АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
а правах рукописи
Лебедев Денис Георгиевич
□03053867
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ГОРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА - 2007
003053867
Диссертация подготовлена в Секторе сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской Академии наук.
Научный руководитель:
доктор юридических наук Фомина Людмила Павловна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Боголюбов Сергей Александрович
Ведущая организация:
кандидат юридических наук Бакунина Татьяна Сергеевна
Московский Государственный Университет им. М.В. Ломоносова
Защита состоится 22 марта 2007 г. в 13— на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 в Институте государства и права Российской Академии наук, по адресу: 119992, Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской Академии наук.
Автореферат разослан « /г» февраля 2007 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор
В.В. Устюкова
Актуальность темы исследования. Организация использования земель городов, традиционно составлявшая одну из приоритетных сфер государственного управления землепользованием, приобретает в последние годы все большую актуальность. Ускоренная индустриализация экономики в начале XX в., последующий переход от индустриального к постиндустриальному обществу, увеличение численности и плотности населения привели к резкому росту антропогенного воздействия на окружающую среду, интенсификации использования земли, других природных ресурсов, ухудшению экологической обстановки. Наиболее остро данные проблемы проявились в крупных городах, на фоне перенаселенности которых даже незначительный дисбаланс в функциональном назначении территорий способен обернуться серьезными негативными последствиями.
Указанные процессы во многом послужили причиной изменения подходов к планированию использования земель городов, обусловили предъявление новых требований к пространственной организации их территорий. На сегодняшний день представителями различных отраслей науки (экологии, социологии, юриспруденции, архитектуры, землеустройства) отмечается повышение роли природоресурсных, экологических и социальных факторов в жизни современного города, их приоритет над интересами промышленности (в широком смысле). Определяющее значение этих факторов не только с очевидностью признается учеными, но и подтверждается практикой градостроительства экономически развитых стран, столкнувшихся с недостаточностью учета исключительно производственных аспектов при планировании использования городских земель. Подобные явления не могли не отразиться в законодательстве, включая законодательство стран постсоветского пространства. В частности, Градостроительная Хартия Содружества Независимых Государств, в качестве первоочередной цели называет комплексное развитие, экологическую реконструкцию поселений и
урбанизированных территорий (ст. 2),1 что невозможно без территориального планирования - основы оптимального использования земельных ресурсов как с точки зрения их экономического потенциала, так и с позиции обеспечения благоприятных условий проживания, создания комфортной, безопасной среды жизнедеятельности.
Реализация названных направлений требует не просто осознания смены приоритетов, нового вектора в организации использования земли. Территориальное планирование нуждается в надлежащей нормативно-правовой базе, способной учесть весь комплекс условий, необходимых для гармоничного развития города, подготовки адекватных современным требованиям документов планирования. Последнее в российских реалиях имеет принципиальное значение. Так, устаревшая (либо полностью отсутствующая) градостроительная документация, наряду с бюрократическими барьерами, названы Советом по реализации приоритетных национальных проектов при Президенте РФ одной из основных причин, препятствующих строительству доступного жилья,2 обеспечению социального благополучия общества, в особенности незащищенных его слоев. Главным образом это касается городов, в пределах которых проживает подавляющее большинство населения страны. По данным первого вице-премьера Правительства РФ Д.И. Медведева, проблемы отсутствия на местах документов территориального планирования, градостроительных кодексов, четких правил землепользования и застройки являются самыми важными для осуществления соответствующего национального проекта и требуют скорейшего решения.3 Поэтому исследование правового регулирования территориального планирования применительно к городам связано не только с возможностью получения новых научных выводов, но имеет существенное значение для решения практических вопросов организации землепользования, в том числе в целях жилищного строительства.
1 Постановление Правительства РФ от 22.11,2000 № 880 «Об утверждении Градостроительной Хартии
Содружества независимых госудзрств»//СЗ РФ. 2000. № 48. Ст. 4700.
: Российская raiera. 2(ХХ>. № 73 (4039). С. I -2 : см.. также: Российская газета. 2006 №. 215(4181). С. 2. ' Российская газета. 2006. № 225 (4191). С. 2.
Следует отметить, что формирование в России за последние 10-15 лет обособленного комплекса норм градостроительного законодательства само по себе не решило всех проблем, возникающих по поводу использования земель населенных пунктов. Ярким тому примером служат перманентные конфликты при выделении земельных участков под застройку, уничтожение городских и пригородных зеленых зон, памятников истории, архитектуры при размещении инвестиционно привлекательных объектов, хаотичное, без учета геологических условий и перспектив использования территории строительство коммуникаций, прочих инженерных сооружений.
Устранить такого рода негативные явления возможно лишь посредством четкой, системной регламентации территориального планирования, повышения качества, а, следовательно, действенности градостроительного и земельного законодательства. Достижение обозначенных целей требует более углубленной научной разработки правового регулирования территориального планирования использования земель городов, в процессе которой следует обратиться не только к существующим нормативным актам, но и к истории развития законодательства о градостроительстве, дабы всесторонне, максимально полно изучить ключевые, сущностные характеристики рассматриваемого института, выработанные юридической наукой правовые конструкции, многовековой опыт правоприменительной деятельности. Полученные в результате выводы могут быть экстраполированы на иные типы населенных пунктов, в которых территориальное планирование, по объективным причинам, осуществляется в значительно меньших масштабах, и, в определенной степени, на земли других категорий.
Перечисленными обстоятельствами обусловлены выбор темы и направленность настоящего диссертационного исследования на выявление закономерностей развития правового института территориального планирования на примере городов как населенных пунктов особого, универсального типа. Ограничение исследования рамками земель городов
связано, кроме того, с тем, что исторический опыт планирования использования территорий касается также, в основном, земель городов.
В качестве объекта диссертационного исследования выступают законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, регламентирующие территориальное планирование использования земельных ресурсов населенных пунктов, практика их применения на примере городских земель.
Предметом исследования служат процессы изменения законодательства в области территориального планирования использования земель населенных пунктов, механизмы воздействия возникающих перед обществом на определенных исторических отрезках проблем на формирование рассматриваемого правового института.
Основная цель диссертационного исследования заключается в выявлении закономерностей развития правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов и подготовке на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.
В соответствии с названной целью в настоящей работе ставились следующие задачи:
1) рассмотреть генезис правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов в России на примере городов (выявить основные его этапы), уточнить отраслевую принадлежность института территориального планирования использования земель населенных пунктов;
2) проанализировать современное федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления о территориальном планировании, в том числе в сравнительно-правовом аспекте и с позиций сложившейся правоприменительной практики;
3) определить оптимальный перечень документов территориального планирования местного уровня, исходя из потребностей правоприменения, имеющегося опыта обустройства населенных территорий;
4) исследовать юридические механизмы реализации территориального планирования в городах, обозначить наиболее существенные их недостатки и возможные пути устранения.
Методологической основой диссертации служат общие и специальные методы научного познания: диалектический, формально-логический, сравнительный, историко-правовой, метод толкования права и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области земельного, гражданского и экологического права: В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Иоффе, Л.А. Кассо, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.И. Синайского, H.A. Сыродоева, Л.П. Фоминой,
A.A. Транина и др.; работы по теории права, административному, конституционному, муниципальному, иным отраслям права: A.C. Автономова,
B.Д. Зорькина, Н.М. Коркунова, JI.E. Лаптевой, A.B. Малько, A.B. Мицкевича, В.М. Сырых и пр.
Использовались материалы научных исследований по археологии, градостроительству, землеустройству, земельному кадастру, истории, социально-экономическому, отраслевому, территориальному планированию: Г.В. Алферовой, С.Б. Веселовского, A.A. Варламова, И.Е. Германа, A.B. Кузы, O.A. Кибальчич, П.А. Раппопорта, Б.А. Рыбакова, С.М. Соловьева, A.B. Севостьянова, В.В. Седова; труды зарубежных ученых: Ф. Гибберда, Л. Кибла, П. Мерлена и др.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа представляет собой первое в российской юридической науке комплексное монографическое исследование правового регулирования территориального планирования использования земель населенных пунктов на примере городов. Исторический подход к рассматриваемой проблематике позволил проанализировать содержание этого регулирования в контексте законодательства дореволюционной России (главным образом Российской империи XVIII -
начала XX веков), советского периода (1917-1991 гг.), на этапе реформ 90-х гг. XX века.
Проведенный анализ, в свою очередь, способствовал выявлению основных тенденций и общих закономерностей развития правовых норм о территориальном планировании, что позволило привлечь дополнительную аргументацию к оценке современного состояния законодательства о территориальном планировании в городах, сделать предложения по корректировке теоретико-правовых основ, концепции правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов. При этом установлены следующие основные черты, характеризующие современное законодательство о территориальном планировании использования земель населенных пунктов:
- ключевые вопросы, такие как подготовка, утверждение и реализация документов территориального планирования, зонирование территорий, резервирование земель и земельных участков, не получив должной правовой регламентации на федеральном уровне (статьи 4, 8, 9, 19, 23, 24 и др. Градостроительного кодекса), фактически переданы в ведение регионального законодателя;
- законодательству субъектов Федерации, нормативным актам органов местного самоуправления свойственны выборочное дублирование отдельных положений федеральных законов (включая неудачные, с точки зрения юридической техники и возможностей практической реализации), установление противоречащих федеральным законам норм (в результате, в разных регионах, муниципальных образованиях правовой режим земель населенных пунктов различен, созданы условия для произвольных решений в сфере распределения (перераспределения) земельных ресурсов);
- согласно ст. 85 Земельного кодекса, ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки (в соответствии с перечнем основных территориальных зон, определенных федеральным законом) должны утверждаться представительными органами местного самоуправления,
представительными органами государственной власти городов федерального значения. В то же время названные нормы федерального законодательства предполагают свободу усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и, как свидетельствует проведенное исследование, исключают единство в установлении правил землепользования и застройки в объективно необходимых пределах.
Тем самым федеральное законодательство, несмотря на провозглашенный принцип устойчивого развития территорий на основе приоритета норм федеральных законов (ст.ст. 2-3 ГрК РФ), по сути, не реализуется в должной мере и в большинстве регионов территориальное планирование практически отсутствует. Не обеспечивается соблюдение требований статей 72, 76 (ч.ч. 2, 5 -6) Конституции РФ. Исходя из этого, в диссертации сформулированы практические рекомендации по совершенствованию нормативной базы в указанной сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Необходимость в пространственной организации территорий городов обусловила появление, уже в период становления государственности в России, специальных юридических норм, посвященных планированию использования городских земель, трансформировавшихся впоследствии в правовой институт территориального планирования использования земель населенных пунктов. В настоящее время данный институт представлен системой норм права, регулирующих содержание деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и реализации документов территориального планирования, дифференциации земель населенных пунктов по территориальным зонам.
2. В российской юридической науке вопрос о принадлежности территориального планирования использования земель населенных пунктов к земельному или административному праву остается дискуссионным. Между тем проведенное исследование показало, что по своему предмету, рассматриваемый
институт входит в систему институтов государственного управления землепользованием, то есть является институтом земельного права.
3. Зонирование как акт территориального планирования предполагает установление (в соответствии с общим принципом целевого назначения земель) правил землепользования и застройки, определяющих особый правовой режим земель в пределах каждой территориальной зоны, исходя из ее функционального (конкретного целевого) назначения. Этим обусловлено значение территориального планирования в формировании правового режима земель населенных пунктов. Тем самым правила землепользования и застройки корректируют общие позиции правового режима земель населенных пунктов, установленного гражданским и земельным законодательством. Следовательно, правовая урегулированность территориального планирования использования городских земель имеет место при наличии его урегулированности в двух взаимосвязанных аспектах: 1) порядка подготовки, утверждения и реализации документов территориального планирования и 2) правил землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне.
4. Существующая в Российской Федерации модель правового регулирования территориального планирования, при которой требования федерального законодательства могут быть нивелированы правовыми актами субъектов Федерации, органов местного самоуправления, не позволяет достичь оптимального соотношения различных видов использования земель, обеспечивающего благоприятные условия проживания, создание комфортной, безопасной среды жизнедеятельности, эффективного экономического развития. Необходим концептуально иной подход, исключающий правотворчество субъектов Федерации, органов местного самоуправления в сфере установления принципов и требований к территориальному планированию, перечня и содержания документов территориального планирования, порядка их подготовки и утверждения, содержания правил землепользования и застройки. Полномочия регионов и муниципальных образований следует ограничить
утверждением и реализацией документов территориального планирования регионального и местного уровней.
5. Закрепленный в Градостроительном кодексе перечень документов территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, городских округов) не учитывает специфику объекта планирования применительно к городам, в качестве которого выступают земли в пределах городской черты и в границах пригородной зоны. Поэтому состав документов территориального планирования муниципальных образований необходимо дополнить:
- проектом пригородной зоны, утверждаемым представительным органом местного самоуправления (в случае принадлежности территории города и пригородной зоны к одному муниципальному образованию) или органом государственной власти субъекта Федерации (в случае принадлежности территории города и пригородной зоны к разным муниципальным образованиям);
- генеральным планом города, утверждаемым представительным органом местного самоуправления.
Города, требующие установления пригородных зон и разработки отдельных генеральных планов, могут определяться в схемах территориального планирования муниципальных районов.
6. В действующем законодательстве имеется пробел в регулировании отношений по резервированию земель (территорий) и земельных участков. Учитывая, что резервирование связано с ограничением прав на землю и ограничением оборота земельных участков, указанный пробел должен быть восполнен на федеральном уровне путем внесения соответствующих дополнений в Земельный кодекс. В качестве оснований резервирования земель и земельных участков следует рассматривать документы территориального планирования. При этом резервирование земель необходимо вводить на срок, предусмотренный документами территориального планирования, устанавливая
тем самым специальный правовой режим использования земельных участков, иной недвижимости в пределах зарезервированных земель, аналогично последствиям установления зон с особыми условиями использования территории.
7. На федеральном уровне необходима разработка правил, регламентирующих проведение территориального землеустройства при установлении (изменении) границ городов, иных населенных пунктов. Данные правила, посвященные, в том числе механизмам получения информации при проведении землеустройства, обязательности ее предоставления по запросу специализированной организации, осуществляющей землеустроительные работы, а также устанавливающие процедуру и юридические последствия согласования границ населенных пунктов, следует включить в Федеральный закон «О землеустройстве».
Практическое значение исследования. Положения диссертации могут быть использованы в законопроектной работе в области государственного управления земельными ресурсами, обеспечения правового режима земель населенных пунктов. Выводы и предложения диссертационного исследования применимы как при внесении изменений в действующие, в первую очередь в Земельный и Градостроительный кодексы, Федеральный закон «О землеустройстве», так и при подготовке новых нормативных актов.
Материалы диссертации возможно использовать не только на уровне федерального законодательства, но и в регионах, муниципальных образованиях, а также при изучении земельного, гражданского и экологического права.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась в Секторе сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской Академии Наук. Основные ее положения изложены в публикациях автора, выступлениях на различных научно-практических конференциях, семинарах по вопросам земельного права, земельного кадастра, землеустройства, экологии. Отдельные выводы использовались при подготовке экспертных заключений в области
планирования использования земельных ресурсов города Москвы и при работе с органами архитектуры и градостроительства Московской области, органами местного самоуправления.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, библиографии, перечня нормативных актов.
Введение посвящено обоснованию актуальности темы, раскрытию теоретического и практического значения работы, ее научной новизны, методологической и теоретической базы. Приводятся основные положения, выносимые на защиту, сведения об апробации результатов.
В Главе 1 «Развитие законодательства о планировании использования земель городов в России» рассмотрены теоретические основы, процесс становления правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов на примере городов.
Параграф 1 «Понятие правового института территориального планирования использования земель населенных пунктов» акцентирует внимание на предметных рамках, специфике связанных с территориальным планированием отношений. Аргументируется тезис о принадлежности территориального планирования к системе функций государственного управления земельными ресурсами.
Объектом территориального планирования использования земель населенных пунктов служат территории городских и сельских населенных пунктов, территории, предназначенные для их развития. При этом существо территориального планирования состоит в определении функционального назначения, допустимых параметров использования земель (в первую очередь как пространственного базиса) на текущий период и расчетную перспективу, подготовке и реализации документов территориального планирования. Соответственно совокупность юридических норм, регламентирующих содержание деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в указанной сфере, относится к отрасли земельного права.
В Параграфе 2 «Планирование использования земель городов по российскому законодательству VIII - начала XX веков» обосновывается тезис о наличии специальных правил планирования городских территорий уже в период становления государственности на Руси (VIII - XII вв.). Города как наиболее сложные по структуре и планировке поселения состояли из нескольких укрепленных зон (детинца, окольного города, предградия, посада) или из одной укрепленной части и нескольких открытых селищ. До начала строительства определялась структура землепользования города. Иррегулярная планировка (сложные по конфигурации площади, изогнутые по трассировке улицы) основывалась на известных русским градостроителям правилах обустройства городов, что подтверждают сохранившиеся документы (планы, чертежи, описания), и обеспечивала выгодное сочетание застройки с рельефом местности.
С принятием христианства, проникновением традиций Восточной римской империи происходила рецепция отдельных институтов государственного управления, ритуалов, правовых норм, в том числе о пространственном обустройстве территорий городов. Документы XIII - XVI вв. содержат положения византийского градостроительного законодательства о соотношении городских построек с природным ландшафтом, требованиях к строениям, проектированию улиц, правовому статусу территорий общего пользования. В конце XV в., с введением приказной системы управления, планирование использования земель городов приобрело еще более упорядоченный характер. Города возводились на основании царских указов, в соответствии с четким перечнем документов (чертеж, роспись, смета), определявших место размещения города, размеры, назначение функциональных зон, незастроенных участков, количество и местоположение выделяемых городу сельскохозяйственных угодий, суммы расходов на строительство. Контроль осуществлялся Приказом городового дела, Разрядным, Каменным, другими приказами.
Новый этап в развитии территориального планирования в России связан с введением западноевропейской модели управления городами в XVIII в. Городская планировка приобрела регулярный характер (разделение территории на геометрически правильные кварталы с прямолинейными улицами, правильной формы площадями, устройством скверов, бульваров). Городовое положение 1785 г. предусматривало возведение городов по планам, утверждаемым первым лицом государства. Указ Сената от 25 июля 1763 г. «О сделании всем городам, их строению и улицам специальных планов по каждой Губернии особо» предписывал составлять планы не только для новых городов, но и для существующих. Расположенные в пределах черты города земельные участки, иные объекты недвижимости подлежали учегу местными органами, обладавшими широкими полномочия по организации использования земли, но строго в рамках плана города. Последующие Городовые положения (1870 и 1892 гг.) содержали схожие правила. Планы городов утверждались на высшем государственном уровне, в то время как их реализация делегировалась на места. Соблюдение утвержденных документов планирования во всех случаях контролировалось государством (на уровне губернаторов).
В Параграфе 3 «Планирование использования городских земель в советский период (1917 - 1990 годы)» рассматривается процесс развития законодательства о территориальном планировании в условиях построения в России социалистического государства.
Положением от 14 февраля 1919 г. о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию в законодательство было введено понятие «государственный земельный фонд», включавший все земли в границах РСФСР. Земли городов и поселков выделялись в отдельную категорию. Согласно Положению о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г. городские земли находились в ведении местных исполнительных комитетов, наделенных полномочиями по предоставлению земельных участков, планировке и застройке территорий.
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., Земельный кодекс РСФСР 1970 г. выделили в структуре земельного фонда категории, аналогичные категориям земель в действующем законодательстве. К землям городских поселений относились территории в пределах городской (поселковой) черты, утверждаемой уполномоченным исполнительным органом (ст. 82 ЗК РСФСР). Аналогично определялись земли перспективных сельских поселений и их черта. Земли городов дифференцировались на земли городской застройки, земли общего пользования, сельскохозяйственного использования, земли, занятые городскими лесами, земли транспорта, промышленности. Генеральными планами городов определялись основные параметры использования земли для строительства, благоустройства, размещения мест отдыха. На основе генеральных планов разрабатывались проекты планировки и застройки частей городов (селитебные, промышленные и др. зоны). Для застраиваемой территории готовились проекты детальной планировки и застройки, конкретизирующие виды использования земельных участков. Планы земельно-хозяйственного устройства касались земель, не подлежащих застройке. Использование территорий пригородных и зеленых зон осуществлялось в соответствии с проектами их планировки.
Политика усиления планового характера экономики выразилась в усложнении механизма планирования использования земель, появлении массы подзаконных актов. Однако не были усовершенствованы средства реализации планирования, которое предполагалось осуществлять исходя из схем размещения производительных сил по экономическим районам и союзным республикам. Необходимые разработки должны были обеспечивать различные министерства и ведомства. Отраслевое планирование преобладало над территориальным, требовало массы межведомственных согласований, большого количества нормативной и проектной документации. В свою очередь, сложность и многоуровневость процедур не позволяли оперативно реагировать на изменения ситуации, снижая эффективность планирования. Не учитывалось различие целей отраслевого и территориального планирования.
Параграф 4 «Законодательство о планировании использования земель городов в условиях реформ конца XX века» посвящен периоду политических и экономических преобразований на рубеже XX - XXI вв.
В новых условиях планирование не могло осуществляться в прежних масштабах и порядке; отраслевое планирование вышло за рамки государственных приоритетов. В законодательстве был провозглашен принцип устойчивого развития поселений, наметилась тенденция к экологизации правовых норм, разграничению полномочий между органами государства и органами местного самоуправления. Закон РСФСР от 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации» обозначил сферу регулирования градостроительного законодательства, закрепив понятия «градостроительство», «система поселений», «градостроительная политика», определив основные права и обязанности субъектов градостроительной деятельности. Градостроительный кодекс 1998 г. впервые в России ввел механизм организации использования земель поселений на основе совокупности схем (карт) зонирования и градостроительных регламентов. В то же время проявились противоречия между градостроительным и земельным законодательством. В частности, нормативные акты о градостроительстве содержали более широкий, по сравнению с ЗК РФ 1991 г., перечень документов планирования. Тем не менее земельное законодательство рассматривалось в качестве базы градостроительного.
В Главе 2 «Правовые формы территориального планирования использования земель городов» исследуются проблемы регулирования разработки, согласования и утверждения документов территориального планирования.
Параграф 1 «Общая характеристика правовых форм планирования использования земель городов в современном российском законодательстве» посвящен анализу роли документов планирования в формировании правового режима земель городов. Так, определенные на основе расчетов и научного прогноза приоритетные направления использования земли
приобретают юридическое значение посредством закрепления в особых формах, выступающих, в силу этого, центральным звеном планирования. В законодательстве, однако, вместо термина «правовая форма» употребляются понятия «градостроительная документация» (ГрК 1998 г.), «документы территориального планирования» (ГрК 2004 г.). Таким образом, под правовыми формами территориального планирования следует понимать исключительно имеющие юридическую силу, т.е. утвержденные в установленном порядке, документы территориального планирования.
Применительно к городам правовые формы планирования призваны обеспечить: (а) составление прогноза изменений в использовании земельных ресурсов, согласно наиболее вероятным на расчетный период количественным и качественным показателям' (демографическим, экономическим, социальным); (б) создание основы для достижения целей образования (функционирования) города (как административного либо промышленного центра, города-спутника более крупного поселения, города-курорта и т.д.); (в) юридическое закрепление приоритетных направлений и параметров землепользования на ближайший (3 -10 лет) и последующий (10 - 20 лет) периоды. Поэтому территориальное планирование, осуществляемое на местном уровне, должно, во-первых, координироваться и контролироваться органами государственной власти, во-вторых, предусматривать возможность совместного планирования территории города и прилегающих к его черте земель, что в действующем законодательстве не учитывается.
В этой связи предлагается дополнить Градостроительный кодекс нормами о правовом режиме земель пригородных зон и согласовании документов территориального планирования местного уровня с органами государственной власти, уполномоченными в области архитектуры и градостроительства.
Параграф 2 «Генеральный план» посвящен основной правовой форме планирования использования земель населенных пунктов. Согласно Инструкции Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. «О порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» генеральный план
представляет собой вид градостроительной документации о планировании территории города, другого населенного пункта, закрепляющий стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Генеральный план включает графические и текстовые материалы, разработке которых может предшествовать подготовка концепции с указанием желательных направлений развития территории.
Вместе с тем в ГрК РФ 2004 г. принципиально изменен подход к генеральным планам поселений. Предполагается разработка одного генерального плана на муниципальное образование в целом (ч. 2 ст. 23 ГрК), не принимая во внимание целесообразность подготовки генеральных планов в отношении городов, что нельзя признать обоснованным, т.к. город, имеющий тенденцию к увеличению численности населения и расширению территории, требует подготовки отдельного генерального плана.
Полномочиями по утверждению генеральных планов наделены представительные органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 24, ч. 1 ст. 32 ГрК), что придает генеральным планам высшую, в рамках местных правовых актов, юридическую силу. Тем не менее законодательство не исключает возможности их детализации, которая, до принятия ГрК РФ 2004 г., осуществлялась посредством документации о планировании развития территорий (не предусмотренной федеральным законодательством, но предусмотренной законами субъектов Федерации, актами органов местного самоуправления) и документации о застройке. При этом не уточнялось, в компетенцию каких органов (представительных или исполнительных) входило утверждение подобной документации, каковы критерии ее разработки. Во многом по этой причине в процессе детализации открывались широкие перспективы для произвольного перераспределения земель. При выделении участка под застройку, не предусмотренную утвержденным представительным органом генеральным планом, исполнительными органами принимались «конкретизирующие» документы, что привело к обострению проблемы реализации генеральных планов поселений. Другой способ детализации
генерального плана ограничен техническими параметрами соответствующих документов (проектов планировки, проектов межевания территорий, проектов застройки кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры).
Градостроительный кодекс 2004 г. предусматривает следующий механизм детализации проектных решений генеральных планов: (1) территориальное зонирование (правила землепользования и застройки); (2) документация о планировке территории (проекты планировки и проекты межевания территорий, градостроительные планы земельных участков).
В Параграфе 3 «Проект городской черты» рассматриваются проблемы регулирования отношений, связанных с установлением (изменением) границ города, их правового статуса в современных условиях. Отмечается, что замена Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 понятия «черта поселения» термином «границы населенных пунктов» не повлекло каких-либо содержательных перемен в отношении статуса таких границ. Границы города (или городская черта) выполняют те же функции по разграничению городских земель (земель населенных пунктов) и прилегающих к ним территорий, служат точкой отсчета при установлении пригородной зоны.
Правовая природа границ города имеет двойственный характер: определяя пространственные пределы территориального планирования в городе, разграничивая земли различных категорий, городская черта выступает и в качестве результата планирования. В соответствии с п. 1 ст. 84 ЗК РФ утверждение (изменение) генерального плана поселения, городского округа, отображающего границы населенных пунктов, является установлением (изменением) этих границ. Тем самым установление границ городов, других населенных пунктов передано в ведение представительных органов местного самоуправления (исключения составляют города федерального значения, а
1 Российская гатета. 2(Х)б. № 290 (4256).
также случаи отнесения земельных участков к категории земель населенных пунктов без установления их границ).
Однако, несмотря на наделение генерального плана новыми функциями, законодатель не включил в ГрК РФ каких-либо положений о порядке установления границ населенных пунктов, что при ближайшем рассмотрении позволяет констатировать пробел в законодательстве. В ГрК не закреплена юридическая связь генерального плана с границами населенных пунктов, предусматривавшаяся ранее, что, очевидно, требует внесения в Кодекс соответствующих дополнений.
При установлении границ города должны применяться общие положения ГрК РФ, регламентирующие подготовку и согласование генеральных планов поселений. Следовательно, новое значение приобретает вопрос соотношения положений о границах города в генеральном плане, как документе территориального планирования, с землеустроительной документацией, разработка которой необходима при проектировании городской черты (границ города). Так, территории городов охватываются понятием «объекты землеустройства» (ст. 1 Федерального закона «О землеустройстве»). Для определения их границ требуется проведение комплекса работ по установлению и закреплению на местности, в планово-картографической документации местоположения и координат городской черты. Процесс установления границ тем самым распадается на три основных этапа: 1) подготовка и согласование землеустроительной документации, необходимой для включения в генеральный план решений о границах города; 2) согласование проектных решений генерального плана; 3) утверждение границ актом представительного органа местного самоуправления при утверждении генерального плана поселения. Между тем существующие подзаконные акты в области землеустройства (Инструкция по межеванию земель от 08 апреля 1996 г., Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства от 17 февраля 2003 г.) не рассчитаны на работы по установлению границ населенных пунктов. Положение о проведении территориального землеустройства,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 07 июня 2002 г. № 396, также не содержит специальных правил проведения землеустройства при установлении черты населенных пунктов. Метод картографического описания, используемый в отношении границ муниципальных образований, применительно к городам и иным населенным пунктам не обеспечивает необходимой точности, чреват возникновением споров о границах и принадлежности к городу как отдельных земельных участков, так и территорий.
В Земельном и Градостроительном кодексах отсутствует перечень видов землеустроительной документации, используемой при определении границ населенных пунктов. Очевидно, в качестве основного документа должен выступать проект территориального землеустройства, в качестве вспомогательных - материалы межевания (документы согласования границ, каталоги координат и пр.). В то же время их правовой статус по отношению к документам территориального планирования не определен. Представляется, что землеустроительная документация должна входить в качестве составного элемента в материалы документа территориального планирования (генерального плана) в виде проекта границ (черты) города.
Параграф 4 «Территориальное зонирование, правила землепользования и застройки» посвящен правовому регулированию дифференциации территорий поселений по функциональному назначению (территориальным зонам). Согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ границы территориальных зон проектируются, исходя из принадлежности земельного участка только к одной зоне, в соответствии с градостроительными регламентами, устанавливаемыми правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны индивидуально. Содержание регламента для той или иной зоны определяется с учетом особенностей ее расположения и развития, возможности сочетания различных видов использования земельных участков.
Градостроительный регламент образуют: 1) устанавливаемые в пределах территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков и всего, что находится над и под поверхностью земли и используется в процессе
застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные/максимальные) размеры земельных участков; 3) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 4) ограничения в использовании земельных участков и объектов капитального строительства.
Таким образом, градостроительный регламент представляет подготовленное особым образом (по форме и содержанию) описание видов и параметров использования земельных участков, других объектов в пределах определенной территории (территориальной зоны). С этой точки зрения, градостроительный регламент выступает как результат процесса зонирования земель. Следовательно, функциональное назначение территорий, определенное в процессе зонирования, приобретает обязательное значение для неопределенного круга лиц при наличии утвержденного генерального плана поселения и принятия правил землепользования и застройки, содержащих градостроительные регламенты. При этом зонирование может рассматриваться как особая форма территориального планирования, уточняющая определенный в соответствии с законом правовой режим земель населенных пунктов, дифференцируя земельные ресурсы последних по видам использования на текущий период и расчетную перспективу (ч.ч. 8 - 9 ст. 36 ГрК РФ).
Выделяются следующие основные характеристики территориального зонирования: зонирование представляет собой процесс дифференциации земель внутри категории в зависимости от функционального назначения и особенностей использования тех или иных территорий в пределах одной зоны (дополнительных ограничений, определяющих порядок использования конкретных земельных участков). В соответствии со ст. 85 ЗК РФ, ст. 35 ГрК РФ территориальные зоны подразделяются та жилые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационные, особо охраняемых территорий, специального назначения, военных объектов, иные. Перечень
территориальных зон открытый. Внутри каждой зоны функциональное назначение земель также различается.
Помимо территориальных, законодательство предусматривает другие виды зон, учитывая многоаспектность зонирования как способа дифференциации земельных ресурсов. Выделяются строительные, ландшафтные, экологические, защитные, санитарно-защитные, охранные, технические и т.п. зоны, которые также (пп. 8, 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) участвуют в формировании правового режима земель, устанавливая особенности использования земельных участков, иных объектов недвижимости. Однако правовой режим зон с особыми условиями использования территории лишь ограничивает виды землепользования, предусмотренные градостроительным регламентом, и не может вводить дополнительных. В этом смысле указанные виды зонирования следует квалифицировать как специальные по отношению к зонированию территориальному.
Анализ базовых законов ряда субъектов Федерации о зонировании, в результате которого выявлены многочисленные противоречия федеральному законодательству, неоправданное дублирование отдельных норм и, в то же время, отсутствие учета местной специфики, позволяет сделать вывод о нецелесообразности регулирования территориального зонирования на региональном уровне. Кроме того, согласно пл. 5 - 7 ч. 6 ст. 23, ч.ч. 12 - 13 ст. 24, ч. 2 ст. 30, ч. 1 ст. 32 ГрК РФ, зонирование территорий, утверждение правил землепользования и застройки осуществляется органами местного самоуправления.
В этих условиях возможны два основных варианта оптимизации нормативно-правовой базы зонирования: 1) полное устранение «прослойки» регионального законодательства; 2) постепенное приведение нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с федеральными законами. Причем, первый вариант не будет иметь каких-либо отрицательных последствий для регулирования отношений, связанных с зонированием территорий, т.к. федеральное законодательство (ГрК и ЗК РФ) достаточно обстоятельно
регламентирует территориальное зонирование. Второй вариант предполагает принятие отдельных региональных законов о зонировании, уточняющих особенности использования участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются или для которых такие регламенты не устанавливаются (ч. 7 ст. 36 ГрК РФ), определяющих критерии введения и перечень дополнительных территориальных зон, детализирующих порядок деятельности и состав комиссий по подготовке правил землепользования и застройки (ч. 17 ст. 31 ГрК РФ), а также порядок направления предложений органов власти субъекта Федерации о внесении изменений в правила землепользования и застройки (ч. 3 ст. 33 ГрК РФ), определения механизма координации функций региональных органов и органов местного самоуправления, связанных с зонированием территорий поселений.
В Главе 3 «Резервирование и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в контексте территориального планирования» исследуются наиболее актуальные на современном этапе аспекты практического воплощения решений территориального планирования.
Параграф 1 «Резервирование земель и земельных участков» посвящен одному из наиболее действенных юридических средств упорядочения процедур изменения функционального назначения земель и земельных участков. Последовательное применение резервирования позволяет привести существующие виды землепользования в соответствие с планируемыми при минимальных неблагоприятных последствиях как для публично-правовых образований, так и для частных лиц, предупредить земельную спекуляцию. Резервирование выступает, с одной стороны, как элемент территориального планирования, с другой, - как средство его реализации, поскольку связывает содержание документа планирования с его результатами.
Обосновывается вывод, что резервирование не может сводиться исключительно к предшествующей изъятию участка стадии земельного процесса, т.к. основная цель резервирования заключается не в перераспределении участков между субъектами прав на землю, а в обеспечении
изменения вида землепользования в соответствии с документами территориального планирования.
На современном этапе резервирование получило наиболее широкое распространение в городах, в границах которых резервируются как незастроенные, временно неиспользуемые земли, так и территории со сформированной планировочной структурой, существующими объектами недвижимости. Последнее характерно для случаев вывода промышленных предприятий за пределы городской черты с последующей рекультивацией земель и предоставлением их для обустройства зон рекреации, общественно-делового либо жилищного строительства.
По действию во времени различают долгосрочное (20 - 25 лет) и краткосрочное (2-3 года) резервирование. Резервируемые территории отображаются в документах территориального планирования (ч. 1 ст. 9, п.п. 2, 8 ч. 6 ст. 23, ч. 11 ст. 23 ГрК РФ), однако, закрепление планируемого функционального назначения резервируемых земель только в генеральном плане города недостаточно для установления применительно к таким землям соответствующего правового режима. По этой причине, в развитие генерального плана принимаются специальные правовые акты о резервировании, уточняющие параметры землепользования в отношении резервируемых территорий.
Можно выделить два вида резервирования: 1) резервирование земель или территорий (ст.ст. 86, 90, 95 ЗК РФ, ст.ст. 34 - 35, 49 - 50 ГрК 1998, ч. 4 ст. 9 ГрК 2004) и 2) резервирование земельных участков (ст. 28 ЗК, пп. «ж» п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК 2004, ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Перечисленные виды дифференцируются по объекту (аналогичное разделение наблюдается и в региональном законодательстве).
Содержание резервирования земель (территорий) состоит в выборе и закреплении на перспективу определенных видов использования земли, а основные правовые последствия - в установлении в отношении всех земельных участков в пределах зарезервированных земель специального правового режима. На зарезервированной территории могут запрещаться некоторые виды
деятельности (жилищное строительство, размещение промышленных предприятий, возведение объектов определенной этажности и т.д.). При выборе участка для использования в целях, не предусмотренных резервированием, земли из состава зарезервированных не предоставляются. Поэтому основой резервирования должен служить исключительно утвержденный в установленном порядке документ территориального планирования (генеральный план города), поскольку только такой документ является бесспорным свидетельством наличия публичного интереса в принятом уполномоченным органом решении о резервировании.
В отличие от резервирования земель (территорий), резервирование отдельных участков рассматривается либо как элемент процедуры предварительного согласования места размещения объекта, либо как необходимая для проведения проектных работ стадия, предшествующая закреплению участка за будущим землепользователем.
Исходя из указанных особенностей резервирования, предлагается внести ряд дополнений в проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд».
В Параграфе 2 «Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд» анализируются правовые проблемы изъятия земельных участков в связи с реализацией решений территориального планирования. Отмечается, что изъятие, в отличие от резервирования, не только способствует изменению функционального использования земельного участка, но и влечет смену правообладателя. Правом на изъятие земельных участков наделены как органы государственной власти (при изъятии для государственных нужд), так и органы местного самоуправления (при изъятии для нужд муниципальных образований). Однако институт изъятия подлежит детальному урегулированию на федеральном уровне и требует, во-первых,
указания на наличие документа территориального планирования как обязательного условия изъятия, а, во-вторых, упорядочения оснований изъятия.
Между тем в настоящее время в законодательстве не раскрыто понятие «государственные (муниципальные) нужды», в связи с чем основанием изъятия зачастую выступает неопределенный круг потребностей как государства или муниципального образования, так и отдельных юридических лиц. Несмотря на ряд изменений, внесенных Федеральным законом 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», статья 49 ЗК РФ по-прежнему допускает возможность дополнительного определения случаев изъятия иными федеральными законами, а также законами субъектов Федерации - в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности и собственности субъектов РФ. Тем самым неясность оснований и расплывчатость критериев изъятия не позволяют предупредить принятие неправомерных решений о перераспределении земельных участков, что в конечном итоге отрицательно сказывается на развитии города в целом.
В Перечне нормативных актов и Библиографии приводятся список основных нормативных актов, использованных при подготовке диссертации, а также сведения об источниках информации и теоретической базе исследования.
Основные выводы и положения диссертации отражены в следующих работах:
1. Лебедев Д.Г. Территориальное планирование как правовой механизм оптимизации использования городских земель//Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13-14 апреля 2006 г. - М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006. - 312 с. (0,3 пл.);
2. Лебедев Д.Г. Правовые формы планирования использования земель городов:, действие в пространстве//Сборник статей V Международной научно-практической конференции «Традиции и новации в системе современного российского права». - М.: МГЮА, 2006. - (0,1 п.л.);
3. Лебедев Д.Г. Ограничения права частной собственности на земли поселений в Российской Федерации//Материалы Всероссийской конференции молодых ученых и специалистов «Молодые ученые - землеустроительной науке». - М.: ГУЗ. 2004 - 330 с. (0,4 пл.);
4. Лебедев Д.Г. О законодательных инициативах в сфере резервирования земель и землеустройства//Российская юстиция. № 7. 2006 - 80 с. (0,7 п.л.);
5. Лебедев Д.Г. Территориальное планирование использования земель поселений в механизме правового регулирования земельных отношений//Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе: Сборник статей совместной научно-практической конференции. - М.: ГУЗ, 2004. - 374 с. (0,3 п.л.);
6. Лебедев Д.Г. О некоторых аспектах нового Градостроительного кодекса Российской Федерации//Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской Академии наук. - М.: 2005. - 236 с. (0,6 п.л.);
7. Лебедев Д.Г., Чуркин В.Э. О совершенствовании законодательства в сфере территориального планирования земель поселений//Проблемы землеустройства и кадастров: Сборник научных статей ежегодной конференции молодых ученых и специалистов. - М.: 2005. - 361 с. (0,5 пл.);
8. Лебедев Д.Г. Договор в механизме резервирования земельных участков из состава земель поселений//Сделки. - М.: ИГП РАН, 2006. - 213 с. (0,6 пл.);
9. Лебедев Д.Г., Чуркин В.Э. О некоторых особенностях реализации вещных прав на землю по законодательству Российской Федерации//Проблемы землеустройства, землепользования и земельного кадастра. В 2т., том 2. - М.: ГУЗ, 2003.-251 с. (0,5 пл.);
10. Лебедев Д.Г. Экологические ограничения прав на землю в Российской Федерации//Сборник докладов научно-практической конференции «Правовые проблемы охраны окружающей среды». - М.: 2003. - 232 с. (0,3 пл.);
11. Лебедев Д.Г. О некоторых вопросах применения Земельного кодекса Российской Федерации/Московская торговля. № 11-12 (2445). 2002. - (0,5 пл.).
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Лебедев, Денис Георгиевич, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Развитие законодательства о планировании использования 14 земель городов в России
§ 1. Понятие правового института территориального планирования использования земель населенных пунктов.
§ 2. Планирование использования земель городов по российскому законодательству VIII - начала XX веков.
§ 3. Планирование использования городских земель в советский период (1917- 1990 годы).
§ 4. Законодательство о планировании использования земель городов в условиях реформ конца XX века.
Глава 2. Правовые формы территориального планирования использования земель городов ^
§ 1. Общая характеристика правовых форм планирования использования земель городов в современном российском законодательстве.
§ 2. Генеральный план.
§ 3. Проект городской черты.
§ 4. Территориальное зонирование, правила землепользования и застройки.
Глава 3. Резервирование и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в контексте территориального планирования
§ 1. Резервирование земель и земельных участков.
§ 2. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Перечень нормативных актов
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации"
Организация использования земель городов, традиционно составлявшая одну из приоритетных сфер государственного управления землепользованием, приобретает в последние годы все большую актуальность. Ускоренная индустриализация экономики в начале XX в., последующий переход от индустриального к постиндустриальному обществу, увеличение численности и плотности населения привели к резкому росту антропогенного воздействия на окружающую среду, интенсификации использования земли, других природных ресурсов, ухудшению экологической обстановки. Наиболее остро данные проблемы проявились в крупных городах, на фоне перенаселенности которых1 даже незначительный дисбаланс в функциональном назначении территорий способен обернуться серьезными негативными последствиями.
Указанные процессы во многом послужили причиной изменения подходов к планированию использования земель городов, обусловили предъявление новых требований к пространственной организации их территорий. На сегодняшний день представителями различных отраслей науки (экологии, социологии, юриспруденции, архитектуры, землеустройства) отмечается повышение роли природоресурсных, экологических и социальных факторов в жизни современного города, их приоритет над интересами промышленности (в широком смысле), что еще не так давно сложно было представить. Определяющее значение этих факторов не только с очевидностью признается учеными, но и подтверждается практикой градостроительства экономически развитых стран, столкнувшихся с недостаточностью учета исключительно производственных аспектов при
1 Так. уже в 1970 г. количество городских жителей Великобритании составило 80 % от общего числа. ФРГ
78 %. Франции и Японии - 66 и 65 % соответственно, США - около 67 %. В России (по состоянию на 9 октября 2002 г.) число городских жителей достигло 73 % при том. что земли поселений составляют всего лишь около 2 % земельного фонда страны (см., напр.: Транин A.A. Государственное регулирование урбанизации в развитых капиталистических странах (на материалах Франции). - М.: Наука, 1979. С. 3.; Региональное программирование в развитых капиталистических странах. М.: Наука, 1974. С. 199; Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года//Российская газета. 2004. № 65). 3 планировании использования городских земель. Подобные явления не могли не отразиться в законодательстве, включая законодательство стран постсоветского пространства. В частности, Градостроительная Хартия Содружества Независимых Государств, в качестве первоочередной цели называет комплексное развитие, экологическую реконструкцию поселений и л урбанизированных территорий (ст. 2), что невозможно без территориального планирования - основы оптимального использования земельных ресурсов как с точки зрения их экономического потенциала, так и с позиции обеспечения благоприятных условий проживания, создания комфортной, безопасной среды жизнедеятельности.
Реализация названных направлений требует не просто осознания смены приоритетов, нового вектора в организации использования земель. Территориальное планирование нуждается в надлежащей нормативно-правовой базе, способной учесть весь комплекс условий, необходимых для гармоничного развития города, подготовки адекватных современным требованиям документов планирования. Последнее в российских реалиях имеет принципиальное значение. Так, устаревшая (либо полностью отсутствующая) градостроительная документация, наряду с бюрократическими барьерами, названы Советом по реализации приоритетных национальных проектов при Президенте РФ одной из основных причин, препятствующих строительству доступного жилья,3 обеспечению социального благополучия общества, в особенности незащищенных его слоев. Главным образом это касается городских территорий, в пределах которых проживает подавляющее большинство населения страны. По данным первого вице-премьера Правительства РФ Д.И. Медведева, проблемы отсутствия на местах документов территориального планирования, градостроительных кодексов, четких правил землепользования и застройки являются самыми важными для
2 Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 № 880 «Об утверждении Градостроительной Хартии Содружества независимых государств»//СЗ РФ. 2000. № 48. Ст. 4700.
3 Российская газета. 2006. № 73 (4039). С. 1 - 2.; см., также: Российская газета. 2006 №. 215 (4181). С. 2. 4 осуществления соответствующего национального проекта и требуют скорейшего решения.4 Поэтому исследование правового регулирования территориального планирования применительно к городам связано не только с возможностью получения новых научных выводов, но имеет существенное значение для решения практических вопросов организации землепользования населенных пунктов, в частности, в целях жилищного и иного строительства.
Следует отметить, что формирование в России за последние 10-15 лет обособленного комплекса норм градостроительного законодательства само по себе не решило весь спектр проблем, возникающих по поводу использования земель населенных пунктов. Ярким тому примером служат перманентные конфликты при выделении земельных участков под застройку, уничтожение городских и пригородных зеленых зон, памятников истории, архитектуры при размещении инвестиционно привлекательных объектов, хаотичное, без учета геологических условий и перспектив использования территории строительство коммуникаций, прочих инженерных сооружений.
Устранить такого рода негативные явления возможно лишь посредством четкой, системной регламентации территориального планирования, повышения качества, а, следовательно, действенности градостроительного и земельного законодательства. Достижение обозначенных целей требует более углубленной научной разработки правового регулирования территориального планирования использования земель городов, в процессе которой следует обратиться не только к существующим нормативным актам, но и к истории развития законодательства о градостроительстве, дабы всесторонне, максимально полно изучить ключевые, сущностные характеристики рассматриваемого института, выработанные юридической наукой правовые конструкции, многовековой опыт правоприменительной деятельности. Полученные в результате выводы могут быть экстраполированы на иные типы населенных пунктов, в которых территориальное планирование, по объективным
4 Российская газета. 2006. № 225 (4191). С. 2. причинам, осуществляется в значительно меньших масштабах, и, в определенной степени, на земли других категорий.
Перечисленными обстоятельствами обусловлены выбор темы и направленность настоящего диссертационного исследования на выявление закономерностей развития правового института территориального планирования на примере городов как населенных пунктов особого, универсального типа. Ограничение исследования рамками земель городов связано, кроме того, с тем, что имеющийся исторический опыт планирования использования территорий касается также, в основном, земель городов.
В качестве объекта диссертационного исследования выступают законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, регламентирующие территориальное планирование использования земельных ресурсов населенных пунктов, практика их применения на примере городских земель.
Предметом исследования служат процессы изменения законодательства в области территориального планирования использования земель населенных пунктов, механизмы воздействия возникающих перед обществом на определенных исторических отрезках проблем на формирование рассматриваемого правового института.
Основная цель диссертационного исследования заключается в выявлении закономерностей развития правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов и подготовке на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.
В соответствии с названной целью в настоящей работе ставились следующие задачи:
1) рассмотреть генезис правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов в России на примере городов (выявить основные его этапы), уточнить отраслевую принадлежность института территориального планирования использования земель населенных пунктов;
2) проанализировать современное федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления о территориальном планировании, в том числе в сравнительно-правовом аспекте и с позиций сложившейся правоприменительной практики;
3) определить оптимальный перечень документов территориального планирования для населенных пунктов, исходя из потребностей правоприменения, имеющегося опыта обустройства населенных территорий;
4) исследовать юридические механизмы реализации территориального планирования в городах, обозначить наиболее существенные их недостатки и возможные пути устранения.
Методологической основой диссертации служат общие и специальные методы научного познания: диалектический, формальнологический, сравнительный, историко-правовой, метод толкования права и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области земельного, гражданского и экологического права: В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Иоффе, JT.A. Кассо, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.И. Синайского, H.A. Сыродоева, Л.П. Фоминой, A.A. Транина и др.; работы по теории права, административному, конституционному, муниципальному, иным отраслям права: A.C. Автономова, В.Д. Зорькина, Н.М. Коркунова, Л.Е. Лаптевой, A.B. Малько, A.B. Мицкевича, В.М. Сырых и пр.
Использовались материалы научных исследований по археологии, градостроительству, землеустройству, земельному кадастру, истории, социально-экономическому, отраслевому, территориальному планированию: Г.В. Алферовой, С.Б. Веселовского, A.A. Варламова, И.Е. Германа, A.B.
Кузы, O.A. Кибальчич, П.А. Раппопорта, Б.А. Рыбакова, С.М. Соловьева, A.B. Севостьянова, В.В. Седова; труды зарубежных ученых: Ф. Гибберда, Л. Кибла, П. Мерлена и др.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа представляет собой первое в российской юридической науке комплексное монографическое исследование правового регулирования территориального планирования использования земель населенных пунктов на примере городов. Исторический подход к рассматриваемой проблематике позволил проанализировать содержание этого регулирования в контексте законодательства дореволюционной России (главным образом Российской империи XVIII - начала XX веков), советского периода (1917-1991 гг.), на этапе реформ 90-х гг. XX века.
Проведенный анализ, в свою очередь, способствовал выявлению основных тенденций и общих закономерностей развития правовых норм о территориальном планировании, что позволило привлечь дополнительную аргументацию к оценке современного состояния законодательства о территориальном планировании в городах, сделать предложения по корректировке теоретико-правовых основ, концепции правового регулирования территориального планирования использования земель населенных пунктов. При этом были установлены следующие основные черты, характеризующие современное законодательство о территориальном планировании использования земель населенных пунктов:
-ключевые вопросы, такие как подготовка, утверждение и реализация документов территориального планирования, зонирование территорий, резервирование земель и земельных участков, не получив должной правовой регламентации на федеральном уровне (статьи 4, 8, 9, 19, 23, 24 и др. Градостроительного кодекса5), фактически переданы в ведение регионального законодателя;
5 СЗРФ. 2005. № 1 (часть 1). ст. 16.
- законодательству субъектов Федерации, нормативным актам органов местного самоуправления свойственны выборочное дублирование отдельных положений федеральных законов (включая неудачные, с точки зрения юридической техники и возможностей практической реализации), установление противоречащих федеральным законам норм (в результате, в разных регионах, муниципальных образованиях правовой режим земель населенных пунктов различен, созданы условия для произвольных решений в сфере распределения (перераспределения) земельных ресурсов);
-согласно ст. 85 Земельного кодекса,6 ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки (в соответствии с перечнем основных территориальных зон, определенных федеральным законом) должны утверждаться представительными органами местного самоуправления, представительными органами государственной власти городов федерального значения. В то же время названные нормы федерального законодательства предполагают свободу усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и, как свидетельствует проведенное исследование, исключают единство в установлении правил землепользования и застройки в объективно необходимых пределах.
Тем самым действующее федеральное законодательство, несмотря на провозглашенный принцип устойчивого развития территорий на основе приоритета норм федеральных законов (ст.ст. 2-3 ГрК РФ), по сути, не реализуется в должной мере и в большинстве регионов территориальное планирование практически отсутствует. Не обеспечивается соблюдение требований статей 72, 76 (ч.ч. 2, 5 - 6) Конституции РФ. Исходя из этого, в диссертации сформулированы практические рекомендации по совершенствованию нормативной базы в указанной сфере.
6СЗРФ. 2001. №44. СТ. 4147.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Необходимость в пространственной организации территорий городов обусловила появление, уже в период становления государственности в России, специальных юридических норм, посвященных планированию использования городских земель, трансформировавшихся впоследствии в правовой институт территориального планирования использования земель населенных пунктов. В настоящее время данный институт представлен системой норм права, регулирующих содержание деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и реализации документов территориального планирования, дифференциации земель населенных пунктов по территориальным зонам.
2. В российской юридической науке вопрос о принадлежности территориального планирования использования земель населенных пунктов к земельному или административному праву остается дискуссионным. Между тем проведенное исследование показало, что по своему предмету, рассматриваемый институт входит в систему институтов государственного управления землепользованием, то есть является институтом земельного права.
3. Зонирование как акт территориального планирования предполагает установление (в соответствии с общим принципом целевого назначения земель) правил землепользования и застройки, определяющих особый правовой режим земель в пределах каждой территориальной зоны, исходя из ее функционального (конкретного целевого) назначения. Этим обусловлено значение территориального планирования в формировании правового режима земель населенных пунктов. Тем самым правила землепользования и застройки корректируют общие позиции правового режима земель населенных пунктов, установленного гражданским и земельным законодательством. Следовательно, правовая урегулированность территориального планирования использования городских земель имеет место при наличии его урегулированности в двух взаимосвязанных аспектах:
1) порядка подготовки, утверждения и реализации документов территориального планирования и 2) правил землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне.
4. Существующая в Российской Федерации модель правового регулирования территориального планирования, при которой требования федерального законодательства могут быть нивелированы правовыми актами субъектов Федерации, органов местного самоуправления, не позволяет достичь оптимального соотношения различных видов использования земель, обеспечивающего благоприятные условия проживания, создание комфортной, безопасной среды жизнедеятельности, эффективного экономического развития. Необходим концептуально иной подход, исключающий правотворчество субъектов Федерации, органов местного самоуправления в сфере установления принципов и требований к территориальному планированию, перечня и содержания документов территориального планирования, порядка их подготовки и утверждения, содержания правил землепользования и застройки. Полномочия регионов и муниципальных образований следует ограничить утверждением и реализацией документов территориального планирования регионального и местного уровней.
5. Закрепленный в Градостроительном кодексе перечень документов территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, городских округов) не учитывает специфику объекта планирования применительно к городам, в качестве которого выступают земли в пределах городской черты и в границах пригородной зоны. Поэтому состав документов территориального планирования муниципальных образований необходимо дополнить:
-проектом пригородной зоны, утверждаемым представительным органом местного самоуправления (в случае принадлежности территории города и пригородной зоны к одному муниципальному образованию) или органом государственной власти субъекта Федерации (в случае принадлежности территории города и пригородной зоны к разным муниципальным образованиям);
-генеральным планом города, утверждаемым представительным органом местного самоуправления.
Города, требующие установления пригородных зон и разработки отдельных генеральных планов, могут определяться в схемах территориального планирования муниципальных районов.
6. В действующем законодательстве имеется пробел в регулировании отношений по резервированию земель (территорий) и земельных участков. Учитывая, что резервирование связано с ограничением прав на землю и ограничением оборота земельных участков, указанный пробел должен быть восполнен на федеральном уровне путем внесения соответствующих дополнений в Земельный кодекс. В качестве оснований резервирования земель и земельных участков следует рассматривать документы территориального планирования. При этом резервирование земель необходимо вводить на срок, предусмотренный документами территориального планирования, устанавливая тем самым специальный правовой режим использования земельных участков, иной недвижимости в пределах зарезервированных земель, аналогично последствиям установления зон с особыми условиями использования территории.
7. На федеральном уровне необходима разработка правил, регламентирующих проведение территориального землеустройства при установлении (изменении) границ городов, иных населенных пунктов. Данные правила, посвященные, в том числе механизмам получения информации при проведении землеустройства, обязательности ее предоставления по запросу специализированной организации, осуществляющей землеустроительные работы, а также устанавливающие процедуру и юридические последствия согласования границ населенных пунктов, следует включить в Федеральный закон «О землеустройстве».
Положения диссертации могут быть использованы в законопроектной работе в области государственного управления земельными ресурсами, обеспечения правового режима земель населенных пунктов. Выводы и предложения диссертационного исследования применимы как при внесении изменений в действующие, в первую очередь в Земельный и Градостроительный кодексы, Федеральный закон «О землеустройстве», так и при подготовке новых нормативных актов.
Материалы диссертации возможно использовать не только на уровне федерального законодательства, но и в регионах, муниципальных образованиях, а также при изучении земельного, гражданского и экологического права.
Диссертация выполнена и обсуждалась в Секторе сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской Академии Наук. Основные ее положения изложены в публикациях автора, выступлениях на различных научно-практических конференциях, посвященных вопросам земельного права, земельного кадастра, землеустройства, экологии. Отдельные выводы использовались при подготовке экспертных заключений в области планирования использования земельных ресурсов города Москвы, а также при работе с органами архитектуры и градостроительства Московской области, органами местного самоуправления.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, библиографии, перечня нормативных актов.
