АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Установление правового режима земель при градостроительном зонировании»
на правах рукописи
МОРГУНОВА ЕЛЕНА РОМАНОВНА
УСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПРИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМ ЗОНИРОВАНИИ
Специальность 12.00.06 -
земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
005544226
Москва —2013
9 ЯНВ 2014
005544226
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова (юридический факультет)
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
кандидат юридических наук, доцент Козырь Ольга Михайловна
Устюкова Валентина Владимировна,
доктор юридических наук, профессор, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт государства и права РАН, зав. сектором аграрного и земельного права
Шатрова Ольга Викторовна
кандидат юридических наук, Государственная корпорация — фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства,
советник юридического департамента
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Кемеровский государственный университет
Защита состоится 5 марта 2014 г. в 15:00 на заседании диссертационного совета Д 501.001.99 при Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, корп. 13-14 (4-й учебный корпус), юридический факультет, аудитория 5017а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова по адресу: 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А.
Автореферат разослан «
Учёный секретарь диссертационного совета ¡Си А Е.В.Кудрявцева
Актуальность темы исследования
В настоящий момент в земельном законодательстве происходит плавный переход от доминирования принципа установления правового режима земель в зависимости от целевого назначения в соответствии с делением земель на категории к принципу установления правового режима земель при зонировании территорий. В современном законодательстве отсутствует формально закреплённое понятие «правовой режим земель», а новые разработки в доктрине земельного права, которые учитывали бы все тенденции и потребности в данной сфере правоотношений, практически отсутствуют.
О необходимости разработки доктринального подхода к определению правовой природы правового режима земель свидетельствует анализ научных трудов ведущих теоретиков права, научных деятелей, занимающихся вопросами земельного и экологического права, учёных-цивилистов, которые имеют различное содержание.
Земельный кодекс Российской Федерации в ч. 2 ст. 7 указывает только на то, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий. Развёрнутого определения правового режима земель в Земельном кодексе нет. Действующий Градостроительный кодекс, в отличие от предыдущего, также не даёт легальных определений рассматриваемых понятий, иногда вступая в противоречие и с земельным законодательством. Отсутствие единообразия в правоприменительной и судебной практике, которая связана со спорными вопросами установления правового режима земель, также подтверждает необходимость теоретического осмысления этого понятия земельно-правовой наукой.
Актуальность выбранной темы исследования также обусловлена тем фактом, что отечественный опыт регулирования правоотношений в области
установления правового режима земель в большей степени связан с использованием института планирования развития территорий «сверху-вниз», а не зонирования, которое предполагает выстраивание механизмов использования и охраны земель конкретных территорий по типу «снизу-вверх».
Несмотря на прогрессивные нормы, нашедшие отражение в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации, который закрепляет прозрачные процедуры согласования документов территориального планирования и градостроительного зонирования, остается не решенной проблема высоких административных издержек в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании (как временных, так и финансовых), что, в свою очередь, влияет на снижение интереса инвесторов к строительству, на рост цен на недвижимость, порождает иные негативные факторы.
Соблюдение баланса публичных и частных интересов в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании, а также понимание необходимости следования принципам развития гражданского общества и демократического государства, в условиях реализации концепции устойчивого развития и охраны окружающей среды -приоритетные задачи, требующие теоретического осмысления для совершенствования законодательного регулирования.
На сегодняшний день земли, на которых не проводится процедура градостроительного зонирования с целью установления их правового режима, в совокупности превышают 80% территории России. Проведение чёткой классификации таких видов земель, выявление возможных принципов зонирования этих территорий, а также анализ норм законодательства, регулирующих рассматриваемый вопрос на таких территориях - задачи, свидетельствующие об актуальности выбранной темы.
Указанные выше проблемные моменты в законодательном
регулировании процесса установления правового режима земель при градостроительном зонировании, недостаточная разработанность на сегодняшний день теоретических трудов, связанных с комплексным рассмотрением указанных вопросов, свидетельствует об актуальности выбранной темы и необходимости проведения данного специального исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является определение правовой природы, выявление законодательных тенденций в регулировании установления правового режима земель и использования в этом процессе института градостроительного зонирования и формулирование выводов, направленных на совершенствование правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений.
Для реализации поставленной цели диссертантом сформулирован ряд задач, в том числе:
• определение понятийного аппарата, используемого при рассмотрении вопросов, связанных с установлением правового режима земель;
• уяснение юридической природы процесса установления правового режима земель;
• проведение классификации научных позиций, рассматривающих вопросы установления правового режима земель;
• сопоставление значения и определение взаимосвязи деления земель на категории и зонирования территорий для целей установления правового режима земель;
■ проведение сравнительного анализа отечественного опыта и опыта зарубежных стран в вопросах установления правового режима земель при зонировании территорий с целью выработки предложений по совершенствованию отечественного законодательства, регулирующего вопросы установления правового режима земель, а также для гармонизации
действующих законодательных актов и для повышения уровня согласованности в действиях органов государственной власти и местного самоуправления;
• выявление проблемных моментов в осуществлении процедуры публичных слушаний, обязательных к проведению в процессе градостроительного зонирования (установления градостроительных регламентов в рамках принятия правил землепользования и застройки) с применением комплексного межотраслевого анализа, включающего в себя необходимость использования знаний о конституционно-правовых механизмах реализации интересов населения, положений законодательства о местном самоуправлении, градостроительного и земельного законодательства и административного законодательства;
оценка эффективности законодательного регулирования информационного обеспечения установления правового режима земель, в том числе, реализации нормативной базы, устанавливающей процедуру публичных слушаний;
• выявление особенностей правового регулирования установления правового режима на землях, в отношении которых не проводится градостроительное зонирование;
• классификация закрепленных законодательством категорий земель в зависимости от способов установления правового режима и предложение рациональных путей использования института зонирования территорий применительно к основным категориям земель в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования. Предметом данного диссертационного исследования являются правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании; система действующего земельного и градостроительного законодательства; роль правового института градостроительного зонирования при установлении
правового режима земель; правоотношения в области использования и охраны земель, правовой режим на которых устанавливается с использованием градостроительного зонирования, его принципов и элементов; источники нормативного регулирования установления правового режима земель при градостроительном зонировании; научно-теоретические воззрения и концепции правового регулирования установления правового режима земель; сложившаяся правоприменительная и судебная практика в области использования правового института градостроительного зонирования при установлении правового режима земель.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды теоретиков права: С.С. Алексеева, А.И. Денисова, М.Н. Марченко, И.Л. Бачило; учёных-цивилистов - О.С. Иоффе, Е.А. Суханова; учёных в области административного и муниципального права - А.И. Елистратова, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова; в области теории земельного и природоресурсного права - Г.А. Аксенёнка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.И. Крассова, O.JL Дубовик, И.И. Евтихеева, И.А. Иконицкой, Ю.Г. Жарикова, Н.Д. Казанцева, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, В.В. Петрова и других.
Вопросы установления правового режима земель, зонирования территорий, градостроительного зонирования рассмотрены в научных работах А.Ю. Александровой, JI.E. Бандорина, Г.С. Башмакова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, О. Вражновой, A.A. Высоковского, Е.А. Галиновской. М.Ю. Галятина, А.К. Голиченкова, C.B. Грибовского, Г.Л. Земляковой, А. Евпланова, Б.В. Ерофеева, О.М. Козырь, О.И. Крассова, H.J1. Лисиной, A.A. Минаевой, H.H. Мисника, Д.И. Мысова, Э.К. Трутнева, С.Ю. Трухачёва, А.Ю. Чередникова и других.
Нормативно-правовую и эмпирическую основы исследования составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права и международные договоры, федеральные
нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, материалы судебной и иной правоприменительной практики в области установления правового режима земель при градостроительном зонировании на территории Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. При работе над диссертацией автором были использованы общие методы научного познания: диалектический метод, метод теоретического анализа и синтеза, аналогии и моделирования, абстрагирования и конкретизации, исторический метод и другие. Также в исследовании использован метод системного анализа; методы работы с научной информацией: сбора, обработки и систематизации; ряд специальных отраслевых методов: конкретно-социологический, формально-юридический, метод лингвистического анализа.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на нынешнем этапе развития законодательства впервые выявлены и исследованы вопросы установления правового режима на землях, в отношении которых не предусмотрено проведение процедуры градостроительного зонирования, но при установлении правового режима на которых используются отдельные элементы зонирования.
приведена классификация таких земель не только с учётом деления земель на категории, предусмотренного земельным законодательством, но также с учётом региональных особенностей, с рассмотрением в качестве примера установления правового режима земель в новых, расширенных границах города Москвы;
комплексно проанализированы проблемные вопросы, связанные с правовым регулированием обеспечения прав различных субъектов на участие в процессе установления правового режима земель;
выявлено отсутствие законодательно закреплённых принципов градостроительного зонирования, которые сформулированы и предложены
автором на основе проведённого ..анализа опыта зарубежных стран и отечественной правоприменительной практики.
По результатам проведённого исследования на защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Законодательные инициативы, предусматривающие отмену деления земель на категории, на сегодняшний день несвоевременны, т.к. отсутствуют предпосылки (юридические и экономические), позволяющие проводить установление правового режима земель исключительно на основании градостроительного зонирования без нарушения требований к использованию и охране земель тех категорий, градостроительное зонирование которых действующим законодательством не предусмотрено.
2. Объективной необходимостью является обеспечение прозрачности процедуры изменения правового режима земель, в отношении которых производится градостроительное зонирование, при которой изменение разрешённого использования не будет более зависеть от субъективных решений должностных лиц органов местного самоуправления об изменении видов разрешённого использования в отношении индивидуальных земельных участков. Изменение разрешенного использования должно происходить только при соблюдении принципа объективности и учёта общественного мнения в рамках процедур принятия и изменения правил землепользования и застройки.
3. Процедура установления и изменения разрешённого использования земельных участков является методом установления и уточнения правового режима земель, принципиально отличающим градостроительное зонирование от деления земель на категории по целевому назначению.
4. На землях, в отношении которых не проводится процедура градостроительного зонирования, но используются ряд его принципов
и отдельные элементы, правовой режим земельных участков характеризуется наиболее общими признаками, что не позволяет в полной мере обеспечить соблюдение принципов рационального использования и охраны таких земель. Необходимость уточнения и детализации правового режима земельных участков, входящих в состав указанных выше земель, обуславливает наличие потребности в развитии такой практики и законодательном закреплении возможности и, одновременно, требования руководствоваться принципами градостроительного зонирования на землях всех категорий. 5. К числу принципов градостроительного зонирования следует отнести следующие (с возможным последующим законодательным закреплением):
1) принцип объективности и учёта общественного мнения;
2) принцип преобладания инициативы снизу;
3) принцип учёта границ сложившегося землепользования;
4) принцип приоритета публичных интересов над частными;
5) принцип установления нескольких видов разрешённого использования земельных участков в пределах зоны, выбор из которых осуществляется субъектом земельных правоотношений самостоятельно;
6) принцип платности изменения разрешённого использования земельного участка для предпринимательских целей;
7) принцип сочетания институтов территориального планирования и градостроительного зонирования;
8) принцип выделения территориальной зоны под несколько земельных участков.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена актуальностью исследуемой темы. Сформулированные автором выводы и положения, выносимые на защиту, могут быть использованы как в
теории земельного права, так и на практике в качестве возможных предложений по совершенствованию законодательства. Ряд выдвинутых автором предложений может быть использован в научных исследованиях, проводимых в области установления правового режима земель, отдельных правовых институтов в исследуемой области, а частности, правового института градостроительного зонирования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование, проведённое автором, обсуждалось и было одобрено на заседании кафедры экологического и земельного права юридичесхого факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Основные положения, выносимые автором на защйту, докладывались и обсуждались на научных конференциях и круглых столах:
• «Всероссийская школа молодых учёных-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности» 10-12 сентября 2012 г., г. Женева;
• ежегодные конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2011», «Ломоносов-2012», секция «Экологическое и земельное право», г. Москва;
Круглый стол комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему: «Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации», 17 декабря 2012 г., г. Москва;
• 19 -ая Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства (Софрино-19)», 20-21 мая 2013 г., Московская область.
Материалы из проведенного автором исследования использовались при ведении ряда семинаров в рамках преподавания курса «Земельное право» в
2011-2012 гг.
Структура диссертации. Структура данного диссертационного исследования обусловлена предметом, целью и задачами, отражающими его логику. В исследовании содержатся следующие разделы: введение, три главы, заключение, список использованной научной литературы, список использованных нормативных правовых актов и судебной практики.
Во введении автор отражает актуальность выбранной темы исследования, предмет исследования, ставит цели и задачи, приводит теоретическую основу исследования. В этой части работы также обосновывается научная новизна работы и формулируются основные теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту.
Глава I «Правовой режим земель и его элементы» состоит из трёх параграфов.
В первом параграфе рассматривается юридическая природа понятия «правовой режим земель», приводятся точки зрения учёных в области теории права, земельного права, гражданского права, на основании которых исследуется эволюция терминологии, используемой в диссертации; анализируется соотношение правового значения принятого в доктрине земельного права деления земель на категории по целевому назначению и института зонирования территорий, постепенно смещающего в свою сторону «центр тяжести» в процессе установления правового режима земель.
Автором проводится анализ действующих законодательных положений, регулирующих установление правового режима земель, выявляется наличие существующей на сегодняшний день чёткой двухуровневой структуры определения правового режима земель с использованием двух правовых институтов: деления земель на категории, а в рамках отдельных категорий земель - зонирования.
В данной части работы также приводится ключевая идея о соотношении деления земель на категории и зонирования для целей
установления правового режима земель. Институт зонирования учитывает гораздо большее количество различных элементов правового режима земель, что, в свою очередь, позволяет установить этот режим более чётко и детализированно. Объектом установления такого правового режима с использованием механизмов зонирования территорий является «группа земельных участков» (территориальная зона) - не отдельно взятый земельный участок, но и не земли определённой категории или вида земель в составе категории, в целом.
Во втором параграфе исследуются вопросы земельно-правовой науки и законодательства, связанные с делением земель на категории. Данный вопрос рассматривается в развитии, с использованием результатов анализа отечественного опыта от советского периода к современному этапу. Автор представляет разные точки зрения на существующую в научных кругах и среди юристов-практиков тенденцию и законодательную инициативу по отмене деления земель на категории, включая анализ находящегося на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о внесении соответствующих изменений в Земельный кодекс Российской Федерации.
Автор указывает, что понятием «категория земель» объединяются земли по юридически значимому признаку - целевому назначению земель, что отличает его от понятия «градостроительное зонирование», где в качестве такого юридически значимого признака выступает разрешённое использование индивидуального земельного участка, имеющего установленные границы.
Диссертант определяет основную цель правового института деления земель на категории: правовой режим отдельной категории земель отражает особый порядок правового регулирования поведения участников земельных отношений в зависимости от основного целевого назначения, то есть
устанавливает особенности и пределы хозяйственного использования и охраны определённого вида земель. Определяющими для правового режима конкретно взятой категории земель являются не те общие задачи и цели, которые ставит публичная власть при установлении правового режима земель, а конкретные цели, которые легли в основу особенностей правового регулирования отношений по поводу данной категории земель.
В понятие правового режима земель также входит и содержание прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, которые осуществляют воздействие на землю различными способами. Таким образом, можно сделать вывод о том, что каждый земельный участок в составе земель любой категории имеет свой индивидуальный правовой режим. Именно для целей определения пределов в использовании индивидуального земельного участка, а также объёма охранных мероприятий для индивидуального земельного участка необходим детализирующий правовой механизм, обеспечивающий реализацию законодательных положений. В качестве такого механизма автором далее в работе рассматривается правовой институт градостроительного зонирования.
Проведя комплексный анализ существующих на сегодняшний день теоретических концепций и законодательных инициатив, предполагающих реформирование способов установления правового режима земель, в том числе, связанных с упразднением деления земель на категории, автор приходит к выводу о несвоевременности таких изменений, т.к. отсутствуют предпосылки (юридические и экономические), позволяющие проводить установление правового режима земель исключительно на основании градостроительного зонирования без нарушения требований к использованию и охране земель тех категорий, градостроительное зонирование которых действующим законодательством не предусмотрено.
Третий параграф содержит в себе анализ понятия «зонирование» в
связи с его использованием на иных 5-ти категориях земель (кроме земель населённых пунктов и земель запаса), и его роли как средства уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель. Выделяется особое значение градостроительного зонирования и института зонирования территорий на землях населённых пунктов, как наиболее прогрессивного примера реализации норм градостроительного и земельного законодательства на практике. В данном параграфе автором приводится сравнительный анализ опыта правового регулирования зонирования на территориях ряда зарубежных стран, относящихся к романо-германской и англо-саксонской правовым системам, а также отечественный опыт в эволюционном срезе.
Впервые законодательно закреплённое в рамках Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 г. территориальное зонирование имело под собой немалое количество теоретических разработок, осуществляемых ещё с 1980-х гг., которые легли в основу существующей концепции зонирования территорий в нашей стране. Это объясняет тот факт, что в данном разделе работы автором проведён анализ научных трудов ряда отечественных исследователей в области земельно-правовой науки, являющихся основоположниками концепции зонирования в современной России. Монографии и научные статьи М.Ю. Галятина, Г.А. Волкова, О.И. Крассова, О.М. Козырь являются предметом подробного исследования данной части работы.
Диссертант приводит опыт ряда зарубежных стран, в которых правовой институт зонирования территорий установился давно и имеет устоявшиеся принципы и механизмы. В работе проанализирован опыт зонирования в США, Федеративной Республике Германии, Французской Республики, стран СНГ (Казахстана, Украины) и др. По результатам изучения указанного опыта автор приходит к выводу о доминировании одного из правовых институтов, устанавливающих пределы использования и охраны земель, - зонирования или
планирования. Определённая часть параграфа посвящена рассмотрению опыта регулирования использования территорий в соответствии с устанавливаемыми ограничениями в России, в том числе, в соответствии с нормами Земельного кодекса РСФСР 1991 года.
Также в данном разделе работы рассматривается понятие «территориальная зона» как одно из ключевых в процессе зонирования, содержание которого автор использует при формулировании одного из принципов градостроительного зонирования - прииципа «территориальной зоны»; понятие «разрешённое использование» и иные понятия и категории, связанные с правовым институтом зонирования. Рассматривая зонирование и его значение для установления правового режима земель в современной России, автор указывает на то, что зонирование предназначено для планирования и управления развитием территорий. Этот правовой институт регламентирует порядок использования, в том числе застройки, земельных участков, а также устанавливает ограничения в отношении характера использования земельных участков, в том числе и отвечающие экологическим интересам граждан и принципам рационального природопользования.
Во второй главе диссертации, которая состоит из трёх параграфов, исследуется правовая регламентация градостроительного зонирования на современном этапе развития законодательства России.
В первом параграфе даётся определение градостроительного зонирования в соответствии с действующим законодательством, определяется правовая природа этого института, указывается на тот факт, что введение обязательности зонирования практически на всей территории России можно рассматривать как плавный переход в земельно-правовой политике государства - от «целевого использования» (где основным критерием идентификации является единая цель осуществляемой землепользователем деятельности) к «разрешенному использованию»
земельных участков любой категории (которых для земельного участка в пределах определённой территориальной зоны может быть 10-15 видов, выбор из которых осуществляет землепользователь самостоятельно). Автор указывает на прогрессивность и высокие показатели «отдачи», демонстрируемые при реализации градостроительного зонирования в процессе установления правового режима земель.
Градостроительное зонирование рассматривается как правовой институт с учётом развития отечественного законодательного регулирования, существующих подходов к пониманию его сущности, опыта ряда зарубежных стран в данной сфере правоотношений. В данной части работы диссертантом раскрывается сущность градостроительного зонирования, как особого правового института, влияющего на правовой режим земель, особенно при необходимости его установления и изменения.
В указанном параграфе автором проводится сравнительный анализ институтов территориального планирования и градостроительного зонирования, определяется их взаимосвязь. На основе проведённого сравнительного анализа, автор приходит к выводу о том, что современное состояние законодательного регулирования и правоприменительная практика свидетельствуют об утверждении принципа сочетания институтов территориального планирования и градостроительного зонирования, при реализации которого достигается цель перехода от детального планирования к стратегическому, и наиболее широкое использование градостроительного зонирования как правового инструмента, определяющего правовой режим земельного участка.
Диссертант определяет ряд правовых терминов и конструкций, используемых в земельном законодательстве, законодательстве о градостроительной деятельности, административном законодательстве и законодательстве о местном самоуправлении, в том числе, анализирует развитие понятия «разрешённое использование», «населённый пункт» и
«поселение» для целей градостроительного зонирования, «градостроительный регламент» и др.
Второй параграф посвящен анализу юридической природы основного правового инструмента установления правового режима земель на современном этапе развития земельного и градостроительного законодательства - правил землепользования и застройки. Выявляется правовая составляющая этого документа градостроительного зонирования и на примерах из принятых и действующих в установленном законом порядке правил землепользования и застройки демонстрируется важность роли данного документа. Акцентируется внимание на межотраслевом характере рассматриваемого института, анализируются нормы административного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.
Автором приводятся примеры часто встречающихся на практике нарушений в процедуре публичных слушаний, не позволяющих должным образом реализовывать идеи законодателя, предлагаются решения для их преодоления. Указывается на необходимость обеспечения исполнения законодательных положений об обязательности принятия правил землепользования и застройки всеми муниципальными образованиями на территории Российской Федерации для скорейшего завершения «переходного» периода в вопросах установления правового режима земель при градостроительном зонировании, перехода к объективности в такого рода процессах посредством соблюдения законодательно предусмотренной процедуры принятия и изменения правил землепользования и застройки. Автором выявлены недостатки существующей до сих пор процедуры субъективного принятия решения об установлении или изменении правового режима индивидуального земельного участка должностными лицами органов публичной власти.
В данной части работы приводятся примеры действующих правил
землепользования и застройки с практическими примерами использования рассмотренных в предыдущих частях работы понятий, в том числе, раскрывается содержание градостроительного регламента и его компонентов (основных, вспомогательных и условно-разрешённых видов использования, предельных размеров застройки).
В третьем параграфе анализируются вопросы, связанные с информационным обеспечением установления правового режима земель при градостроительном зонировании, в том числе, обеспечения его прозрачности, согласованности в действиях государственных органов и органов местного самоуправления, компетентных осуществлять указанную функцию.
Автором проанализированы конституционно-правовые аспекты информационного обеспечения градостроительной деятельности в целом, законодательства, регулирующего вопросы предоставления информации различным субъектам, вовлечённым в процесс установления правового режима земель при градостроительном зонировании.
Рассматривая в качестве предмета исследования в данном параграфе информационные системы установления правового режима земель при градостроительном зонировании, диссертант выявляет их юридически значимые составляющие, определяет круг субъектов, уполномоченных на ведение таких систем с целью возможности определения ответственных субъектов в случае нарушения прав или необходимости доказывания использования земельного участка в соответствии с установленным на нём правовым режимом.
Помимо этого, в данном параграфе рассмотрено современное состояние осуществления процедуры публичных слушаний, призванной обеспечить исполнение ряда конституционно-правовых принципов, направленных на полноценную реализацию прав субъектов земельных правоотношений на использование земель в соответствии с установленным
для них правовым режимом. " : '"
Автором отмечены цели публичных слушаний, в том числе, их основная роль в процессе градостроительного зонирования - возможный учёт мнения граждан, общественных организаций и иных субъектов по отношению к проекту правил землепользования и застройки. Публичные слушания в области градостроительной деятельности (установления градостроительных регламентов в процессе принятия и изменения правил землепользования и застройки) сопоставлены с иными видами общественных слушаний, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.
Третья глава исследования посвящена выявлению особенностей установления правового режима земель на отдельных территориях с использованием элементов градостроительного зонирования и состоит из двух параграфов, в каждом из которых рассматривается самостоятельный вопрос.
Первый параграф связан с рассмотрением особенностей установления правового режима на землях различных категорий, в отношении которых не устанавливаются градостроительные регламенты. Автором приводится классификация существующих категорий земель, закреплённых земельным законодательством, в отношении которых зонирование проводится частично или не проводится вообще. Сопоставляются действующие элементы зонирования на землях особо охраняемых территорий и объектов, на землях лесного фонда, на землях водного фонда, землях сельскохозяйственного назначения (за исключением земель сельскохозяйственных угодий в их составе) и других категориях земель. По результатам проведённого анализа автором делаются выводы о юридической значимости института деления земель на категории на современном этапе развития законодательства России при одновременной необходимости более широкого использования
возможностей зонирования в соответствии с потребностями субъектов земельных правоотношений с одновременным учётом экологических интересов государства и общества.
Используя данные отчётов органов исполнительной власти, свидетельствующие о том, что к указанным землям относится практически 80% территории России, а элементы градостроительного зонирования при установлении правового режима на них всё более применимы, автор приходит к выводу о необходимости использования предложенных в диссертации принципов градостроительного зонирования в отношении таких земель. Такое предложение обосновывается проведённым анализом процесса установления правового режима на землях, выделенных автором в отдельную классификацию в начале рассматриваемой главы диссертационного исследования.
В данной части работы диссертантом рассмотрены существующие на землях различных категорий иные виды зонирования, например, экологическое зонирование (на примере озера Байкал); функциональное зонирование, используемое на землях особо охраняемых природных территорий (на примере национального парка «Мещера») и др.
Поэтапные изменения, вносимые в законодательство; чёткое разграничение понятийного аппарата, используемого в процессе организации рационального использования земель различных категорий; временные рамки для получения «обратной связи» от правоприменителя - это малая часть предпосылок, которые должны быть учтены для успешного изменения порядка установления правового режима земель на территории нашей страны, адаптированного под нужды уже утвердившей свои . позиции рыночной экономики.
Во втором параграфе исследованы правовые вопросы зонирования и изменения правового режима земельных участков в связи с расширением
границ города Москвы, законодательно закреплённым в 2012 году. Выявлены и рассмотрены особенности регулирования правового режима земель в границах города Москвы законодательством данного субъекта РФ, указано на наличие исторически сложившихся коллизий федерального законодательства и законодательства города Москвы в области регулирования земельных правоотношений и градостроительной деятельности. Также в данном параграфе выявлена тенденция города Москвы при установлении правового режима земель на своих территориях руководствоваться принципами территориального планирования, а не градостроительного зонирования, что находит своё подтверждение в отсутствии до сих пор утверждённых в установленном порядке правил землепользования и застройки.
Автором проанализированы нормы действующего федерального законодательства и законодательства города Москвы, которые определяют ряд совершенно новых принципов в вопросах установления правового режима земель на рассматриваемых территориях. В том числе диссертант рассматривает нормы Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 43-Ф3 «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»', устанавливающие принцип платности изменения вида разрешённого использования земельного участка для физических и юридических лиц, являющихся собственниками таких земельных участков.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сделаны теоретические выводы и выдвинуты практические предложения по результатам проведённого анализа.
В разделе «Список использованной научной литературы»
1 Собрание законодательства РФ от 8 апреля 2013 г, № 14, ст. 1651.
приводится перечень и библиографические данные научных работ, на которые автор ссылается в тексте работы и которые были использованы в качестве теоретической основы.
В разделе «Список использованных нормативных правовых актов и судебной практики» приводится перечень исследованных в процессе написания работы нормативных правовых актов с разделением в соответствии с иерархией законодательства, в том числе, утратившие юридическую силу, а также материалы судебной практики и иные документы.
Список работ, опубликованных по теме диссертации:
1. Ладыгина Е.Р. Правовые вопросы изменения Генерального плана города Москвы, зонирования территорий в связи с расширением территории города Москвы. // Актуальные проблемы российского права. 2012. № 3, с. 94-101. (0,5 пл.).
2. Моргунова Е.Р. Градостроительное зонирование и его влияние на установление правового режима земель. // Юридический мир. 2013. №11. (0,6 п.л.).
3. Моргунова Е.Р. О юридической природе понятия «правовой режим земель» и о соотношении правового значения деления земель на категории и зонирования территорий для целей установления правового режима земель на современном этапе развития земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. // Юридический мир. 2013. № 12. (0,4 п.л.).
Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: gIobus9393338@yandex.ru тел.: 8 (495) 939-33-38 Тираж 120 экз. Подписано в печать 20.12.2013 г.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Установление правового режима земель при градостроительном зонировании»
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В.ЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
на правах рукописи
04201455990
Моргунова Елена Романовна
УСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПРИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМ ЗОНИРОВАНИИ
Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Специальность 12.00.06 -
земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
Научный руководитель -
Кандидат юридических наук, доцент Козырь Ольга Михайловна
Москва 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.....................................................................................с. 3
ГЛАВА I. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ И ЕГО ЭЛЕМЕНТЫ...............с. 16
§ 1. Юридическая природа понятия «правовой режим земель» и соотношение правового значения деления земель на категории и зонирования территорий для
установления правового режима земель.....................................................с. 16
§ 2. Категории земель и их значение для установления правового режима
земель.................................................................................................с. 26
§ 3. Роль зонирования в установлении правового режима земель..................с. 52
ГЛАВА П. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ИНСТИТУТА
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ.....................................с. 81
§ 1. Развитие правового института градостроительного зонирования
....................................................................................................с. 81
§ 2. Правила землепользования и застройки как юридический инструмент
установления правового режима земель...................................................с. 102
§ 3. Информационное обеспечение установления правового режима земель при градостроительном зонировании.............................................................с. 123
ГЛАВА III. ОСОБЕННОСТИ УСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ЗЕМЕЛЬ НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
ЭЛЕМЕНТОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО
ЗОНИРОВАНИЯ............................................................................с. 140
§ 1. Особенности установления правового режима земель, в отношении которых
не проводится градостроительное зонирование...........................................с. 140
§ 2. Правовые вопросы зонирования территорий и изменения правового режима
земельных участков в связи с расширением границ города Москвы.................с. 172
ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................... с. 187
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВЫХ АКТОВ И
СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ....................................................................................с. 193
БИБЛИОГРАФИЯ.........................................................................с. 204
2
Введение
В настоящий момент в земельном законодательстве происходит плавный переход от доминирования принципа установления правового режима земель в зависимости от целевого назначения в соответствии с делением земель на категории к принципу установления правового режима земель при зонировании территорий. В современном законодательстве отсутствует формально закреплённое понятие «правовой режим земель», а новые разработки в доктрине земельного права, которые учитывали бы все тенденции и потребности в данной сфере правоотношений, практически отсутствуют.
О необходимости разработки доктринального подхода к определению правовой природы правового режима земель свидетельствует анализ научных трудов ведущих теоретиков права, научных деятелей, занимающихся вопросами земельного и экологического права, учёных-цивилистов, которые имеют различное содержание.
Земельный кодекс Российской Федерации в ч. 2 ст. 7 указывает только на то, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий. Развёрнутого определения правового режима земель в Земельном кодексе нет. Действующий Градостроительный кодекс, в отличие от предыдущего, также не даёт легальных определений рассматриваемых понятий, иногда вступая в противоречие и с земельным законодательством. Отсутствие единообразия в правоприменительной и судебной практике, которая связана со спорными вопросами установления правового режима земель, также подтверждает необходимость теоретического осмысления этого понятия земельно-правовой наукой.
Актуальность выбранной темы исследования также обусловлена тем
фактом, что отечественный опыт регулирования правоотношений, связанный
с установлением правового режима земель, в большей степени связан с
3
использованием института планирования развития территорий «сверху-вниз», а не зонирования, которое предполагает выстраивание механизмов использования и охраны земель конкретных территорий по типу «снизу-вверх».
Несмотря на прогрессивные нормы, нашедшие отражение в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации, который закрепляет прозрачные процедуры согласования документов территориального планирования и градостроительного зонирования, остается проблема высоких административных издержек в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании (как временных, так и финансовых), что, в свою очередь, влияет на снижение интереса инвесторов к строительству, на рост цен на недвижимость, порождает иные негативные факторы.
Соблюдение баланса публичных и частных интересов в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании, а также при понимании необходимости следования принципам развития гражданского общества и демократического государства, в условиях реализации концепции устойчивого развития и охраны окружающей среды -приоритетные задачи, требующие теоретического осмысления для совершенствования законодательного регулирования.
На сегодняшний день земли, на которых не проводится процедура градостроительного зонирования с целью установления их правового режима, в совокупности превышают 80% территории России. Проведение чёткой классификации таких видов земель, попытка выявления принципов зонирования этих территорий, а также анализ норм законодательства, регулирующих рассматриваемый вопрос на таких территориях - задачи, свидетельствующие об актуальности выбранной темы.
Указанные выше проблемные моменты в законодательном
регулировании процесса установления правового режима земель при
градостроительном зонировании, недостаточность на сегодняшний день
4
теоретических трудов, связанных с комплексным рассмотрением указанных вопросов, свидетельствует об актуальности выбранной темы и необходимости проведения данного специального исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является определение правовой природы, выявление законодательных тенденций в регулировании установления правового режима земель и использования в этом процессе института градостроительного зонирования и формулирование выводов, направленных на совершенствование правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений.
Для реализации поставленной цели диссертантом сформулирован ряд задач, в том числе:
• определение понятийного аппарата, используемого при рассмотрении вопросов, связанных с установлением правового режима земель;
• уяснение юридической природы процесса установления правового режима земель;
• проведение классификации научных позиций, рассматривающих вопросы установления правового режима земель;
• сопоставление значения и определение взаимосвязи деления земель на категории и зонирования территорий для целей установления правового режима земель;
• проведение сравнительного анализа отечественного опыта и опыта зарубежных стран в вопросах установления правового режима земель при зонировании территорий с целью выработки предложений по совершенствованию отечественного законодательства, регулирующего вопросы установления правового режима земель, а также для гармонизации действующих законодательных актов и для повышения уровня согласованности в действиях органов государственной власти и местного самоуправления;
• выявление проблемных моментов в осуществлении процедуры публичных слушаний, обязательных к проведению в процессе градостроительного зонирования (установления градостроительных регламентов в рамках принятия правил землепользования и застройки) с применением комплексного межотраслевого анализа, включающего в себя необходимость использования знаний о конституционно-правовых механизмах реализации интересов населения, положений законодательства о местном самоуправлении, градостроительного и земельного законодательства и административного законодательства;
оценка эффективности законодательного регулирования информационного обеспечения установления правового режима земель, в том числе, реализации нормативной базы, устанавливающей процедуру публичных слушаний;
• выявление особенностей правового регулирования установления правового режима на землях, в отношении которых не проводится градостроительное зонирование;
• классификация закрепленных законодательством категорий земель в зависимости от способов установления правового режима и предложение рациональных путей использования института зонирования территорий применительно к основным категориям земель в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе установления правового режима земель при градостроительном зонировании; система земельного и градостроительного законодательства; научные труды и юридическая литература; судебная и иная правоприменительеная практика.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды
теоретиков права: С.С. Алексеева, А.И. Денисова, М.Н. Марченко, И.Л.
Бачило; учёных-цивилистов - О.С. Иоффе, Е.А. Суханова; учёных в области
административного и муниципального права - А.И. Елистратова, М.И.
Пискотина, Ю.А. Тихомирова; в области теории земельного и
6
природоресурсного права - Г.А. Аксенёнка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.И. Крассова, O.JI. Дубовик, И.И. Евтихеева, И.А. Иконицкой, Ю.Г. Жарикова, Н.Д. Казанцева, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, В.В. Петрова и других.
Вопросы установления правового режима земель, зонирования территорий, градостроительного зонирования рассмотрены в научных работах А.Ю. Александровой, JI.E. Бандорина, Г.С. Башмакова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, О. Вражновой, A.A. Высоковского, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, А.К. Голиченкова, С.В. Грибовского, Г.Л. Земляковой, А. Евпланова, Б.В. Ерофеева, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, A.A. Минаевой, H.H. Мисника, Д.И. Мысова, Э.К. Трутнева, С.Ю. Трухачёва, А.Ю. Чередникова и других.
Методологическая основа исследования. При работе над диссертацией автором были использованы общие методы научного познания: диалектический метод, метод теоретического анализа и синтеза, аналогии и моделирования, абстрагирования и конкретизации, исторический метод и другие. Также в исследовании использован метод системного анализа; методы работы с научной информацией: сбора, обработки и систематизации; ряд специальных отраслевых методов: конкретно-социологический, формально-юридический, метод лингвистического анализа.
Научная новизна диссертации состоит в том, на нынешнем этапе развития законодательства впервые выявлены и исследованы вопросы установления правового режима на землях, в отношении которых не предусмотрено проведение процедуры градостроительного зонирования, но при установлении правового режима на которых используются отдельные элементы зонирования.
приведена классификация таких земель не только с учётом деления земель на категории, предусмотренного земельным законодательством, но также с учётом региональных особенностей, с рассмотрением в качестве
примера установления правового режима земель в новых, расширенных границах города Москвы;
комплексно проанализированы проблемные вопросы, связанные с правовым регулированием обеспечения прав различных субъектов на участие в процессе установления правового режима земель;
выявлено отсутствие законодательно закреплённых принципов градостроительного зонирования, которые сформулированы и предложены автором на основе проведённого анализа опыта зарубежных стран и отечественной правоприменительной практики.
По результатам проведённого исследования на защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Законодательные инициативы, предусматривающие отмену деления земель на категории, на сегодняшний день несвоевременны, т.к. отсутствуют предпосылки (юридические и экономические), позволяющие проводить установление правового режима земель исключительно на основании градостроительного зонирования без нарушения требований к использованию и охране земель тех категорий, градостроительное зонирование которых действующим законодательством не предусмотрено.
2. Объективной необходимостью является обеспечение прозрачности процедуры изменения правового режима земель, в отношении которых производится градостроительное зонирование, при которой изменение разрешённого использования не будет более зависеть от субъективных решений должностных лиц органов местного самоуправления об изменении видов разрешённого использования в отношении индивидуальных земельных участков. Изменение разрешенного использования должно происходить только при соблюдении принципа объективности и учёта общественного мнения в рамках процедур принятия и изменения правил землепользования и застройки.
3. Процедура установления и изменения разрешённого использования земельных участков является методом установления и уточнения правового режима земель, принципиально отличающим градостроительное зонирование от деления земель на категории по целевому назначению.
4. На землях, в отношении которых не проводится процедура градостроительного зонирования, но используются ряд его принципов и отдельные элементы, правовой режим земельных участков характеризуется наиболее общими признаками, что не позволяет в полной мере обеспечить соблюдение принципов рационального использования и охраны таких земель. Необходимость уточнения и детализации правового режима земельных участков, входящих в состав указанных выше земель, обуславливает наличие потребности в развитии такой практики и законодательном закреплении возможности и, одновременно, требования руководствоваться принципами градостроительного зонирования на землях всех категорий.
5. К числу принципов градостроительного зонирования следует отнести следующие (с возможным последующим законодательным закреплением):
1) принцип объективности и учёта общественного мнения;
2) принцип преобладания инициативы снизу;
3) принцип учёта границ сложившегося землепользования;
4) принцип приоритета публичных интересов над частными;
5) принцип установления нескольких видов разрешённого использования земельных участков в пределах зоны, выбор из которых осуществляется субъектом земельных правоотношений самостоятельно;
6) принцип платности изменения разрешённого использования земельного участка для предпринимательских целей;
7) принцип сочетания институтов территориального планирования и градостроительного зонирования;
8) принцип «минимальной территориальной зоны.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые автором на защиту, докладывались и обсуждались на научных конференциях и круглых столах:
• «Всероссийская школа молодых учёных-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности» 10-12 сентября 2012 г., г. Женева;
• ежегодные конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2011», «Ломоносов-2012», секция «Экологическое и земельное право», г. Москва;
Круглый стол комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему: «Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации», 17 декабря 2012 г., г. Москва;
• 19-ая Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства (Софрино-19)», 20-21 мая 2013 г., Московская область.
Материалы из проведенного автором исследования использовались при ведении ряда семинаров в рамках преподавания курса «Земельное право» в 2011-2012 гг.
Структура диссертации. В исследовании содержатся следующие разделы: введение, три главы, заключение, список использованной научной литературы, список использованных нормативных правовых актов и судебной практики.
Во введении автор отражает актуальность выбранной темы
исследования, предмет исследования, ставит цели и задачи, приводит
10
теоретическую основу исследования. В этой части работы также обосновывается научная нови�
