АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование в сфере кадрового обеспечения полиции и социальной защиты полицейских в дореволюционной России»
МВД России Санкт-Петербургский университет
На правах рукописи
МАРУСЕНКО Виктор Николаевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЛИЦИИ И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПОЛИЦЕЙСКИХ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12 00 01 -
теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 2005
Работа выполнена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Глушаченко Сергей Борисович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации Гутман Матвей Юрьевич; кандидат юридических наук, доцент Миняйленко Николай Николаевич
Ведущая организация
Ивановский государственный университет
Защита состоится «_»_' 2005 г. в «_» часов
на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан «_»_2005 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В.В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена как научно-исторической, так и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с кадровым обеспечением государственных правоохранительных структур и социальной защитой сотрудников правоохранительных органов. От степени решенности этих вопросов во многом зависит эффективность функционирования правоохранительной системы государства и, как следствие, сохранение социально-политической стабильности в обществе, а также формирование уважения и доверия к государственной власти со стороны населения.
Однако приходится констатировать, что в условиях современной России социальная защищенность сотрудников правоохранительных органов находится на недостаточно высоком уровне. Не соответствующая экстремальным "условиям профессиональной деятельности заработная плата, необеспеченность жильем, низкий уровень пенсионного обеспечения - эти и многие другие факторы обусловливают, с одной стороны, серьезные трудности с привлечением на службу новых сотрудников, а с другой - предопределяют отток из системы профессионалов, столкнувшихся с бюрократическим равнодушием к своим проблемам и нежеланием эти проблемы решать.
Правительством России принимаются определенные меры для изменения сложившейся ситуации. Так, официальная Концепция развития системы МВД России1 предполагает приведение подразделений милиции в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Особое внимание в процессе реформирования структурных подразделений милиции планируется уделить проблемам совершенствования работы с кадрами, в частности, до конца 2005 года должна бь.ть осуществлена корректировка форм и методов организации работы с кадрами с учетом развития законодательства, изменений криминогенной обстановки и кадровой ситуации
Вместе с тем анализ основных положений Концепции свидетельствует о том, что этот документ содержит в себе в достаточ-
1 Приказ МВД РФ от 20 03.1996 № 145 «О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».
ной степени традиционные формулировки, которые столь же правильны, сколько и декларативны по своей сути. Кроме того, в самой Концепции ничего не говорится о механизмах, позволяющих на практике решить поставленные задачи. Подобный подход позволяет оценивать данный документ как декларативный по своей сути.
Не вызывает сомнений, что разработка по настоящему реальной концепции модернизации системы кадрового обеспечения подразделений и социальной защиты сотрудников милиции невозможна без серьезных научных исследований. При этом анализ сегодняшнего состояния проблемы без учета опыта достижений и ошибок, накопленных в исследуемой сфере в процессе социально-исторического развития российского государства, лишен1 всякого смысла. Изучение такого опыта применительно к дореволюционной России позволит не только проследить динамику формирования и модернизации нормативных и организационных оснований полицейской деятельности, но и будет способствовать последовательности реформаторской деятельности в современных условиях.
Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность избранной для исследования проблематики и объясняют формулировку темы диссертации.
Степень разработанности темы. Произведенный анализ библиографии, позволяет говорить о том, что многие вопросы, имеющие непосредственное отношение' к диссертационной проблематике, привлекали достаточно пристальное внимание многих выдающихся отечественных полицеистов, таких, например, как СВ. Ведров, В.А. Гаген, В.М. Гессен, И.В. Гессен, А.В. Горбунов, Н.А. Грифцов, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, П.Е. Казанский, В.Ф. Матвеев, А.С. Окольский и др.
В последнее время в отечественной юридической литературе появилось достаточно большое количество серьезных работ, посвященных обобщению опыта российской и западной полицеи-стики. Авторы этих работ (А.В. Горожанин, И.И. Мушкет. Е.Б. Хохлов и др.) предлагают новые подходы к определению содержания, структуры и целевого назначения полиции, высказывают интересные как в научном, так и в практическом плане предложения, касающиеся оптимизации полицейской деятельности в условиях современной России.
Вместе с тем, отмечая достаточно серьезную степень научной разработки отдельных проблемных аспектов, обозначенных темой диссертации, приходится констатировать, что как самостоятельное направление научного исследования проблема кадрового обеспечения подразделений и социальной защиты сотрудников полиции дореволюционной России в отечественной историко-правовой науке, вплоть до настоящего времени, не рассматривалась.
Предлагаемое диссертационное исследование в определенной степени восполняет обозначенный пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере кадрового обеспечения подразделений и социальной защиты сотрудников полиции в дореволюционной России.
В качестве предмета исследования рассматриваются нормативные и организационные,.,основания деятельности полиции в дореформенной и пореформенной России, структурно-функциональные аспекты механизма кадрового обеспечения подразделений полиции, социальные гарантии, посредством которых обеспечивалась социальная защита сотрудников полиции, а также особенности реализации данных гарантий в отдельных регионах Российской Империи.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного изыскания состоит, в осуществлении системного историко-правового анализа концептуальных, нормативных, организационных осно-вани Кадрового обеспечения структурных подразделений и социальной защиты сотрудников полиции в дореволюционной России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, касающиеся полицейского законодательства, определить степень и уровень разработанности темы;
- проанализировать и дать правовую оценку нормативным материалам и официальным проектам по калоовой работе в полицейских органах Российской Империи;
- исследовать историко-правовой аспект становления и; развития регулярной полиции в спектре разрешения проблем комплектования ее кадрами, совершенствования профессиональной под-
готовки и социальной защищенности полицейских чинов на различных этапах развития российской государственности;
- показать влияние кадровой работы на совершенствование деятельности полицейских органов и определение места и роли полиции в системе государственных органов Российской Империи;
- проанализировать эффективность государственных мер по укреплению полиции в дореволюционной России;
- на основе произведенного анализа сформулировать выводы обобщающего характера и выделить закономерности, отражающие деятельность правительственных учреждений по совершенствованию полицейской деятельности, с акцентированием внимания на путях оптимизации механизмов кадрового и социального обеспечения полиции.
Методологическую основу диссертации составили принципы познания социальных явлений, в том числе политико-правовых идей, теорий, концепций в их историческом развитии, vi вместе с тем, во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности
В качестве основных методов анализа использованы как общенаучные методы: восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического, системного подхода, так и специальные - конструирование рабочей гипотезы, интерпретация документов и событий, проведение аналогий между историческим прошлым и современностью.
В процессе работы соискателем наиболее активно использовались методы историко-правового, формально-юридического и сравнительно-правового анализа.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам. Это труды юристов, философов, политологов, социологов, историков.
Среди отечественных работ по политико-правовой тематике подвергнуты анализу труды Ю.Е. Аврутина, С С. Алексеева, Л И. Антоновой, В К. Бабаева, С.Н Бабурина, В В. Бородина, В.М. Баранова, А М. Васильева, A.M. Величко, И А Возгрина, Н Н. Вопленко, СБ. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, Х.С. Гуцериева,
A.В. Зиновьева, С В. Игнатьевой, И.А Исаева, В.Н. Карташова, Д А.Керимова, Г.Д. Королева, С.Ф. Кечекьяна, И Ю. Козлихина,
B.М. Корельского, В.В Лазарева, К Е. Ливанцева, Д И. Луковской,
В В. Лысенко, А В. Малько, Л.А. Николаевой, Л.С. Мамута, Н.С. Малеина, И И Мушкета, В С. Нерсесянца, А.СГ Панарина,
A.С Пиголкина, И.Ф. Покровского, А.И. Ракитова, Р.А. Ромашова,
B.П. Сальникова, М.В. Сальникова, А.В. Сапуна, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, СВ. Степашина, И.Е. Тарханова, Н И. Уткина, А.Г. Хабибуллина, Е.Б. Хохлова, И.Л. Честнова, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича и др.
В ходе подготовки диссертации было проанализировано более ста нормативно-правовых актов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот, привлечены архивные материалы, ведомственные документы МВД и Департамента полиции, общестатистические данные, материалы прессы, мемуары и другие источники.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее раскрытию с учетом степени разработанности различных аспектов в данной области знаний. Представленная работа является комплексным, логически завершенным монографическим исследованием комплекса проблем, касающихся кадрового обеспечения полицейской деятельности и социальной защиты сотрудников полиции в дореволюционной России.
Системный анализ теоретических и нормативных источников, отражающих специфику диссертационной проблематики, осуществляется в контексте рассмотрения генезиса государственного механизма дореволюционной России. Подобный подход позволяет проследить взаимосвязь процессов комплектования, профессиональной подготовки и социальной защищенности чинов полиции в свете проводившихся государственных реформ и их влияние на совершенствование полицейской деятельности в России в рассматриваемый хронологический период.
Новизна диссертационной работы определяется также тем, что ряд архивных материалов, ранее не представленных в источниковедческой базе отечественной историко-правовой науки, впервые вводятся соискателем в широкий научный оборот.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Процесс становления профессиональной полиции в России занял около 100 лет (первая четверть XVII - начало XVIII в.). В обозначенный хронологический период была заложена нормативная и организационная основа полиции, определены ее функ-
ции, уточнена компетенция и правовое положение в системе государственных органов.
2. Проблема кадрового обеспечения лолиции, начиная с момента ее основания, относилась к числу важнейших и наиболее трудно разрешимых. В, качестве основных трудностей в сфере кадрового обеспечения полиции следует выделить: острый недостаток, квалифицированных чиновников в первой половине XVIII в. отсутствие должного поощрения гражданской службы; низкую популярность службы в полиции; нежелание или отсутствие у чиновников возможности переезжать в другую местность к новому месту службы; принудительный порядок назначения на службу в полицию; нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками и служителями.
3. С 1853 г. МВД стало, комплектовать свои учреждения нижними военными, чинами II разряда, состоявшими при гарнизонных батальонах (непригодными к строевой службе). В целом, проведение замены профессиональных полицейских служителей военными, нижними чинами отрицательно отразилось на качестве полицейской службы, так как большинство из них не имело представления о полицейской деятельности. Кроме того, военное руководство, отпускало в полицию не совсем здоровых людей, с
-различными физическими недостатками, а, также неблагонадежных к исполнению обязанностей военной службы. Сформирван-ные из таких лиц военно-полицейскйе команды во многих местностях не только не способствовали охране порядка и безопасности, но часто сами совершали правонарушения и преступления, тем самым способствуя формированию у населения отрицательного отношения как к самой полиции, так и к осуществляемой ее сотрудниками деятельности.
4. Полифункциональный, характер полицейской деятельности, направленной, с одной стороны, на обеспечение и защиту публичных (общегосударственных), интересов, а с другой - на охрану частных интересов подданных и поддержание общественного порядка в населенных, пунктах, предопределил специфику механизма социального обеспечения и социальной защиты чинов по-
лиции.Являясьгосударственной структурой полиция находилась на «государственном обеспечении» и финансировалась из бюджета государства. Однако направленность полицейской деятельности на обеспечение общественного порядка в населенных пунктах империи обусловила возложение «бремени заботы» о
материальном обеспечении полицейских нужд и на управленческие структуры соответствующих административно-территориальных единиц
5. В России пореформенного периода, несмотря на переход к новому способу комплектования полиции и значительные изменения в условиях и порядке прохождения службы, процесс качественного изменения в отношении чиновников к выполнению своих должностных обязанностей не носил прогрессивного характера Сложность и многочисленность требований, предъявляемых к лицам, поступавшим на полицейские должности, обусловливали необходимость предварительной теоретической и практической подготовки. Между тем, большинство кандидатов не имело никакого понятия о полицейской службе, а поступавшие на должности нижних полицейских чинов страдали от недостатка грамотности. Тенденция к зачислению подобных лиц в штат городской и уездной полиции, несших постовую службу на участках с предоставлением полномочий действовать по крайнему разумению, вела к частым злоупотреблениям властью, а это, в свою очередь, усиливало недоверие к полиции со стороны гражданского населения
6.- Для организации стабильного, надежного, профессионального полицейского аппарата был необходим деятельный механизм социальных мер, направленных на обеспечение служебной деятельности полицейских, предоставление преимущественных благ служащим полиции и членам их семей. Усилиями правительственных структур Российской Империи был учрежден широкий спектр преимуществ социального характера для чинов полиции, включающий законодательно закрепленные социальные гарантии, призванные обеспечивать защиту прав полицейских на службе, а также способствовать достойной жизни служащих в полиции и членов их семей как во время прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку. Положительно оценивая факт нормативного оформления системы социальных гарантий полицейских, вместе с тем, приходится констатировать, что на практике большая часть из принятых положений так и осталась нереализованной. Таким образом, проблема социальной защиты полицейских в дореволюционной России, по существу, осталась не решенной
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в ней, дополняют, развивают и конкретизируют тематические блоки
таких научных дисциплин, как история права и государства, история органов внутренних дел, правоохранительные органы и др.
Практическая значимость исследования. Результаты, полученные в процессе подготовки диссертации-, могут получить практическое применение:
- в научной деятельности при исследовании вопросов, связанных с формированием и функционированием правоохранительной системы в контексте эволюции отечественного государства и права;
- при разработке новых и совершенствовании существующих нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере кадрового обеспечения, профессиональной подготовки, социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел;
- в процессе изучения и преподавания учебных курсов: истории права России и зарубежных стран; истории органов внутренних дел; организации работы с личным составом органов внутренних дел, а также при разработке спецкурсов «Кадровое обеспечение полиции в дореволюционной России», «Социальная защита сотрудников полиции в дореволюционной России».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научных форумах, и в частности: на международных научно-практических конференциях: «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург 28 - 29 мая 1998 г.), «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, 22 - 23 сентября 2000 г.), региональной межвузовской научно-практической конференции: «Социально-экономическое развитие и преступность в России» (Санкт-Петербург, 2 ноября 2001 г.); международном круглом столе «Теоретические и практические аспекты совершенствования правоохранительной деятельности в третьем тысячелетии» (Санкт-Петербург, 18 января 2002 г.), межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 19 декабря 2003 г.), межвузовских научно-теоретических конференциях «Правовое государство: история идеи и практика воплощения в России» (Санкт-Петербург (Пушкин), 15 мая 2003 г.), «Актуальные про-
блемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург,
24 декабря 2003 г), всероссийском научно-методологическом семинаре «Зарубежный опыт и отечественные традиции в российском праве» (Санкт-Петербург, 28 - 30 июня 2004 г), всероссийской научно-практической конференции «Национальная безопасность России и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург,
25 ноября 2004 г) и других
Структура диссертации определяется ее объектом, целями и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень изученности проблемы, определяются объект/ предмет, цели и задачи исследования, теоретическая и методологическая основа, научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования
Первая глава - «Кадровое обеспечение полицейской деятельности и социальные гарантии сотрудников полиции в дореформенной России» - включает параграфы «Вопросы кадрового обеспечения российской полиции в период ее становления» (§ 1), «Формирование и развитие системы социальных гарантий полицейских в России конца XVII - первой половины XIXвека» (§ 2)
В конце XVII - первой четверти XVIII в в эпоху абсолютизма в России происходит реформирование административно-управленческого аппарата, создается регулярная армия Петр I в 1715 г основывает в новой столице Главную полицмейстерскую канцелярию как орган управления полицией Непосредственное формирование полицейских органов начинается в Петербурге с 25 мая 1718 г, когда учреждается должность Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера Одновременно с этим создается орган политической полиции - Тайная канцелярия, проводятся изменения в судебной системе
Первым генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга был назначен личный адъютант императора Петра I Антон Мануилович
Девиер По табели о рангах эта должность соответствовала V классу Генерал-полицмейстер являлся руководителем- полицмейстерской канцелярии, по своей служебной деятельности он подчинялся Правительствующему Сенату
С учреждением новой должности началось комплектование аппарата генерал-полицмейстера, который одновременно с назначением получил собственноручно утвержденную императором инструкцию, в которой определялась его компетенция Однако в процессе комплектования полицейского аппарата выявился целый ряд трудностей, которые во многом являлись сопутствующими этому процессу на протяжении многих десятилетий недостаточность средств для содержания полицейских чиновников, обусловившая необходимость значительную долю их обязанностей возложить на обывателей - жителей столичного города, острый недостаток квалифицированных чиновников в первой половине XVIII в, отсутствие должного поощрения гражданской службы, низкая популярность службы в полиции и др
В отчете Главной полицмейстерской канцелярии (1726 г) отмечалось, что в полиции служат освободившиеся с каторги и гулящие люди, которые «едва не все штрафованы за побеги и кражи, да ныне состоят в непристойных непбтребностях и пьянствах» Аналогичная кадровая ситуация наблюдалась и в московской полиции Сложившаяся ситуация не способствовала стабилизации обстановки в столицах и вызывала озабоченность правительства Анализ законодательства, регламентирующего полицейскую деятельность, указывает на попытки правительства к ее расширению и усилению, однако при этом не устанавливалось никаких определенных границ данной управленческой сферы государственной деятельности, не был упорядочен ее объем, отсутствовала четкость форм и методов ее осуществления
В условиях абсолютной монархии процесс кадрового обеспечения полиции имел такие недостатки, как сословность в отборе, распределении и служебном росте чиновников, отсутствие равного доступа подданных к государственной службе, закрытость выдвижения и назначения на должности, протекционизм при приеме на службу и при производстве в чин
Прогрессивные изменения в структуре полиции были осуществлены в годы правления Екатерины II, во время «просвещенного абсолютизма»
В 1763 г было утверждено стабильное штатное расписание полицейских органов в обеих столицах, увеличен управленческий штат.
Впоследствии, в 1775 г, на основании"1 нормативного акта «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» Главная пполицмейстерская канцелярия как центральный орган управления полицией упразднялась, была создана сельская полиция нижний земский суд, исполнявший административно-полицейские и судебные функции, во главе с земским исправником Непосредственной опорой нижнего земского суда в сельской местности были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и нижних слоев местного населения. Земский исправник исполнял решения как уездных, губернских административных и судебных органов, так и дворянской опеки, защищавшей интересы дворянства.
Положительным моментом этого периода представляется то, что впервые в полицейском законодательстве определенно и четко закреплялись функции, компетенция и порядок деятельности для отдельных категорий должностных лиц полиции, при этом_ обращалось внимание на недопустимость злоупотребления служебными полномочиями полицейскими чинами.
В 1800 г. происходит окончательное разделение армии и полиции, последняя была признана как гражданское ведомство. Для усиления эффективности деятельности полицейских органов губернаторам, комендантам и полицмейстерам вменялось в обязанность возмещение материальных средств пострадавшим при хищении, краже казенного имущества, разбойных нападениях на почту. Все вопросы по реорганизации полиции в губерниях контролировал лично император. В это время была преобразована и укрупнена полиция в Киеве, Казани, Иркутске, Оренбурге, Ярославле, Екатеринбурге
Так завершился процесс становления полиции России в XVIII в , продолжавшийся почти сто лет. В XVIII в была заложена основа организации полиции и определены ее функции, уточнена компетенция и правовое положение в системе государственных органов Была создана городская и сельская полиция, принявшая специфические, характерные только для России черты.
Дальнейшая централизация государственного управления потребовала реформацию системы отраслевых органов государст-.
венного управления. В 1802 году был издан манифест «Об учреждении министерств,», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. Министр внутренних дел был обязан «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи», что определило сосредоточение в МВД, помимо руководства полицией, большого объема внутренних функций государства.
Социальная забота о чиновниках полиции со стороны правительства не ограничивалась только выплатой жалованья. Одновременно с этим все унтер-офицеры, согласно штатам и срокам положенности, получали обмундирование: пехотный (конно-драгунский) верхний и нижний мундиры и обувь. Материальные средства для обеспечения вещевым довольствием чиновников выделялись из доходов казначейства.
Уездным и городским правлениям вменялось в обязанность (из их доходов) закупать для чиновников полиции провиант и крупу, а лошадям фураж, с предоставлением в натуре или выделением денег согласно продажным ценам и нормам положенности по воинскому штату. Правительство обязало ружейную канцелярию снабжать управы благочиния необходимым количеством ружей, пистолетов, шпаг и сабель, а главный кригс-комиссариат -амуницией, седлами, портупеей, патронными сумами.
Указ от 10 марта 1808 г. закреплял за приставами и квартальными надзирателями право пользоваться квартирами от обывателей в частях и кварталах, где они несли службу. В этом же году правительство, проявляя заботу о социально-бытовом обустройстве служащих съезжих домов и чиновников, проживавших в казармах драгунской полицейской команды, распорядилось об отпуске денег из средств городских доходов на заготовку дров для отопления вышеуказанных помещений. 11 августа 1808 г. император издал указ, по которому министру внутренних дел было разрешено увольнять в отпуска (до четырех месяцев) чиновников всех частей, входящих в МВД.
В 1810 г. утверждается положение о прибавлении жалованья чиновникам Санкт-Петербургской полиции, с выделением на эти цели дополнительно 33650 рублей в год, вследствие увеличения
цен на продукты питания 30 июля 1823 г. было официально разъяснено положение правительства, в котором указывалось, что чиновникам полиции, как правительственным служащим, пенсии и единовременные пособия должны назначаться из средств государственного казначейства.
В качестве дарования особых прав и преимуществ для полицейских чиновников, поступавших на службу в полицию из военных частей, сохранялись прежние воинские звания.
Результаты полицейской реформы начала XIX в., направленные, в том числе, на усиление социальной защищенности чинов полиции, оказались не вполне соответствующими ожиданиям правительства. Личный состав полицейских команд был крайне неудовлетворительным, круг полицейских обязанностей оставался неопределенным и многосложным, содержание чинов полиции, несмотря на имевшие место прибавления заработка, мало соответствовало жизненному уровню. На устранение этих недостатков были направлены реформы, последовавшие во второй четверти XIX в.
Заботы министра внутренних дел об улучшении материального положения полицейских чиновников со времени образования министерства постоянно соприкасались с проблемами финансового обеспечения. Выделение денег на нужды МВД, ежегодное увеличение расходов на расширение штатов полицейских управлений и на повышение окладов чиновников осуществлялось посредством издания огромного количества документов, составлявших переписку данного ведомства с министерством финансов, аргументировано доказывавших необходимость увеличения финансирования. Кроме того, большую роль в положительном (для МВД) разрешении финансовых проблем играло личное влияние императора.
С 1853 г. МВД стало комплектовать свои учреждения нижними военными чинами II разряда, состоявшими при гарнизонных батальонах (непригодными к строевой службе). Они обеспечивались содержанием за счет гражданского ведомства и получали обмундирование, амуницию и вооружение по нормам довольствия нижних воинских чинов. В целом, проведение замены профессиональных полицейских служителей военными нижними чинами отрицательно отразилось на качестве полицейской службы. Большинство военных чиновников не имело представления о полицейской деятельности. Кроме того, военное руководство отпус-
кало в полицию нездоровых людей, с различными физическими недостатками, а также неблагонадежных в отношении исполнения обязанностей военной службы. Сформированные из таких -лиц военно-полицейские команды во многих местностях не только не способствовали охране порядка и безопасности но часто сами совершали правонарушения и преступления.
4 июля 1858 г. император утвердил представление об изменении порядка комплектования полицейских команд. Их решено было пополнять посредством найма способных и надежных людей из отставных или бессрочно отпускавшихся нижних чинов, а в случае, их недостатка - из других сословий. Однако новый процесс комплектования полицейских органов шел медленно. Кроме того, отсутствовало единство руководящей власти, т. к полицейские, помимо распоряжений и требований своего непосредственного начальства, обязаны были выполнять предписания различных учреждений (земских и городских управ, государственных имуществ, крестьянского присутствия, мировых судей и т. д), зачастую противоречащих друг другу. Высоко был развит формализм делопроизводства, составлявший основную заботу начальствующего состава..
Перечисленные факторы ослабляли эффективность деятельности полиции и негативным образом влияли на состояние правоохранительной системы в целом по стране.
Вторая глава - «Нормативные и организационно-правовые основания кадрового обеспечения полиции и социальной защиты полицейских' в пореформенной России» -включает параграфы: «Совершенствование организационно-правовой структуры полиции во второй половине XIX - начале XX века» (§ 1); «Нормативно-правовая база обеспечения полиции в России пореформенного периода» (§ 2); «Организация профессиональной подготовки полицейских кадров в пореформенной России» (§ 3); «Вопросы социальной защиты чинов полиции в России пореформенного периода» (§ 4).
Вторая половина XIX в. знаменовала собой важную эпоху в истории развития Российского государства. Внутригосударственные изменения, проведенные реформы затронули важнейший орган осуществления общественной безопасности - полицию, структура и компетенция которой существенно преобразовывались.
Население негативно было настроено по отношению к полиции, утрачивались связи ее чинов с населением, росло недоверие к правительству.
По существовавшим во второй половине XIX в общим определениям в законе «предметы ведомства полиции касались: 1) наблюдения за исполнением законов, охранения безопасности и дел "общественного благоустройства; 2) исполнения обязанностей по делам казенного управления и общественного хозяйства; 3) исполнения по делам судебного ведомства; 4) исполнения обязанностей по делам военного ведомства (ст. 680 Учреждения для Управления Губерний)»1.
Полицейская реформа 60-80-х гг. XIX в. была необходимой и вынужденной для правительства Империи. Проведение ряда крупномасштабных реформ: крестьянской 1861 г., судебной 1864 г.', военной 1874 г. - обозначило стремление правительства к капиталистическому способу хозяйствования в экономике и политике.
Полицейская реформа имела фундаментальное обоснование в материалах деятельности многочисленных комиссий по переустройству полицейских органов, большого числа частных и должностных лиц, специально привлеченных для этой цели.
Реформа полицейских органов Российской Империи предъявила новые, качественно изменившиеся требования к комплектованию кадрового аппарата.
Изменения коснулись, прежде всего, порядка назначения нижних полицейских чинов. Подход к решению кадровых проблем полиции изменился кардинальным образом: от общественной повинности горожан по наряду и формирования полицейских команд непригодными нижними военными чинами - до вольного найма на службу способных и надежных людей.
Классные чиновники принимались в полицейские органы в соответствии с имеющимся у них образованием, на определенные должности - по правилам и условиям гражданской службы и специальным требованиям для конкретной вакансии. Одним из, самых сложных вопросов для полиции Российской Империи, существенно влиявшим на эффективность ее деятельности, оставался порядок определения штатов как для обеих столиц, так и для
1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1-е. СПб., 1830. Т.XX,№ 1 4392
различных региональных образований огромной страны Часто штаты полицейских команд не соответствовали количеству населения и сложившейся криминальной обстановке, вследствие чего на полицейских чиновников ложилась колоссальная нагрузка
Правительство России, при утверждении штатов полиции, прежде всего исходило из возможностей бюджетного финансирования, упуская сущность и назначение полицейских органов, трудность в обеспечении безопасности и управлении многонациональным народом с его различными верованиями и обычаями, то, что полиция выполняла задания различных министерств, а обязанности полицейских были намного опаснее, труднее и ответственнее, чем служащих других ведомств.
Кандидат, желавший поступить на классную полицейскую должность, подавал прошение о том губернатору, градоначальнику или обер-полицмейстеру Вместе с прошением представлялось личное жизнеописание (автобиография) Если кандидат до поступления в полицию нигде не служил и только что окончил какое-либо учебное заведение, то к вышеуказанным документам он обязан был приложить диплом (аттестат зрелости, свидетельство об окончании курса) и метрическое свидетельство о рождении или их нотариально удостоверенные копии. Лица, удовлетворявшие условиям поступления на полицейские должности, после их всесторонней проверки и изучения личностных качеств, в зависимости от рода служебной деятельности и имевшегося образования, могли быть сразу же определены на службу, подвергнуты экзаменационным испытаниям или зачислены в полицейский резерв для теоретического и практического обучения, а также дальнейшего прохождения службы
Останавливаясь на общих условиях комплектования полицейских органов нижними чинами, необходимо отметить, что введение всесословной воинской повинности улучшило их качественный состав Внедрение принципа вольного найма привело к изменениям в правилах приема на полицейские должности и данной категории служащих, в связи с чем при определении на службу околоточных надзирателей, урядников, городовых, полицейских служителей, стражников и сотских преимущество имели грамотные лица с хорошим общим развитием, а также отставные нижние военные чины с рекомендательными свидетельствами от начальников частей Кроме того, поступавшие на службу должны
были иметь хорошее здоровье и телосложение без физических недостатков.
Лица, желавшие занять должности околоточных надзирателей или городовых какого-либо градоначальства, подавали об этом прошение на имя градоначальника. Желавшие поступить на должности полицейских урядников или стражников должны были подавать прошения на имя уездного исправника, а на должности околоточных надзирателей и городовых - полицмейстеру или исправнику, если последний заведовал городской полицией В городах, где существовал полицейский резерв, прошения об определении на должности околоточных надзирателей или городовых адресовались на имя градоначальника, а подавались через' начальника резерва. Перед зачислением нижних чинов на службу или в резерв, в отношении их также проводилась всесторонняя объективная проверка на предмет благонадежности и пригодности к полицейской деятельности.
Не могли претендовать на должности полицейских чиновников лица, в отношении которых следственными органами или судом выдвигалось обвинение, а также осужденные за преступления, в качестве меры наказания для которых последовало тюремное заключение или более строгое наказание. Кроме них не могли заниматься полицейской деятельностью нижние чины запаса, которые во время прохождения действительной службы подвергались штрафным санкциям, а также лица, исключенные за порочное поведение по решению суда из духовного ведомства и из среды различных общественных организаций по их приговорам. К их числу не относились дворяне, исключенные по постановлениям дворянских собраний. Не имели шансов стать полицейскими и лица, объявленные несостоятельными должниками, граждане, которым была определена опека за расточительность. Кроме того, условия приема на полицейскую службу в Российской Империи носили элемент дискриминации. В соответствии с ними запрещалось принимать прошения об определении на должности лиц еврейской национальности
Принятые на службу в полицию лица, удовлетворявшие необходимым условиям и прошедшие профессиональное становление, приобретали статус полицейского чина. Дальнейшее прохождение службы полицейскими было сопряжено не только с выполнением должностных обязанностей и осуществлением правомочий, они становились участниками особых правоотношений,
существовавших и присущих только полицейскому ведомству. Полицейская служба носила характер подчиненности нижестоящих по должности чинов вышестоящим. В целях определения служебного соответствия предъявлявшимся требованиям, в некоторых полицейских подразделениях была введена аттестация, по примеру строевых войсковых частей. Прохождение полицейской службы было сопряжено и с рядом ограничении для. ее чинов. В соответствии с приказом МВД № .163 от 1886 г. и циркуляром МВД № 11 от 31 мая 1890 г. запрещалось всем лицам, занимавшим какие бы то ни было полицейские должности, участвовать в торговых и промышленных предприятиях, а также в частных и общественных кредитных учреждениях.
Правила «О порядке совмещения частных занятий со служебг ной деятельностью чинов городской и уездной полиции», утверждённые МВД 5 сентября 1890 L, запрещали всем полицейским чиновникам принимать участие и осуществлять посредничество в торговом и промышленном производстве, а также заниматься каким-либо другим родом деятельности, помимо служебной.
Исключение составляли особые случаи, вызванные крайней необходимостью, по разрешению губернатора, градоначальника или обер-полицмейстера. Женам и членам семей полицейских воспрещалась торговля и промыслы, связанные с выборкой.тор-говых документов, открытием частных мастерских, содержанием публичных домов, меблированных комнат, легковых и ломовых извозчиков и т. п. Никто из полицейских служащих не имел права принимать какие-либо подарки от. подчиненных. Порядок прохождения службы в полицейских органах предусматривал основания для увольнения полицейских чиновников. Начальникам отдельных полицейских частей, при увольнении со службы подчиненных им чиновников, предписывалось указывать в своих рапортах достаточно полно причины увольнения, аттестацию предшествующей службы и свое заключение о возможном вторичном приеме на службу.
Основания увольнения чинов полиции могли быть, различными: собственное желание служащего; выслуга установленного срока службы и приобретение права на пенсию; тяжелая болезнь, получение ранения или инвалидности; изменение и сокращение штатов; в связи с неудовлетворительной аттестацией; в дисциплинарном порядке; в связи с совершением антинравственных
деяний, в связи с осуждением, а также по другим причинам, запрещавшим заниматься полицейской деятельностью
Согласно статье 195 Устава о службе по определению от правительства, уволенные со службы по отрицательным мотивам (за «дурное поведение»), по истечении двух лет могли вновь поступать на гражданскую службу только канцелярскими служителями без классного чина, с предъявлением свидетельств о добропорядочности. Для чиновников и дворян данные свидетельства готовились губернскими предводителями дворянства, а для остальных лиц - полицмейстерами, исправниками или уездными начальниками. Все свидетельства должны были подтверждаться у губернаторов.
Несмотря на переход к новому способу комплектования полицейских сил и значительные изменения в условиях прохождения службы, процесс качественного изменения в отношении принимавшихся чиновников к выполнению своих обязанностей не носил прогрессивного характера Важность, сложность и многочисленность обязанностей полиции требовали от лиц, поступавших на полицейские должности, предварительной теоретической и практической подготовки. Между тем, большинство кандидатов не имели никакого понятия о полицейской службе, а поступавшие на должности нижних полицейских чинов страдали, от, недостатка грамотности. Тенденция к зачислению подобных лиц в штат городской и уездной полиции, несших постовую службу научастках, С предоставлением полномочий «действовать по крайнему разумению» - вела к превышению власти, бездействию, постоянным и основательным жалобам со стороны гражданского населения./
Первоначально образованный в Санкт-Петербурге в 1867 году резерв служил подготовительной школой для лиц, желавших посвятить себя полицейской деятельности, а также являлся запас-ьым пунктом пополнения полицейских чиновников для участковых управлений. Независимо от этих целей полицейский резерв предназначался для всех видов нарядов, на службу (как ежедневных, так и экстренных); соблюдения,лорядка при процессиях, церемониях, зрелищах, гуляньях дежурств и командировок; усиления или временного замещения отсутствовавших чинов участковой полиции. Такое многоаспектное предназначение полицейского резерва способствовало прежде всего, профессиональному становлению кандидатов на полицейские должности. Положительное нововведение получило распространение не только в
Санкт-Петербурге и Москве, но и в крупных губернских городах, требовавших значительных полицейских штатов.
Требования, которым должен был соответствовать кандидат для зачисления в полицейский резерв, являлись достаточно жесткими, опрятная и располагающая внешность, крепкое телосложение, хорошее здоровье, острое зрение, чистая речь, рост не ниже 2 аршин 6,5 вершков (более 170 см), возраст не моложе 25 лет, состояние в запасе армии, беспорочное поведение, сообразительность и расторопность. Кроме того, существовали дополнительные требования к кандидатам, зачислявшимся в резерв для занятия конкретных должностей.
По закону Российской Империи (п. 5 приложений к ст. 660 Учреждения для Управления Губерний, Свода Законов, издания 1892 г.) расходы по содержанию полицейских команд ложились полностью на города. В обязанности последних входило также обеспечение городовых жилыми помещениями с отоплением и освещением, снабжение этих чинов вооружением, предоставление им медицинской помощи в городских больницах. Кроме того, города несли расходы: по устройству, отоплению и освещению помещений для местных полицейских управлений, где городская полиция существовала отдельно от уездной; по обеспечению квартирным довольствием полицейских чиновников; по выдаче в некоторых местностях городовым прибавочного жалованья, единовременных пособий и пенсий им и их вдовам за выслугу лет.
Часть расходов по содержанию полиции была возложена на земства. Согласно ст. 125 «Устава о земских повинностях», издания 1899 г. (по Продолжению 1906 г.) земства перечисляли ежегодно в государственное казначейство финансовые средства на содержание уездной полицейской стражи и возмещали расходы на передвижение чинов уездной полицейской стражи по территориальности.
В то же время значительные суммы на нужды полиции отчислялись из казначейства, страховых сборов, предоставлялись другие различные виды ассигнований, что говорило о всемерной поддержке государством полицейских сил как оплота Империи. Так, на начальном этапе организации и проведения фундаментальных реформ российского общества прослеживался неуклонный рост финансовой поддержки МВД всеми государственными образованиями: в 1861 г. было ассигновано 8271470 рублей, в 1863 г. - уже 8846240 рублей.
Особую заботу правительство проявляло о столичной полиции. 17 июня 1867 г. Государственный Совет утвердил смету расходов на содержание Санкт-Петербургской полиции по штату 907439 рублей и сверхштатного расписания 3000 рублей из средств государственного бюджета, а также 760439 рублей из городских доходов.
В начале XX в. тенденция к увеличению отчислений на нужды МВД продолжалась, что явилось следствием нестабильности внутриполитической обстановки в российском государстве, а также роста цен на предметы первой необходимости.
Для организации стабильного, надежного, профессионального полицейского аппарата необходим был деятельный механизм социальных мер, направленных на обеспечение служебной деятельности полицейских, предоставление преимущественных благ служащим полиции и членам их семей. Усилиями правительственных структур Российской Империи, применительно к МВД был учрежден широкий спектр преимуществ социального характера для чинов полиции. Данный спектр включал законодательно закрепленные социальные гарантии, призванные обеспечивать защиту прав полицейских на службе, а также способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей как во время прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку. Положительно оценивая факт нормативного оформления системы социальных гарантий полицейских, диссертант, вместе с тем, отмечает, что на практике большинство из принятых положений так и остались не реализованными. Таким образом, проблема социальной защиты полицейских в дореволюционной России, по существу, осталась нерешенной.
Хотя существовавшая система социальной защиты чинов полиции Российской Империи во многом была несовершенной (прежде всего в сфере организации должного материального обеспечения полицейских и пенсионного содержания отставных чиновников), в тоже время основные ее положения получили свое отражение в государственных программах социальной поддержки и защиты сотрудников органов внутренних дел в советский и постсоветский периоды истории российской государственности.
В заключении диссертации формулируются основные выводы и положения обобщающего характера, определяются перспективные направления исследований в данной области
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Вопросы кадрового обеспечения полиции в период её становления // Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы и перспективы: Материалы межведомственной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 2 октября 2001 г. / Под ред В П. Сальникова. СПб: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001. 0,3 п. л.
2. Становление социальных гарантий полицейских // Новый взгляд на деятельность правоохранительных органов: усиление функции социального обслуживания граждан: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 12-13 ноября 2003 г. / Под общ ред. В.П. Сальникова. СПб: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,3 п. л.
3. Проблемы кадрового обеспечения полиции // Государственно-правовая политика в России: проблемы и перспективы развития: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып".1 '20. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. 0,3 п. л.
4. Правовая политика Министерства внутренних дел России в кадровой сфере // Санкт-Петербургский университет МВД России в системе подготовки кадров для органов внутренних дел: и внутренних войск, всей правоохранительной системы России: Материалы юбилейной научно-теоретической ' конференции. Санкт-Петербург, 1.1 октября 2004 г. / Под'общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России-; 2004, 0,3 п.л.
5. Изменение в кадровой и социальной политике правительства в середине XIX века // Правовое и социальное государство: проблемы становления в России: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 21. Ч 1 / Под общ. ред. В П. Сальникова/ СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005. 0,3 п. л.
Подписано в печать и свет 18.05 2005. Формат 60x84 1/16
_Печать офсетная. Объем 1.0 п.л. Тираж 100 экз_
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1
1 ï ' У) * ' ■
г
405
