Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период

Ситникова, Светлана Юрьевна

Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный периодтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период»

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД

Специальность: 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право

На правах рукописи

СИТНИКОВА Светлана Юрьевна

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре административного и муниципального права Российского государственного социального университета.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Вишняков Виктор Григорьевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Овчинников Иван Иванович

кандидат юридических наук, доцент Максимов Виктор Анатольевич

Ведущая организация: Российская академия государственной

службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «_15_» июня 2006 г. в ^ часов $О _ минут

на заседании диссертационного совета Д 212.341.04 при Российском государственном социальном университете по адресу: 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4, корп. 2, зал диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в научном зале библиотеки Российского государственного социального университета по адресу: 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4, корп. 2.

Автореферат разослан « ^ » _2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета, ^

доктор юридических наук, профессор -¿^1/ 7 Н.Е. Борисова

1. Общая характеристика диссертационной работы.

Актуальность исследования. История формирования в России системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере была постоянно связана с поисками правовых институтов,

способных обеспечить наиболее эффективное развитие этой сферы.

Сложность решения этой задачи определялась тем, что Россия, выступая в роли евразийского глобализатора, изначально формировалась как огромная, перманентно разрастающаяся, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система взаимодействия Центра и местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции. И все же в целом наиболее эффективной воспринималась централизованная система управления финансами, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны. Такая система достаточно эффективно обеспечивала сбор податей, распределение средств, функционирование армии, организацию оборонных производств, а при необходимости давала возможность в короткие сроки перевести экономику и общество на путь мобилизации.

В начале 90-х годов начинает формироваться новая система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Был принят целый ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления Ь Российской Федерации»1 (далее - Закон от 6 октября 2003

Сущность Закона от 6 октября 2003 года состоит в расширении полномочий федеральных органов государственной власти и органов

' СЗ РФ 2003. № 40. Ст.3822

Г.).

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург

государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Значительно расширен и уточнен перечень государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Специальная глава посвящена экономическим основам местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, местные бюджеты. Происходит дальнейшее развитие взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления в финансово-бюджетной сфере. В частности, детально регламентируются расходы и доходы местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Большое внимание уделено проблемам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселков и муниципальных районов, предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления, в Российской Федерации»1 и «О финансовых оснозах местного самоуправления в Российской Федерации»2, заложили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправление столкнулось с рядом проблем правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном и региональном уровне.

В настоящее время происходит всестороннее осмысление перечисленных и других процессов в развитии органов местного самоуправления, целью

1 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», №154 ФЗ в ред Федеральных законов от 22.04.1996 N 38-Ф3, от 26.11.1996 N141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от 04.08 2000 N 107-ФЗ, от 21.03 2002 N 31-Ф3, от 07 07 2003 N 123-ФЭ, от 08.12.2003 N 169-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЭ.

2 Федеральный закон от 25 09 97 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерацию) №126-ФЗ. в ред. Федеральных законов от 09 07 1999 N 159-ФЗ, от 29.06 2004 N 58-ФЗ, от 28.12 2004 N183-Ф3, с изм., внесенными Федеральными законами от 27 12 2000 N150-ФЗ, от 30 12 2001 N 194-ФЗ, от 06.10 2003 N 131-ФЭ.

которых является достижение качественно нового уровня взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, повышение эффективности их работы.

Не секрет, что в большинстве субъектов Российской Федерации до сих пор сохраняется командный подход в построении отношений органов государственной власти с муниципальными образованиями. Федеральные и региональные органы государственной власти нередко подменяют решение вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления. В результате возникают конфликты между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере распределения доходов регионального консолидированного бюджета между соответствующими бюджетами. Органы каждого уровня власти стремятся увеличить объем доходов в бюджет соответствующего уровня и уменьшить объем расходных полномочий. Образно говоря, в ситуации недостаточно урегулированных бюджетных отношений каждый уровень власти тянет на себя «финансовое одеяло». При этом наибольшие проблемы возникают у органов местного самоуправления. Они оказываются зависимыми в части реализации своих бюджетных прав от субъектов Российской Федерации.

Традиционно в России все еще срабатывают старые стереотипы подчиненности органов местного самоуправления органам вышестоящего уровня, в результате возникает нередко неоправданное вмешательство последних на формирование и деятельность органов местного управления.

С другой стороны, автономизация власти на местах, существенное возрастание уровня ее независимости и компетенции, передача ей ряда государственных полномочий должны проходить под пристальным контролем государства. Актуальными в данном случае выступают проблемы развития правовых систем государственного контроля за соблюдением режима законности в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Анализу положения дел в муниципальных образованиях1, взаимоотношениям органов управления муниципалитетов и региональных органов государственной власти2, развитию правовых институтов в системе муниципалитетов3 - всему этому посвящено

значительное количество научных работ. В них развиваются идеи укрепления позиций муниципальных образований. Особенно продуктивно эти идеи развиваются после выступления Президента России на заседании Государственного Совета Российской Федерации в 2001 г., посвященного перспективам реформы местного самоуправления4. Данное выступление произвело значительный эффект в силу своей радикальности и нетрадиционности для взаимоотношений государства и муниципальных образований. Перед Правительством была поставлена задача передать реальную власть на местах (и, соответственно, значительную часть региональных налоговых сборов) в руки муниципальных органов управления.

Региональные власти, равно как и подавляющая часть чиновничьего аппарата в центре, восприняли инициативу Президента России с недоверием и неприятием, видя в ней сворачивание собственных полномочий. Основным аргументом против президентской концепции стали утверждения о том, что необходимо приостановить радикальную демократизацию российского общества, что передаваемые муниципальным образованиям финансовые

' Овчинников И И Гражданин и местная власть // Гражданин и право 2002 № 7/8 Июль - август, Петров Ю В Проблема правовых отношений Центра, регионов и муниципальных образований в Российской Федерации Спб., 2002; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / под ред Ю А Дмитриева. М, 2000; Фадеев В И. Местное самоуправление в Российской Федерации // Местное самоуправление в России М, 2001

2 Емельянов Н.А Наймушина С Г Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации' конституционно-правовой анализ М, Якутск; 1999, Тихомиров Ю А Теория компетенции. М, 2001, Бабичев И.В О концепции совершенствования действующей модели местного самоуправления и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное самоуправление в России М., 2001; Умнова-Конюхова И.А О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением (сквозь призму тенденций развития федерального и регионального законодательства) II Центр - региона - местное самоуправление. Серия «Stadia política» Вып 4 M; Спб, 2001

3 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы М„ «Формула права», 2005г, Сегаоков А.Д Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового анализа) М, 2003;

4 См.' www. president.kreinlm.ru.

средства неминуемо будут разворованы, и это, в свою очередь, вобьет клин в Россию как в целостное государство.

Характерно, что многие юристы, специализирующиеся по вопросам местного самоуправления, отстранились от довольно острых споров вокруг реформирования финансовых основ организации деятельности муниципалитетов. Причина этого понятна. Все направления гуманитарных наук в нашей стране всегда вынуждены были так или иначе обслуживать текущую политику властных структур. Не случайно до сих пор мало публикуется работ, содержащих глубокий научный анализ проблем развития финансовой деятельности муниципальных образований в России.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере финансового обеспечения.

Предмет исследования - конституционные и иные правовые нормы, содержащие цели, принципы и правовые институты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, уровень реализации которых характеризует эффективность финансового обеспечения в рассматриваемой сфере.

Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе Конституции Российской Федерации, действующего законодательства, Закона от 6 октября 2003 г., регулирующих функционирование муниципальных образований в России, выработать эффективные правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов управления муниципальных образований в бюджетно-финансовой сфере.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе ставится задача исследовать ряд взаимосвязанных теоретических и практических задач:

- раскрыть роль федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления в ключевых сферах управления общественными и экономическими процессами (финансовой, бюджетной, налоговой и др.);

- проанализировать конституционно-правовое, финансово-бюджетное, налоговое регулирование взаимодействия федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях действующего законодательства и, прежде всего, после принятия Закона от 6 октября 2003 г.;

- охарактеризовать конституционно-правовые основы участия граждан в управлении муниципальной собственностью, в формировании, утвержденн и исполнении местного бюджета, в установлении местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции Российской Федерации);

- проанализировать правовые институты, обеспечивающие развитие, финансовых, бюджетных, налоговых взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления;

- на основании анализа Закона от 6 октября 2003 г. и действующего законодательства разработать систему мер контроля над использованием материальных, финансовых, бюджетных и других ресурсов в муниципальных образованиях. '

Методологичес1сую основу исследования составляют: диалектический метод познания, всесторонний анализ правоотношений в системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации, сравнительно-правовой анализ, метод единства количественных и качественных характеристик, другие методы научного познания.

Теоретическую основу работы составляют труды по общетеоретическим

вопросам конституционно-правового регулирования деятельности !

муниципальных образований, в частности труды С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, В.И. Васильева, Ю.С. Васютина, Ю.Е.

Веденеева, В.Г. Вишнякова, Н.И. Глазуновой, H.A. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, A.A. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, О. Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, И.И. Овчинникова, В.И. Патрушева,

A.И. Попова, В.И. Попова, В.А. Прокопгина, А.Д. Селюкова, Ю.А. Тихомирова,

B.И. Фадеева и др.

Анализ взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов с органами местного самоуправления в бюжетной сфере тесно связан с проблемой разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Методологическими основами в этом аспекте выступают резултаты исследований таких ученых, как С.Д. Валентей, Д.Е. Дымов, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Е.С. Строев, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и других.

Учитывая накопленный опыт в изучении проблемы функционирования системы органов исполнительной власти и местного самоуправления в области совместного ведения, можно заметить, что в основном детальному анализу подлежит в юридической литературе лишь один из ее аспектов - либо организационно-правовой, либо функциональный. Практически отсутствуют также специальные исследования организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления после принятия Закона от 6 октября 2003 года.

Нормативной базой для подготовки исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные и местные законы, подзаконные акты федеральных, субфедеральных и муниципальных органов исполнительной власти, направленные на раскрытие сущности, целей, задач и функций муниципальных образований, а также вопросы правового регулирования их разнообразной деятельности.

Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем в качестве самостоятельного

исследования дан анализ развития бюджетно-финансовыхправовых механизмов в системе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на основе законодательства о местном самоуправлении и, прежде всего, Закона от 6 октября 2003 г. При этом в комплексе используется действующее законодательство, регулирующее различные виды бюджетно-финансовой деятельности муниципалитетов. На основе такого подхода вносится целый ряд рекомендаций по организации взаимодействия органов государственной власти и органов управления муниципальными образованиями.

По результатам исследования на защиту выносятся следующие положения:

- на основе анализа практики работы органов местного самоуправления обосновывается вывод о том, что переход организации и деятельности органов местного самоуправления к более высокой степени самоорганизации неизбежно ставит вопрос о дальнейшем развитии их взаимодействия с органами государственной власти в сфере рационального использования материальных, финансовых и других ресурсов; укрепляются тем самым гарантии от стихийного, разрушительного действия разного рода скоростных и непродуманных инициатив на местах; усиливается устойчивость правовых институтов, обеспечивающих гарантии и стабильность развития местного самоуправления;

- доказывается в качестве объективной тенденции укрепления роли Российской Федерации, ее субъектов в решении политических, экономических и социальных задач на современном этапе развития общества, углубления демократических' начал в государственном и бюджетном устройстве; Данный аспект раскрывается на примере анализа практики реализации Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, целевых программ, национальных проектов в области просвещения, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства; выделение огромных бюджетных средств

на выполнение целевых программ и проектов требует поиска эффективых )

правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. Решающим фактором становится не общий объем выделяемых бюджетных средств, а оптимизация правовых отношений по поводу их наиболее рационального и целесообразного использования в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

- острота исследуемой в диссертации проблемы определяется также тем, что в настоящее время еще не завершено создание единой бюджетной системы Российской Федерации, отсутствует необходимая координация всех ее элементов, затруднено проведение единой бюджетной политики на всех уровнях государственного и муниципального управления. В диссертации дается анализ случаев нарушения Конституции Российской Федерации, противоречий во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере, нарушений прав органов местного самоуправления в процессе перераспределения доходов между бюджетами.

В этой связи в работе выделяются два основных вида отношений: отношения Российской Федерации с органами местного самоуправления и отношения субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Диссертант подвергает критике высказвнное в юридической литературе положение о том, что между субъектами федерации и органами местного самоуправления должны формироваться такие же отношения, как и между центром и регионами. Диссертант считает, что названные выше два основных вида отношений отличаются по своему характеру. Отношения органов местного самоуправления с двумя уровнями государственной власти федеральным и региональным - регулируются различными правовыми актами -Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Законами субъектов Федерации, многожеланными подзаконными актами. На отношения

между органами федеральной власти и местного самоуправления не распространяются непосредственно принципы федерализма, самоуправленческие начала реализуются здесь более полно в рамках единой системы государственной власти. Одновременно диссертант поддерживает позиции тех юристов, которые считают, что однотипность отношений между федерацией и ее субъектами, а также между федерацией и местным самоуправлением фактически присутствует в механизме межбюджетных отношений, функционирующих в рамках единой бюджетной системы.

- обосновывается необходимость более тесного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в процессе финансирования конституционных гарантий достойной жизни каждому человеку на территории страны, независимо от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Предложена система мер, направленная на повышение эффективности этого взаимодействия;

- на базе обширного эмпирического материала делаются выводы о необходимости укрепления бюджетных отношений по всей вертикали власти, начиная от федерального уровня и кончая уровнем местного самоуправления. Комплексное и одновременное совершенствование правового статуса органов власти на всех ее уровнях позволяет обеспечивать более рациональное и целенаправленное использование имеющихся финансовых ресурсов, повышает заинтересованнобть органов местного самоуправления в увеличении доходной части их бюджетов. В диссертации вносятся в этой связи предложения об изменениях и дополнениях в действующее законодательство, направленные на повышение эффективности правовых механизмов взаимодействия различных уровней власти.

- вносятся другие об изменениях в бюджетном законодательстве, направленных на совершенствование механизмов взаимодействия органов

государственной власти и местного самоуправления, в бюджетно-финансовой сфере.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Отдельные предлагаемые варианты решения обозначенных в работе проблем создают весомую научно-прикладную базу для обоснования и детальной разработки комплекса мер по совершенствованию организационно-правовых механизмов, Направленных на повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

Сформулированные в ходе исследования предложения и рекомендации могут использоваться при разработке нормативно-правовых актов, касающихся улучшения взаимоотношений соответствующих уровней власти в процессе финансового обеспечения местного самоуправления.

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета, отражены в публикациях автора.

Сделанные выводы и рекомендации прошли апробацию на международной конференции по проблемам социальной модернизации (г. Москва, ноябрь 2005 г.), на семинарах и научных конференциях, в органах власти и управления Северо-Кавказского региона. Ряд положений, выдвинутых автором, нашли свое отражение в региональных нормативных актах, регулирующих отношения в системе органов местного самоуправления.

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих 8

параграфов, заключения и списка использованной литературы. 2. Содержание работы.

Во введении раскрывается актуальность темы диссертации, характеризуется состояние ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, дается обзор нормативной,

теоретическо-ме^одологической и эмпирической базы, формируются основные положения, выносимые на защиту, выделяются научная новизна и практическая значимость исследования.

Первая глава «Теоретические основы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» состоит из трех параграфов: 1) Понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной и финансовой сфере; 2) Особенности правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере на современном этапе; 3) Укрепление правовых основ участия граждан в решении бюджетно-финансовых вопросов органами местного самоуправления.

В первом параграфе подчеркивается, что понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере вытекает из принципа единства бюджетной системы, а также из конституционного принципа единства экономического пространства, закрепленного статей 8 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Принцип единства бюджетной и налоговой политики провозглашен в г1. «б» части 7 статьи 114 Конституции.

Исходя из анализа конституционных норм, дается характеристика бюджетных отношений, складывающихся между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между ними и органами местного самоуправления. Характер отношений между органами государственной власти и местным самоуправлением, подчеркивается в диссертации, определяется сущностными признаками государства и местного самоуправления. В соответствии с Конституцией России, государство, государственная власть,

контроль за соблюдением законности распространяется на всю территорию России, включая территорию действия местного самоуправления. Органы

местного самоуправления решают вопросы местного значения в пределах полномочий, закрепленных Конституцией России органами государственной власти. Закон от 6 октября 2003 года гласит, что правовую основу местного самоуправления доставляют не толь ко законы, но и издаваемые в соответствии с ним иные нормативные правовые акты Российской Федерации: указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (чЛ ст.4). На практике сфера местного самоуправления регулируется также нормативными актами министерств и ведомств Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации.

В диссертационном исследовании подробно анализируется практика правового, регулирования бюджетно-финансовых вопросов во взаимоотношении между органами государственной власти и местного самоуправления.

Закон от б октября 2003 г. содержит существенные новации по определению предметов ведения муниципальных образований и разграничению компетенции по уровням власти в сфере финансового обеспечения местного самоуправления. Закон усиливает позиции Федерации в указанной сфере, что в принципе отвечает интересам самих муниципальных образований и общества в целом. Закон содержит, в частности, ряд статей, реализация которых приведет к сокращению расходных обязательств, которые, по мнению законодателей, не обеспечены финансово. Вместе с тем, расширены финансовые условия для полноценной реализации Закона. В него включена такая принципиально значимая глава, как «Экономическая основа местного самоуправления» (гл. 8), в которой говорится о формировании бюджета муниципальных образований. Особый интерес представляет также глава 7, посвященная нормотворчеству органов местного самоуправления по регулированию финансовых отношений на местном уровне. Она закрепляет за

местными органами власти право принимать правовые акты о местном бюджете и иные подзаконные правовые акты, имеющие силу только на территории конкретного муниципального образования.

Во втором параграфе анализируются особенности правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере на современном этапе. Основная особенность правового регулирования указанного взаимодействия заключается в " отделении" бюджета муниципального образования от регионального бюджета, что, по мнению законодателя, должно уравнять регион и муниципальное образование как партнеров экономических субъектов особого рода. В этом случае регион будет избавлен от обязанности дотировать муниципальное образование, а муниципальное образование, в свою очередь, перестанет пользоваться правом получения дотаций из регионального бюджета. Система дотаций заменяется нормативными отчислениями в бюджет муниципального образования из федерального бюджета.

Закон от б октября 2003 г. выгоден тем территориям, которые способны формировать профицитные бюджеты. Руководство же муниципальных образований с изначально невыгодным экономико-географическим положением (удаленность от Центра, неосвоенность месторождений полезных ископаемых или отсутствие таких климатические условия, многочисленность населения) подвергают данный Закон критике1. В диссертации излагается позиция автора по данной проблеме.

Современная концепция Правительства России и Администрации Президента Российской Федерации по реформированию института местного самоуправления заключается в формировании единообразных условий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем, как отмечается в диссертации, местные условия недостаточно

1 См подробнее А.Д. Селюков, «Правовое регулирование межбюджегннх отношений в Российской Федерации», Монография М, 2003, с.с 374-385

учитываются федеральным законодательством. Правительство России считает недопустимым применение для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, дотационного финансирования на их территории расходов из вышестоящего бюджета.

В третьем параграфе рассматриваются вопросы укрепления правовых основ участия граждан в решении бюджетно-финансовых вопросов органами местного самоуправления.

В Законе от 6 октября 2003 г. компетенция местных органов самоуправления 'в бюджетно-финансовой сфере существенно расширена и подтверждена важными финансовыми полномочиями. Кроме того, Закон призван существенно активизировать инициативу жителей муниципальных образований. Пункт 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации гласит, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». По Закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление есть непосредственное участие населения в управлении муниципальным образованием (название гл. 5 Закона). Не вызывает сомнения, что данное обстоятельство открывает широкие возможности по реализации конституционных принципов.

По Закону полномочия граждан по участию в управлении муниципальным образованием должны реализовываться через институты местного референдума (ст.22); муниципальных выборов (ст.23); голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования (ст.24); сходы граждан (ст.25); правотворческую инициативу граждан (ст.26);

территориальное общественное самоуправление (ст.27): публичные слушания

(ст.28); собрания граждан (ст.29); конференции граждан (собрания делегатов) (ст.30); опросы граждан (ст.31).

В диссертационном исследовании анализируется все эти формы участия населения с позиций повышения эффективности решения финансовых вопросов. При этом дается трезвая оценка эффективности использования некоторых этих форм, в частности, территориального общественного самоуправления. Ни в недавнем прошлом, ни сейчас попытки организовать сообщество жильцов одного подъезда, дома, двора крайне редко приводили к желаемому результату. По всей видимости, не даст результата и декларация территориального общественного самоуправления в новом Законе. Дело в том, что во все времена институт местного самоуправления опирается не столько на финансовую и правовую сторону решения проблем порядка в подъезде и во дворе, сколько на традиции бытовой культуры населения, формирующиеся в течение длительного периода. Именно поэтому ст. 27 Закона заработает только в случае комплексных перемен в российском обществе.

Вторая глава «Развитие правовых институтов финансового обеспечения местного самоуправления» состоит из параграфов: «Правовое обеспечение формирования доходов местных бюджетов» и «Проблемы правового регулирования бюджетных расходов муниципальных образований».

В первом параграфе отмечается, что на местах главным источником решения всего комплекса текущих вопросов выступают бюджеты муниципальных образований. Однако, учитывая их сохраняющуюся в целом, дефицитность местных бюджетов можно сказать, что на сегодняшний день местное самоуправление не в состоянии самостоятельно обеспечить реализацию своих полномочий, опираясь только на возможности своих бюджетов.

В этой связи подробно анализируются различные формы субсидий бюджетами муниципальных образований для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов этих бюджетов в составе

расходов бюджета субъекта Российской Федерации (может быть образован, в частности, фонд софинансирования социальных расходов). Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии и их распределение между муниципальными образованиями осуществляются по единой методик^, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (п.2 ст.62). В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Анализируется в работе и целевые и резервные бюджетные фонды, важной особенностью которых является то, что они действуют в течение одного года, после чего создаются вновь либо прекращают свое существование вместе с исполнением бюджета текущего года. В ряде случаев целевые бюджетные фонды увязываются с финансированием определенных программ, в силу чего они воспроизводятся как специальный источник их финансирования. Резервные фонды имеют важное значение не только на федеральном и региональном уровнях власти, но и на местном уровне.

Закон от 6 октября 2003 г. не предусматривает формирование внебюджетных фондов (фондов муниципального развития, фондов софинансирования социальных расходов), связывая формирование специализированных фондов с выделением субвенций местным бюджетам из регионального фонда компенсаций, находящегося в составе бюджета каждого субъекта Федерации (п.2 ст.63 Закона от 6 октября 2003 г.). Вместе с тем, Закон не устанавливает запретительных мер по формированию внебюджетных фондов муниципальными образованиями. Данное обстоятельство, по мнению

диссертанта, связано с идеей усиления возможностей контроля над использованием финансовых ресурсов органами управления муниципалитетов.

Органы местного самоуправления вынуждены активно прибегать к поиску различных источников погашения дефицита бюджета. Источниками финансирования дефицита бюджета служат муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, кредиты, полученные от кредитных организаций, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы, поступления от продажи имущества, нахбдящегося в муниципальной собственности и изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета. В диссертации дается анализ всех этих источников финансирования.

Новый Закон не запрещает муниципалитетам выступать в роли эмитентов ценных бумаг. Однако ценные бумаги муниципальных образований не могут быть расценены как государственные ценные бумаги, поскольку органы местного самоуправления не могут быть расценены как государственные органы власти и подлежат регистрации как юридические лица (ст.41). Поэтому как субъекты отношений на рынке ценных бумаг муниципальные образования

принимают участие в нескольких ролях: как негосударственные эмитенты ценных бумаг и как собственники ценных бумаг, которые были выпущены другими эмитентами. Использование ценных бумаг сторонних эмитентов, например, базируется на использовании схем вексельного кредитования бюджета (получения банковского кредита в форме векселей самого банка).

Второй параграф посвящен проблемам правового регулирования бюджетных расходов муниципальных образований. Закон от 6 октября 2003 года обеспечивает муниципальным образованиям широкие возможности, которые заключаются прежде всего в том, что часть властных полномочий и финансовых средств переходит от регионов муниципалитетам. Данное обстоятельство налагает на органы управления муниципальных образований

значительную ответственность по расходованию аккумулированных финансовых средств. При этом, если Закон подробно определяет механизмы формирования бюджетов муниципальных образований, то по части расходования средств в нем сказано не так много.

Существует правило, согласно которому бюджет муниципального образования исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета. Однако для местных бюджетов не исключается ситуация, когда собственные доходы могут быть ничтожными, и почти весь объем расходов покрывается за счет денежных поступлении из вышестоящих бюджетов. При этом объем передаваемых местному самоуправлению денежных ресурсов соотносится с объемом запланированных по установленным нормативам расходов (включая расходы на исполнение делегированных Ьолномочий).

На сегодняшний день подавляющая доля расходов на социальные цели осуществляется из местных бюджетов. Ими оплачиваются свыше 90 процентов всех расходов Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство, примерно 55 процентов - на здравоохранение, около 60 процентов - на образование. По данным Министерства финансов России, в общем объеме консолидированных расходов субъектов Российской Федерации доля местных бюджетов составляет от 20 до 90 процентов. Из всего комплекса расходов

муниципальных образований расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, »

образование, социальную политику, здравоохранение и государственное управление составляют примерно 95 процентов1.

По логике нового Закона объем расходов местных бюджетов не имеет постоянной величины и зависит от экономической ситуации на территории муниципального образования, работы органов управления муниципалитета, от состояния бюджета субъекта Федерации, от выделения или невыделения

1 Швецов А.Н Экономические ресурсы муниципального развития' финансы, имущество, земля М' УРСС, 2002 С.25.

дотаций и субвенций и т.п. В диссертационном исследовании на конкретных примерах анализируется процесс расходования финансовых средств муниципальными образованиями, вскрываются тенденции этого расходования. Отличается, что полномочия органов местного самоуправления в определении объема и направления осуществления расходов из местных бюджетов объективно ограничены сложившейся ситуацией, поскольку формируются не на базе единой методологии, включающей в себя нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, не на основе единых нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, а главным образом на основе реально сложившейся экономической ситуации. В целом положения Закона о перечислении финансовых средств в бюджеты муниципальных образований, о выравнивании депрессивных бюджетов с использованием дотаций и субвенций, будучи, говоря образно, «латанием дыр», не изменят общего подхода законодателя к формированию бюджета муниципального образования. В этом и состоит, по мнению диссертанта,

оборотная сторона предстоящей реформы местного самоуправления.

Имеет смысл (поскольку мы имеем дело не с конкурирующими на рынке предприятиями, а с государство образующими структурами) выработать подход, служивший бы не только объединению в единое целое всех бюджетов бюджетной системы страны, но и делающий все бюджеты своего рода «сообщающимися сосудами». Закон от 6 октября 2003 г. должен гарантировать каждому гражданину государства минимум социальных услуг независимо от того, на территории какого муниципального образования он бы не проживал.

Третья глава «Пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» включает три параграфа: 1) Укрепление правовых основ взаимодействия органов государственной власти местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере; 2) Совершенствование бюджетного процесса; 3) Проблемы использования нормативов в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

В первом параграфе дается анализ конкретных полномочий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

Так, пункт 4 ст.75 Закона предусматривает, что в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или представительного органа муниципального образования, главы муниципального ^ образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с законом (п.4 ст.75). Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций (п 5 ст.75).

В параграфе излагается позиция автора по понятию «бюджетное регулирование». Делается вывод, что принятие Закона от 6 октября 2003 г.

ставит перед исследователями задачу более глубокого осмысления проблемы бюджетного регулирования, поскольку в ряде случаев упомянутый Закон,

предоставляя широкие права муниципалитетам, не упоминает о реальной

ответственности должностных лиц муниципальных образований за неэффективное или нецелевое использование бюджетных средств. В данном случае на более глубоком уровне бюджетное регулирование выступает как нормирование деятельности муниципальных образований и, прежде всего, как нормирование бюджетного процесса.

Во втором параграфе «совершенствование бюджетного процесса» - речь идет о хорошо известных стандартах и процедурах, установленных с целью обеспечения единства бюджетной системы, а также унификации механизма

перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы. В

расширительном плане к ним можно отнести также организационные принципы и другие устойчивые формы бюджетного процесса: бюджетная классификация, бухгалтерский учет, формы отчетности и т.п. В плане управления финансами на региональном и местном уровне Правительство Российской Федерации ставит задачу применения стандартов и формализованных процедур, которые должны обеспечить единство бюджетной системы и реализацию базовых принципов осуществления бюджетного процесса ж одновременно ограничить воздействие на региональный и местный уровень бюджетной системы со стороны государственных органов власти федерального уровня.

В определенной мере реформа местного самоуправления в нормативно-правовом плане началась с принятия «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах»1, где было определено несколько этапов разработки и внедрения нормативов финансирования на отдельные группы расходов, предусматривающих, в

1 Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862)

конечном счете, полное применение нормативной основы для оценки расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. По данной Концепции, равно как и по Закону от 6 октября 2003 г., а также по «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации» (2004 г.) органы местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать нормативы по доходам и расходам местных бюджетов.

Условием разработки и применения нормативов, по нашему мнению, должна быть такая методика их расчета, которая в максимальной мере могла бы учитывать достоверность информации о фактическом положении дел в бюджетной сфере. По этому поводу можно в Бюджетном кодексе РФ закрепить положение о необходимости учета в целях бюджетного регулирования предельных показателей доходного потенциала муниципальных бюджетов, что также будет способствовать активизации органов местного самоуправления по реализации таких показателей.

В третьем параграфе - «Проблемы использования нормативов в сфере

финансового обеспечения местного самоуправления» - выделяется группа нормативов, направленных на выявление параметров оказания бюджетных услуг населению. К ним относятся минимальные социальные нормы. Это -единые или групповые (комплексные) показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими социальными услугами, сгруппированные по их видам. Речь идет о социальных выплатах, социальной помощи, предоставлении услуг в сфере образования, медицины и т.п. Подобные нормативы имеют натуральное и денежное выражение.

В целом сс^циальные нормативы ориентируют на уровень минимальной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и иными услугами в натуральном выражении. Нормативы, регламентирующие минимальный уровень социальной защиты, направлены на обеспечение важнейших потребностей человека в материальных благах, общедоступных и бесплатных услугах, гарантированных Конституцией

России. Социальные нормативы призваны обеспечивать расчет финансовых средств, достаточных для определения минимально необходимого объема расходов бюджетов, С их помощью определяются бюджетные затраты, предназначенные на социальные выплаты и оказание государственных и муниципальных услуг населению. Затраты, в свою очередь, выступают в качестве одного из оснований для формирования объема расходов бюджетов, предназначенных на финансирование затрат по социальным нормативам.

Учитывая достоинства и недостатки социального нормирования, следует

сказать, что элементом системы социальных нормативов должен быть

минимальный государственный социальный стандарт после того, когда он будет установлен законом. Будучи социальным, этот норматив определяет некоторый минимум обеспеченности государственных и муниципальных услуг для населения на безвозмездной и безвозвратной основе за счет бюджетов всех уровней, а также средств государственных внебюджетных фондов.

В настоящее время органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разрабатывают минимальные государственные социальные стандарты. Применяемый в данном случае

термин «стандарт», используется, как правило, для процессов, связанных с

производственной сферой, предоставлением материальных благ, оказанием услуг. В отличие от традиционного своего значения, социальные стандарты направлены на регламентацию процессов, связанных с социальными выплатами, пособиями, бесплатными услугами и т.п. Пока еще имеется много неясностей с разработкой и применением регламентации через стандартизацию социального развития общества. Прежде всего, неясен механизм использования таких стандартов, не отработан порядок распространения конкретных социальных стандартов на ту или иную категорию населения с учетом уровня ее, доходов.

В заключении диссертационного исследования изложены вывод и сформулированы основные предложения и практические рекомендации по

совершенствованию правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Ситникова С.Ю. Развитие правовых институтов местного самоуправления на современном этапе. /Под научной редакцией д.ю.н., профессора Вишнякова В.Г. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета. 2005. - 142 с. (8,9 п.л.).

2. Ситникова С.Ю. Роль местного самоуправления в социальной модернизации России. /Тезисы выступления на V Международного социального конгресса «Социальная модернизация России: итоги, уроки, перспективы», 25-26 ноября 2005 г./ - Т.1. - М.: Изд-во РГСУ «Союз», 2005. - С. 302-303.(0,1 п.л.).

3. Ситникова С.Ю. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. //Право и экономика// Сборник научных трудов и материалов межвузовской конференции. / - Выпуск 4. - М.: Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, 2005. - С. 13-22. (0,6 п.л.).

Объем 1,5 п.л. Формат 60*84 1/16 Заказ №1347 Тираж 100 экз.

Отпечатано в ПМБ Московского гуманитарного университета Москва, 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1

f 1 1

»11*52

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ситникова, Светлана Юрьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

1.1. Понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной и финансовой сфере.

1.2. Особенности правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере на современном этапе.

1.3. Укрепление правовых основ участия граждан в решении бюджетно-финансовых вопросов органами местного самоуправления.

ГЛАВА II. РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Правовое обеспечение формирования доходов местных бюджетов.

2.2. Проблемы правового регулирования бюджетных расходов муниципальных образований.

ГЛАВА III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Укрепление правовых основ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

3.2. Совершенствование бюджетного процесса.

3.3. Проблемы использования нормативов в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период"

Сложность решения этой задачи определялась тем, что Россия, выступая в роли евразийского глобализатора, изначально формировалась как огромная, перманентно разрастающаяся, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система взаимодействия Центра и местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции. То, что было нормой для русского народа, другими народами воспринималось как угнетение или послабление. И наоборот, в этих условиях наиболее эффективной воспринималась авторитарная, централизованная система управления финансами, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны. Кроме того, авторитарная система финансового управления достаточно эффективно обеспечивала сбор податей, распределения средств, функционирование армии, организацию оборонных производств, а при необходимости давала возможность в короткие сроки перевести экономику и общество на путь мобилизации.

На непростом историческом фоне в начале 90-х годов начинает формироваться новая система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Концепция ее становится частью более общей идеи, согласно которой государство должно сложить с себя значительную часть управленческих функций (прежде всего - в социально-экономической сфере). С этой целью был принят целый ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -Закон от 6 октября 2003 г.).

Сущность его состоит в расширении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Значительно расширен и уточнен перечень государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Получили дальнейшее развитие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления. Подробно характеризуется структура органов местного самоуправления. Специальная глава посвящена экономическим основам местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, местные бюджеты.

В результате происходит дальнейшее развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере. В частности, детально регламентируются расходы и доходы местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Большое внимание уделено проблемам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселков и муниципальных районов, предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В настоящее время происходит всестороннее осмысление перечисленных и других полномочий органов местного самоуправления, реализация которых позволит поднять на качественно новый уровень взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, повысить эффективность их работы.

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822

Нет сомнения, что создание развитых и эффективно работающих систем взаимодействия в рассматриваемой области - это значительный шаг к цивилизованной модернизации российского общества. Но чтобы сделать этот шаг, недостаточно принять законы. В большинстве субъектов Российской Федерации до сих пор сохраняется командный подход в построении отношений органов государственной власти с муниципальными образованиями. Федеральные и региональные органы государственной власти нередко подменяют решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления, органов. На уровне субъектов Российской Федерации, например, рассматриваются вопросы об объеме и направленности расходов местных бюджетов.

В настоящее время часто возникают противоречия между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере распределения доходов регионального консолидированного бюджета между соответствующими бюджетами. «Органы каждого уровня власти стремятся увеличить объем доходов в бюджет соответствующего уровня и уменьшить объем расходных полномочий. Образно говоря, в ситуации недостаточно урегулированных бюджетных отношений каждый уровень власти тянет на себя «финансовое одеяло». При этом наибольшие проблемы возникают у органов местного самоуправления».1 Они оказываются зависимыми в части реализации своих бюджетных прав от субъектов Российской Федерации.

Противоречия между различными уровнями власти возникают из-за неравномерности экономического развития территорий и необходимостью выравнивания их экономического потенциала, а также обеспечения равномерного уровня социальной защищенности населения, независимо от места проживания каждого нуждающегося в этой помощи.

1 А.Д. Селюков, «Финансовое обеспечение местного самоуправления», М. 2003, с. 5.

К другим причинам противоречий можно отнести также низкий уровень бюджетной обеспеченности. Полномочия по перераспределению бюджетных ресурсов всегда выступали мощным рычагом управления. При этом нередко допускается произвол и игнорирование общественных потребностей.

Среди причин неэффективности многих правовых институтов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере, следует выделить складывающийся десятилетиями централизованную зависимость нижестоящих органов власти от вышестоящих. Традиционно в России срабатывают старые стереотипы подчиненности органов местного самоуправления органам вышестоящего уровня, в результате возрастает непосредственное влияние последних на формирование и деятельность органов местного управления.1

Вместе с тем автономизация власти на местах, существенное возрастание уровня ее независимости и компетенции, передача ей ряда государственных полномочий должны проходить под пристальным контролем государства. Актуальными в данном случае выступают проблемы развития правовых систем государственного контроля за соблюдением режима законности в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Анализу положения дел в муниципальных образованиях2, взаимоотношениям органов управления муниципалитетов и региональных органов государственной власти3, развитию

1 Там же, с.6.

2 Петров Ю.В. Проблемы правовых отношений Центра, регионов и муниципальных образований в Российской Федерации. Спб., 2002; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / под ред. ЮАДмитриева. М., 2000; Фадеев В.И. Местное самоуправление в Российской Федерации // Местное самоуправление в России. М., 2001; Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. № 7/8. Июль - август.

3 Емельянов Н.А. Наймушина С.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М., Якутск; 1999; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Бабичев И.В. О концепции совершенствования действующей модели местного самоуправления и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное самоуправление в России. М., 2001; Умнова-Конюхова И. А. О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением (сквозь призму тенденций развития федерального и регионального законодательства) // Центр - региона -местное самоуправление. Серия «Studia politica». Вып. 4. М.; Спб., 2001. правовых институтов в системе муниципалитетов - всему этому посвящено значительное количество научных работ1. В них развиваются идеи укрепления позиций муниципальных образований. Особенно продуктивно эти идеи развиваются после выступления Президента России на заседании Государственного Совета Российской Федерации в 2001 г., посвященного Л перспективам реформы местного самоуправления . Данное выступление произвело значительный эффект в силу своей радикальности и нетрадиционности для взаимоотношений государства и муниципальных образований. Перед Правительством была поставлена задача передать реальную власть на местах (и, соответственно, значительную часть региональных налоговых сборов) в руки муниципальных органов управления.

Аргументом против подобных настроений стала позиция, согласно которой российский народ необходимо приучать к реальной ответственности за положение дел в собственных городах и поселках, к той ответственности, которая в итоге станет основой благосостояния страны в целом. Иными словами, это был традиционный для России спор между либерализмом и авторитаризмом. Полемика закончилась принятием Закона от 6 октября 2003 г.,

1 Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового анализа). М., 2003; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. № 8.

2 См.: www.president.kremlin.ru. в котором полностью отражен реформаторский радикализм Президента России.

При этом характерно, что многие юристы, специализирующиеся по вопросам местного самоуправления, отстранились от довольно острых споров вокруг реформирования финансовых основ организации деятельности муниципалитетов. Причина этого понятна. Все направления гуманитарных наук в нашей стране всегда вынуждены были так или иначе обслуживать текущую политику властных структур. Не случайно до сих пор мало публикуется работ, содержащих глубокий научный анализ проблем развития финансовой деятельности муниципальных образований в России.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования взаимодействия органов госусударственной власти и местного самоуправления в сфере финансового обеспечения.

Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, всесторонний анализ правоотношений в системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации, сравнительно-правовой анализ, метод единства количественных и качественных характеристик, другие методы научного познания.

Теоретическую основу работы составляют труды по общетеоретическим вопросам конституционно-правового регулирования деятельности муниципальных образований, в частности труды А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.С. Васютина, В.Г.

Вишнякова, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, В.И. Патрушева, А.И. Попова, В.И. Попова, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева и др.

Учитывая накопленный опыт в изучении проблемы функционирования системы органов исполнительной власти и местного самоуправления в области совместного ведения, можно заметить, что в основном детальному анализу подлежит лишь один из ее аспектов - либо организационно-правовой, либо функциональный. Практически отсутствуют специальные исследования организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, с органами местного самоуправления после принятия Закона от 6 октября 2003 года.

Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем в качестве самостоятельного исследования дан анализ развития бюджетно-финансовыхправовых механизмов в системе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на основе законодательства о местном самоуправлении и, прежде всего, Закона от 6 октября 2003 г. При этом в комплексе используется действующее законодательство, регулирующее различные виды бюджетно-финансовой деятельности муниципалитетов. На основе такого подхода вносится целый ряд рекомендаций по организации взаимодействия органов государственной власти и органов управления муниципальными образованиями.

По результатам исследования на защиту выносятся следующие положения: результирующим вектором различных взглядов на пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является общая позиция по вопросу о том, что эффективная реализация Закона от 6 октября 2003 г., позволяет развивать систему органов местного самоуправления в сторону укрепления и расширения их полномочий в экономической, финансовой, социальной и других сферах;

- переход органов местного самоуправления к более высокой степени самоорганизации неизбежно ставит вопрос о дальнейшем развитии их взаимодействия с органами государственной власти в сфере организации и рационального использования материальных, финансовых и других ресурсов; укрепляются тем самым гарантии от стихийного, разрушительного действия разного рода самодеятельных инициатив на местах; усиливается устойчивость правовых институтов, обеспечивающих гарантии и стабильность развития местного самоуправления;

- необходимо укрепление роли Российской Федерации, ее субъектов в решении политических, экономических и социальных задач на современном этапе развития общества, углубление демократических начал в государственном и бюджетном устройстве, что выдвигает на передний план проблему совершенствования бюджетно-финансовых отношений органов государственной власти и местного самоуправления. Данный аспект постоянно подчеркивается в ежегодных президентских посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путина в связи с проведением административной и социальной реформы, реализацией Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, подготовкой и осуществлением национальных проектов в области просвещения, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства; выделение огромных бюджетных средств на выполнение перечисленных политических, экономических и социальных задач требует поиска эффективых правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти (как федерального, так и регионального уровня) и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. Решающим фактором становится не общий объем выделяемых бюджетных средств, а оптимизация правовых отношений по поводу их наиболее целесообразного и целевого использования на различных уровнях власти, и прежде всего -органов государственной власти и местного самоуправления.

Острота данной проблемы определяется тем, что в настоящее время еще не завершено создание единой бюджетной системы Российской Федерации, отсутствует необходимая координация всех ее элементов, затруднено проведение единой бюджетной политики на всех уровнях государственного и муниципального управления. Нередки еще случаи нарушения Конституции Российской Федерации, сохраняются противоречия во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере, нарушаются права органов местного самоуправления в процессе перераспределения доходов между бюджетами.

В рамках взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в работе выделяются два основных вида отношений: отношения Федерации местного самоуправления и отношения субъектов Федерации и местного самоуправления. Диссертант подвергает критике высказвнное в юридической литературе положение о том, что между субъектами федерации и местным самоуправлением должны быть такие же отношения, как и между центром и регионами1. Диссертант считает, что названные выше два основных вида отношений отличаются по своему характеру. Отношения органов местного самоуправления с двумя уровнями государственной власти-федеральным и региональным регулируются различными правовыми актами - Конституцией Росиийской Федерации, федеральными законами. Законами субъектов Федерации, многожеланными подзаконными актами. На отношения между федеральной властью и местным самоуправлением не распространяются непосредственно принципы федерализма, самоуправленческие начала реализуются более полно в рамках единой системы государственной власти.2 Одновременно диссертант поддерживает позицию Селюкова А.Д., который утверждает, что однотипность отношений между федерацией и ее субъектами, а также между федерацией и местным самоуправлением фактически присутствует в механизме межбюджетных отношений, функционирующих в рамках единой бюджетной системы.3 Взаимная увязка бюджетных отношений органов государстенной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предусмотрена в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, в «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах».

На базе этих исходных документов предполагается созданные единой системф финансового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления.

1 Фадеев В.И. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации. В сборнике докладов «Местное самоуправление в России», - М.: Прима-Пресс, 2001. С.208.

2 Селюков А.Д. «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации», М., 2003г., с.74

3 Там же.

В соответствии с федеративным устройством Российского государства существуют федеральный уровень государства и уровень субъекта Российской Федерации, имеющие свои бюджеты. Кроме того, свои бюджеты имеют органы местного самоуправления. В этих условиях стоит задача поискаоптимального финансового обеспечения каждого из этих уровней власти с тем, чтобы не только сохранять, но и укреплять единство государства, сбалансированного развития всех частей государства. Известно, что Российская Федерация является согласно статье 7 Конституции Российской Федерации, социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизни и свободное развитие человека. Взаимодействие органов государственной власти и местногосамоуправления в бюджетно-финансовой сфере призвано обеспечить финансирование конституционных гарантий каждому человеку на территории страны, независимо от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Все граждане государства должны иметь равные возможности для реализации своих социальных прав.

Актульной задачей является в этой связи укрепление бюджетных отношений по всей вертикали власти, начиная от федерального уровня и кончая уровнем местного самоуправления. Комплексное и одновременное совершенствование правового статуса органов власти на всех ее уровнях позволяет обеспечивать более рациональное и целенаправленное использование имеющихся финансовых ресурсов, повышает заинтересованность органов местного самоуправления в увелечении доходной части их бюджетов. В диссертации вносятся в этой связи предложения об применениях и дополнениях в действующее законодательство, направление на повышение эффективности правовых механизмов взаимодействия различных уровней власти.

- вносятся иные предложения об изменениях и дополнениях в бюджетное законодательство, направленные на совершенствование механизмов финансового обеспечения местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Отдельные предлагаемые варианты решения обозначенных в работе проблем создают весомую научно-прикладную базу для обоснования и детальной разработки комплекса мер по совершенствованию организационно-правовых механизмов, направленных на повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

Сделанные выводы и рекомендации прошли апробацию на семинарах и научных конференциях, в органах власти и управления Северо-Кавказского региона. Ряд положений, выдвинутых автором, нашли свое отражение в региональных нормативных актах, регулирующих отношения в системе органов местного самоуправления.

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ситникова, Светлана Юрьевна, Москва

Выводы:

1. Для целей межбюджетных отношений нормативы используются в двух значениях: как основание для формирования текущих расходов бюджетов и как основание для выравнивания обеспеченности в достижении минимума доходов нижестоящих бюджетов да уровня, определенного финансовыми нормативами. Можно сказать, что социальные нормативы влияют на показатели расходов бюджетов, а финансовые - на показатели их доходов. Конкретно, социальные и финансовые нормативы обусловливают формирование основной части расходов местных бюджетов и практически всего объема доходов местных бюджетов.

2. Чаще всего нормативы бюджетного регулирования применяются на этапе перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы. В этом качестве они используются как основание для предоставления нижестоящему бюджету определенного объема регулирующих доходов и финансовой помощи, тем самым обеспечивают единый уровень минимальной финансовой обеспеченности.

3. Результаты нормирования доходов и расходов местных бюджетов, если и учитываются в них, то только с целью обеспечения уровня минимального местного бюджета, да и то благодаря в основном перечислениям из вышестоящих бюджетов. Поэтому часто остаются без надлежащего обеспечения средствами те расходы местных бюджетов, которые не попали под режим нормирования.

4. Свою задачу социальные и финансовые нормативы выполнят в полном объеме при условии, если они будут иметь системный характер. Под признаком системности в данном случае понимается наличие взаимосогласованности (уравновешенности) образующих состав системы элементов друг по отношению к другу, а также наличие между ними координационных связей (присутствие ведущего звена, определяющего характер проявления остальных звеньев системы). Однако в настоящее время признак системности в составе нормативов отсутствует по причине некомплексности элементного состава формирующейся системы нормативов, несогласованности между собой тех нормативов, которые уже имеются, а также использования ряда нормативов в урезанном виде в силу их недофинансирования из бюджетов.

5. Важное значение имеет характер взаимосвязи нормативов как элементов формирующейся системы. Не должен быть в роли ведущего элемента норматив, определяющий наличие средств в бюджете. Хотя его нельзя не учитывать. Однако он выступает, скорее, условием для достижения целей применения нормативов. Ведущим элементом должны быть социальные нормативы, поскольку они направлены на поддержание жизнедеятельности людей, служат сохранению и развитию общества.

6. Характер расходной части бюджетов должен строиться таким образом, чтобы в любых ситуациях обеспечивать установленный уровень финансового наполнения социальных нормативов. Если у государства в определенный момент времени нет в достаточном объеме доходов, то для обеспечения социальных нормативов оно должно использовать механизм заимствований.

7. До настоящего времени остается нерешенным до конца вопрос о разработке и применении единых критериев перераспределения бюджетных средств между бюджетами муниципальных образований по всем субъектам РФ. В ряде субъектов РФ бюджетное регулирование не получило пока должной правовой и методической обеспеченности.

8. В процессе перераспределения бюджетных средств часто не учитывается фактическое положение дел в регионах и муниципальных образованиях. Необходимо разработать систему критериев в целях объективной оценки потребностей каждого из бюджетов. Доходные источники можно закреплять за различными бюджетами только после того, как стала ясной картина закрепленных расходов за определенным бюджетом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ближайшие годы местное самоуправление в России неминуемо переживет стадию глубокого реформирования. Юридическим основанием для реформ станет новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако, имея дело со ставшими уже традиционными для России новыми реалиями (формирование агрессивных финансово-промышленных групп, ориентированных на добычу и экспорт сырья; общая коррумпированность государственного аппарата; схождение политических и бизнес-структур и т.п.), нельзя забывать, что не все проводимые или намечаемые нововведения оправданы, поскольку нередко их побудительным мотивом становятся не цели развития и укрепления местного самоуправления, а интересы отдельных групп, связанных с достижением экономических и политических выгод для этих групп. Результирующим вектором различных взглядов на пути совершенствования местного самоуправления является общая позиция о том, что действующий вариант реализации местного самоуправления необходимо менять и само местное самоуправление следует развивать в сторону укрепления его основных правовых систем.

Низкие темпы роста в реальном секторе экономики наиболее сильно отражаются на состоянии ресурсной обеспеченности муниципальных образований, превращая местные бюджеты в копилку задолженностей перед вышестоящими бюджетами, банками и местным населением. Сказывается фактор невыполнения региональными органами власти положений федерального законодательства в отношении поддержания и развития экономической базы местного самоуправления.

На сегодняшний день в экономической сфере органы местного самоуправления фактически имеют номинальную самостоятельность, которая реализуется в наличии у них права просить вышестоящие органы власти оказывать им помощь, поскольку собственная база недостаточна. Чаще всего к подобному отстаиванию собственных интересов и сводится сущность бюджетной политики самих органов местного самоуправления большинства муниципальных образований. С одной стороны, обособленность имущества и обязательств государства и органов местного самоуправления действительно выступает определяющим критерием взаимоотношений этих публично-территориальных образований. Ныне между государством и органами местного самоуправления разделено имущество, наделены обособленностью бюджеты, разделено право на налоговые источники и т.п.

С другой стороны, государство перекладывает на органы местного самоуправления многие свои обязанности и тем самым увеличивает обязательства последних, не всегда предоставляя при этом соответствующую компенсацию в имуществе и финансовых ресурсах. При этом органы государства всякий раз указывают на наличие обязанности органов местного самоуправления самостоятельно решать проблемы, входящие в перечень их полномочий, отвечать своим имуществом по своим обязательствам.

Органы местного самоуправления как власть, ближе всех находящаяся к населению, практически берут на себя все вопросы, которые местное сообщество ставит перед ними. В этом плане перечень обязанностей по урегулированию и непосредственному решению возникающих проблем общественной жизни, которые приходится решать органам местного самоуправления, требуют относительно неограниченного объема расходов. Однако перечень и объем доходов местных бюджетов имеет исчерпывающий и ограниченный характер. Точнее, доходы органов местного самоуправления имеют квотированный характер, если учитывать порядок, согласно которому, например, все дополнительные средства поступают в бюджет федерального уровня государства и бюджет субъекта РФ. В большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета приходится на бюджеты муниципальных образований. Если взять объем расходов местных бюджетов за 100%, то доля доходов в виде налоговых и неналоговых поступлений тех же бюджетов, необходимых для обеспечения расходов, составляет менее 20% в среднем по России. Остальные потребности бюджеты муниципальных образований обеспечивают за счет регулирующих источников и за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Действующее налоговое и бюджетное законодательство закрепляет большую долю консолидированного бюджета за Федерацией и субъектами РФ. Таким образом, установленный механизм распределения полномочий позволяет существовать порядку, когда право на доходы поступает в органы власти вышестоящего уровня, а обязанность по расходам переходит к органам власти нижестоящего уровня, что свидетельствует об излишней централизации доходов бюджетной системы на ее вышестоящих уровнях.

Очевидная недостаточность доли собственных, регулирующих доходов и поступающей финансовой помощи из вышестоящего бюджета, хроническая дефицитность местных бюджетов делают эти бюджеты зависимыми от региональных бюджетов. Органы местного самоуправления при этом лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование своих бюджетных доходов за счет налоговых источников, а также обеспечивать их планирование. Действующий порядок распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы, а также расходных полномочий между ними таков, что роль органов местного самоуправления в данном случае является преимущественно пассивной. За них основные вопросы решены на уровне государства. В частности, органы государственной власти не только определяют порядок распределения средств для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями, а также осуществляют контроль за эффективностью использования этих средств. На том же уровне устанавливается система минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм, которые предопределяют содержательную сторону бюджетной деятельности на местном уровне.

В сложившейся ситуации доход, полученный на территории муниципального образования, разделяется между бюджетами трех уровней в таком порядке, что для нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления остается определенный минимум, а остальное попадает в федеральный и региональный бюджеты. Затем в различных правовых режимах эти же доходы возвращаются в бюджеты нижестоящего уровня. Сложившийся порядок перераспределения средств между уровнями бюджетной системы не способствует росту заинтересованности местных органов власти в увеличении экономического потенциала на территории муниципальных образований, способствует расширению практики предоставления неоправданных налоговых льгот, завышению бюджетных расходов и т.п.

Стратегия руководителей местных органов власти сводится к тому, чтобы показать перед вышестоящими органами власти, что экономическое состояние и уровень доходов как можно ниже, чтобы получить помощь из вышестоящего бюджета как можно больше. Действующий механизм межбюджетных отношений толкает руководство субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исходить в своей политике из оправданного реалиями российской жизни принципа: «проси больше, все равно дадут меньше». Поэтому они всячески стремятся завысить объем осуществляемых из местного бюджета расходов и уменьшить объем фактически получаемых доходов. При этом применяются любые методы, в том числе идет поддержка неэффективной бюджетной инфраструктуры, применяется практика предоставления неоправданных налоговых льгот, увеличивается без надобности персонал бюджетных учреждений, применяются методы перечисления ассигнований через проблемные банки, а затем повторно осуществляют перевод денег получателю и т.п.

Высшие законодательные и исполнительные органы власти России видят выход из проблем в создании четкого механизма разграничения расходных полномочий между бюджетом регионального уровня и местными бюджетами. Сами бюджета должны быть разграничены и самостоятельны. Если многие полномочия, прежде всего социальные, которые закреплены за федеральным уровнем бюджетной системы, эффективнее решаются на местном уровне, то соответствующие средства должны передаваться местным бюджетам в форме взаимных расчетов в полном объеме, достаточно для обеспечения делегируемых полномочий.

Вместе с тем, по мнению автора, в ходе реформы местного самоуправления следует решить поэтапно ряд задач. Вначале необходимо определить, какой объем полномочий обязаны осуществлять федеральные и региональные органы власти, исходя из объема задач, закрепленных Конституцией России за федеральным Центром, а уставами или конституциями субъектов Российской Федерации - за самими субъектами. Распределение полномочий между региональными и местными органами власти следует осуществлять в строгом соответствии с объективными потребностями развития местного самоуправления.

В структуре полномочий следует предусматривать две группы: одна -для реализации программ по развитию экономики отсталых территорий, другая - для оказания социальной поддержки населения независимо от того, кто и где проживает, с целью достижения необходимой обеспеченности населения важнейшими социальными благами. Что касается доли средств консолидированного бюджета страны, которая должна закрепляться за местными бюджетами, то, по нашему мнению, ее следует определять исходя из необходимости передачи в вышестоящие бюджеты квоты средств, достаточной для обеспечения полномочий, закрепленных за Федерацией и ее субъектами. Важно, чтобы объем средств, подлежащий передаче из консолидированного бюджета в федеральный и региональные бюджеты, не изменялся в течение пяти лет, или, по крайней мере, какой-то длительный период. В случае общей нехватки средств должна соблюдаться пропорция, сокращающая бюджетные возможности всех уровней бюджетов. Оставшиеся бюджетные доходы должны полностью поступать в бюджеты муниципальных образований. Такой подход, несомненно, позволит повысить заинтересованность самого населения и местных органов власти в увеличении экономического потенциала своих территорий.

Далеко не в каждом местном бюджете при таком подходе будет достаточно средств для решения закрепленных за органами местного самоуправления задач. «Бедным» муниципальным образованиям потребуется оказывать поддержку из вышестоящих бюджетов, что и делается на сегодняшний день путем передачи средств в режиме финансовой помощи. При этом следует помнить, что нельзя задачей выравнивания бюджетной обеспеченности подменять другую задачу - повышения заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии своих территорий. Полагаем необходимым закрепить на федеральном уровне бюджетной системы минимум доходных источников, в целях финансовой обеспеченности каждого муниципального образования, предоставив субъектам РФ право на увеличение этого минимума.

Механизмом реализации установления такого минимума может стать утверждение минимального объема собственных доходов. Если объем собственных доходов в конкретных местных бюджетах будет достаточным для финансового обеспечения закрепленных за местным самоуправлением полномочий, то исчезнет потребность в получении регулирующих доходов и финансовой помощи для этих бюджетов. Для другой категории местных бюджетов, у которых объем собственных доходов не позволит обеспечивать финансирование указанных полномочий, будет действовать механизм финансовой помощи, предоставляемой по установленным нормативам. Институт регулирующих доходов в таком случае следует отменить, а финансовую помощь можно будет выделять только тем бюджетам, у которых недостаточен объем собственных доходов.

При таком содержании бюджетных отношений фактически будут исключаться встречные потоки денег между бюджетами различного уровня. В случае принятия данного предложения исчезнет потребность выделять из вышестоящего бюджета средств в режиме регулирующих доходов и финансовой помощи всем бюджетам независимо от уровня их финансовой обеспеченности. Но самое главное - такой подход не позволит через механизм регулирующих доходов и финансовой помощи ежегодно уменьшать общие объемы поступающих доходов у тех местных бюджетов, которые смогли получить дополнительные доходы за счет активизации предпринимательской деятельности на территориях соответствующих муниципальных образований. Данную меру следует осуществлять одновременно с названным выше предложением по установлению фиксированного объема доходов для вышестоящих бюджетов на период до пяти лет. В таком случае все дополнительно полученные доходы местных бюджетов будут оставаться в распоряжении органов местного самоуправления, и использоваться на цели развития местного самоуправления.

В данном варианте перехода на новые правовые основы муниципальные бюджеты станут базовыми для аккумулирования всех средств, которые собраны на территории конкретного муниципального образования, оставшихся после всех отчислений в вышестоящие бюджеты. Предложенный переходный метод построения межбюджетных отношений одновременно может эффективно решать проблему выравнивания по экономическим возможностям различные территории. Подобное решение межбюджетных проблем создает возможность обеспечить заинтересованность населения и органов местного самоуправления включать все резервы по расширению доходных источников на местах. Кроме того, предлагаемые меры позволят государству в большей мере выполнять одну из конституционных задач, связанную с повышением жизненного уровня населения страны, решаемую преимущественно через местные бюджеты.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период»

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. М., 2004.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2003.

4. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862).

5. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. №39.

6. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями) // СЗ РФ. 1995. № 35.

7. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год».

8. Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 29 окт.

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822

10. И. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» Письмо Президента РФ от 3-1 мая 2000 г. № Пр-1100 //Российская газета. 2000. № Ю7. 3 июня.

11. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (7. Управление общественными финансами на региональном и местном уровне) // СЗ РФ. 2001. № 34.

12. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862).

13. Проект Министерства финансов РФ «Методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации». М., 1999.

14. Бюджетный кодекс Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 152 // Дальневосточный вестник. 1999. 1 авг.

15. Закон Ивановской области от 30 мая 2000 г. № 28-03 «Бюджетный кодекс Ивановской области (часть первая)» (с изменениями от 27 ноября 2000 г., 18 декабря 2001 г.).

16. Закон Оренбургской области от 18 ноября 2000 г. № 723/212-03 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» // Южный Урал. 2000. 5 дек.

17. Закон Республики Тыва от 9 ноября 2001 г. № 1202 «О финансовых основах местного самоуправления в Республике Тыва» (принят Верховным Хуралом 10 октября 2001 г.) // Тыва тууди. 2001. № 276. 26 нояб.

18. Закон Ростовской области от 23 сентября 2002 г. № 272-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на 2003 год» // Наше время. 2002. № 193-194. 3 окт.

19. Закон Ростовской области от 6 августа 1996 г. № 22 «О бюджетном процессе в Ростовской области» //Наше время. № 114. 15 авг.

20. Закон Пермской области от 29 августа 2000 г. № 1095-161 «О бюджетном процессе в Пермской области» // Бюллетень Законодательного Собрания и Администрации Пермской области. 2000. № 7. 22 сент.

21. Закон Московской области от 3 ноября 1997 г. N 54/97-04 «О бюджетных правах местного самоуправления» // Подмосковные известия. 1997. № 230. 4 дек.

22. Закон Ростовской области от 26 апреля 1999 г. № ЗЗ-ЗС «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области» (с изменениями от 29 ноября 1999 г., 24 сентября 2001 г., 17 июня 2002 г.) // Наше время. 1999. № 76.

23. Закон Тамбовской области от 8 сентября 2000 г. № 135-3 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области» (с изменениями от 28 июня 2002 г) // Тамбовская жизнь. 2000. № 190. 29 сент.

24. Закон Московской области от 3 ноября 1997 г. № 54/97-03 «О бюджетных правах местного самоуправления» // Подмосковные известия. 1997. № 230. 4 дек.

25. Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. № 16-ЗСО «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 1999. № 4. С.

26. Закон Калужской области от 3 декабря 1999 г. № 38-03 «О целевых бюджетных фондах на территории Калужской области» (с изменениями от 1 марта 2002 г.) // Весть. 2002. № 263. 2 апр.

27. Закон Кемеровской области от 6 октября 1997 г. № 31-03 «О местном самоуправлении Кемеровской области» (с изменениями от 19 января 1999 г., 28 июля, 17 ноября 2000 г., 18 июля 2002 г.).

28. Закон Оренбургской области от 18 ноября 2000 г. № 723/212-03 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» II Южный Урал. 2000 5 дек.

29. Закон Пермской области от 29 августа 2000 г. «О бюджетном процессе в Пермской области» // Бюллетень Законодательного Собрания и Администрации Пермской области. 2000. № 7. 22 сент.

30. Закон Псковской области от 29 сентября 1997 г. № 31-03 «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Псковской области». Утверждено постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 18 сентября 1997 г. № 446.

31. Закон Санкт-Петербурга от 8 ноября 1997 г. № 185-56 «О жилищном займе Санкт-Петербурга» // Ипотека. Спб., 2004. С. 216-217.

32. Закон Томской области от 22 июля 2002 г. № 52-03 «О бюджетном процессе в Томской области» II Официальные ведомости. 2002. № 8.

33. Закон Курганской области от 8 октября 2000 № 379 «О бюджетном устройстве и бюджетом процессе в Курганской области» (с изменениями от 31 октября 2001 года, 27 февраля 2002 г.).

34. Закон Тверской области от 27 февраля 2001 г. № 138-03-2 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области» (с изменениями от 26 июля 2001 г.) // Тверские ведомости. 2001 № 26. 30 марта -5 апр.

35. Закон Нижегородской области от 8 октября 2001 г. № 207-3 «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области» (с изменениями от 29 декабря 2001 г., 21 февраля 2002 г.) // Нижегородские новости. 2001. № 196. 24 окт.; № 197. 25 окт.

36. Закон Тульской области от 6 июля 2000 г. № 198-ЗТО «О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области» // Тульские известия. 2000. № 161-162, 18 июля.

37. Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2002 г. № 172-П-З «О финансовых ресурсах местного самоуправления в Республике Калмыкия».

38. Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Дмитровском районе Московской области // Дмитровский вестник 2002. № 88. 2002. № 90.

39. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2002. №71. 19 апр. С. 5.

40. Постановление Администрации Алтайского края от 15 мая 2000 г. № 380 «О работе администрации г. Бийска по исполнению бюджета за первый квартал 2000 года» // Справочно-правовая система «Гарант».

41. Постановление главы Администрации Владимирской области от 5 мая 2000 г. № 316 «Об установлении расчетных задании по мобилизации доходов в бюджет области муниципальным образованиям областного бюджетного регулирования на II IV кварталы 2000 года».

42. Постановление главы Администрации г. Краснодара от 6 февраля 1995 г. № 72 «О вложении средств в депозитный сертификат» // Краснодарский краевой вестник. 1995. № 33. 8 февр.

43. Постановление главы Администрации г. Нальчик Республики Кабардино-Балкария от 6 июня 2001 г. № 571 «О порядке использования жилищных сертификатов» // Кабардино-Балкарская Правда. 2001. 7 июня.

44. Постановление главы городского самоуправления г. Омска от 21 августа 2001 г. № 326-п «Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда администрации города Омска» // Омская Правда. 2001.22 авг.

45. Постановление Губернатора Челябинской области от 28 июня 1999 г. № 281 «О методике формирования минимальных бюджетов городов и районов областного значения на 2000 год».

46. Постановление Губернатора Челябинской области от 28 июня 1999 г. № 281 «О методике формирования минимальных бюджетов городов и районов областного значения на 2000 год» // Вечерний Челябинск. 1999. 30 июня.

47. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ. 2001. №. 34. Ст. 3503.

Автор: Ситникова, Светлана Юрьевна
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ситникова, Светлана Юрьевна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ситникова, Светлана Юрьевна, Москва

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ситникова, Светлана Юрьевна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ситникова, Светлана Юрьевна, Москва