Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сферетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере»

На правах рукописи

ГРЯЗЕВ Александр Александрович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск - 2004

Работа выполнена в Челябинском государственном университете

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Майоров Владимир Иванович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Выдрин Игорь Вячеславович

кандидат юридических наук, доцент Четвертакова Елена Сергеевна

Ведущая организации

Омский государств ьнный университет

Защита состоится <Ы I» декабря 2004 г. в Ц часов О/О минут на заседании диссертационного совета К. 212.296 03 при Челябинском государственном университете по адресу: 454021, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета.

Автореферат разослан «2о> ноября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета ^У

кандидат юридических наук, доцент ЕВ Кунц

¿Мб - V

7X9

I. Общая характеристика работы

Актуальное п. темы исследования Демократические преобразования в российском государстве начавшиеся в конце восьмидесятых начале девяностых годов, привели к появлению и закреплению на конституционном уровне новой разновидности публичной власти - мосшого самоуправления, сочетающего в себе, с одной стороны, примаки общественного институш и значительное влияние государственного начала, с другой. В Конституции Российской Федерации 1993 года нашли свое отражение основные положения, характеризующие местное самоуправление

Конституционные требования о гарантированное™ местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий обусловили необходимость разработки и претворения в жизнь новых механизмов взаимодействия органов публичной власти различного уровня

Особую актуальность данный вопрос имеет в сфере финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления Первая попытка их законодательного регулирования, предпринятая в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, не решила проблем, связанных с недостаточностью у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения Ключевые положения Конституции Российской Федерации о необходимости передачи органам местного самоуправления соответствующих финансовых ресурсов для выполнения отдельных государственных полномочий и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти, не были подкреплены соогеетствующими правовыми средствами их реализации в отраслевых законодательных актах

В частности, положения егатугпого закона о местом самоуправлении,

' Собрание законодагетьства Российской Федерации 1995 -№35 Ст 3506 1996 №17 - Ст 1917, №49 Ст 5500 1997 -№12 Ст 1378,2000 -№32 Ст 3330. 2002 -№12 Ст 1093 2003 №28 Ст 2892. №40 <Р| зк7? № 5П Ст 4855

РОС. НАЦИОНАЛЬНА« БИБЛИОТЕКА л

допускающего двухуровневую систему организации местного самоуправления не нашли дст-1-1и 5сщии в Бюджетом кодексе Российской Федерации2 и иных актах финансового законодательства Возложение на субъекты Российской Федерации Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ "<) финансовых основах местного самоуправления в Российском Федерации»1 обязанностей по финансовому выравниванию муниципальных образований не было подкреплено предоставлением органам государственной власги субъектов Российской Федерации соответствующих бюджетно-налоговых полномочий

Все это привело к тому, что местные бюджеты оказались «перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования)/, э значительная часть финансовой помощи муниципальным образованиям предоставлялась «без четких критериев и процедур», чю приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений4

Обозначенные проблемы потребовали проведения комплексной реформы местного самоуправления, связанной, прежде всего, с обеспечением его финансовых основ и соответствующим преобразованием бюджетной и налоговой систем. Направленный на достижение данной цели Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об обидах принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 (далее - Закон об общих принципах орган и зации местного самоуправления 2003 года) содержит целый ряд принципиальных новаций, которые предполагают необходимость их теоретического осмысления для решения практических задач, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и

2 Собрание законодательства Российской Федерации - 1998 - № 31 - Ст 3823, 2000 № 32 Ст 3339, 2001 № 33 - Ст 3429, 2002. - № 22 - Ст. 2026, № 28 Ст 2790, № 30 - Ст 3021, Ст 3027,2003 №28.-Ст 2886: Ст 2892; №46 Ст 4443, С) 4444, № ■52 - Ст 5036. Ст 5038

1 Собрание законодательства Российской Федерации - 1997 - № 39 - С1 4464, 1999 -№28 СI 3492.2003 -№40. Ст 3822, 2004 -№ 27 - Ст. 2711.

4 См Программа ра ¡вития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации егг 15 авгусга 2001 I ода № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации 2001 № 34 Ст 3503, 2004 - №8 -Ст 663.

' Собрание законодательства Российской Федерации - 2003 № 40. Ст 3822 2004 №25 -Ст. 2484

орпшст местном» самоуправления в финансовой сфере Ото нозвош! выявить и предупредить вмможные негативные последствия отдельных законе,та гсльных решений до мочстпа вступления в си чу новой системы разграничения доходных источников и расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоупраштения Только адекватное правовое сопровождение создаст необходимые предпосылки для становления реально работающей системы взаимоотношений органов публичной втасти различного уровня позволяющей обеспечить каждое публично-правовое образование достаточными финансовыми ресурсами для практического осуществления возложенных на него задач

Вышеизложенное определяет актуальность темы диссертационного исследования, свидетельствует о необходимости проведения теоретического анализа для выработки практических рекомендаций по вопросам правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения возникающие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере формирования, распределения и исполыования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы разграничения расходных обязательств между органами публичной власти, распределения между ними доходных источников, а также механизм предоставления межбюджстныхтрансфертов

Цель диссертационного исследования заключается в выяв тении специфики взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в особой области их виимодействия в финансовой сфере, в анализе влияния указанной специфики на особенности правового регутирования соответствующих правоотношений для выработки конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства

В рамках поставленной цели сформ\'лированы следующие задачи исследования

- промыли даровать теоретические основы взаимоотношений органов Iосударсгеенной власIи и органов местного самоуправления в финансовой сфере, выявить особенности их субъектно-объектного состава,

рассмотреть ¡екущее состояние иконода гельства и основные подходы, выработанные судебной практикой, по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

- сформулировать соответствующие Конституции Российской Федерации требования, предъявляемые к правовому регулированию взаимоотношений органов государственной власти и органов местаот самоуправления при реализации ими полномочий по установлению и осуществлению бюджетных расходов, сопоставив их со сформировавшейся практикой,

- обобщить существующие механизмы разграничения доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внести предложения по совершенствованию правового регулирования по данному вопрос*,

- выявить имеющиеся проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов и предложить варианты их решения

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также положения законодательства ряда зарубежных стран

Меюдологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов по знания правовой действительности При проведении диссертационною исследования применялись как общенаучпые метода,! познания (системный, формально-логический, метод анализ и синтеза, чем од восхождения от конкретного к абстрактному) так и специальные правовые ми оды (сравнительно правовой, формально-юридический нормативно-логический) Например.

сравпительно-пряновой метод был применен для исследования различных видов доходов государственных и местных бюджетов путем сравнения практики, сложившейся в нашей стране и ряде зарубежных стран

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С А Авакьяна, С С Алексеева Г В Атаманчука, И В. Бабичева, Н С Бондаря, В.И Васильева, В И Выдрина, Ю В Друговой Н А Емельянова, А А Замотаева, Н А Игнатюк, Е М Ковешникова, А Н Козырина, А Н Кокотова, Ю А Крохиной, Б В Курашвили, ОЕ Кутафина, В А Лебедева В В ГГылина, А С Саломаткина, ЮА Тихомирова, И А. Умновой, В И Фадеева, НИ Химичевой, А И Черкасова. В Е Чиркина и других, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам взаимоотношений органов государственной аласти и органов местного самоуправление

Наутая новизна исследования Вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления являются предметом пристального научного анализа со стороны различных правовых дисциплин Проводятся исследования, посвященные общетеоретическим представлениям о соотношении государственного механизма и местного самоуправления (ЭА Нсхвядович) В науке муниципального нрава в свою очередь активно изучаются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления (Т Н Михеева, А А Уваров, Ю В Капитанец Н.И Соломка Н А Шевчик) Предпринимаются попытки более детального осмысления проблем взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе зарубежного опыта (ЕВ. Гриценко. Н.Э Шишкина), а также исходя из региональных особенностей (В М. Ануфриев, Н П Седых), принадлежности взаимодействующих органов к одной из ветвей власти (Н А Игнатюк), специфики конкретных форм взаимоотношений (М.Ю Дитятковский, С К Дряхлов).

Одним и 5 основных направлений научного анализа виимоотношений органов государственной власти и органов честною самоуправления стало их рассмотрение с учетом сферы общественных отношений, в которой они

складываются В частости акжвко изучаются финансовые взаимоотношения Вмес1е с гем, в проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты таких взаимоотношений Ото проявлялось в том что исследование всего многообразия взаимоотношений органов государственной впасги и органов местного самоуправления в финансовой сфере ограничивалось взаимоотношениями исключительно между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (С Ю Фабричный) либо взаимоотношения рассматривались только в качестве элемента финансовой основы местного самоуправления (С Б Дремов, В А Зозулюк, НЕ Кован ева, С С Кузнецов, НЛ Пегпин), что заведомо сужало предмет исследования

В науке финансового права взаимоотношения оргапов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере были предметом научного анализа только с точки зрения характеристики субъектов, участвующих в подобных Rзaиvooтпoшeпияx (Т А Вершило, Д И Коровкин К) Л ^мирникова)

птлг^л нл*/лтт<; т*1 О^О'У^ЧОСТСЙ СУСТОК "ЗТННЛХ 7Г^1ТМ0ОТТТО171С711?Й

(Н В Герасименко, В В Томаров)

Вместе с тем, по-прежнему ощущается острая потребность в комплексном муниципально-правовом исследовании правового регулирования всей совокупности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с установлением в законодательстве механизмов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы Недостаточная разработанность проблематики данного направления исследований объясняется постоянным обновлением законодатстьства об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления Вновь вводимые в законодательный оборот понятия («расходные обязательства», «отрицательные трансферты» и др ) требуют определения их места в системе взаимоотношений органов втасти различного уровня

В настоящей работе впервые предпринята попытка компчексного подхода к рассмотрению вопросов взаимоотношений органов государственной кчасги и органов местного самоуправления в финансовой сфере при >гом предметом

научного анлли <а стали пробчехш прояпивтпиеся в ходе практической реализации законодательства о местном самоуправ тении и ранее не рассматривавшиеся в рабо rax по муниципальному праву и смежным отраслям.

В процессе написания работы диссертантом сформулирован ряд положений. которые содержа i элементы научной новизны и выносятся на защиту

1 В содержании понятия «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» с точки зрения муниципального права предложено выделять две составляющие В первом случае органы публичной атасти, вступая во взаимоотношения, опосредуют своими действиями взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Вторая составляющая охватывает организационные взаимоотношения органов публичной власти между собой, в которых органг- выступают от собственного имени, а не от имени публично-правового образования.

2 Повышенная конфликтность присущая взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, требует закрепления в муниципальном праве адекватных методов предотвращения и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними Автором обосновывается необходимость включения в законодательство о местном самоуправлении положений, устанавливающих механизм разрешения юридических конфликтов возникающих между органами государственной власти и оргапами местного самоуправления В этой связи предлагался придагь согласительным комиссиям и переговорным процедурам характер официачьных средств разрешения конфликтов.

3 Обосновывается тезис о том, что принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплепии за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, должен лежать в основе распределения расходов между органами государственной в части и органами местного самоуправления При этом федеральные органы государствен ной вчясти оргапьт государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления дочжны

несли ответственность ia состояние дел в метко обозначенной и индивидуально-определенной дня каждого уровня власти сфере публичною управления Принципы учета принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также учета значения деятельности отдельных учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться тотько в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов

4. Показана двойная роль, которую играют минимальные государственные социальные стандарты в муниципально-правовьтх отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Они выступают, с одной стороны, в качестве расчетной величины позвочяющей определить объем финансовых средств, подлежащих передаче в местные бюджеты, с другой стороны, в качестве способа нормирования органами государственной власти расходов местных бюджетов являясь в тгом качестве одной из причин возникновения "нефинасирусмых мандатов*4

5 В рамках анализа проблемы определения перечня государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, показана необходимость теоретического и законодательного решения вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов В качестве возможного вариант такого полномочия рассмотрено право предоставления налоговых льгот по федеральным налогам и сборам.

6 п \оде исследования доходов местных бюджетов как финансовой основы местного самоуправления пре/ложено выделять в отдельную группу доходы местных бюджетов от обяительных платежей неналогового характера Показаны особенности природы подобных платежей, выражающиеся в бо tee облегченном, в сравнении с налоговыми платежами, порддке осуществления органами местного cawov правления полномочий по их установлению и взиманию

7 В не 1ях совершенствования регулирования нормами муниципалы!oí о права i осударственпой поддержки местного самоуправления выражающейся в виде предоставления из юсудчрст венных бюджетов финансовых ресурсов органчм местного самоуправления автором предлагается рассматривать отношение

понятий «финансовая помощь» и «мсжбюджетные трансферты» как отношение частного к общему К финансовой помощи моху! относиться только такие межбюджстпые трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер

X Ранее высказанное в науке муниципального права мнение о необходимости закрепления в законах субъектов Российской Федерации методик распределения средств финансовой помощи местным бюджетам дополнено тезисом о необходимости закрепления в федеральном законодательстве порядка определения общего размера финансовой помощи, направляемой муниципальным образованиям В диссертационном исследовании рассматриваются возможные пути практической реализации данного положения

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты восполняют ряд имеющихся пробелов в научных '¡Ро взаимоотношения^ от^ттгуо государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере Содержащиеся в работе выводы и предложения могут также служить основой для последующих исследований по данной проблематике.

Практическая значимость исследования выражается в том, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере

Материалы диссертационного исследования могут быть применетш в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит реализация бюджетно-налоговых полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Результаты исследования могут быть включены в программы курса муниципального права, преподаваемого в высших учебных заведениях

Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного нрава Челябинского

государственно!о университета где произведено ее репетирование и обсуждение Резутиаты проведенного иссчедования апробированы на 11 межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной вчасти и местного самоуправления правовые основы и практика реализации,) С28 марта 2003 года, Челябинск) VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблема права России и стран СНГ-2004 г» (1 -2 апреля 2004 года, Челябинск)

Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в Министерстве финансов Чечябинской области при разработке законов Челябинской области, репаментируюших основы взаимоотношений органов государственной влас те Челябинской области и органов местного самоуправления в финансовой сфере, а также в рамках реализации Министерством финансов Челябинской области полномочии по осуществлению взаимодействия с финансовыми органами муниципальных образований Чеччбинской области

Положения и выводы исследования использованы диссертантом в его докладах на рабочих группах, семинарах, проводимых с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в Челябинской области, а также при чтении лекций на курсах повышения квалификации руководителей органов государственной власти Челябинской области работников финансовых органов муниципальных образований

Основные положения диссертационного исследования изложены в монографии и научных статьях аи i opa

Структура диссертационной работы Диссертация состоит из введения двух пав объединяющих пять параграфов, заключения, библиографического списка

II. Содержание диссертации

По введении обосновывается выбор гемы исследования раекрывае|ся се акгуачьность и степень научной разработанности определяются объект, предмет цс га и задачи исследования, показываются его теоретические эмпирические и мегодочогические основы, раскрывается научная новизна выносимых на защиту положений показывается теоретическая и практическая значимос!ь

диссертационном работы, а также апробация результатов проведенною исследования

В первой ¡лаве «Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов государгтвенчой власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» проводится теоретико-методологический анализ понятия «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправ гения в финансовой сфере», раскрываются особенности воздействия права на эти взаимоотношения

Первый параграф «Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное» посвящен выявлению места взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере во всей совокупности взаимосвязей, существующих между органами государственной власти и органами места-го самоуправления

Наиболее о^чцкм понятием охва тыкающим все виды взаимос^ошений органов государственной власти и органов местного самоуправления, является понятие «модель взаимоотношений^, которое позволяет сделать вывод о сущности и природе возникающих взаимоотношений Известные в настоящее время модели -модель партнерства агентская модель, модель взаимозависимости - дают наиболее общее представление о взаимосвязях, существующих между органами государственной власти и органами местного самоуправления Тем самым они выступают в качестве необходимой основы для формулирования принципов взаимоотношений между ними

Автор отмечает, что в федеральном законодательстве отсутствует система общих принципов взаимоотношений органов государственной власти и органов местной) самоуправления Не наблюдается единство мнений ни по кочичеству принципов, ни по их содержанию и в научной литературе Исходя из понимания общих принципов нзаимоо! ношений как универсальных нормативных установок распространяющих свое действие на все виды взаимоотношений автором предлагается рассматривать в качес(ве таковых следующие принципы' 1)законное¡ь 2) самостоятечьиость ор[энов государственной власти и органов местного самоуправтения в предечах собственной компетенции

органи «Анионная обособ 1СПНОСТ1, органов государственной р течи и органов местного самоуправления 4) равенство прав муниципальных образований во в-'аимоо ¡ношениях с органами государственной власти 5) взаимная ответственность

Вышеперечисленные принципы прояшиют свое регулирующее воздейс гвис в конкретных формах взаимоо гношеяий, которые моглт быть классифицированы по различным основаниям В работе рассматриваются несколько предлагаемых в науке оснований для классификации- степень активности каждого из субъектов взаимоотношений, источники правау ;атсреплятощис формы взаимоотношений направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; природа воздействия органов государсгвенной власти на органы местного самоуправления В качестве особого основания выделяется сфера деятельности, в которой складываются взаимоотношения Автор отмечает, что классифчпируемые по данному оснонанию взаимоотнощрния являются ча< птым случаем общих моделей Бзакмоотношенни органов госудлрст ■венной власти и органов местного самоуправления Поэтому они, с одной стороны, несут в себе все свойства и черты присущие общим моделям взаимоотношений, а с другой стороны, имеют особый субъектно-объектаый состав Изложенное позволяет выцечить в качестве отдельной разновидности обшей модели взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере К таким взаимоотношениям автор относит взаимоотношения складывающиеся по поводу обра «звания распределения и использования централизованных фондов денежных средств общего назначения федеральною бюджета бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

Рассматривая соотношение понятий «взаимоотношения органов государственной вдасги и органов местного самоуправления в финансовой сфере» и «межбюджетные отношения», диссертант отмечает что они не являются тождественными, так как первое является более широким по объему Помимо отношений в которых ор!аны государственной власти и органы местного самоуправления своими действиями опосредуют взаимосвязи пуб [ично-правовых образований по поводу раепреде |ения и закрепления доходов и расходов оно охватывает также и организапиотшые в иимоо (ношения между соответствующими

органами ь которых последние выступают от собственного имени

В диссертационном исследовании отмечается необходимость учета территриачы'ой модели органииции честного самоуправления при анали?е взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере Существование двухуровневых моделей организации местного самоуправления предполагает, что муниципальные образования, относящиеся к разным территориальным уровням, имеют различные источники доходов и формы получения финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации поскольку за ними закреплены обязанности по решению разных вопросов местного значения Вместе с тем подобные различия не должны влечь за собой подчиненность одного муниципального образования другому В практике взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти должна обеспечиваться финансовая самостстельность каждого муниципального образования независимо от его территориального уровня.

Исходя из признания специфики субъектного состава в качестве одной из отличительных черт взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, автор различает органы общей и специальной компетенции как участников таких взаимоотношений К первой категории относятся Президент Российской Федерации Федеральное Собрание Российской Федерации Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субьектов Российской Федерации, представительные органы и местные администрации муниципальных образований

Органы специальной компетенции, по мнению диссертанта, могут быть разделены на две большие группы органы, осуществляющие деятельность по исполнению государственных и мссшых бюджетов (Министерсп'.о финансов Российской Федерации финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) и органы, осуществляющие финансовый контроль за исполнением бюджетов (Счетная палата Российской Федерации контрольные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований)

Основное различие межд\ органами обшей и специальном компетенции при

характеристике их участия по в (аимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере заключается в спедующем органы общей компетенции в большей степени действуют от имени публично-правовых образований а органы специальной компетенции - от собственно! о имени Именно взаимоотношения органов специальной компетенции образуют большую часть организационных взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере

В качестве объектов взаимоотношений выступают расходы и доходы бюджетов, а также межбюджетные трансферты Содержание данных понятий более подробно рассматривается в главе второй диссертационного исследования

Во втором параграфе «Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной впасти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» отмечены две черты, обусловливающие сложность воздействия права па названные взаимоотношения Во-первых, повышенная конфликтность, сопровождаемая постоянной конкуренцией органов публичной власти за удовлетворение своих интересов Во-вторых, существенное влияние факторов, носящих социально-экономический характер

Признавая, что положения Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления составляют ядро правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, автор отмечает, что свое развитие и детализацию они получают в актах отраслевого законодательства В этой свя зи в качестве ключевой признается задача построения действенной системы нирмашвных правовых амов, напра&ленной на недопущение возникновения пробелов в правовом регулировании и противоречий между входящими в ее состав нормами

В правовом регулировании взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере можно выделить три потенциальных предпосылки пояштения юридических коллизий Во-первых, правовое регулирование осуществляется нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности Во-вторых, правом принятия подобных актов обладают органы п\ б личной в шети различного уровня В-третьих, мо|ут приниматься как законы так и подзаконные нормативные пр товые акты

( учетом комплексного харакгера oipac'M муниципального права особое внимание в работе уделено противоречиям между бюджетным налоговым законодатель«'гвом и законодательством о местном самоуправлении В исследовании делается вывод о том что в случае противоречия между федеральными законами должен применяться тот который предоставляет больший объем прав органам местного самоуправления

Противоречия между нормативными правовыми актами, регулирующими взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере и относящимися к разным уровням правового регулирования должны рассматриваться с точки зрения коллизии компетенций Для установления приоритета того или иного нормативного правового акта необходимо определить, органы публичпой власти какого уровня имели полномочие регулировать те или иные общественные оиюшения

В качестве действенного сп соба предотвращения юридических коллизий между законами n uC^'fuKOuIIUm/' JïCpMcii ивиыми правовыми актами диссертантом рассматривается определение допустимых пределов использования таких актов при правовом регулировании взаимоотношении органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере Для •этого должен быть определен круг вопросов которые могут быть урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами а также полномочия органов, их издающих

С содержательной точки зрения, правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере характеризуется отсутствием крайне необходимого элемента механизма разрешения юридических конфликтов между органами государственной власти и органами местного самоуправления Рассматривая существующие в науке точки зрения о способах преодоления юридических конфликтов, а также отечественный опыт правового регулирования данного вопроса, автор приходит к выводу о необходимости включения в законодательство о местном самоуправлении норм, направленных на придание согласительным комиссиям и переговорным процедурам хараюера официальных средств устранения противоречий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в финансовой сфере

Вторая глава «Актуальные проблемы правового регулирования вшимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправ.к>ния в финансовой сфере» посвящена анализ отдельных видов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере исходя из особенностей объектов, по поводу которых складываются взаимоотношения

В первом параграфе «Проблемы реализации полномочий по установлению и осуществлению расходов в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» автор обращает внимание на отсутствие в текущем законодательстве адекватного понятийного аппарата, позволяющего разграничить между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочия по установлению и осуществлению расходов При сопоставлении понятий «расходы бюджета», «расходные обязательства» и «бюджетные полномочия», диссертант ттртл-^рдмлг ¡/ с11гопду что соотношение мс^Е^ду кттми может быть представлено следующим образом Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе путем принятия нормативных правовых актов и заключения соглашений устанавливать расходные обязатеи.ствч публично-правовых образований. Данное право представляет собой одно из принадлежащих им бюджетных полномочий Средства, предусмотренные в бюджете и направленные на реализацию расходного полномочия, являются расходами соответствующего бюджета

По мнению автора. проблематику правового регулирования взаимоотношений органов государственной атасти и органов местного самоуправления по поводу расходов бюджетов нужно рассматривать в двух аспектах

Первый аспект связан с определением видов расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов Анализируя содержание принципов, лежащих в основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправтения. диссертант приходит к выводу, что гчавенсп'дющее значение дочжен иметь принцип учета предметов ведения и погаомочий публично-правовых образований в основе которого должно лежать

закрепление каждым уровнем публичной власти обязанностей по

предоставлению населению бюджетных услу) Вспомогательную но о (ношению к названному принципу, роль выполняют принцип распределения расходов в зависимости от принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также принцип учета значения деятельности отдельных учреждений Они должны применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной аласти по финансированию из бюджетов конкретных объектов

Четкое следование названным принципам позволяет обеспечит!, в правовых формах перераспределение обязанностей по осуществлению расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления в случаях наделения последних отдельными государственными полномочиями Автор отмечает вторичный и временный характер такого перераспределения в отличие от первичного и постоянного, обуслоатенного разграничением предок-тов ведения и полномочий Между ПуОЛй"НО~Пр«ШОВЫМй Сир&ЗСВйгШЯМИ Осн овываясь на данном утверждении, предлагается выделять «собственные» и «делегированные» расходы государственных и местных бюджетов

Такое ра'тичие необходимо для рассмотрения второго аспекта правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоупрааления по поводу расходов бюджетов Он заключается в определении бюджетных полномочий, которыми могут обладать органы государственной власти и органы местного самоуправления в отношении «собственных» расходов, «делегируемых» расходов, а также расходов бюджетов других уровней бюджетной системы К таким полномочиям по мнению автора следует отнести нормативное правовое регелирование расходных обязательств, финансовое обеспечение расходных обязательств и исполнение расходных обязательств (осуществление расходов) Для построения системы взаимоошошений органов государственной аласти и органон местного самоуправления полностью отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации необходимо, чтобы полномочиями но нормативном1, правовому регулированию и финансовому обеспечению в отношении одних и тех же рюходн'.'х обяительеге обладал всегда только один уровень власти Следствием

иного подхода является возникновение нефинансируемых мандатов которые представляют собой обязанности органов местного самоуправления установленные органами государственной власти, осуществлять расходование денежных средств в объемах определяемых органами государственной власти, без предоставления на эти цели денежных средств из вышестоящих бюджетов

В эгои связи автором отмечается тесная взаимосвязь нефинансируемых мандатов с проблемами применения минимальных государственных социальных стандартов в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере С одной стороны, минимальные государственные социальные стандарты выступают в качестве расчетной величины, используемой для определения объема финансовой помощи местным бюджетам С другой, - представляют собой способ нормативного правового регулирования органами государственной власти расходов местных бюджетов являяси одной из причтт возникновения нефинансируемых мандатов Кроме того, использование мищ^вльных государственны*" соцмальных стандартов для нормирования расходов местных бюджетов ведет к нивелированию любых внутрирегиональных различий в нормативном правовом регулировании и осуществлении (финансировании) полномочий функций, бюджетных услуг, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, а следовательно, к отказу учета различий в предпочтениях граждан, проживающих в разных муниципальных образованиях. Вместе с тем автор не исключает возможность использования минимальных государственных социальных стандартов для определения объемов финансовой помощи меешьш бюджетам

Во втором параграфе «Разграничение доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления» рассматриваются права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в отношении доходов государс гвенных и местных бюджетов

Анализируя соотношение понятий «доходы бюджета», «доходные источники» «доходы органов местного самоуправтения» «доходы местного самоуправления», автор показывает несоответствие законодательных определений этих понятий друг другу В этой связи предлагаются меры по унификации

ислольлсмого понятийного аппарата

Придавая что органы местного самоуправления не могут обладать собственными полномочиями (то есть полномочиями, вытекающими из необходимости решения вопросов местного значения) в отношении доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, следует отметить что подобные полномочия могут носить характер только делегируемых государственных полномочий На конкретном примере показано одно из таких полномочий установление органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам, зачисляемым в федеральный бюджет

Автор полагает, что возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полпомочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов требует обязательного законодательного урегулирования. По мнению автора, такое наделение допустимо, еоли оно не ведет к -граничению прав и свобод человека и гражданина

В отпошепии доходов местных бюджетов полномочиями по их формированию, наряду с органами местного самоуправления, обладают и органы государственной власти При этом можно констатировать что объем соответствующих полномочий зависит от вида дохода местного бюджета Рассматривая различные основания для классификации доходов местных бюджетов, автор приходит к следующим выводам

В состав неналоговых доходов местных бюджетов должны был, включены обязательные платежи неналогового характера Практика Конституционного Суда Российской Федерации показывает, что их отличия от налогов и сборов, относящихся к налоговым доходам местных бюджетов, заключаются ?. следующем

1) плательщик обязательного платежа неналогового характера имеет право избрать такое поведение которое не связано с уплатой платежа;

2) последствием неуплаты платежа может являться только отказ в предоставлении определенных прав или выдаче разрешения.

3) размер платежа должен определяться исходя из затрат публичной власти, понесенных ею в связи с совершением действий в пользу плательщика

В качестве критерия выделения собственных доходов в составе доходных исючпиков местных бюджеюв диссергант предлагает руководствоваться

принципом продолжительности «крепления доходов за местными бюджетами К собственным доходам должны относиться только те доходы, которые закреплены за местными бюджетами на постоянной основе С этой точки зрения критически проанализированы положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, относящего к собственным все доходы местных бюджетов, которые предназначены для решения вопросов местного значения, независимо о г продолжительности их закрепления за местными бюджетами

Признавая, что наибольшее значение для местных бюджетов должны иметь налоговые доходы автор детально рассматривает содержание полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении налоговых доходов местных бюджетов

Среди полномочий федеральных органов государственной власти выделяются следующие

1) отнесение налогов и сборов к категории местных, установление исчерпывающего перечня местных налогов ч сборов",

2) определение уровня местного бюджета, в который должен зачисляться местный налог или сбор,

3) определение объема поступлений от местных налогов и сборов путем установления существенных элементов налогообложения:

4) определение объема поступлений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении налоговых доходов местных бюджетов осущес1вляют следующие полномочия

1) определяют объем поступлений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов:

2) определяют объем поступлений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, которые зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации,

3) в случаях установленных федеральным законодательством принимают решения о централизации в бюджетах субъектов Российской Федерации части пос туп тений от местных налогов и сборов

Органы местного самоуправления в отношении налоговых доходов собственных бюджетов вправе

1) принимать решения о введении в действие и отмене на территории муниципального образования местных налогов и сборов,

2) конкретизировать объем поступлений от местных налогов и сборов путем установления размеров ставок по ним,

3) передавать доходы от всех видов налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, другим уровням бюджетной системы,

4) предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по всем видам налогов и сборов зачисляемых в местные бюджеты

В третьем параграфе «Проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов т государственных и местных бюджетов» рассматриваются вопросы, связанные с движением денежных средств из государственных бюд>:';тов в местные, и наоборот, даеля характеристика отдельных видев перечислений, сопровождающих такое двилсекие

В действующем законодательстве и научной литературе отсутствует понятие, которое бы охватывало все виды перечислений между бюджетами. В качестве такового, по мнению автора, следует признать понятие «межбюджетные трансферты», предлагаемое Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»6 (далее - Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс), но оно должно быть отграничено от понятия «финансовая помощь» Анализ нормативных правовых актов в совокупности с рассмотрением точек зрения, существующих в науке позволяет сделать вывод, что из всей совокупности межбюджетных трансфертов к финансовой помощи следует относить только те, которые отвечают критериям безвозмездности и безвозвратности предоставления, целевой направленности на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения и носят плановый характер

К основным видам межбюджетных трансфертов, используемых в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления и предоставляемых на бе ¡возвратной основе, относятся дотации,

й С обрание закомодаюльыьа Российской Федерации - 2004 -№34 Ст 3535

субсидии и субвенции Различия между ними заключаются в следующем Дснации в отточие от субвенций и субсидий, не имеют целевого назначения при их предоставлении Необходимость долевого софинанеирования расходов со стороны получателя субсидии отличает ее от субвенции

Из государственных и местных бюджетов на возвратной основе финансовые ресурсы предоставляются в виде бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, различие между которыми по мнению автора, должно заключаться в отсутствии необходимости уплаты процентов за пользование бюджетными ссудами при обязательном платном (процентном) характере бюджетных кредитов Исходя из этого, автор предлагает сохранить в законодательстве институт бюджетных ссуд для предоставления местным бюджетам дополнительных финансовых ресурсов в случаях, когда негативные финансовые последствия для муниципальных образований вызываются правомерными действиями органов государственной власти

Анализируя систему межбюджетных трансфертов, вводимую Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс диссертант подробно рассматривает наиболее значимые из них. К ним следует отнести дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, взаимосвязанные с ними субвенции в эти фонды из местных бюджетов, а также субвенции из региональных фондов компенсаций.

В развитии законодательства о региональных фондах финансовой поддержки муниципальных образований можно отметить следующую тенденцию Цель предоставления нецелевой финансовой помощи меняется с обеспечения сбалансированности отдельно взятого местного бюджета на создание равных финансовых возможностей муниципальных образований по решению вопросов местного значения К числу проблемных вопросов правового регулирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, по мнению автора, относятся вопросы, связанные'

а) с признанием таких фондов в качестве основного способа предоставления нецелевой финансовой помощи муниципальным образованиям,

б) с учетом двухуровневой системы местного самоуправления при их распределении,

в) с выбором между налоговыми доходами и дотациями из них фондов в качестве основного способа предоставления финансовых ресурсов местным бюджетам

По результатам анализа решения обозначенных проблем в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года предлагается включить в федеральное законодательство следующие гарантии прав муниципальных образований

1) законодательное закрепление механизма определения объема региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

2) недопустимость изменения методики распределения фонда финансовой поддержки поселений при наделении органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по его распределению;

3) установление исключительного перечня оснований для пересмотра в текущем финансово^ году размеров финансовой помощ;,, предоставляемой из фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

С дотациями из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований тесно взаимосвязаны субвенции в эти фонды из местных бюджетов получившие неофициальное название «отрицательные трансферты» Будучи совершенно новым инструментом в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, они представляют собой перечисления муниципальных образований, имеющих сверхвысокую бюджетную обеспеченность, в бюджет субъекта Российской Федерации для перераспределения между муниципальными образованиями с низкой бюджетной обеспеченностью Исходя из признания недостаточности правового регулирования «отрицательных трансфертов» на текущем этапе и в целях создания адекватных средств защиты прав органов местного самоуправления автором обосновываются предложения по внесению соответствующих изменений в законодательство

Обязанность передачи органам местного самоуправления финансовых средыв для осуществления о1Дсльпых государственных полномочий реализуется путем выделения органами I осударственной власти субвенций из региональных фондов компенсаций Формулируя требования к предоставлению тагах субвенций,

автор обращает внимание на законодательно закрепленную обязанность участия бюджетов субъектов Российской Федерации в качестве транзитного звена при передаче средств из федерального бюджета В целях повышения правовой защищенности органов местного самоуправления предлагается выделять в субвенциях из региональных фондов компенсаций две составляющие для покрытия расходов на управление Г в случаях, если наделение государственными полномочиями влечет объективную необходимость увеличения количества должностей муниципальной службы) и для покрытия иных расходов, не связанных с содержанием аппарата управления

В заключении кратко сформулированы выводы и подведены итоги диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1 Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере. Монография - Челябинск, 2004. - 140 с

2. О некоторых вопросах установления региональных и местных налогов и сборов в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления' правовые основы и практика реализации. Материалы П межрегиональной научно-практической конференции (Челябипск, 28 марта 2003 года) - Челябинск, 2003 -С. 174-183.

3 Минимальные государственные социальные стандарты и расходы местных бюджетов // Южно-Уральский юридический вестник - 2004 № 5 (37)

С 77-79

4 О полномочиях органов местного самоуправления в отношении доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы права России и «ран СНГ-2004 г Материалы VI международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию и памяти профессора ЮД Лившица (Челябинск, 1-2 апреля 2004 года) Ч Ш -Челябинск 2004 -С 44-46

12 709/

РНБ Русский фонд

2006-4 759

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Грязев, Александр Александрович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

§ 1. Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное.

§ 2. Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Глава 2. Актуальные проблемы правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

§ 1. Проблемы реализации полномочий по установлению и осуществлению расходов в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

§ 2. Разграничение доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

§ 3. Проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере"

Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в российском государстве, начавшиеся в конце восьмидесятых - начале девяностых годов, привели к появлению и закреплению на конституционном уровне новой разновидности публичной власти - местного самоуправления, сочетающего в себе, с одной стороны, признаки общественного института и значительное влияние государственного начала, с другой. В Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция) нашли свое отражение основные положения, характеризующие местное самоуправление.

Конституционные требования о гарантированности местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий обусловили необходимость разработки и претворения в жизнь новых механизмов взаимодействия органов публичной власти различного уровня.

Особую актуальность данный вопрос имеет в сфере финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Первая попытка их законодательного регулирования, предпринятая в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года), не решила проблем, связанных с недостаточностью у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения. Ключевые положения Конституции Российской Федерации о необходимости передачи органам местного самоуправления соответствующих финансовых ресурсов для выполнения отдельных государственных полномочий и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти, не были подкреплены соответствующими правовыми средствами их реализации в отраслевых законодательных актах.

В частности, положения статутного закона о местном самоуправлении,

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 1996. - № 17. — Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378; 2000. - № 32. - Ст. 3330; 2002. - № 12. -Ст. 1093; 2003. -№ 28. - Ст. 2892; № 40. - Ст. 3822; № 50. - Ст. 4855. допускающего двухуровневую систему организации местного самоуправления, не нашли детализации в Бюджетном кодексе Российской Федерации1 (далее -Бюджетный кодекс) и иных актах финансового законодательства. Возложение на субъекты Российской Федерации Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Закон о финансовых основах местного самоуправления) обязанностей по финансовому выравниванию муниципальных образований не было подкреплено предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих бюджетно-налоговых полномочий.

Все это привело к тому, что местные бюджеты оказались «перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования», а значительная часть финансовой помощи муниципальным образованиям предоставлялась «без четких критериев и процедур», что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений3.

Обозначенные проблемы потребовали проведения комплексной реформы местного самоуправления, связанной, прежде всего, с обеспечением его финансовых основ и соответствующим преобразованием бюджетной и налоговой систем. Направленный на достижение данной цели Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) содержит целый ряд принципиальных новаций, которые предполагают необходимость их теоретического осмысления для решения практических задач, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Это позволит выявить и

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823; 2000. - № 32. -Ст. 3339; 2001. - № 33. - Ст. 3429; 2002. - № 22. - Ст. 2026; № 28. - Ст. 2790; № 30. - Ст. 3021; Ст. 3027; 2003. - № 28. - Ст. 2886; Ст. 2892; № 46. - Ст. 4443; Ст. 4444; № 52. - Ст. 5036; Ст. 5038.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 39. - Ст. 4464; 1999. - № 28. -Ст. 3492; 2003. -№ 40. - Ст. 3822; 2004. -№ 27.-Ст. 2711.

3 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года: утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 34. - Ст. 3503; 2004. - № 8.-Ст. 663.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. -Ст. 2484. предупредить возможные негативные последствия отдельных законодательных решений до момента вступления в силу новой системы разграничения доходных источников и расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только адекватное правовое сопровождение создаст необходимые предпосылки для становления реально работающей системы взаимоотношений органов публичной власти различного уровня, позволяющей обеспечить каждое публично-правовое образование достаточными финансовыми ресурсами для практического осуществления возложенных на него задач.

Вышеизложенное определяет актуальность темы диссертационного исследования, свидетельствует о необходимости проведения теоретического анализа для выработки практических рекомендаций по вопросам правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы разграничения расходных обязательств между органами публичной власти, распределения между ними доходных источников, а также механизм предоставления межбюджетных трансфертов.

Цель диссертационного исследования заключается в выявлении специфики взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в особой области их взаимодействия - в финансовой сфере, в анализе влияния указанной специфики на особенности правового регулирования соответствующих правоотношений для выработки конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства.

В рамках поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования:

- проанализировать теоретические основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, выявить особенности их субъектно-объектного состава;

- рассмотреть текущее состояние законодательства и основные подходы, выработанные судебной практикой, по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере;

- сформулировать соответствующие Конституции Российской Федерации требования, предъявляемые к правовому регулированию взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации ими полномочий по установлению и осуществлению бюджетных расходов, сопоставив их со сформировавшейся практикой;

- обобщить существующие механизмы разграничения доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внести предложения по совершенствованию правового регулирования по данному вопросу;

- выявить имеющиеся проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов и предложить варианты их решения.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также положения законодательства ряда зарубежных стран.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания правовой действительности. При проведении диссертационного исследования применялись как общенаучные методы познания (системный, формально-логический, метод анализ и синтеза, метод восхождения от конкретного к абстрактному), так и специальные правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический). Например, сравнительно-правовой метод был применен для исследования различных видов доходов государственных и местных бюджетов путем сравнения практики, сложившейся в нашей стране и ряде зарубежных стран.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.И. Выдрина, Ю.В. Друговой, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешникова, А.Н. Козырина, А.Н. Кокотова, Ю.А. Крохиной, Б.В. Курашвили, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и других, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Научная новизна исследования. Вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления являются предметом пристального научного анализа со стороны различных правовых дисциплин. Проводятся исследования, посвященные общетеоретическим представлениям о соотношении государственного механизма и местного самоуправления1. В науке муниципального права в свою очередь активно изучаются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления2. В этих целях используется зарубежный опыт3; предпринимаются попытки более детального осмысления проблем взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исходя из

1 Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: Дис. канд. юрид. наук. - СПб., 2000.

2 Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Дис. . д-ра юрид. наук. - М., 2002; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Дис. . д-ра юрид. наук. - М., 2003; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1998; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Дис. . канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001; Капитанец Ю.В. Правовые основы и организация взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2002.

3 Шишкина Н.Э. Современные государственные проблемы местного управления и самоуправления в зарубежных странах: Экономико-финансовый аспект: Дис. . д-ра юрид. наук. - Иркутск, 1997; Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: Дис. д-ра юрид. наук. - СПб., 2002. региональных особенностей1, принадлежности взаимодействующих органов к одной из ветвей власти , специфики конкретных форм взаимоотношений .

Одним из основных направлений научного анализа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления стало их рассмотрение с учетом сферы общественных отношений, в которой они складываются. В частности, активно изучаются финансовые взаимоотношения. Вместе с тем, в проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты таких взаимоотношений. Это проявлялось в том, что исследование всего многообразия взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере ограничивалось взаимоотношениями исключительно между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями4, либо взаимоотношения рассматривались только в качестве элемента финансовой основы местного самоуправления5, что заведомо сужало предмет исследования.

В науке финансового права взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере были предметом научного анализа только с точки зрения характеристики субъектов, участвующих в

1 Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях -субъектах Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. — М., 1999; Седых Н.П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Дис. . канд. юрид. наук.-СПб., 2001.

2 Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 1997.

3 Дряхлое С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. . канд. юрид. наук. - СПб., 2000; Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дис. . канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2001.

4 Фабричный С.Ю. Субъект федерации и местное самоуправление: правовое регулирование финансово-экономических взаимоотношений: На опыте Новгородской области: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 1998.

5 Зозулюк В.А. Государственно-правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 1998; Пешин Н.Л. Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 1998; Кованева Н.Е. Правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. -Саратов, 1999; Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: По материалам Западной Сибири: Дис. . канд. юрид. наук. - Томск, 1999; Дремов С.Б. Правовое регулирование финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. -М., 2001. подобных взаимоотношениях1, либо исходя из особенностей объектов данных взаимоотношений2.

Вместе с тем, по-прежнему ощущается острая потребность в комплексном муниципально-правовом исследовании правового регулирования всей совокупности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с установлением в законодательстве механизмов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы. Недостаточная разработанность проблематики данного направления исследований объясняется постоянным обновлением законодательства об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления. Вновь вводимые в законодательный оборот понятия («расходные обязательства», «отрицательные трансферты» и др.) требуют определения их места в системе взаимоотношений органов власти различного уровня.

В настоящей работе впервые предпринята попытка комплексного подхода к рассмотрению вопросов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, при этом предметом научного анализа стали проблемы, проявившиеся в ходе практической реализации законодательства о местном самоуправлении и ранее не рассматривавшиеся в работах по муниципальному праву и смежным отраслям.

В процессе написания работы диссертантом сформулирован ряд положений, которые содержат элементы научной новизны и выносятся на защиту:

1. В содержании понятия «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» с точки зрения муниципального права предложено выделять две составляющие. В первом случае органы публичной власти, вступая во взаимоотношения, опосредуют своими

1 Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта Российской Федерации в системе межбюджетных отношений: На примере Московской области: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 2001; Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2002; Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. — М., 2002.

2 Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 2000; Герасименко Н.В. Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2002. действиями взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Вторая составляющая охватывает организационные взаимоотношения органов публичной власти между собой, в которых органы выступают от собственного имени, а не от имени публично-правового образования.

2. Повышенная конфликтность, присущая взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, требует закрепления в муниципальном праве адекватных методов предотвращения и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними. Автором обосновывается необходимость включения в законодательство о местном самоуправлении положений, устанавливающих механизм разрешения юридических конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этой связи предлагается придать согласительным комиссиям и переговорным процедурам характер официальных средств разрешения конфликтов.

3. Обосновывается тезис о том, что принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, должен лежать в основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны нести ответственность за состояние дел в четко обозначенной и индивидуально-определенной для каждого уровня власти сфере публичного управления. Принципы учета принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также учета значения деятельности отдельных учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.

4. Показана двойная роль, которую играют минимальные государственные социальные стандарты в муниципально-правовых отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они выступают, с одной стороны, в качестве расчетной величины, позволяющей определить объем финансовых средств, подлежащих передаче в местные бюджеты; с другой стороны, в качестве способа нормирования органами государственной власти расходов местных бюджетов, являясь в этом качестве одной из причин возникновения «нефинасируемых мандатов».

5. В рамках анализа проблемы определения перечня государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, показана необходимость теоретического и законодательного решения вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов. В качестве возможного варианта такого полномочия рассмотрено право предоставления налоговых льгот по федеральным налогам и сборам.

6. В ходе исследования доходов местных бюджетов как финансовой основы местного самоуправления предложено выделять в отдельную группу доходы местных бюджетов от обязательных платежей неналогового характера. Показаны особенности природы подобных платежей, выражающиеся в более облегченном, в сравнении с налоговыми платежами, порядке осуществления органами местного самоуправления полномочий по их установлению и взиманию.

7. В целях совершенствования регулирования нормами муниципального права государственной поддержки местного самоуправления, выражающейся в виде предоставления из государственных бюджетов финансовых ресурсов органам местного самоуправления, автором предлагается рассматривать отношение понятий «финансовая помощь» и «межбюджетные трансферты» как отношение частного к общему. К финансовой помощи могут относиться только такие межбюджетные трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер.

8. Ранее высказанное в науке муниципального права мнение о необходимости закрепления в законах субъектов Российской Федерации методик распределения средств финансовой помощи местным бюджетам дополнено тезисом о необходимости закрепления в федеральном законодательстве порядка определения общего размера финансовой помощи, направляемой муниципальным образованиям. В диссертационном исследовании рассматриваются возможные пути практической реализации данного положения.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты восполняют ряд имеющихся пробелов в научных представлениях о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут также служить основой для последующих исследований по данной проблематике.

Практическая значимость исследования выражается в том, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Материалы диссертационного исследования могут быть применены в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит реализация бюджетно-налоговых полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Результаты исследования могут быть включены в программы курса муниципального права, преподаваемого в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Результаты проведенного исследования апробированы на II межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (28 марта 2003 года, Челябинск), VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблема права России и стран СНГ-2004 г.» (1-2 апреля 2004 года, Челябинск).

Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в Министерстве финансов Челябинской области при разработке законов Челябинской области, регламентирующих основы взаимоотношений органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления в финансовой сфере, а также в рамках реализации Министерством финансов Челябинской области полномочий по осуществлению взаимодействия с финансовыми органами муниципальных образований Челябинской области.

Положения и выводы исследования использованы диссертантом в его докладах на рабочих группах, семинарах, проводимых с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в Челябинской области, а также при чтении лекций на курсах повышения квалификации руководителей органов государственной власти Челябинской области, работников финансовых органов муниципальных образований.

Основные положения диссертационного исследования изложены в монографии и научных статьях автора.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Грязев, Александр Александрович, Челябинск

Заключение

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в силу объективной необходимости денежных отношений, выполняя функции социального управления, используют централизованные фонды денежных средств для решения стоящих перед ними задач. Данная деятельность публично-правовых образований объективно обусловливает существование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Анализ накопленного в науке опыта свидетельствует, что в основе любых взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления лежат общетеоретические модели, определяющие характер возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления взаимосвязей. Данные модели, в свою очередь, реализуются в конкретных формах взаимоотношений.

Взаимоотношения по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств общего назначения, то есть взаимоотношения в финансовой сфере, характеризуются наличием особых субъектов и объектов. Вся совокупность таких взаимоотношений может быть разделена на две большие группы. Первую группу взаимоотношений образуют те, вступая в которые органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют от имени публично-правовых образований. Ко второй группе следует относить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых они действуют от собственного имени.

Повышенная способность к порождению конфликтов и необходимость обязательного учета социально-экономических факторов являются отличительными чертами взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере как объекта правового регулирования. Названные свойства наряду со сложноустроенной, иерархичной структурой правового регулирования рассматриваемых взаимоотношений предопределяют появление различных источников возникновения юридических коллизий. К таковым относятся: существование правовых актов равной юридической силы, но различной отраслевой принадлежности; осуществление правового регулирования на всех уровнях публичной власти; возможность принятия наряду с законами подзаконных нормативных правовых актов.

С содержательной точки зрения правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере характеризуется отсутствием в действующем законодательстве механизмов разрешения юридических конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В основе правового регулирования вопросов, связанных с разграничением полномочий по установлению и осуществлению расходов из государственных и местных бюджетов, должны лежать взаимосвязанные между собой понятия «расходы бюджета», «расходные обязательства» и «бюджетные полномочия». Их задача заключается в создании понятийного аппарата, позволяющего фиксировать обязательства органов публичной власти осуществлять расходование денежных средств на строго определенные цели исходя из предметов ведения и полномочий, закрепленных за ними.

Реализация полномочий по установлению и осуществлению расходов должна рассматриваться с двух точек зрения. Во-первых, с точки зрения отнесения осуществления тех или иных расходов к компетенции того или иного уровня власти. В основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен лежать принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, а не финансированию объектов собственности. При этом принцип распределения расходов в зависимости от принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также принцип учета значения определенных мероприятий и учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.

В отношении собственных расходов, а также расходов других уровней бюджетной системы Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления могут обладать такими бюджетными полномочиями, как нормативное правовое регулирование расходных обязательств, финансовое обеспечение расходных обязательств и исполнение расходных обязательств (осуществление расходов). Для построения системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления полностью отвечающей требованиям Конституции необходимо, чтобы полномочиями по нормативному правовому регулированию и обеспечению финансовыми средствами в отношении одних и тех же расходных обязательств обладал только один уровень власти. Следствием иного подхода является возникновение нефинансируемых мандатов. В этой связи рассматривается значение, которое имеют минимальные государственные социальные стандарты во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. С одной стороны, они выступают в качестве расчетной величины, используемой для определения объема финансовой помощи местным бюджетам. С другой, являются способом нормативного правового регулирования органами государственной власти расходов местных бюджетов.

При распределении доходных источников между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации органы власти вышестоящего уровня обладают полномочиями по формированию доходов нижестоящих бюджетов. Представляет теоретический и практический интерес вопрос о возможности существования у органов власти нижестоящего уровня отдельных полномочий по формированию доходов вышестоящих бюджетов. Отсутствие в текущем законодательстве нормы, регулирующей возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов, имеет негативные последствия. Признается, что подобное наделение возможно, если оно не ведет к ограничению прав и свобод человека и гражданина, а наоборот, направлено на увеличение числа возможных вариантов правомерного поведения.

При классификации доходов местных бюджетов в особую группу выделены «обязательные платежи неналогового характера», которые могут быть отнесены к иным неналоговым доходам, не предусмотренным Бюджетным кодексом. Правовая природа «обязательных платежей неналогового характера» обусловливает существование упрощенной, в сравнении с налоговыми платежами, процедуры их установления. Взимание обязательного платежа неналогового характера возможно, если оно допускается законодателем, в отличие от налога, требующего обязательного указания в законе существенных элементов налогового обязательства. Итогом рассуждений об обязательных платежах неналогового характера является утверждение о том, что такой доходный источник должен быть прямо закреплен в бюджетном законодательстве.

Новым законодательством о местном самоуправлении изменяется критерий отнесения доходных источников к собственным доходам местных бюджетов. К последним будут относиться все доходы местных бюджетов, предназначенные для решения вопросов местного значения, в том числе носящие временный характер. В качестве правовой гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления предлагается использование на федеральном уровне принципа «позитивного» регулирования «временных» доходов местного самоуправления, что подразумевает под собой закрепление в федеральных законах исчерпывающего перечня доходных источников, по которым органами государственной власти могут устанавливаться временные отчисления в местные бюджеты.

В целом, анализ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении налоговых доходов местных бюджетов показывает их прямую зависимость от отнесения поступлений к поступления от федеральных, региональных и местных налогов.

Одной из проблем правового регулирования предоставления денежных средств из одного бюджета в другой является отсутствие в действующем законодательстве понятия, охватывающего все виды перечислений между бюджетами. В качестве такового предложено рассматривать понятие «межбюджетные трансферты», которое должно быть отграничено от понятия «финансовая помощь». В этой связи к финансовой помощи предложено относить те межбюджетные трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер.

Новое законодательство о местном самоуправлении в вопросах предоставления местным бюджетам финансовой помощи переносит акцент с обеспечения сбалансированности отдельно взятого местного бюджета на создание равных финансовых возможностей муниципальных образований для решения вопросов местного значения. В качестве гарантии прав органов местного самоуправления наряду с использованием установленных законами субъектов Российской Федерации методик распределения финансовой помощи предлагается установление в федеральном законе требований к определению объемов фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Существует тесная взаимосвязь между фондами финансовой поддержки муниципальных образований и субвенциями из местных бюджетов в данные фонды. Для повышения правовой защищенности органов местного самоуправления в федеральное законодательство должны быть включены положения, определяющие порядок действий органов местного самоуправления в случае несогласия с установленным для конкретного муниципального образования размером субвенции, к которым может относиться в том числе и право обжалования в судебном порядке размера установленной субвенции.

Следует отметить, что круг проблем, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, рассмотренных в настоящей работе, не является исчерпывающим. Безусловного внимания со стороны науки заслуживают и другие проблемы, проявляющие в данных взаимоотношениях. По итогам же проведенного исследования основные направления совершенствования законодательства видятся в усилении гарантий прав органов местного самоуправления как более слабой стороны во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Эффективное, внутренне непротиворечивое законодательство позволит создать механизм, обеспечивающий стабильную совместную работу в финансовой сфере органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на повышение благосостояния каждого жителя Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.-М., 1993.

3. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 36. - Ст. 4466.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2000. № 32. - Ст. 3340; Ст. 3341; 2001. - № 1. - Ст. 18; № 23. - Ст. 2289;

5. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. — № 32. - Ст. 3198; 2003. -№ 2. - Ст. 167; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

6. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996.-№ 1. — Ст. 18; 1999.2. Ст. 246; 2001.-№ 26. - Ст. 2579; 2003.-№ 23. Ст. 2174; 2004. - № 27. - Ст. 2711.

7. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: Федеральный закон от 26 февраля 1997 года № 31-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 9. - Ст. 1014; 2002. -№ 12.-Ст. 1093.

8. Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы: Федеральный закон от 4 февраля 1999 года № 22-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 7. - Ст. 869; 2001. -№44.-Ст. 4150.

9. О статусе наукограда Российской Федерации: Федеральный закон от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 15. - Ст. 1750; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

10. О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы: Федеральныйзакон от 25 октября 2001 года № 139-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 44. - Ст. 4150.

11. О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный закон от 21 марта 2002 года № 31-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 12. - Ст. 1093.

12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 40. -Ст. 3822; 2004. - № 25. - Ст. 2484.

13. О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. -№34.-Ст. 3535.

14. О межбюджетных отношениях в Иркутской области // Закон Иркутской области от 1 ноября 2001 года № 14/60-оз //Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2001. № 11; 2002. - № 20; № 23; 2003. -№ 30; № 32.

15. Об областном бюджете на 2002 год: Закон Курганской области от 29 декабря 2001 года № 125 // Новый мир. 2002. - 26 января; 8 февраля; 16 марта;22 июня; 27 июля; 28 сентября; 26 октября; 30 ноября; 21 декабря; 2003. -18 января.

16. О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3 // Тамбовская жизнь. 1998. - 13 мая; 2002. -15 июня.

17. О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Закон Челябинской области от 24 февраля 2000 года № 113-30 // Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. 2000. - № 3. - Март.

18. Об областном бюджете на 2004 год: Закон Челябинской области от 18 декабря 2003 года № 212-30 // Южноуральская панорама. 2004. -13 января; 6 марта; 1 июля; 28 сентября.

19. Об областном бюджете на 2002 год: Закон Ярославской области от 3 января 2002 года № 1-з // Губернские вести. 2002. - 12 января; 15 февраля;18 марта; 9 мая; 22 июня; 29 июля; 8 ноября; 17 декабря; 2003. 9 января;19 января.

20. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 1998 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1998.-№3.

21. Определение Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2003 года по делу № 242 пв-02 // Защита прав местногосамоуправления в судах общей юрисдикции России. Т. 2. М., 2003. -С. 337-343.

22. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 1997 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. - № 8.

23. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2002 года по делу № 61-Г02-3 // Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России. Т. 2. М., 2003. - С. 332-337.

24. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2003 года по делу № 37-Г03-5 // СПС «КонсультантПлюс. Судебная практика».

25. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2003 года по делу № 14-ГОЗ-25 // СПС «КонсультантПлюс. Судебная практика».1.. Специальная литература73.