АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых»
Цуранова Анпа Игоревна
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР ПРИ ГЕОЛОГИЧЕСКОМ ИЗУЧЕНИИ, РАЗВЕДКЕ И ДОБЫЧЕ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
о 4 СЕН 2014
005552171
Москва-2014
005552171
Работа выполнена в! Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель
кандидат юридических наук Хлуденева Наталья Игоревна
Официальные оппоненты:
Волков Геннадий Александрович
доктор юридических наук, юридический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, профессор кафедры экологического и земельного права
Агафонов Вячеслав Борисович
кандидат юридических наук, Московский государственный
юридический университет им. О. Е. Кутафина (МПОА), доцент кафедры экологического и природоресурсного права
Ведущая организация
Институт проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан
Защита состоится 1 октября 2014 года в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, http://www.izak.ru.
Автореферат разослан августа 2014 года. Ученый секретарь диссертационного совета
доктор юридических наук, доцент 9« (¿рглКлЬ А.Н. Чертков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность научного исследования
Минерально-сырьевой комплекс является основным конкурентным преимуществом российского государства в мировом экономическом пространстве. Он играет важную роль и в ее социальном и экономическом развитии, поскольку ресурсный потенциал полезных ископаемых на современном технологическом уровне обеспечивает более 50 % внутреннего валового продукта страны, обусловливает свыше 60 % доходов федерального бюджета (Стратегия развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р). Одновременно горнодобывающая отрасль формирует занятость более трети работоспособного населения, и в этой связи от эффективности ее функционирования зависит социальное благополучие граждан Российской Федерации.
Вместе с тем общее состояние минерально-сырьевого комплекса характеризуется обострением проблем, препятствующих эффективному рациональному использованию ресурсов недр и способствующих усилению негативного влияния горных работ на состояние окружающей среды. Такими проблемами, в частности являются: исчерпание сформированного ранее фонда месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых, истощение давно разрабатываемых месторождений минерального сырья, перемещение районов ведения геолого-разведочных и добычных работ в местности со сложными геологическими и климатическими условиями и слабо развитой инфраструктурой.
Угрожающие масштабы приобретает выборочная отработка месторождений полезных ископаемых, поскольку компании -недропользователи, стремясь ускорить окупаемость затрат на промышленную разработку месторождений, подвергают первоочередному освоению части месторождения, характеризующиеся большим содержанием ценного компонента. В результате такого нерационального, по сути
хищнического, использования участков недр происходит быстрое ухудшение структуры запасов за счет увеличения трудноизвлекаемых запасов.
Существующая на сегодняшний день техническая и технологическая отсталость горнодобывающего комплекса является причиной значительных потерь минерального сырья при его добыче и переработке и способствует обострению экологических проблем, вызываемых размещением извлеченной горной массы в окружающей среде
В условиях усиления антропогенной нагрузки на геологическую среду и возрастающего противоречия между увеличением потребления минерально-сырьевых ресурсов и ростом общественной потребности в благоприятной окружающей среде ключевой задачей государственной политики в сфере недропользования становится совершенствование правового обеспечения рационального использования недр (здесь и далее в работе понятия «рациональное использование недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых» и «рациональное использование недр» автором используются как синонимы, если специально не указано иного).
Несовершенство правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с использованием и охраной недр, препятствует созданию условий для бережного и максимально эффективного освоения ресурсов недр. Так, реализация требований об обеспечении полноты геологического изучения недр (п. 2 ч. 1 ст. 23); об обеспечении наиболее полного извлечения запасов полезных ископаемых из недр (п. 5 ч. 1 ст. 23), установленных Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2391-1 «О недрах» (далее - Закон РФ «О недрах»), затруднена в силу правовой неопределенности нормативных предписаний, бессистемности и фрагментарности актов подзаконного регулирования, коррупциогенности сферы государственного управления недропользованием. Эффективность правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с обеспечением рационального использования недр,
снижается и в силу отсутствия нормативно закрепленных критериев рационального использования недр, учитывающих особенности пользования недрами для различных целей.
Сказанное обусловливает необходимость формирования такой правовой основы регулирования отношений по использованию и охране недр, которая бы создавала условия для неистощительного и максимально эффективного их использования с учетом интересов будущих поколений в минеральном сырье.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования
Значительный вклад в разработку теоретических основ исследования правового регулирования отношений по рациональному использованию недр внесли такие ученые-правоведы Российской империи как В. Г. Струкгов, В. А. Удинцев, А. А. Штоф, А. Е. Яновский, которые впервые указали на необходимость правового воздействия в целях обеспечения неистощительного использования природных богатств недр.
В период с 1950 по 1970 гг. также активно проводились научные исследования проблематики правового регулирования отношений недропользования, охватывающие и вопросы обеспечения рационального использования недр. Большой вклад в изучение проблем правового регулирования рационального использования и охраны недр как объекта государственной собственности в названый период внесли такие авторы как Г. С. Башмаков, Л. А. Заславская, Н. Б. Мухитдинов, В. Г. Плахута, Н. А. Сыродоев, которые отнесли рациональное использование недр к общеотраслевым принципам горного права.
На современном этапе к изучению проблематики обеспечения рационального использования недр обращались В. Б. Агафонов, Д. В. Василевская, М. В. Дудаков, Б. Д. Юпокин, В. Д. Мельгунов, А. И. Перчик и ряд других ученых. Среди диссертационных исследований можно выделить работы М. В. Махровой «Рациональное
природопользование как принцип экологического права» (1999), В. С. Комиссаренко «Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004), Р. Р. Ямалетдинова «Правовая охрана недр» (2004), Р. В. Агеева «Проблемы правового регулирования использования и охраны недр на примере нефтегазовой промышленности» (2010).
В приведенных работах проблемы правового обеспечения рационального использования недр в большей степени рассмотрены применительно к конкретному виду полезного ископаемого или в общем контексте исследования проблем правового обеспечения охраны окружающей среды. В то же время в них не проведено целостного исследования процесса воздействия юридического инструментария на общественные отношения по обеспечению рационального использования недр с целью выявления проблем, препятствующих эффективности правового регулирования в названной сфере.
Сказанное обусловливает необходимость научного осмысления действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере обеспечения рационального использования недр в условиях современной российской действительности.
Объектом исследования выступают общественные отношения по рациональному использованию недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения по рациональному использованию недр, при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых, а также соответствующая правоприменительная, в том числе судебная, практика.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу обеспечения рационального использования недр, материалов правоприменительной практики, а также научных разработок,
сформулировать теоретические основы правового обеспечения рационального использования недр и выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
Для достижения обозначенной выше цели были поставлены следующие задачи:
изучить доктринальные подходы к определению содержания правовой категории «рациональное использование недр»;
рассмотреть процесс правового обеспечения рационального использования недр с позиций учения о механизме правового регулирования;
исследовать правовой механизм обеспечения рационального использования недр с учетом стадийности использования недр и выявить особенности реализации требований по рациональному использованию недр на различных стадиях использования недр;
выявить проблемы правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения рационального использования недр;
разработать теоретические и практические предложения по устранению пробелов и противоречий в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения рационального использования недр, а также выработать конкретные рекомендации по его совершенствованию.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Из общенаучных методов следует выделить диалектический метод, методы сравнительного и системного анализа, метод обобщения. Специально-юридические методы, использованные в ходе написания работы: сравнительно-правовой и формально-юридический.
Эмпирической основой исследования послужили материалы правоприменительной, в том числе судебной практики, законопроекты,
доклады и отчеты органов государственной власти, а также информация, опубликованная в периодической печати и в сети Интернет.
Нормативную базу исследования составили нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Закон РФ «О недрах», иные нормативные правовые акты, регламентирующие общественные отношения по рациональному использованию недр.
Теоретико-правовую основу исследования составили ключевые теоретические и практические положения, нашедшие свое отражение в юридической литературе. При написании работы использовались труды представителей науки теории государства и права: С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной, Т. Я. Хабриевой и других ученых. В свою очередь, эколого-правовую научную базу исследования составили работы таких ученых, как С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, М. И. Васильева, Г. А. Волков, А. К. Голиченков, Е. А. Галиновская, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова, Ю. Г. Жариков, И. А. Игнатьева, И. О. Краснова, Е. Г. Краюшкина, О. И. Крассов, О. С. Колбасов, Е. Л. Минина, В. В. Петров, Т. В. Петрова и ряда других.
В рамках предмета исследования также изучались работы авторов по горному праву, освещающие проблематику правового регулирования отношений недропользования: В. Б. Агафонова, Д. В. Василевской, С. Е. Донского, М. В. Дудикова, С. В. Гудкова, Б. Д. Клюкина, А. Н. Курского, Е. Ю. Мазкова, В. Д. Мельгунова, К. И. Налетова, И. И. Павлова, А. И. Перчика, Р. Н. Салиевой, А. В. Сапожникова, И. Н. Сидорова, А. Ф. Стругова, С. А. Сосны, Н. А. Сыродоева, О. М. Теплова, Д. В. Хаустова, Д. Г. Храмова и других.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые правовое регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых, исследуется с позиций
учения о механизме правового регулирования. Рассмотрение процесса воздействия правовых норм на поведение субъектов общественных отношений по использованию и охране недр через механизм правового регулирования позволяет оценить эффективность такого воздействия, а также сформулировать направления его совершенствования для обеспечения в рамках реальных общественных отношений положения, при котором невозобновляемые ресурсы недр используются рационально.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Правовое обеспечение рационального использования недр рассматривается диссертантом в качестве направления их правовой охраны, поскольку целью установления требований рационального использования недр является, в том числе, обеспечение минимизации вредного воздействия на недра и иные компоненты природной среды при вовлечении недр в сферу их активного хозяйственного использования. При этом автором делается вывод о тождественности понятий «рациональное использование недр» и «рациональное использование ресурсов недр».
2. Основная цель горного права — создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений в области использования и охраны исчерпаемых и невозобновляемых полезных ископаемых, отвечающей экологическим и экономическим интересам общества. Сообразно обозначенной цели базовым ориентиром правового регулирования в названной сфере общественных отношений является принцип рационального использования недр, который может быть представлен в качестве ключевой идеи горного права на современном этапе его развития, определяющей направленность воздействия права на общественные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной недр, и отражающей сущность правового регулирования указанных общественных отношений.
3. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр автором предлагается рассматривать как динамическую систему правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения, возникающие в связи с использованием недр, направленное на установление такого положения, при котором содержащиеся в недрах полезные ископаемые извлекаются наиболее полно и комплексно, посредством применения наилучших доступных технологий для разработки или сохранения нерентабельных к отработке месторождений полезных ископаемых с возможностью их последующей эксплуатации, обеспечивается процесс восполнения (прироста) запасов полезных ископаемых и минимизируется негативное экологическое воздействие на иные компоненты природной среды.
4. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр образуют не только правовые нормы, регламентирующие порядок пользования недрами для целей геологического изучения недр, для целей разведки и добычи полезных ископаемых, но и правовые нормы, закрепляющие порядок предоставления и прекращения права пользования недрами.
Правовые нормы, регулирующие общественные отношения по предоставлению недр в пользование, необходимо рассматривать в составе правового механизма обеспечения рационального использования недр, поскольку данные нормы:
- закрепляют требования к обоснованию границ участков недр, позволяющих обеспечить наиболее рациональное эффективное пользование этими участками;
- содержат квалификационные требования к претендентам на получение права пользования недрами, направленные на ограничение доступа к недрам субъектов экономической деятельности, не обладающих необходимыми финансовыми, техническими и кадровыми возможностями для рационального использования недр;
— регламентируют порядок формирования условий пользования конкретным участком недр.
В свою очередь, включение правовых норм, регулирующих прекращение права пользования недрами, в состав рассматриваемого правового механизма представляется обоснованным в связи с тем, что данные нормы:
— устанавливают правовые основания для досрочного прекращения права пользования недрами, в том числе и в случае нерационального использования недр;
— закрепляют требования к проведению ликвидационных и консервационных мероприятий, обеспечивающих предотвращение негативного экологического воздействия на недра и иные компоненты природной среды.
5. Текущая практика правоприменения свидетельствует о существовании недостатков правового регулирования обеспечения рационального использования недр при предоставлении их в пользование. В частности, действующий порядок формирования условий пользования недрами не обеспечивает надлежащую конкретизацию в лицензии на право пользования недрами требований по рациональному использованию недр с учетом геологических особенностей участка недр и расположенного в его границах полезного ископаемого (полезных ископаемых).
В целях устранения выявленного дефекта необходимо усовершенствовать порядок формирования условий пользования недрами, а именно:
— исключить из перечня условий пользования недрами условия, определяющие виды и объемы проведения поисковых и (или) геологоразведочных работ с разбивкой по годам, добавив при этом условие о достижении конкретных показателей геологической изученности участка недр при соблюдении сроков проведения соответствующих работ;
- исключить из перечня условий пользования недрами условие о согласованном уровне добычи минерального сырья, поскольку данные показатели должны быть обоснованы в техническом проекте разработки месторождения полезных ископаемых и не всегда могут быть корректно установлены на этапе предоставления недр в пользование.
6. При проведении геологического изучения недр с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых основное требование рационального использования участка недр сформулировано в виде обязанности пользователя недр провести полное геологическое изучение участка недр. Однако исполнение данной обязанности затруднено в силу отсутствия у недропользователя права проводить изучение в отношении иных полезных ископаемых, напрямую не закрепленных в лицензии, но располагающихся в пределах геологического отвода. Учитывая, что геологическая среда, частью которой является участок недр, представляет собой сложное многокомпонентное образование, полнота геологического изучения недр предполагает проведение исследований участка недр в комплексе всех составляющих его минеральных веществ, которые могут быть изучены при существующем уровне развития техники и технологий.
С учетом изложенного в целях повышения эффективности реализации требования о полном геологическом изучении недр предлагаем закрепить в Законе РФ «О недрах» право недропользователей проводить поиски и оценку месторождений полезных ископаемых в пределах предоставленных им геологических отводов в рамках групп полезных ископаемых: углеводородное сырье, твердые полезные ископаемые, подземные воды, общераспространенные полезные ископаемые.
7. Анализ правоприменительной практики показал, что действие требований о рациональном Использовании недр при освоении месторождений полезных ископаемых ограничено в силу наличия следующих проблем:
- установленный порядок согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, не обеспечивает возможности надлежащей проверки соответствия заявляемых проектных решений требованиям рационального использования и охраны недр, в связи с чем диссертантом обоснована необходимость заменить существующий порядок согласования технических проектов экспертизой данной проектной документации, проводимой федеральным органом управления государственным фондом недр;
- в ряде случаев (например, при усложнении горно-геологических условий разработки месторождений; при внедрении более совершенного и производительного добычного и горно-транспортного оборудованияи др.) технологически и экономически обосновано незначительное отступление фактических уровней добычи минерального сырья от установленных в техническом проекте, однако в соответствии с действующим законодательством о недрах такое отступление возможно исключительно после внесения изменений в технический проект, что требует серьезных временных и административных затрат. В связи с этим предлагается закрепить право пользователей недр устанавливать в технических проектах предельно допустимые отклонения фактических уровней добычи полезных ископаемых.
8. В целях повышения эффективности правоприменительной деятельности и снижения коррупциогенности сферы государственного управления недропользованием, диссертантом предлагается закрепить в Законе РФ «О недрах» исчерпывающий перечень требований по рациональному использованию недр, неисполнение которых является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами.
К требованиям по рациональному использованию недр, нарушение которых должно являться основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, по мнению автора, следует отнести: обеспечение
проведения опережающего и полного геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых; осуществление наиболее полного и комплексного извлечения полезных ископаемых и попутных компонентов; проведение достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; обеспечение проведения мероприятий, препятствующих возникновению факторов, снижающих качество полезных ископаемых, промышленную ценность месторождения и осложняющих его разработку. При этом указанные основания должны быть дифференцированы в отношении каждого вида пользования недрами.
Практическая значимость исследования обусловливается тем, что автором сформулированы выводы о состоянии действующего законодательства, устанавливающего требования по рациональному использованию недр и практике его правоприменения. Основные выводы, рекомендации и предложения проведенного в настоящей работе исследования могут быть использованы в целях устранения пробелов и противоречий действующего законодательства, а также и при проведении дальнейших научных исследований проблем правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны недр.
Результаты исследования также могут быть применены в учебном процессе при преподавании дисциплин экологического права, горного права.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации». Основные выводы и предложения диссертационного исследования изложены в публикациях диссертанта в научных и специализированных изданиях, а
также в выступлениях на научных и научно-практических конференциях, круглых столах.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования и включает введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, список использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования; анализируется состояние ее научной изученности; определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы работы; излагаются основные положения, выносимые на защиту; ( указываются формы апробации результатов исследования.
В первой главе «Рациональное использование недр как правовая категория», состоящей из двух параграфов, исследуется содержание категории «рациональное использование недр», формулируются ее понятие и юридические критерии, определяется место и роль принципа рационального использования недр в системе правового регулирования отношений недропользования.
В первом параграфе «Понятие и юридические критерии рационального использования недр» проведен анализ доктринальных подходов к исследованию категорий «рациональное использование природных ресурсов» и «рациональное использование недр».
На основании анализа юридической литературы, действующего законодательства о недрах автором сформулировано понятие рационального использования недр, выявлен системный характер взаимосвязи понятий «рациональное использование природных ресурсов» и «рациональное использование недр», исследованы основные функции недр, которые они выполняют по отношению к обществу: экологическая, экономическая и культурно-просветительская, а также отмечена важность учета ценности недр при определении направлений совершенствования правового механизма обеспечения рационального использования недр.
С учетом выявленной ценности недр формулируются основные критерии неистощительного использования недр: максимально полное и комплексное использование недр, влекущее наименьшие потери полезных ископаемых; обеспечение сохранения нерентабельных к отработке
месторождений с возможностью их последующей эксплуатации при появлении необходимых технологий; обеспечение постоянного процесса восполнения (прироста) извлеченных запасов полезных ископаемых посредством получения геологической информации о новых участках недр, обладающих заданными полезными свойствами, путем проведения геологического изучения недр; обеспечение минимизации вредного воздействия на другие компоненты природной среды, учет существующей взаимосвязи недр с другими природными объектами.
Во втором параграфе «Рациональное использование недр как принцип горного права» на основе анализа выработанных в теории права подходов к определению сущности принципов права делается вывод об общеотраслевом характере принципа рационального использования недр, выделяются основные функции, определяющие практическое назначение принципа рационального использования недр в правотворчестве и в правоприменении.
При осуществлении правотворчества функция принципа рационального использования недр сводится к тому, что он выступает ориентиром для определения содержания конкретных нормативных предписаний и обеспечивает согласованность и непротиворечивость системы юридических норм, регулирующих общественные отношения по использованию и охране недр.
На стадии правоприменения функциональное назначение принципа рационального использования недр состоит в его способности обеспечить надлежащее толкование в случаях наличия пробелов законодательства о недрах или противоречий соответствующих правовых норм.
Наряду с указанными функциями принцип рационального использования недр может выступать и непосредственным регулятором общественных отношений по использованию и охране недр. Так, принцип рационального использования недр подлежит непосредственному применению при определении границ участка недр, предоставляемого в
пользование, а также в случаях изменения границ лицензионных участков (ч. 7 ст. 7 Закона РФ «О недрах»); при установлении срока пользования участком недр для целей добычи полезных ископаемых (абз. 3 ч. 1 ст. 10 Закона РФ «О недрах»); при регулировании отношений по предоставлению краткосрочного (до одного года) права пользования недрами (ст. 21.1 Закона РФ «О недрах»); при проведении государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (ст. 29 Закона РФ «О недрах»).
Кроме того, автором обосновано, что реализация принципа рационального использования недр происходит как в отношениях, возникающих в связи с использованием конкретного участка недр, так и в отношениях по использованию государственного фонда недр, включающего также нераспределенную часть фонда недр.
Во второй главе «Правовой механизм обеспечения рационального использования недр: сущность и особенности функционирования», состоящей из двух параграфов, рассмотрены правовые средства, составляющие правовой механизм обеспечения рационального использования недр, отражающие процесс формирования нормативных предписаний и их реализации в деятельности участников общественных отношений, возникающих по поводу использования недр.
В первом параграфе «Понятие и основные элементы правового механизма обеспечения рационального использования недр» на основании сформировавшихся в общей теории права подходов к пониманию механизма правового регулирования формулируется понятие правового механизма обеспечения рационального использования недр, а также определяются его основные элементы: нормы права, правоотношения, акты реализации и применения права.
Определяющим элементом правового механизма обеспечения рационального использования недр является совокупность правовых норм, устанавливающих объективные права и обязанности государства как собственника недр и пользователя недр, которому участок недр предоставлен
в пользование, направленные на обеспечение рационального использования недр. .
Проанализировав действующее законодательство о недрах, автор пришел к выводу о том, что нормативную основу правового механизма обеспечения рационального использования недр образуют не только нормы, непосредственно закрепляющие требования о рациональном использовании недр при проведении работ по геологическому изучению недр, разведке и добыче полезных ископаемых, но и ряд правовых норм, регламентирующих порядок предоставления недр в пользование, порядок прекращения права пользования недрами.
Средством «перевода» зафиксированных в нормах права требований о рациональном использовании недр в плоскость субъективных юридических прав и обязанностей выступает правоотношение. В работе рассмотрены как абсолютные, так и относительные правоотношения, складывающиеся в связи с обеспечением рационального использования недр, проанализированы особенности воплощения требований по рациональному использованию недр в правах и обязанностях государства и недропользователей.
Важнейшим элементом правового механизма обеспечения рационального использования недр выступают акты реализации юридических норм. Автором на основе анализа содержания предписаний ст. 23 Закона РФ «О недрах» выделена особенность реализации правовых норм, устанавливающих требования по рациональному использованию недр, которая заключается в преобладании такой формы реализации права как исполнение обязанностей.
Акт применения права в правовом механизме обеспечения рационального использования недр обеспечивает надлежащую реализацию требований по рациональному использованию недр в правоотношениях, поскольку в результате правоприменительной деятельности органов государственной власти в сфере управления государственным фондом недр, осуществляется конкретизация прав и обязанностей недропользователей в
отношении индивидуально определенного участка недр. Важность данного элемента для эффективности функционирования правового механизма в целом состоит в возможности обеспечить такое воздействие на поведение пользователя недр, в результате которого осуществляется неистощительное использование участка недр с учетом его геологических особенностей, которые не могут быть отражены в содержании нормативных предписаний в силу большого разнообразия таких особенностей.
Включение в структуру работы второго параграфа «Особенности правового механизма обеспечения рационального использования недр на различных стадиях недропользования» обусловлено необходимостью исследования правового механизма обеспечения рационального использования недр применительно к различным стадиям недропользования.
Особенность отношений, возникающих по поводу использования недр, оказывающая влияние на выбор правовых средств регулирования данных отношений, состоит в том, что процесс вовлечения недр в хозяйственный оборот требует соблюдения последовательности проводимых на участке недр работ, то есть соблюдения стадийности использования недр. В связи с этим, система норм, регулирующих освоение ресурсов недр, закрепляет основные требования по рациональному использованию недр применительно ко всем стадиям их использования.
Диссертант предлагает использовать дифференцированный подход к рассмотрению правового механизма обеспечения рационального использования недр, состоящий в освещении правовых способов реализации принципа рационального использования недр в рамках отдельных стадий использования недр. В контексте темы рассматриваемого параграфа, с учетом заложенной законодателем в ст. 23 Закона РФ «О недрах» системы требований по рациональному использованию недр, автором обоснованно выделение следующих стадий использования недр:
- предоставление права пользования недрами;
- пользование недрами для целей геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;
- пользование недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых;
- прекращение права пользования недрами.
Отмечается, что выделенные стадии могут быть объединены рамками термина «использование» недр, что позволяет рассмотреть процесс реализации требований по рациональному использованию недр как в деятельности уполномоченных органов государственной власти, так и в деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наделенных статусом пользователя недр.
В третьей главе «Основные направления совершенствования правового механизма обеспечения рационального использования недр», состоящей из четырех параграфов, исследуются основные проблемы правового регулирования обеспечения рационального использования недр на различных стадиях использования недр и формулируются направления его совершенствования.
Первый параграф «Правовое обеспечение рационального использования недр при предоставлении права пользования недрами» основан на признанном в науке горного права подходе к правовому регулированию отношений по пользованию участками недр, выражающийся в том, что непосредственное извлечение полезных свойств недр может происходить только после предоставления их в пользование субъектам предпринимательской деятельности.
Далее в работе отмечается производность принципа рационального использования недр от права государственной собственности на недра, состоящая в том, что учет собственником экологических требований является не ограничением права собственности, а установлением более точных границ его содержания, которое не может быть беспредельным.
Автор приходит к выводу, что экологические требования, применительно к регулированию отношений по предоставлению участков недр в пользование, сформулированы в законодательстве как положения об эффективном рациональном распоряжении участками недр, направленные на согласование в рамках государственной системы лицензирования противоречий публичных интересов в благоприятной окружающей среде и частных экономических интересов недропользователей. Диссертант полагает, что решение сформулированной задачи осуществления рационального распоряжения недрами должно обеспечиваться посредством:
- экологически и экономически обоснованного обособления объекта недропользования - участка недр из государственного фонда недр, посредством установления географических координат участка недр;
- определения будущего пользователя участком недр, способного обеспечить рациональное освоение выбранного участка, с учетом его геологических характеристик;
- установления для недропользователя рациональных условий пользования участком недр, учитывающих особенности участка недр и содержащегося в нем полезного ископаемого (полезных ископаемых).
Таким образом, принцип рационального использования недр при предоставлении права пользования недрами находит реализацию в правовых нормах, регламентирующих, во-первых, установление границ участка недр, во-вторых, выбор и осуществление процедуры предоставления участка недр в пользование, в-третьих, формирование условий пользования недрами.
На основе анализа правоприменительной практики диссертантом показаны основные недостатки правового регулирования предоставления права пользования недрами, снижающие эффективность правового обеспечения рационального использования недр, в числе которых отсутствие норм, регламентирующих порядок учета горно-геологических особенностей участка недр при определении и изменении его границ, несовершенство состязательных процедур предоставления участков недр в пользование,
отсутствие права потенциальных недропользователей выбирать участок недр для проведения геологического изучения за счет собственных средств. По итогам проведенного исследования автором формулируются предложения по совершенствованию законодательства о недрах, направленные на обеспечение надлежащей реализации принципа рационального использования недр.
Во втором параграфе «Задачи совершенствования правового обеспечения рационального использования недр при пользовании недрами для целей геологического изучения» проводится анализ реализации требований рационального использования недр на стадии геологического изучения недр, включающей поиски и оценку месторождений полезных ископаемых.
Определяя круг правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с проведением геологического изучения недр, автор приходит к выводу, что данные нормы, во-первых, направлены на регулирование отношений по непосредственному проведению геологоразведочных работ на участке недр, с целью обеспечения получения наиболее точных сведений о качественных и количественных характеристиках участка недр, во-вторых, регулируют общественные отношения, возникающие в связи с воспроизводством минерально-сырьевой базы посредством проведения геологоразведки и получения новой геологической информации о недрах как объекте права государственной собственности.
Первая из выделенных задач правового регулирования геологического изучения недр, решение которой является необходимым условием обеспечения рационального использования недр, обусловливает закрепление в нормах права инструментов государственного управления при проектировании проведения геологоразведочных работ, позволяющих обеспечить соблюдение пользователями недр законодательства о недрах и условий лицензии, а также недопущение выборочного проведения
геологического изучения и использования устаревших технологий.
В рамках темы рассматриваемого параграфа автор находит подтверждение тезиса о том, что воспроизводство минерально-сырьевой базы, осуществляемое за счет геологической информации о недрах, получаемой при проведении геологического изучения недр, является важным элементом системы обеспечения рационального использования недр.
Вместе с тем отмечается негативная тенденция снижения интенсивности геологического изучения недр, проводимого за счет средств пользователей недр, немалую роль в возникновении которой играет неэффективность правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу проведения геологического изучения недр. Так, в качестве фактора, негативно отражающегося на инвестиционной привлекательности проектов связанных с проведением геологического изучения недр, отмечено отсутствие в законодательстве гарантий получения в пользование участка недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых в случае открытия месторождения полезных ископаемых.
Кроме того, на основании исследования материалов правоприменительной, в том числе судебной, практики сделан вывод о неэффективности регулирующего воздействия п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах», устанавливающего обязанность проведения пользователями недр полного геологического изучения при одновременно установленном запрете осуществлять поиски и оценку иных полезных ископаемых, не предусмотренных лицензией на пользование недрами. В этой связи формулируется предложение о необходимости предоставления недропользователям права проводить геологическое изучение в отношении как одного вида полезного ископаемого, так и нескольких видов полезных ископаемых или группы полезных ископаемых.
В третьем параграфе «Пути совершенствования правового обеспечения рационального использования недр при пользовании недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых» дана
характеристика некоторых проблем реализации требований по рациональному использованию недр в рамках осуществления деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых.
В параграфе отмечается, что основным требованием по рациональному использованию недр при проведении работ по разведке и добыче полезных ископаемых и соответствующей обязанностью пользователя недр является обеспечение полноты извлечения полезного ископаемого, как основного, так и совместно залегающих, и попутных компонентов на основании согласованного и утвержденного технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых.
Проанализировав действующее законодательство о недрах, а также практику его правоприменения, автор пришел к выводу, что наиболее полное извлечение полезных ископаемых должно рассматриваться как в контексте обеспечения экономического благополучия, так и в экологическом аспекте, предполагающем необходимость исполнения обязанности пользователя недр по неистощительному использованию ресурсов недр - использованию, которое создает возможности для извлечения необходимого количества минерального сырья, в объемах, согласованных с собственников недр -государством, и при этом обеспечивает сохранение нерентабельных к отработке запасов полезных ископаемых, не допускает выборочной разработки запасов полезных ископаемых.
Надлежащее исполнение указанной обязанности пользователя недр, возможно только при наличии права обращения в уполномоченные органы государственной власти для пересмотра условий пользования предоставленным участком недр, которое в настоящее время ограничено рядом оснований (ч. 7 ст. 7, ч. 3 ст. 10, ч. 3 и ч. 5 ст. 12, п. 7 ч. 1 ст. 22 Закона РФ «О недрах»). При этом остается неурегулированным вопрос о возможности внесения изменений в лицензию на пользование недрами в случае внесения изменений в технический проект разработки месторождения полезных ископаемых.
Автором отмечается, что согласование технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых направлено на осуществление превентивного контроля со стороны государства за исполнением пользователем недр основной обязанности по полному и комплексному использованию лицензионного участка. Вместе с тем обосновывается необходимость замены действующего порядка согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых экспертизой указанных проектных документов, поскольку существующий порядок согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых не позволяет проводить надлежащую проверку данных проектов на предмет соответствия требованиям по рациональному использованию недр. При этом вводимый механизм экспертизы проектов разработки месторождений полезных ископаемых предлагается рассматривать как элемент эффективного государственного управления ресурсами недр, обеспечивающего сохранение недр для настоящего и будущих поколений.
В целях повышения эффективности реализации требования об обеспечении комплексного извлечения полезных ископаемых на стадии разведки и добычи полезных ископаемых, сформулировано предложение о закреплении в Законе РФ «О недрах» нормы, согласно которой лицензия на пользование недрами с целью разведки и добычи полезных ископаемых предоставляет также право проведения работ в отношении попутных компонентов основного полезного ископаемого, на извлечение которого выдана лицензия.
Четвертый параграф «Модернизация правовых основ рационального использования недр при прекращении права пользования недрами» посвящен анализу реализации требований по рациональному использованию недр при прекращении права пользования недрами.
Автор предлагает рассматривать общественные отношения, возникающие в связи с прекращением права пользования недрами, в качестве отношений, в рамках которых обеспечивается реализация требований по рациональному использованию недр. При этом диссертант приходит к выводу о необходимости применения широкого экосистемного подхода к понятию «прекращение права пользования недрами», включающего деятельность по обеспечению минимизации вредного воздействия пользования недрами на окружающую среду при завершении разработки месторождений полезных ископаемых. В этой связи правовые способы обеспечения надлежащей ликвидации и (или) консервации предприятий по добыче полезных ископаемых, исследуются в работе в качестве способов обеспечения реализации принципа рационального использования недр.
Кроме того, в качестве специфического способа обеспечения реализации принципа рационального использования недр при прекращении права пользования недрами рассматривается предоставление права краткосрочного пользования недрами.
В заключении формулируются основные выводы проведенного диссертационного исследования, и предложения по совершенствованию правового регулирования отношений по рациональному использованию недр.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК РФ для опубликования научных результатов диссертации:
1. Цуранова А. И., Хлуденева Н. И. Правовое обеспечение единой государственной экологической политики // Аграрное и земельное право. 2011. № 7 (79). С. 8 - 13. 0,8 п.л.
2. Цуранова А. И., Хлуденева Н. И. Государственная экологическая политика и право // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 128- 135. 0,6 п.л.
3. Цуранова А. И. Рациональное использование недр: понятие и юридические критерии // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 95-99. 0,5 п.л.
4. Цуранова А. И. Обеспечение рационального использования недр как принцип горного права // Аграрное и земельное право. 2014. № 3 С. 78 — 84. 0,7 п.л.
5. Цуранова А. И., Борисов А. А. Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 149 - 157. 0,8 п.л.
6. Цуранова А. И. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр: сущность и особенности функционирования // Аграрное и земельное право. 2014. № 5. С. 46 - 54. 0,8 п.л.
Публикации в иных изданиях:
7. Цуранова А. И., Никишин Д. Л. Регламент для аукционов // Нефть и Капитал. 2010. № 7 - 8. С. 40 - 42. 0,4 п.л.
8. Цуранова А. И. Никишин Д. JI. Аукционы на право пользования недрами: анализ практики применения нового Административного регламента // Нефть, Газ и Право. 2010. № 4. С. 23 - 30. 0,8 п.л.
9. Цуранова А. И. Отдельные проблемы правового регулирования осуществления геологического изучения недр в Российской Федерации // Материалы Международного молодежного научного форума «ЛОМОНОСОВ-2011» / Отв. ред. А.И.Андреев, А. В. Андриянов, Е. А. Антипов, М. В. Чистякова. [Электронный ресурс] : 1 электрон, опт. диск (CD-ROM). M.: МАКС Пресс, 2011. 0,2 п.л.
10. Цуранова А. И. Совершенствование правового регулирования геологического изучения недр и государственная экологическая политика // Материалы круглого стола (Москва, 11 апреля 2011 г.) / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Н. И. Хлуденева. М.: Юстицинформ. 2011. С. 236 - 239. 0,2 п.л.
11. Цуранова А. И. Государственные приоритеты в области рационального использования и охраны недр // Государство в меняющемся мире: материалы VI Международной школы - практикума молодых ученых -юристов (Москва, 26-28 мая 2011 г.) / Отв. ред. В. И. Лафитский. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ, 2012. С. 658 - 662. 0,3 п.л.
12. Цуранова А. И. Роль принципа рационального использования недр в правовом регулировании недропользования // Право и экология: материалы VIII Международной школы — практикума молодых ученых -юристов. (Москва, 23 - 24 мая 2013 г.) / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, С.А. Боголюбов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2014. С. 258 - 262. 0,3 п.л.
Общий объем опубликованных работ - 6,4 п.л.
Подписано в печать 23.06.2014 г. Формат 60x90 1/16 Печать на ризографе. Тираж 150 экз. Заказ № 24571. Объем: 1,1 усл. п.л. Отпечатано в типографии ООО "Алфавит 2000", ИНН: 5032060509, г. Москва, ул. Маросейка, д. 6/8, стр. 1, т. +7 (495) 623-08-10, www.alfavit2000.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых»
Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»
На правах рукописи
04201460690
Цуранова Анна Игоревна
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР ПРИ ГЕОЛОГИЧЕСКОМ ИЗУЧЕНИИ, РАЗВЕДКЕ И ДОБЫЧЕ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -кандидат юридических наук,
Хлуденева Наталья Игоревна
Москва-2014
Введение
Содержание
3
Глава 1. Рациональное использование недр как правовая 15 категория
§ 1. Понятие и юридические критерии рационального 15 использования недр
§2. Рациональное использование недр как принцип горного 29
права
Глава 2. Правовой механизм обеспечения рационального 49 использования недр: сущность и особенности функционирования
§ 1. Понятие и основные элементы правового механизма 49 обеспечения рационального использования недр
§2. Особенности правового механизма обеспечения 70 рационального использования недр на различных стадиях недропользования
Глава 3. Основные направления совершенствования 84 правового механизма обеспечения рационального использования недр
§1. Правовое обеспечение рационального использования недр 84 при предоставлении права пользования недрами
§2. Задачи совершенствования правового обеспечения 104 рационального использования недр при пользовании недрами для целей геологического изучения
§3. Пути совершенствования правового обеспечения 123 рационального использования недр при пользовании недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых
§4. Модернизация правовых основ рационального использования 138 недр при прекращении права пользования недрами
Заключение 154
Список использованных источников 158
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность научного исследования
Минерально-сырьевой комплекс является основным конкурентным преимуществом Российского государства в мировом экономическом пространстве. Он играет важную роль и в ее социальном и экономическом развитии, поскольку ресурсный потенциал полезных ископаемых на современном технологическом уровне обеспечивает более 50% внутреннего валового продукта страны, обусловливает свыше 60 % доходов федерального бюджета. Одновременно горнодобывающая отрасль формирует занятость более трети работоспособного населения, и в этой связи от эффективности ее функционирования зависит социальное благополучие граждан Российской Федерации1.
Вместе с тем общее состояние минерально-сырьевого комплекса характеризуется обострением проблем, препятствующих эффективному рациональному использованию ресурсов недр и способствующих усилению негативного влияния горных работ на состояние окружающей среды. Такими проблемами, в частности, являются: исчерпание сформированного ранее фонда месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых, истощение давно разрабатываемых месторождений минерального сырья, перемещение районов ведения геологоразведочных и добычных работ в местности со сложными геологическими и климатическими условиями и слабо развитой инфраструктурой.
Угрожающие масштабы приобретает выборочная отработка месторождений полезных ископаемых, поскольку компании-недропользователи, стремясь ускорить окупаемость затрат на промышленную разработку месторождений, подвергают первоочередному освоению части
1 Основы государственной политики в области использования минерального сырья и
недропользования, утвержденные Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р. //URL : kremlin.ru/acts/15177.
3
месторождения, характеризующиеся большим содержанием ценного компонента. В результате такого нерационального, по сути хищнического, использования участков недр происходит быстрое ухудшение структуры запасов за счет увеличения трудноизвлекаемых запасов.
Существующая на сегодняшний день техническая и технологическая отсталость горнодобывающего комплекса является причиной значительных потерь минерального сырья при его добыче и переработке и способствует обострению экологических проблем, вызываемых размещением извлеченной горной массы в окружающей среде.
В условиях усиления антропогенной нагрузки на геологическую среду и возрастающего противоречия между увеличением потребления минерально-сырьевых ресурсов2 и ростом общественной потребности в благоприятной окружающей среде ключевой задачей государственной политики в сфере недропользования становится совершенствование правового обеспечения рационального использования недр3.
Несовершенство правового регулирования отношений по использованию недр препятствует созданию условий для бережного и максимально эффективного освоения ресурсов недр. Так, реализация требований об обеспечении полноты геологического изучения недр (п. 2 ч. 1 ст. 23); об обеспечении наиболее полного извлечения запасов полезных ископаемых из недр (п. 5 ч. 1 ст. 23), установленных Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2391-1 «О недрах» (далее -Закон РФ «О недрах»), затруднена в силу правовой неопределенности нормативных предписаний, бессистемности и фрагментарности актов
2 Согласно данным Государственного доклада о состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2011 году, в течение XX в. из недр было добыто больше полезных ископаемых, чем за всю предшествующую историю человечества, за последние 35 лет потребление энергоносителей в мире удвоилось, а использование других видов минерального сырья увеличилось в 3-5 и более раз.
3 Здесь и далее в работе понятия «рациональное использование недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых» и «рациональное использование недр» автором используются как синонимы, если специально не указано иное.
подзаконного регулирования, коррупциогенности сферы государственного управления недропользованием. Эффективность правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с обеспечением рационального использования недр, снижается и в силу отсутствия нормативно закрепленных критериев рационального использования недр, учитывающих особенности пользования недрами для различных целей.
Сказанное обусловливает необходимость формирования такой правовой основы регулирования отношений по использованию и охране недр, которая бы создавала условия для неистощительного и максимально эффективного их использования с учетом интересов будущих поколений в минеральном сырье.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования
Значительный вклад в разработку теоретических основ исследования правового регулирования отношений по рациональному использованию недр внесли такие ученые-правоведы Российской империи, как В. Г. Струкгов, В. А. Удинцев, А. А. Штоф, А. Е. Яновский, которые впервые указали на необходимость правового воздействия в целях обеспечения неистощительного использования природных богатств недр.
В период с 1950 по 1970 г. также активно проводились научные исследования проблематики правового регулирования отношений недропользования, охватывающие и вопросы обеспечения рационального использования недр. Большой вклад в изучение проблем правового регулирования рационального использования и охраны недр как объекта государственной собственности в названый период внесли такие авторы, как Г. С. Башмаков, Л. А. Заславская, Н. Б. Мухитдинов, В. Г. Плахута, Н. А. Сыродоев, которые отнесли рациональное использование недр к общеотраслевым принципам горного права.
На современном этапе к изучению проблематики обеспечения
рационального использования недр обращались В. Б. Агафонов,
Д. В. Василевская, М. В. Дудиков, Б. Д. Клюкин, В. Д. Мельгунов,
5
А. И. Перчик и ряд других ученых. Среди диссертационных исследований можно выделить работы М. В. Махровой «Рациональное природопользование как принцип экологического права» (1999), В. С. Комиссаренко «Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004), Р. Р. Ямалетдинова «Правовая охрана недр» (2004), Р. В. Агеева «Проблемы правового регулирования использования и охраны недр на примере нефтегазовой промышленности» (2010).
В приведенных работах проблемы правового обеспечения рационального использования недр в большей степени рассмотрены применительно к конкретному виду полезного ископаемого или в общем контексте исследования проблем правового обеспечения охраны окружающей среды. В то же время в них не проведено целостного исследования процесса воздействия юридического инструментария на общественные отношения по обеспечению рационального использования недр с целью выявления проблем, препятствующих эффективности правового регулирования в названной сфере.
Сказанное обусловливает необходимость научного осмысления действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере обеспечения рационального использования недр в условиях современной российской действительности.
Объектом исследования выступают общественные отношения по рациональному использованию недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения по рациональному использованию недр, при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых, а также соответствующая правоприменительная, в том числе судебная, практика.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения правовых
норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу
обеспечения рационального использования недр, материалов
6
правоприменительной практики, а также научных разработок сформулировать теоретические основы правового обеспечения рационального использования недр и выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
Для достижения обозначенной выше цели были поставлены следующие задачи:
- изучить доктринальные подходы к определению содержания правовой категории «рациональное использование недр»;
- рассмотреть процесс правового обеспечения рационального использования недр с позиции учения о механизме правового регулирования;
- исследовать правовой механизм обеспечения рационального использования недр с учетом стадийности использования недр и выявить особенности реализации требований по рациональному использованию недр на различных стадиях использования недр;
- выявить проблемы правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения рационального использования недр;
- разработать теоретические и практические предложения по устранению пробелов и противоречий в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения рационального использования недр, а также выработать конкретные рекомендации по его совершенствованию.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Из общенаучных методов следует выделить диалектический метод, методы сравнительного и системного анализа, метод обобщения. Специально-юридические методы, использованные в ходе написания работы: сравнительно-правовой и формально-юридический.
Эмпирической основой исследования послужили материалы
правоприменительной, в том числе судебной, практики, законопроекты,
7
доклады и отчеты органов исполнительной власти, а также информация, опубликованная в периодической печати и в сети Интернет.
Нормативную базу исследования составили нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Закон РФ «О недрах», иные нормативные правовые акты, регламентирующие общественные отношения по рациональному использованию недр.
Теоретико-правовую основу исследования составили ключевые теоретические и практические положения, нашедшие свое отражение в юридической литературе. При написании работы использовались труды представителей науки теории государства и права: С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной, Т. Я. Хабриевой и других ученых. В свою очередь, эколого-правовую научную базу исследования составили работы таких ученых, как С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, М. И. Васильева, Г. А. Волков, А. К. Голиченков, Е. А. Галиновская, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова, Ю. Г. Жариков, И. А. Игнатьева, И. О. Краснова, Е. Г. Краюшкина, О. И. Крассов, О. С. Колбасов, Е. Л. Минина, В. В. Петров, Т. В. Петрова, и ряда других.
В рамках предмета исследования изучались также работы авторов по горному праву, освещающие проблематику правового регулирования отношений недропользования: В. Б. Агафонова, Д. В. Василевской, С. Е. Донского, М. В. Дудикова, С. В. Гудкова, Б. Д. Клюкина, А. Н. Курского, Е. Ю. Мазкова, В. Д. Мельгунова, К. И. Налетова, И. И. Павлова, А. И. Перчика, Р. Н. Салиевой, А. В. Сапожникова, И. Н. Сидорова, А. Ф. Стругова, С. А. Сосны, Н. А. Сыродоева, О. М. Теплова, Д. В. Хаустова, Д. Г. Храмова и других.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые
правовое регулирование общественных отношений, складывающихся по
поводу рационального использования недр, при геологическом изучении,
разведке и добыче полезных ископаемых исследуются с позиции учения о
8
механизме правового регулирования. Рассмотрение процесса воздействия правовых норм на поведение субъектов общественных отношений по использованию и охране недр через механизм правового регулирования позволяет оценить эффективность такого воздействия, а также сформулировать направления его совершенствования для обеспечения в рамках реальных общественных отношений положения, при котором невозобновляемые ресурсы недр используются рационально.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Правовое обеспечение рационального использования недр рассматривается диссертантом в качестве направления их правовой охраны, поскольку целью установления требований рационального использования недр является, в том числе, обеспечение минимизации вредного воздействия на недра и иные компоненты природной среды при вовлечении недр в сферу их активного хозяйственного использования. При этом автором делается вывод о тождественности понятий «рациональное использование недр» и «рациональное использование ресурсов недр».
2. Основная цель горного права - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений в области использования и охраны исчерпаемых и невозобновляемых полезных ископаемых, отвечающей экологическим и экономическим интересам общества. Сообразно обозначенной цели базовым ориентиром правового регулирования в названной сфере общественных отношений является принцип рационального использования недр, который может быть представлен в качестве ключевой идеи горного права на современном этапе его развития, определяющей направленность воздействия права на общественные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной недр, и отражающей сущность правового регулирования указанных общественных отношений.
3. Правовой механизм обеспечения рационального использования
недр автором предлагается рассматривать как динамическую систему
9
правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения, возникающие в связи с использованием недр, направленное на установление такого положения, при котором содержащиеся в недрах полезные ископаемые извлекаются наиболее полно и комплексно, посредством применения наилучших доступных технологий для разработки или сохранения нерентабельных к отработке месторождений полезных ископаемых с возможностью их последующей эксплуатации, обеспечивается процесс восполнения (прироста) запасов полезных ископаемых и минимизируется негативное экологическое воздействие на иные компоненты природной среды.
4. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр образуют не только правовые нормы, регламентирующие порядок пользования недрами для целей геологического изучения недр, для целей разведки и добычи полезных ископаемых, но и правовые нормы, закрепляющие порядок предоставления и прекращения права пользования недрами.
Правовые нормы, регулирующие общественные отношения по предоставлению недр в пользование, необходимо рассматривать в составе правового механизма обеспечения рационального использования недр, поскольку данные нормы:
закрепляют требования к обоснов
