АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим государственных земель в дореволюционной России - инструмент политики государства»
На правах рукописи
Василенко Анна Геннадьевна
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ -ИНСТРУМЕНТ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
Специальности: 12.00.01 — история и теория права и государства;
история учений о праве и государстве; 12.00.06 — природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ставрополь — 2004
Диссертация выполнена на кафедре истории государства и права Ставропольского государственного университета
Научный руководитель:.
Научный консультант:
доктор юридических наук, доцент Навасардова Элеонора Сергеевна
доктор юридических наук, профессор Медведев Станислав Николаевич
Официальные оппоненты:.
доктор юридических наук, профессор Быстрое Григорий Ефимович
кандидат юридических наук, профессор Бондаренко Николай Васильевич
Ведущая организация:
Кубанский государственный аграрный университет
Защита состоится 9 октября 2004 года в 10 часов на заседании диссертационного совета КМ-212.256.03 по юридическим наукам при Ставропольском государственном университете по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ставропольского государственного университета.
Автореферат разослан «_» сентября 2004 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук доцент
Т. И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Среди разнообразия земельных отношений особую группу составляют отношения по использованию и охране государственных земель, поскольку их правовой режим в значительной степени отличается от режима земель, принадлежащих другим собственникам. В современной теории права проблемы становления института права публичной собственности на землю и механизма управления землями, принадлежащими публичным образованиям, являются одними из наименее разработанных. До сих пор четко не определен и механизм разграничения земель по той или иной форме права государственной собственности (федеральной или субъектов Российской Федерации).
Среди неразрешенных и наиболее значимых проблем на сегодняшний день являются: осуществление государством земельной и переселенческой политики; государственное управление земельными ресурсами и контроль за оборотом земель; использование в полной мере земельных ресурсов страны; сочетание количества земель, принадлежащих частным лицам и публичным образованиям и соотношение частного и публичного интересов в их перераспределении.
Сегодня мы обращаемся к истории, пытаемся извлечь из нее уроки. Не потому ли это происходит, что есть некоторое сходство между переживаемым нами временем и событиями прошлого. Вероятно, противоречия, зреющие в обществе, наиболее остро проявляются на рубеже веков. В этот момент появляется необходимость их рассмотрения в историческом плане. Как примечательно писал В.О. Ключевский: «Мы гораздо больше научаемся истории, наблюдая настоящее, чем поняли настоящее, изучая историю. Следовало бы наоборот».1
Для достижения оптимального сочетания публичной и частной форм собственности на землю необходимо применять наиболее эффективные способы управления государственными землями, о преимуществах которых говорит нам история права.
Политика государства должна быть такой, при которой в ведении государства оставалось бы столько земельной собственности, сколько необходимо для должного выполнения им своих внутренних и внешних функций. При совершенствовании законодательства нельзя игнорировать аксиому: богатство страны не только в обилии ее ресурсов, а в том, как экономически, а также юридически обоснованно осуществляется их хозяйственное использование. Учет этого положения позволит
1 Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций: В 3-х кн. Кн. 1. — М.: Мысль, 1993.
преодолеть кризис в реализации возможностей публичной власти при установлении основ правового режима земель в России.
Начавшаяся недавно в стране административная реформа уже получила со стороны представителей научных кругов критическую оценку, поскольку имеет направленность на использование земли лишь как объекта имущественных прав, хозяйственного оборота, и на управление процессом перераспределения земель без учета закрепленного в статье 9 Конституции Российской Федерации положения, что земля, прежде всего, является природным ресурсом, использующимся и охраняющимся как основа жизнедеятельности народов. Административная реформа не учитывает современные рациональные подходы в преобразовании системы органов управления природными ресурсами, в том числе земельными, и разграничении компетенции органов управления в данной сфере отношений, а также определенный исторический опыт, показавший наиболее эффективные способы управления землями. Он не противоестественен для современного российского государства. Другое дело — эффективно использовать этот опыт, сохранив и развив применительно к современному историческому периоду формирования правового режима государственных земель. Осуществление экологической функции государства должно сочетаться с социальными и экономическими интересами общества при приоритете последних.
Целями настоящего исследования являются: выявление особенностей содержания правового режима государственных земель в дореволюционной России на основе его комплексного, всестороннего анализа, а также его трансформации в зависимости от способов правового регулирования общественных отношений, политической обстановки и характера экономических отношений в обществе; выявление тенденций развития институтов государственной собственности на землю и управления государственными землями как устойчивых элементов содержания правового режима земель; характеристика роли правового режима государственных земель в правовой и социально-экономической политике Российского государства, достигаемой результативности и степени эффективности правовых норм, ориентирующих поведение субъектов в их отношениях по поводу земли.
Реализация поставленных целей осуществлялась автором путем постановки и решения следующих основных задач:
— определение времени и исторических предпосылок фактического появления государственных земель и правового закрепления их как особой категории земель;
— уяснение места и значения государственного земельного фонда как инструмента для поддержания благоприятной социально-экономической и политической обстановки в обществе;
— исследование теоретических воззрений на российское дореволюционное законодательство, посвященное установлению правового режима государственных земель;
— определение круга источников, содержащих институт вещных прав на государственные земли и институт управления ими в дореволюционной России;
— изучение сущности комплекса общественных отношений, в которых государство выступает и как собственник земли в своих интересах, и как политический суверен, устанавливающий основы правового регулирования использования и охраны земель в пределах своей территории в интересах населения;
— определение места института права государственной собственности на землю и института управления землями в системе дореволюционного российского права.
— разработка теоретических рекомендаций и обоснование необходимости возрождения категории «казенные земли» с определением соответствующего правового режима.
Объектом диссертационного исследования является правовое регулирование имущественных и управленческих отношений, возникающих по поводу государственных земель в дореволюционный период развития Российского государства и составляющих суть правового режима государственных земель.
Предметом исследованияявляются: нормативно-правовые акты, научные концепции, отражающие процесс становления и развития содержания правового режима государственных земель в дореволюционной России.
Методологическая основа диссертации представляет собойсовокуп-ность определенных теоретических и практических приемов, методой изучения правового режима государственных земель в дореволюционной России. Особое место занимают законы и Категории диалектики, принцип историзма. При написании работы применялись такие общенаучные методы, как: сравнительно-исторический, логический, системный, метод моделирования; приемы индукции, дедукции, анализа и синтеза; принцип соотношешш абстрактного и конкретного, аналогии, объективности.
Кроме того, автором использовались специально-юридические методы, а именно: сравнительно-правовой, историко-правовой, метод
комплексного анализа и толкования правовых актов, формально-юридический.
Хронологические и территориальныерамки исследования. Тер мин«го-сударственные» (в том числе «казенные») земли предполагает наличие субъекта — государства. Поскольку теоретически не представляется возможным определить исторический момент возникновения категории государственных земель, исследование берет начало с возникновения Российской государственности.
Конструкции и содержание изученных правовых норм, отражающих правовой режим государственных земель на всей территории России, учитывали пространственные изменения государства; процесс столкновения обычного права, традиций и местного права (jus particulare) проживавшего на отдельных территориях многонационального народа с преимущественно общими правовыми установлениями. В процессе работы особое внимание обращалось на фактор неоднородности развития земельных отношений, позволивший охарактеризовать правовой режим государственных земель не только в рамках единого общероссийского правового пространства, но и обратить внимание на особенности отдельных регионов страны.
Степеньнаучнойразработанности темы исследования. Особенность научной разработки правового режима государственных земель состоит в том, что он рассматривается в тесной взаимосвязи с общефилософскими, теоретико-правовыми, историческими, государственно-правовыми, гражданско-правовыми, земельно-правовыми, природоресур-сными аспектами.
Весомый вклад в исследование истории поземельных отношений вообще, дворцового землевладения, государственного землевладения и управления государственными землями в России в период с XV по XIX века унесли такие ученые, как: Н.Ы. Дружинин, А.Й. Заозерс-кии, Е.И1 Йндова. Предреволюционные десятилетия характеризуются повышением' интереса исследователей к проблемам Правового регу-лиройанЫ поземельных отношений с точки зрения их юридической оценки. Издаются фундаментальные труды по истории и теории российских законов. В этой связи нужно выделить работы, в которых их авторы опирались непосредственно на фактические данные о территории, народе, власти в Российском государстве: К.А. Неволина, К.Д. Беляева, В.И.Сергеевича, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина. Историческое развитие государственного законодательства, история управления в России в условиях неограниченной монархии отражены в трудах А.Д. Градовского.
Особое место в дореволюционной историко-юридической науке занимают работы АЛ Васильчикова и М.Ф. Владимирского-Буданова.
Исследование правового режима земель проводилось: A.M. Гуляевым, Л А. Кассо, А.А. Леонтьевым, О. Хауке и др.
Ценный материал, обогащенный фактическими данными, представляют научные исследования дореволюционных ученых-историков и государствоведов: СМ. Соловьева, Н. И. Костомарова, В.О. Ключевского, А.А Кизеветтера, Н.М. Карамзина, С.Ф. Платонова, И.В. Вернадского , И.И. Дитятина.
Труды В. Г. Графского, И. А. Исаева, В.В. Момотова, Б.Н. Флоря, Л.В. Черепнина легли в основу изучения и обобщения процессов возникновения, оформления и последующих изменений в правовом регулировании земельных отношений, следуя от правового обычая к закону.
Базой для углубленного изучения послужили труды по проблемам дореволюционного, советского и современного российского гражданского права: А. Васьковского, В А. Дозорцева, Н Л. Дювер1гуа, В.Ф. Иконо-мова, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелина, Д.И. Мейера, В.Н. Никольского, Л.И. Петражицкого, К. Победоносцева, ИЛ. Покровского, В.И. Синайского, Д. Флексора, Л. Ходского, Г.Ф. Шершеневича, С.Н. Братуся, А.В. Копылова, В.П. Камышанского, ЕА Суханова, М.Н. Тихомирова, Л.В. Щенниковой и др.
В советский период работы, специально посвященные истории дореволюционного права, в частности освещающие особенности института права собственности на землю, были немногочисленны и имели идеологическую направленность.
Правовой режим земель, отдельные его элементы, проблемы правового регулирования земельных отношений, вопросы использования, управления и охраны земель, новеллы понятийного аппарата природоресурсного права стали предметом изучения в работах советских и постсоветстких исследователей земельного и экологического права: ГЛ. Аксененка, Г.И. Андреева, Г.Е. Быстрова, Н.Н. Веденина, ГЛ Волкова, М.М.Бринчука, ЕЛ Галиновской, АК. Голиченкова, З.С. Беляевой, ЛИ. Бобылева, СЛ Боголюбова, НЛ Духно, О JI. Дубовик, Б.В. Ерофеева, ИЛ Иконицкой, В.И. Ивакина, Ю.Г. Жарикова, ЛМ. Каландадзе, ВА Кикотя, БД. Клюкина, М.И. Козыря, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, Э.С. Навасардовой, И. Ф. Панкратова, М.И. Палладиной, К.Г. Пандакова, В.В. Петрова, Ф.М. Раянова, В.И. Романова, О. Л Самон-чика, Н. А. Сыродоева, В.В. Устюковой, Л. П. Фоминой, АЕ. Черноморца, Г. В. Чубукова и др.
В 2003 году была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Н.А. Суровикиной, которая посвящена проблемам становления и развития земельных отношений на Северном Кавказе в XIX веке.
Теоретической основой исследования явились также труды по теории права и государства: В.К. Бабаева, И.И. Матузова, B.C. Нерсесян-ца, В.В. Лазарева, А.Б. Венгерова, С.С. Алексеева, Р.З. Лившица и других.
Одним из видов источников диссертации послужили материалы образовательного правового портала «Юридическая Россия» и гиперпроекта «Большой Русский Биографический Словарь» на rulex.ru в Internet.
Научная новизнаработы состоит в том, что диссертация представляет собой специальное комплексное исследование правового режима государственных земель, установленного российским дореволюционным законодательством с позиций общей теории и истории права и государства,включающего в себя:
— научный анализ категорий «правовой режим земель», «государственные земли», «казенные земли»;
— выделение в структуре правового режима государственных земель таких постоянных элементов, как право собственности на земли и управление ими, позволивших унифицировать понимание категории «правовой режим государственных земель»;
— научная разработка элементов правового режима земель, позволяющих выявить их динамику во времени и пространстве, повлиявшую на изменение содержания правового режима государственных земель в рассматриваемый период.
Своеобразность исследования заключается в юридическом анализе правовых документов и дореволюционной литературы, отражающей преемственность исторических традиций с их характерными особенностями.
Диссертант выделяет следующую закономерность: чем совершеннее в своем развитии государство, тем больше внимания уделяется земельной собственности, как экономической категории, так и средству достижения оптимального для властных структур результата в политических преобразованиях общества.
В работе отведено место изучению особенностей проведения государственной земельной политики в процессе колонизации на Кавказе, в Сибири и Дальнем Востоке, на территориях проживания социальных общностей и народностей.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
1. Представляется логичным считать возникновение государственных земель как особой категории земель с момента признания факта возникновения Московского (централизованного) государства. Государственные земли входили в состав государственных имуществ, на которые не распространялось право главы государства как на частные земли. Отношение к земле как к публичному достоянию наблюдалось в некоторых княжествах в Древней Руси периода феодальной раздробленности. В московский период начинается формирование права собственности. В рамках этого периода наблюдается постепенное отделение личного царского землевладения от княжеского стола. Будучи ранее слабо различимы из-за наличия полномочия распоряжения данными категориями у одного лица — верховного властителя, а также из-за средоточия частнособственнической и публичной власти у государя, дворцовые земли и государственные земли теперь приобрели черты, не позволяющие связать их правовой режим воедино.
Различие земель государя и государственных как отдельных категорий четко прослеживается в период введения «опричнины» и окончательно закрепляется при выделении удельных имуществ (бывших дворцовых) из состава государственных по указу Павла I от 5 апреля 1797 года «Об учреждении императорской фамилии».
2. Содержание термина «государственные земли» трактуется нами в широком смысле и включает в себя все земли, удовлетворявшие как публичные, так и частные интересы, служившие инструментом государственной политики (социально-сословной, колонизаторской, налоговой и т.д.), находившиеся в государственной собственности, и которые в разные периоды истории использовались по-разному.
3. Такие категории земель, как: удельные, кабинетские, монастырские, майоратные и другие формально нельзя было считать ни государственными, ни частновладельческими (т.е. находящимися в частной собственности). Они выделялись исходя из необходимости обеспечения землей царя, императорской фамилии или отдельных ее особ, сановников и т.д. По существу, земли, которые, согласно современным правовым взглядам, должны были бы считаться либо государственной, либо частной собственностью, таковыми не признавались. Они одновременно обладали чертами, свойственными разным формам собственности.
Наиболее четко коллизия публично-правового (государственные, черные, дворцовые земли) и частноправового (частновладельческие
земли) интересов прослеживается на протяжении XVT-XVTI веков. Она была внутренне присуща всей системе феодальной иерархии с ее «расщепленной» собственностью, с привязанностью имущественного объекта одновременно к нескольким собственникам, запутанностью правомочий, отношениями сюзеренитета-вассалитета.
4. Автор полагает, что во все исторические периоды Российское государство владело большей частью всех земель на своей территории, которые использовало в трех целях: а) обеспечение политических интересов собственной организации; б) регулирование социальных отношений в обществе; в) в экономических, финансовых целях — как источник получения государственного дохода. Эти цели определяли особенности организации землевладения и правового режима земель, выражающиеся в: делении земель на категории, соответствующие этим целям; способах управления; компетенции и составе органов, осуществлявших функции управления; титулах и правомочиях субъектов землевладения и землепользования.
5. В России публичная собственность на землю как устойчивый элемент правового режима государственных земель традиционно играет особую роль. На протяжении столетий происходило то усиление роли государственной собственности и ограничение пределов права частной собственности на землю, то намечалась тенденция к расширению объема полномочий частного собственника. Опыт нашей страны показал, что в целях использования земли с максимальной выгодой (доходом) для государства и народа часть государственных земель передается в частную собственность, но такие меры эффективны только в том случае, если в распоряжении государства остается такое количество земли, которое могло бы обеспечить полноту и устойчивость государственной власти.
6. Вплоть до второй половины XIX века все виды нормативных актов можно было охарактеризовать одним названием — «веление Высшей власти». В дореволюционный период наблюдается отсутствие систематизации Источников, закреплявших правовой режим государственных земель. В пределах одного государства складывались не совсем Одинаковые правовые режимы земель, поскольку общероссийское законодательство охватывало не все вопросы регулирования использования, перераспределения и охраны государственных земель, и источником регламентации их правового режима считались многочисленные подзаконные акты (указы, уставы, положения и т.д.), которые в то время могли учесть местную специфику земельных отношений при взаимопроникновении права и местного обычая.
7. Аренда государственных земель, согласно дореволюционному законодательству, представляла собой один из способов управления государственными имуществами и в то же время один из титулов владения. Аренда как способ управления широко применялась в России, заменив в XIX веке раздачу в собственность казенных земель с крестьянами. На основе проведенного исследования данного института можно признать аренду наиболее эффективным способом управления, поскольку казенные земли пускались в постоянный оборот (непрерывно обрабатывались) и приносили стабильный фискальный доход.
8. Политика колонизации, проводимая российским правительством, была напрямую связана и с приобретением государством земель, и с одновременным распоряжением ими. Казенные земли могли формироваться за счет экспроприации земель у местного населения с последующей передачей в казну, либо продажей, либо отводом под заселения колонистов. Однако мероприятия по перераспределению земель были недостаточно проработаны, вследствие чего огромные пространства, не будучи учтенными и обмежеванными, были приобретены обманным путем (куплены за бесценок) частными лицами.
Апробация результатов исследования и его практическая значимость. Обоснованность и достоверность научных положений обеспечена применением апробированных методов и методик исследований в области теории права и государства, истории права и государства, а также земельного права.
Основные положения диссертации отражены в 10 научных публикациях, излагались на научно-практических конференциях. В соавторстве соискатель выполняла работу по составлению «Краткого терминологического словаря-справочника по истории и теории государства и права».
Практическая значимость диссертационного исследования проявляется в том, что новые знания о предмете исследования, полученные автором, могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, а также дальнейшем научном анализе исторических проблем.
Соискатель, являясь членом научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края, участвовал в составе авторского коллектива, подготовившего проекты законов Ставропольского края: от 11.10.2002 42-кз «Об упорядочении отношений по использованию земельных долей на территории Ставропольского края»; от 07.08.2002 35-кз" «О нормах предоставления земельных участков в Ставропольском крае»; от
01.08.2003 28-кз «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае»; «О порядке проведения землеустройства на территории Ставропольского края» (находится на рассмотрении в Государственной Думе Ставропольского края), а также проект постановления Правительства Ставропольского края от 26.05.2003 91 -п «О порядке проведения инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения на территории Ставропольского края».
В настоящее время соискатель входит в состав рабочей группы по подготовке законопроектов «Об охране окружающей среды в Ставропольском крае» и «Об охране лесов и внелесной растительности Ставропольского края».
Собранные в диссертации материалы используются соискателем в учебном процессе при проведении занятий по курсу «История государства и права России» и по курсу «Земельное право» в Ставропольском государственном университете.
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указывается ее научная новизна, формулируются основные цели и задачи исследования, а также выводы и положения, выносимые на защиту, приводится обзор основных теоретических источников, отмечается теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Первая глава «Теоретические основы правового режима государственных земель», состоящая из трех параграфов, посвящена характеристике феномена правового режима государственных земель как инструмента политики Российского государства.
В первом параграфе этой главы — «Понятие сущности правового режима земель» — рассматриваются традиционно сложившиеся в юридической науке подходы к пониманию категорий «правовой режим», «правовой режим земель». Автор указывает, что сложность процесса обоснования и разъяснения самого понятия «правовой режим», раскрытия его сущности и значения состоит в том, что оно широко используется в различных отраслях права и законодательства, однако не имеет однозначной трактовки. Автор отмечает, что в современной юридической литературе термин «правовой режим» иногда отождествляется с такими категориями, как: «состояние», «положение», «статус». Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что «право-
вой режим» необходимо выделять как самостоятельную категорию права, которая не может быть поглощена близкими по смыслу правовыми понятиями и конструкциями. Основываясь на трудах дореволюционных русских юристов, автор указывает, что понять сущность правового режима невозможно вне связи с политическими процессами и событиями, происходящими в определенное время в той или иной стране. Действительно, трудно назвать такой правовой режим, который устанавливался бы в истории российской государственности вопреки политической воле государства. Содержание правового режима изменяется под влиянием действующих на него политических и социально-экономических факторов, кроме случаев, когда законодательство имеет «опережающий» характер по отношению к социально-экономическим реалиям в обществе и правовой режим сам оказывает влияние на их формирование и развитие.
Как теоретическая категория «правовой режим земель» является целостной системой, представляющей собой совокупность взаимосвязанных элементов. В диссертации предпринята попытка выявить такие элементы, которые могли бы быть применены при исследовании трансформации правового режима государственных земель в любом историческом периоде. Диссертант приходит к общему выводу, что: в первую группу правовых норм, характеризующих содержание правового режима земель, входят нормы, устанавливающие имущественные права на землю; во вторую — нормы, устанавливающие порядок государственного регулирования земельных отношений; третью группу представляют нормы, определяющие особенности хозяйственного и иного использования (например, разрешенного использования) земель различных категорий; к четвертой группе относятся нормы, характеризующие правовую охрану земель, меры ответственности, предусмотренные за нарушение земельного законодательства. Названные элементы, как можно заметить, составляют институты Общей части современного земельного права.
Через взаимосвязь указанных институтов представляется возможные дать наиболее полную характеристику Правового режима земель дореволюционной России й выделить особенности, Присущие государственным землям и самому государству как субъекту земельных отношений.
Во втором параграфе главы I«Регламентация правового режима земель» рассматривается процесс оформления земельных отношений в источниках дореволюционного российского права. При характеристике вопроса о регламентации правового режима земель предлагается
применять иную периодизацию, позволяющую выявить время возникновения и правового оформления институтов, составляющих содержание правового режима земель. Основываясь на ней, история русского права условно делится на: период земский (княжеский) — IX—XIII вв., когда господствует обычное право; период Московский (правильнее: двух государств: Московского и Литовского) — XIV— XVII вв., когда сосуществуют и обычное право, и закон; период империи — XVIII—XIX вв., когда господство приобретает закон. Провести более четкие временные границы, обозначающие этапы развития русского права, содержащего нормы обычного права и нормы законодательства о земле, не представляется возможным, поскольку нормы обычного права и закона долгое время оставались взаимосвязанными и действовали диспропорционально. По этой причине в разных частях государства могли быть параллельно установлены правовые режимы с различным содержанием. Обычное право также характеризовалось разнообразием и асимметричностью развития. Даже в период XVII—XVIII вв. обычное право продолжало регулировать внутрисемейные отношения общинников, но лишь в той мере и постольку, поскольку оно отвечало интересам поместной администрации. В этом смысле обычное право оказывалось по сути октроированным — «дарованным» — последней.
Однородные отношения могли регулироваться одновременно и общегосударственным (унифицированным) правом, и региональными правовыми нормами, учитывающими этнические и социальные особенности существования субъектов отношений (например: казачества, народов, проживающих на территории Сибири, Кавказа и Закавказья, Прибалтийских губерниях, Бессарабии). В отличие от стран Западной Европы, где вотчинное, обычное право и в его преломлении — общинные обычаи, фиксировались срашштельно рано (в XII—XIII вв.), на Руси изначально обычаи, как Правило, оставались нефиксированными. Видимо, это объяснялось отсутствием необходимости закреплять права на землю, которую незачем было делить из-за обширности свободных территорий, и не с кем было делить. Возникающие у лиц правомочия на землю письменно не закреплялись, а подтверждались лишь показаниями свидетелей. В Древней Руси не существовало и судебного способа укрепления прав на землю, подобного римской injure cessio (фиктивного процесса о собственности с целью ее передачи). Официальный характер письменные свидетельства (купчие, межевые и другие грамоты) приобретают позже, когда переход права на землю к другому лицу подлежит надзору с княжеской стороны.
Законодательство конца XV в. уже построено на повышенном интересе обладания землей и интересе упрочения государственной службы посредством передачи земель в частное владение. Автор обращает внимание на то, что хотя в официальных правовых источниках да XVIII в. понятия «собственности» как такового не содержалось, мы все же можем говорить о существовании определенного комплекса прав на землю, которому присущи признаки, отличающие его от иных вещных прав. Отрицание возможности охарактеризовать институты имущественных прав (хотя и далеких от их понимания в классическом смысле) на начальных периодах развития российского государства и его правовой системы с современной точки зрения может привести к процессу простого перечисления правовых норм. ЛВследствие этого пришлось бы говорить о правовом регулировании земельных отношений, а не о правовом режиме земель как системе. Преобразование разнообразных форм поземельных отношений в зависимое от государства земельное владение, с правами частного пользования и распоряжения, обладатели которых несли службу в пользу государства в конце XVII в. побуждает интерес землевладельцев в приобретении прочных, зафиксированных в подписанных свидетелями грамотах, доказательств своих прав на землю.
Институт охраны земель в составе правовой системы дореволюционной России не выделялся. Хотя еще в древних, средневековых и более поздних источниках (Русской Правде, Соборном Уложении 1649 г., царские указы о промыслах XVII в.) и предусматриваются санкции за нарушение пользованием природными объектами, прежде всего, они были направлены на защиту прав собственников и интересов государства. С точки зрения автора, главная причина такого «пробела» заключается в безусловном признании лишь экономических свойств земли. На основе этого тезиса можно также утверждать об уровне общественного экономического развития и степени развития правового сознания как основ формирования институтов земельного Права.
В 1830 г. была завершена работа над созданием Полного Собрания Законов, а немногим позже (31 января 1831 г.) Манифестом было
провозглашено об издании Свода Законов Российской империи издания 1832 г., вступающего в силу с 1января 1835г. и позаимствовавшего свое название и некоторые принципы Corpus Juris Civilis. Автор приходит к выводу, что отдельно, в «чистом виде», земельного законодательства как сформировавшейся самостоятельной отрасли в Российской империи до аграрной реформы Столыпина (по крайней мере, до при-
нятия Закона о землеустройстве от 24 мая 1911 г.) не существовало. Многие вопросы по использованию государственных земель и их управлению решались в соответствии с нормами, которые можно было отнести с современной позиции и к нормам гражданского права, и к нормам государственного права. В рассматриваемый в работе период истории, как известно, правовая система не отличалась четким разделением отраслей законодательства и отраслей права. Порядок и условия отдачи участков государственных земель осуществлялись на основании особых уставов и правил, множества разнообразных постановлений. Этим преуменьшалась эффективность правоприменения, поскольку нормы, устанавливающие правовой режим государственных земель, не были сосредоточены в едином акте. Впоследствии законодатель обособил казенный и общественный интерес. При этом акты, которые устанавливали порядок использования имуществ, принадлежащих на праве собственности государству, чаще носили кодифицированный характер. Идеи признания специфики земельных отношений, а именно, уникальности земли как объекта таких отношений, выраженные в трудах Л А. Кассо и А.М. Гуляева, позволили выделить земельное право как отдельную отрасль только в начале XX в.
В третьем параграфе главы / «Право собственности как основной элемент правового режима государственных земель» исследуются вопросы, касающиеся определения понятий «право собственности на землю», «владение землей», «право неполной собственности», как соприкасающихся разновидностей вещных прав.
На основе анализа российского законодательства М^Ж вв. автор выделяет некоторые тенденции. Первоначально термин «владение землей», обозначавший все виды вещных прав на землю, заменяется термином «собственность на землю». Понятия «право владения» и «право собственности» на недвижимость, в том числе землю, становятся полностью различимыми по смыслу. И, наконец, появляется категория «Нраво неполной Собственности», под которой подразумевались ограниченные вгЩНЫг права. Предположительно, что обозначить все виды бобственничебких отношений одним правовым термином не представлялось возможным. По-видимому, это объяснялось наличием обособленных феноменов! казенной собственности, дворянской, купеческой, крестьянской, которые не поддавались в правосознании того времени внятной обобщенной характеристике. Такие преобразования в российском праве влияли на изменение титулов правообладания землями для общественных и частных лиц, но не затрагивали стабильности существования права государственной собственности на землю.
Особое внимание уделено уяснению категории «право публичной собственности на землю». История российского права и государства показывает, что государственная собственность на природные ресурсы среди прочих форм всегда сохраняла свое доминирующее положение. Что касается правомочий владения, пользования и распоряжения, то применительно к праву государственной собственности они имеют особое содержание. На основе ретроспективного изучения научных представлений о категориях «право собственности на землю», «право публичной собственности на землю», можно заключить, что как с теоретических позиций, так и с точки зрения повышения эффективности правового регулирования отношений публичной собственности на землю, относить право государственной собственности на землю только к сфере частного права или только публичного недопустимо. Соглашаясь с Э.С. Навасардовой, можно констатировать, что в настоящее время институт права публичной собственности на землю являет собой «комплексный институт»2, состоящий из норм гражданского, конституционного, административного, экологического и при-родоресурсного права.
Содержание главы второй «Государственные земли на Руси в XII в. — первой половине XVII в. и их правовой режим» посвящено характеристике состава земель в пределах территории Российского государства со времени возникновения государства и прав государства на землю до становления абсолютной монархии. Глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе главы II «Историко-правовые предпосылки возникновения и развития права собственности на землю в классической древности и в Древней Руси» рассматриваются пути развития форм собственности на землю и процесс отделения личного имущества князей из состава государственного. В Древней Руси владение государственное (imperium) и власть частная (dominium) вначале были абсолютно неразличимы. Это объяснялось существованием в самые начальные времена истории нашего государства признака слияния государственных начал с частными. Княжеское владение имело смешанный характер государственного владычества и частной собственности.
В московском периоде государство, выражая «общую пользу», становится верховным землевладельцем территории, на которую распрос-
2 Навасардова Э.С. Организационно-правовые проблемы совершенствования регионального экологического управления. — Ставрополь: Изд-во СГУ, 2002. — С. 65.
траняет суверенитет, которой управляет и осуществляет контроль над землепользованием частных лиц. В его пожалованиях заключался единственный источник земельного имущественного права для других лиц. Это во многом определило появление «размытости» границ собственности на землю. Коллизия между государственными, черными, дворцовыми и частновладельческими землями усложнялась вмешательством корпоративных начал (семейного, родового, профессионально-корпоративного, общинного), вступавших в конфликт и с правовым индивидуализмом, и с публичными формами земельной собственности.
Говоря об отношениях собственности на землю и подразумевая под субъектами этих отношений государство и частных лиц вообще, автор считает необходимым рассмотреть и историю развития земельных отношений между государством и лицом, его возглавляющим. Исследование мнений представителей разных научных школ о княжеском землевладении в Древней Руси позволило сделать вывод о том, что древнерусские князья до времени создания централизованного государства не ценили своих владений из-за обширности свободных территорий и не являлись хозяевами в своих вотчинах, в отличие, например, от западноевропейских феодалов. В средние века князь владел волостями и городами не как частный собственник, а как господин (управитель). Обширная русская земля считалась «отчиной» и «дединой» всего княжеского рода, который был коллективным носителем верховной власти в ней, а отдельные князья, участники этой собирательной власти, являлись временными держателями своих княжений. Действительно, князь мог распоряжаться землями по своему усмотрению и никто не имел возможности повлиять на его волю, но это все же не являлось правом распоряжения частной собственностью, поскольку эта воля выражала далеко не личный интерес. Частные землевладения князей начинают образовываться лишь в XV—XVI вв., когда уже сами князья различают купленные ими для удовлетворения своих личных интересов имения и села. Право великого князя распоряжаться своими (частными) землями и собственностью государства не означало абсолютной слитности недвижимого имущества. Закрепило различие в принадлежности главе Российского государства двух основных категорий земель Соборное Уложение 1649 г. Так, дворцовые имущества принадлежали царю и его семье, а чернотягловые (черносошные) принадлежали царю же, но уже как главе государства, призванного выражать публичный интерес.
Впараграфе втором главы //«Правовой режим отдельных категорий земель в XII в. — первой половине XVII в.» выявляется специфика
предмета исследования на фоне рассмотрения правового режима отдельных категорий земель. В актах писцового дела ХУ—ХУ1 вв. автор находит свыше 90 наименований видов земель, среди которых: боярские, великого князя, великого князя тяглые, великого князя черные, вотчинные, княжие, конюшего, меновые, митрополичьи, монастырские, патриаршие, пашенные, поместные, приданые, тяглые, церковные, ямские и другие. Некоторые ученые признают правильной классификацию категорий земель на ранних стадиях развития российского государства, выделяющую государственные, княжеские земли, а также боярские и церковные вотчины. Автор приходит к иному мнению: в приведенных классификациях имеет место смешение понятий. В частности, вотчины представляли собой не земли и не земельные участки, а титул землепользования и форму ведения хозяйства. Такое замечание следует сделать и по отношению к определению понятия «церковная вотчина», рассматривавшегося в специальной литературе как церковные земли. Негативная сторона такой подмены понятий видится в отсутствии возможности более предметно судить о правовом режиме этих земель. Автор считает необходимым указать и на правовой режим поместных земель, так как поместная система землевладения начала складываться уже в середине XV в. В работе рассматриваются и такие виды землевладения, как дворцовое и черное. Автор придерживается позиции, что дворцовые и государственные земли, хотя отчетливо не различались (вследствие нечеткого отделения публичной власти государя от частнособственнической), но все же были далеки от полного слияния. Исходным пунктом исследования в этой области явился постулат, уже апробированный в специальной литературе, о том, что к середине XVII в. происходило перераспределение земли из государственного фонда в дворцовое ведомство, когда требовалось малопригодные земли заменить более выгодными в хозяйственном отношении. Изъятие у частных лиц качественно лучших земель компенсировалось предоставлением им земель из разряда государственных, а не дворцовых. Особенности правового режима черных земель выражались, прежде всего, в трехуровневой системе владения и управления. Первым (верхним) уровнем был государственный, вторым — общинный, третьим — индивидуальный.
Вышеизложенное позволяет сделать итоговый по периоду вывод о том, что в Древней Руси земля использовалась государством в основном как одно из средств формирования территории русского централизованного государства. Создаются предпосылки единой системы государственного управления земельными ресурсами вообще и землями,
принадлежащими государству, в частности. Земля начинает рассматриваться не только и не столько как территориальная основа организации государства, но и как экономическая основа его деятельности. На первый план в регулировании земельных отношений вместо обычая выдвигается право. Создаются предпосылки к сокращению и прекращению повсеместной раздачи (пожалования) земель государством, а также несанкционированного государством и практически безнаказанного захвата земель частными лицами.
Глава третья «Правовой режим государственных земель России во второй половине XVII в. — начале XX в.» посвящена анализу картины землевладения периода абсолютизма и перехода к буржуазной монархии, характеризующегося одновременным развитием как государственных, так и частных начал в землевладении.
Впараграфе первом главы ///«Развитие института права собственности на землю в период абсолютизма и перехода к буржуазной монархии (вторая половина XVII — начало XX в.)» обозначается, что по сравнению с предшествующей эпохой, когда наличие правомочия владения и права владения землей, как отдельного права, связывалось в большей степени с традиционными и обычными началами, право собственности требовало четких, законодательно установленных форм, во второй половине XVII—XVIII вв. картина существенно изменилась. Исследователями выделяется тенденция в разделении правомочий собственников земли посредством правового регламентирования. Государство не просто устанавливает ограничения права собственности, оно, оставив частным собственникам в ряде случаев лишь владение и пользование, передало право распоряжения казне, якобы способной определить наиболее рационально, для «общей пользы» судьбу земли. Тем самым исключалась возможность существования вечной, независимой от государства, абсолютной частной собственности на землю, вследствие чего сфера государственной поземельной собственности значительна расширяется.
Представители различных Социальных слоев и групп приобретают Новые статусы (чиновников, солдат, торговцев, государственных крестьян), что сопровождается уточнением правового режима земельных Наделов, которыми они пользовались. Это уточнение привело к тому, что земли, считавшиеся формально собственностью частных лиц, теперь юридически были закреплены за казной. Возможность разделить государственные и частные землевладения, а также закрепить разряды землевладельцев была получена при проведении Генерального межевания, начавшегося с 1766 г. Теоретически и фактически право соб-
ственности на землю предполагало право собственности на принадлежности земли. В связи с этим автор, говоря о праве государственной собственности на землю исследуемого периода, раскрывает некоторые аспекты правового регулирования тех объектов недвижимости, которые не выделялись законодателем в качестве самостоятельных, а считались принадлежностью земельного участка.
В данном параграфе также обозначается, что понятия «казна» и «государство» расценивались в русском гражданском праве как равнозначные. Казна, по общепризнанному мнению ученых, в сфере осуществления имущественных прав выступала как юридическое лицо, являлась и субъектом права государственной собственности на землю. Однако в этих отношениях казна действовала не самостоятельно и не от своего имени, а через представителей, одним из которых признавался российский император.
Содержание параграфа второго главы III« П о л итика колонизации территории Российского государства» посвящено процессу колонизации территорий Российского государства, который рассматривается в работе постольку, поскольку был напрямую связан с практически одновременным приобретением новых казенных земель и распоряжением ими, предопределял их правовой режим в зависимости от степени заселенности территорий и категорий переселенцев. Процесс колонизации, хотя и малозаметный, начался еще в Древней Руси. Он усилился с отменой крепостного права, когда происходил «отлив» населения из центральных черноземных губерний. Ко второй половине XII в. в результате освоения труднопроходимых лесов и болот возникают такие колонизационные центры, как Белоозеро, Ростов, Суздаль, Муром. Тот период, а также последующие периоды переселения на неосвоенные земли, уместно было бы назвать периодами колонизации путем отвоевывания территории и соответствующих земель у природы (то есть освоение новых земель).
Наибольшего внимания, по мнению автора, заслуживает изучение колонизации (присоединения, захвата) Сибири, Кавказа и Закавказья, Прибалтики, Средней Азии, сопровождавшаяся довольно-таки разными условиями и результатами. В отличие от колонизации Сибири, колонизация Северного Кавказа и Закавказья проходила в жесткой, конфликтной обстановке. С проникновением российского законодательства в регулирование земельных отношений народов Кавказа начинают оформляться права лиц на определенные участки земель, которыми они уже фактически владели. Более того, при перераспределении земель, служащих основой для колонизации, и значившихся
вроде бы «свободными», т.е. относящимися к государственным иму-ществам, интересы правительства сталкивались с интересами горских народов.
В середине 40-х годов XIX — начале XX вв. велась активная государственная политика переселения на северокавказские земли казачества и русского крестьянства. Этот процесс характеризуется как «внутренняя» колонизация, отличающаяся активизацией роста российских переселенцев, что объяснялось социально-экономическими изменениями в самой империи и переменой военно-политической ситуации на Северном Кавказе. В итоге подчеркивается, что мероприятия по перераспределению земель во время проведения колонизационной политики были недостаточно проработаны, вследствие чего огромные пространства, не будучи учтенными и обмежеванными, были приобретены у государства обманным путем в частную собственность.
Параграф третий главы ///«Правовой режим отдельных категорий земель во второй половине XVII — начале XX в.» посвящен характеристике правового режима таких появившихся категорий земель, как кабинетские, удельные, казенные в составе государственных, частновладельческие, общественные и другие. Многие из перечисленных категорий сохранились, судя по Декрету «О земле» от 26 октября 1917 г., вплоть до Октябрьской революции.
Кабинетские земли представляли собой часть земель, принадлежащих императорской фамилии в целом, но распоряжался которыми исключительно государь, что отличало кабинетские земли от удельных в части права на них. Удельные земли были составляющей единого имущественного комплекса — удельных имений. Казенные, то есть принадлежащие казне, земли делились на 2 вида: населенные и ненаселенные земли. Разницу между этими видами землевладений автор видит в существовавших разных возможностях извлечения дохода с земель, а потому и в способах управления ими. Особый правовой режим имели казенные земли, содержащие нефтяные месторождения и золотосодержащие прииски. Диссертант замечает, что во второй половине XIX века соотношение площадей, занятых казенными землями, с другими имело значение при формировании земских учреждений.
Следующий вид землевладения — казенные земельные оброчные статьи — представляли собой особые участки казенной земли, являющиеся основным объектом аренды государственных земель. Участки казенных земель могли отводиться под различные цели экономического характера, например, для нужд сельского хозяйства, виноград-
1шки, нужд промышленности и тд. Правовой режим казенных земель в западных районах России закреплялся Уставом об управлении казенными имениями в Западных и Прибалтийских губерниях. Как особую разновидность казенных земель автор рассматривает земли надельные, предоставленные государственным крестьянам по Указу 16 мая 1867 года в собственность из находящихся в их владении государственных земель из свободных казенных земель. На основе проведенного анализа автор делает вывод, что указанный характер землевладения дает все основания рассматривать надельные земли крестьян в качестве особой разновидности казенных земель.
В четвертой главе «Управление государственными землями» автор обосновывает необходимость изучения института управления землями в качестве одного из элементов содержания правового режима государственных земель дореволюционной России.
В параграфе первом главы V «Объекты управления» рассматриваются общественные отношения по управлению землями, принадлежащими государству. В свою очередь, под объектами указанных отношений понимаются земли собственно государственные в широком смысле и государственные имущества в узком смысле. До того, как право собственности в России облекло форму правового института, находящаяся в верховном ведении государства земля и другое недвижимое имущество понимались как государственное имущество. При этом, как отмечают историки-правоведы прошлого века, эти имущества появились в форме государственных имуществ с самого «начала государственной жизни». В качестве основных источников формирования государственного имущества княжеского периода в части земель закон называет следующие: земли никому в частности не принадлежащие, земли, никем не занятые, и земли, образованные из частных владений князей.
В дальнейшем (с середины XVI в.) государственное имущество «раздвоилось» на государевы Имущества (частные) И имущества государственные (публичные). В государственную казну в России, так же как по германскому Гражданскому уложению, обращались также выморочные имущества, за исключением выморочных имуществ земель Малороссийских казаков. Термин «государственные имущества» в XVIII в. мог применяться и к объектам, которые составляли предмет общего пользования всех и каждого (например, морские берега, озера, реки, большие дороги), которыми государство лишь управляло и вело общий надзор за их использованием, но не могло распоряжаться как собственностью.
Параграф второй главы IVназывается «Органы управления». В результате анализа процесса трансформации органов управления государственными землями можно заключить, что в Древней Руси, когда государственное имущество и земля в его составе не были обособлены, всеми делами казны (имущества, сокровищ) князя заведовал казначей. С конца XV в. он становится придворным и думным чином (должностным лицом), в ведении которого находится казенный двор с царской казной. С этого же времени начали формироваться государственные учреждения, специализирующиеся на управлении отдельными категориями земель.
Первым особым центральным учреждением, заведовавшим поземельным устройством и всеми поземельными отношениями служилых людей, следует считать Поместный приказ. Управление по поводу соответствующих государственных имуществ находилось в его ведомстве вплоть до петровских времен, когда реформы, направленные на централизацию и коллегиальность решения вопросов управления Россией, привели к созданию Сената, и в помощь ему коллегий. В 1775 г. были созданы казенные палаты, ведавшие как финансовыми делами, так и государственными имуществами и перешедшие в 1863 г. в ведение Казначейства. Управлением отношений по поводу дворцовых земель занимались различные специальные дворцовые учреждения. Для управления удельными имениями указом 5 апреля 1797 г. предписывалось создание Департамента уделов. В результате императорского манифеста от 8 сентября 1802 г. в России были учреждены восемь министерств, в их числе — Министерство внутренних дел, которое, кроме обеспечения правопорядка и решения других задач, занималось вопросами наделения казенными землями, и Министерство финансовое составе которого имелся особый Департамент государственных имуществ, сосредоточивший полномочия управления государственными имуществами и государственными крестьянами, переданными из разных учреждений И ве-ДсМств. Уже позднее, в 1637 г,, было создано Министерство государственных имуществ РОССИЙСКОЙ империи и палаты государственных имущестй на местах. В последующем структура и состав Минихтерс!йа Государственных имуществ и его органов на местах неоднократно менялись с уклоном на все большую их специализацию по категориям государственных земельных и других имуществ, направлениям и видам их использования. В Западной Сибири управление государственными имуществами длительное время продолжало осуществляться казенными палатами. И только в 1884 г. было
открыто Управление государственных имуществ Тобольской губернии, которое ведало казенно-оброчными статьями.
Последним предреволюционным преобразованием органов управления землями было преобразование в 1915 г. Главного управления землеустройства и земледелия Российской империи в Министерство земледелия.
В параграфе третьем главы IV «Способы управления государственными землями» рассматриваются три рода казенного управления государственными землями: непосредственная казенная администрация; администрация с поручительством; аренда. В диссертации отмечается, что с точки зрения интересов российского монархического государства наиболее выгодным способом управления являлась аренда. Во-первых, она помогала иметь стабильный доход государства, во-вторых, земли не пустовали, а практически постоянно обрабатывались, в-третьих, как правило, содержатель на участках казенных земель, отданных под оброк, в целях нормального осуществления своей жизнедеятельности возводил строения разных назначений, которые по истечении срока пользования становились собственностью казны и никакого вознаграждения за такое строение не выплачивалось. Автор обращает внимание на тот факт, что в дореволюционном праве под арендой понимался не только один из способов управления, но и форма землевладения, а также договорные отношения по найму недвижимого имущества и сама плата за имущество, отданное в наем. Особенностью аренды можно считать то, что при некоторых ее формах (срочная, вечная и вечнонаследственная) несколько способов управления землями могли объединяться.
Аренде земли противопоставляется чиншевый найм. В диссертации уделено внимание чиншевому найму, поскольку расширение границ русской территории (в 1772 г. была присоединена Белоруссия, в 1772— 1775 гг. —другие земли Западного края) привело к распространению именно такой формы землевладения, как чиншевое владение, успевшее развиться на всем пространстве Западной России, а также в Новороссийском крае. Говоря о способах управления государственными землями, автор считает необходимым упомянуть и о таком специфическом способе, как посессионный (от латинского possessio — владение).
Параграф четвертый главы IV«Учет государственных земель» по -священ анализу процедуры определения объекта отношений по государственному управлению. Первые переписи земель с характеристикой их количества и качества относятся к XII веку. В период, когда
земля и земельные отношения становятся основой феодальной системы, появляется необходимость в упорядочении владения землей и прикреплении к ней крестьян — крепостных. Впервые в России наведение порядка в земельной собственности начало проводиться в середине XVI в. путем межевания, осуществлявшегося в централизованном порядке на основании Указа от 20 сентября 1556 г. Главной задачей межевания было выделить государственные («черные», т.е. облагаемые налогом) земли и отграничить от них частные («белые», т.е. не облагаемые налогом) имения (дачи). Приведение в «известность» казенных земель в Западной Сибири намного отставало от процесса межевания в центральной части России. Особо межевались оброчные статьи, леса, кочевые и пастбищные места, которые не принадлежали ни к казенным селениям, ни к церковным, а находились в заведовании Управления Государственных Имуществ. Негативной стороной мероприятий по межеванию была их затянутость во времени, не попадавшая под отведенные на это сроки. В первой половине XIX века для исчисления возможного и реального дохода от использования временными пользователями казенных земель в России начал проводиться учет казенных имений с их более подробным описанием, называвшимся инвентарем. По результатам мероприятий по учету земель составлялись также и экономические описания, содержащие сведения о качестве пахотных земель.
Проведенные исследования позволили автору сделать вывод, что вплоть до Октябрьской революции процедура учета земель в России практически не менялась.
В заключении подводятся итоги исследования, излагаются основные выводы, рекомендации.
Основные положения диссертации отражены в следу ющихнаучных публикациях:
1. Василенко А.Г. Новая страница в истории Российского земельного права// Проблемы совершенствования экологического и земельного законодательства: Материалы научно-практической конференции. — Ставрополь: Издательство СГУ, 2000. — 0,25 п.л.
2. Василенко А.Г. Государственные земли России: ретроспектива и перспектива // Российское право: проблемы и перспективы: Материалы 46 научно-методической конференции «XXI век — век образования». — Ставрополь: Издательство СГУ, 2001. — 0,4 пл.
3. Василенко А.Г. Разрешение земельных споров: историческо-пра-вовые аспекты // Право и окружающая среда: Материалы научно-
практической конференции. — Ставрополь: Издательство СГУ, 2001. — 0,4 п.л.
4. Василенко А.Г. О сочетании частных и публично-правовых начал в период реформирования земельных отношений / / Правовая система России: история и современность (опыт правового регулирования): Материалы 47 научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука — региону». — Ставрополь: Издательство СГУ, 2002. — 0,12 пл.
5. Василенко АХ. О частной и публичной собственности на землю в российском государстве добуржуазного периода // Проблемы правового регулирования экологических отношений: история и современность: Материалы научно-практической конференции / Под ред. Э.С. Навасардо-вой. — Ставрополь: Издательство СГУ, 2002. — 0,3 пл.
6. Василенко АХ. О некоторых аспектах значимости толкования понятия «правовой режим земель» в Российском государстве // История и теория государственно-правового развития России: Материалы научно-практической конференции. — Ставрополь: Издательство СГУ,
2002.-0,12 пл.
7. Василенко А.Г. Приоритетные направления законотворчества о земле в свете деятельности первого российского парламента // Российское законодательство XXI века: проблемы теории и практики применения: Материалы 48 научно-практической конференции: Университетская наука — региону. — Ставрополь: Ставрополъсервисшкола,
2003. — 0,2 пл.
8. Василенко А.Г. О проблемах распределения казенных земель во время проведения колонизационной политики на территориях Северного Кавказа и Закавказья / / Правовое регулирование экологических отношений: история и современность: Материалы научно-практической конференции (10 октября 2003 г.) — Ставрополь: Ставрополь-сервисшкола, 2003. — 0,4 пл.
9. Василенко А-Г., Навасардова Э.С, Суркова И.С. Проблемы формирования экологического законодательства Ставропольского края / / Теория и практика законотворчества: Сборник научных статей. 4.2 / Под редакцией И.В. Мухачева. — Ставрополь: Изд-во СтГАУ «АГРУС»,
2004. — 0,4 пл.
10. Василенко АХ. О проблемах формирования законодательства о землеустройстве в субъектах Российской Федерации // Проблемы исполнения экологического и земельного законодательства в РФ: Сборник материалов III Всероссийской научно-практической конференции. — Пенза, 2004. — 0,12 пл.
04-15959
Подписано в печать 01.09.2004. Формат 60х84'/16- Бумага офсетная. Гарнитура «Times». Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,63. Тираж 100 экз. Заказ 529.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-полиграфического комплекса СтГАУ «АГРУС», г. Ставрополь, ул. Мира, 302.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Василенко, Анна Геннадьевна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ.
§ 1. Понятие сущности правового режима земель.
§ 2. Регламентация правового режима земель.
§ 3. Право публичной собственности как основной элемент правового режима государственных земель.
ГЛАВА И. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ НА РУСИ В XII ВЕКЕ
ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVII ВЕКА И ИХ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ.
§ 1. Историко-правовые предпосылки возникновения и развития права собственности на землю в классической древности и в Древней Руси.
§ 2. Правовой режим отдельных категорий государственных земель в
XII веке-первой половине XVII века. 72 \
ГЛАВА III. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVII ВЕКА - НАЧАЛЕ XX ВЕКА.
§ 1. Развитие института права собственности на землю в период абсолютизма и перехода к буржуазной монархии (вторая половина XVIIначало XX века).
§ 2. Политика колонизации территории Российского государства.
§ 3. Правовой режим отдельных категорий государственных земель во второй половине XVII-начале XX веков.
ГЛАВА IV. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗЕМЛЯМИ.
§ 1. Объекты управления.
§ 2. Органы управления.
§ 3. Способы управления государственными землями.
§ 4. Учет государственных земель.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой режим государственных земель в дореволюционной России - инструмент политики государства"
Актуальность темы диссертационного исследования.
Как справедливо отмечал известный русский теоретик Н. М. Корку-нов, «человеческое знание - это книга с разрозненными страницами. Здесь на одной странице мы прочли все, на ней написанное, знаем все до последней буквы, но рядом с нею нет ни предшествующей, ни следующей за ней страницы, и прочитанное нами, оставаясь без начала и конца, только дразнит нас, как неразрешимая загадка.1
Одной из таких «дразнящих» страниц автор диссертации считает ту, содержание которой посвящено появлению и развитию категории государственных земель в российском праве, и законодательного закрепления порядка их использования, распределения, управления и охраны.
Обладая огромным природно-ресурсным потенциалом, Россия всегда имела и продолжает иметь в числе нерешенных, значимых проблем вопрос о земле. Современные исследователи считают, что правовое регулирование земельных отношений, в которых субъектом выступает государство как собственник, не являлось проблемным, и уделяют главное внимание только аграрным вопросам, крестьянскому землевладению, проблемам земельных реформ и частной собственности на землю.
Несомненно, что и они являются наболевшими темами сегодняшних дискуссий. Среди разнообразия земельных отношений особую группу составляют отношения по использованию и охране государственных земель, поскольку их правовой режим в значительной степени отличается от режима земель, принадлежащих другим собственникам. В современной теории права проблема становления и эволюции понятия права публичной собственности на землю и ее соотношения с правом частной собственности на землю является наименее разработанной.
1 Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. Изд-е 5. - СПб, 1898. - С.5
В конце XX века Россия вступила в совершенно новую фазу своего развития, коренным образом отличающуюся от того пути, по которому она шла до указанного времени. И многие факторы повлияли на изменение правового регулирования земельных отношений.
Современное законодательство показывает, что государственная собственность на природные ресурсы во многом сохраняет свое доминирующее положение. В исключительной собственности государства находятся недра, леса (только леса поселений должны перейти в муниципальную собственность), животный мир, подавляющая часть водных объектов. Лишь земельные участки, на сегодняшний день, подлежат приватизации.
Механизм отнесения земель к той или иной форме права государственной собственности (федеральной или субъектов Российской Федерации) до сих пор четко не определен.
Что касается правомочий владения, пользования и распоряжения, то применительно к праву государственной собственности они имеют особое содержание. Как правило, государство-собственник не может непосредственно владеть и пользоваться природными ресурсами, оно может лишь предоставить их во временное или бессрочное владение и пользование другим лицам либо на основе договора, либо путем предоставления ограниченных вещных прав — пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования. У государства в этом случае сохраняется право на извлечение выгод из принадлежащей ему собственности, но опосредованно - путем получения платы за пользование. Кроме того, государство в допускаемых законодательством случаях может осуществлять передачу природных ресурсов в частную и муниципальную собственность
Насущными остаются проблемы: осуществления земельной и переселенческой политики; государственного управления земельными ресурсами и контроля над оборотом земель; использования в полной мере земельных ресурсов страны; сочетания количества земель, принадлежащим частным лицам и образованиям и соотношение частного и л публичного интересов в их перераспределении. Начавшаяся недавно в тересов в их перераспределении. 2 Начавшаяся недавно в стране административная реформа, уже получила со стороны представителей научных кругов критическую оценку, поскольку имеет направленность на использование земли лишь как объекта имущественных прав.
Наличие института государственной собственности характерно не только для России, но и для зарубежья.
Г.Е. Быстрое, характеризуя опыт трансформации прежнего земельного строя в зарубежных странах, основывавшегося на монополии государственной собственности на землю, обращает внимание на то, что первоначально законодательство стран Восточной Европы было односторонне ориентировано на осуществление общих программ приватизации земли, недооценивался институт аренды земли, который рассматривался в качестве вспомогательного по отношению к институту права собственности (при передаче же в аренду государство остается собственником земли). Современное зарубежное законодательство отказалось от такого ошибочного взгляда.3
Поэтому, для достижения оптимального сочетания публичной и частной форм собственности на землю, необходимо применять наиболее эффективные способы управления государственными землями, о преимуществах которых говорит нам история права.
Думается, что дальнейшее развитие земельных отношений в России должно диктоваться развитием отношений между государством и гражданским обществом в том направлении, при котором в ведении государства оставалось столько земельной собственности, сколько необходимо для должного выполнения им своих внутренних и внешних функций.
2 Волков С.Н. "Основные направления земельной политики в государстве", 2001. - С.6
3 Быстрое Г.Е. Земельная и аграрная реформы в зарубежных странах. - Мн., 1999.
См. также: Быстров Г.Е. Правовые проблемы земельной и аграрной реформ в зарубежных странах: теория, практика, и тоги, перспективы. - Мн.: БГЭУ, 2001. - С.5.
При выработке стратегии и тактики совершенствования законодательства нельзя игнорировать аксиому: богатство страны не в том, как обширны ее ресурсы, а в том, как экономически, а также какими способами законодательного регулирования, организовано их хозяйственное использование. Учитывая и творчески осмысливая это, возможно преодолеть кризис в реализации возможностей публичной власти при установлении основ правового режима земель в России.
Сегодня мы обращаемся к истории, пытаемся извлечь из нее уроки. Не потому ли это происходит, что есть некоторое сходство между переживаемым нами временем и событиями прошлого. Вероятно, противоречия, зреющие в обществе, наиболее остро проявляются на рубеже веков. В этот момент появляется необходимость их рассмотрения в историческом плане. Как примечательно писал В.О. Ключевский: «Мы гораздо больше научаемся истории, наблюдая настоящее, чем поняли настоящее, изучая историю. Следовало бы наоборот». 4
То есть определенный исторический опыт в существовании и правовом закреплении особенностей, уникальности отдельных черт и элементов правового режима государственных земель уже существует. Он не противоестественен для государства. Другое дело - уметь использовать этот опыт, сохранив и развив применительно к современному и будущему историческим периодам.
Объектом диссертационного исследования является правовой режим земель в дореволюционной России.
Предметом исследования является: правовой режим государственных земель, его становление и развитие в дореволюционном праве России.
Цели и задачи диссертационного исследования.
В настоящей работе диссертантом были поставлены следующие цели: выявление особенностей содержания правового режима государствен
4 Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций: В 3-х кн. Кн.1. М.: Мысль, 1993 ных земель в дореволюционной России, а также его трансформации в зависимости от способов правового регулирования общественных отношений, политической обстановки и характера экономических отношений в обществе на основе комплексного всестороннего анализа; выявление устойчивых тенденций развития института государственной собственности на землю и института управления государственными землями; обобщение полученных данных на основе изучения российского законодательства и их научное осмысление. Автор стремится показать роль правового режима государственных земель в правовой политике Российского государства, достигаемую результативность и степень эффективности правовых норм, ориентирующих поведение субъектов в их отношениях по поводу земли.
Реализация поставленных целей осуществлялась автором путем постановки и решения следующих основных задач:
- определение времени и исторических предпосылок фактического появления государственных земель и правового закрепления их как особой категории земель;
- уяснение места и значения государственного земельного фонда как инструмента для поддержания благоприятной социально-экономической и политической обстановки в обществе;
- исследование теоретических воззрений на российское дореволюционное законодательство, посвященное установлению правового режима государственных земель;
- определение круга источников, содержащих институт вещных прав на государственные земли и институт управления ими в дореволюционной России;
- изучение сущности комплекса общественных отношений, в которых государство выступает и как собственник земли в своих интересах, и как политический суверен, устанавливающий основы правового регулирования использования и охраны земель в пределах своей территории в интересах населения;
- определение места института права государственной собственности на землю и института управления землями в системе дореволюционного российского права.
- разработка теоретических рекомендаций и обоснование необходимости возрождения категории «казенные земли» с определением соответствующего правового режима.
Хронологические и территориальные рамки исследования.
Поскольку термин «государственные» (в том числе «казенные») земли предполагает наличие субъекта - государства, следовательно, признаки данной категории земель проявляются с момента становления государственности на Руси до времени Октябрьской революции, положившей начало «общенародной собственности» на землю, ее национализации.
Содержание и конструкции изученных правовых норм отражают правовой режим государственных земель на всей территории России, учитывают пространственные изменения государства; столкновение обычного права, традиций и местного права (jus particulare), проживавшего на отдельных территориях многонационального народа с преимущественно общими правовыми установлениями. В процессе работы особое внимание обращалось на факторы, позволившие охарактеризовать правовой режим государственных земель не только в рамках единого общероссийского правового пространства, но и обратить внимание на отдельные регионы. Так, например, к таким регионам можно отнести: Западные губернии, оказавшиеся в сфере действия польского и литовского права; балтийские губернии, попадавшие под влияние римского, германского и шведского права; Бессарабию, Северный Кавказ и Закавказье, характеризующихся как территории с преимущественным действием местного права и обычая, территории проживания национальных меньшинств.
Методология исследования.
Методологическая основа диссертации представляет собой совокупность определенных теоретических и практических приемов и принципов познания исследуемой области правовой действительности. Среди указанных методов особое место занимают законы и категории диалектики и историзма, теоретически принимаемые во всех сферах научного познания и требующие, как известно, выявления динамики и конкретности в развитии общественных процессов, переходов количественных изменений в качественные. При написании работы применялись такие актуальные общенаучные методы, как: сравнительно-исторический, логический, моделирования; приемы индукции, дедукции, анализа и синтеза; принцип соотношения абстрактного и конкретного, аналогии, объективности.
В рамках современного развития науки никакое исследование, претендующее на научность, не может игнорировать и системный метод, требующий раскрытия предмета исследования не только как простой совокупности элементов, но как сложного целого, которое может быть достоверно охарактеризовано исключительно путем изучения помимо элементов, из которых состоит система, также и взаимодействия между названными элементами, когда процесс системного взаимодействия придает целому функции, отсутствующие у отдельных элементов.
В процессе познания исследуемых явлений проводилась связь с порождающими их условиями.
Кроме того, автором использовались специально-юридические методы, а именно: сравнительно-правовой, историко-правовой, метод комплексного анализа и толкования правовых актов, формально-юридический.
Использование указанных методов познания исследуемой проблемы призвано было обеспечить ее комплексное изучение, постижение сущности анализируемых явлений и получения конкретного научного результата, который доступен для уяснения, и может быть практически применён.
При отборе материалов и выборе формы их изложения, внутреннего построения работы свою роль сыграл фактор авторской заинтересованности.
Степень научной разработанности темы исследования.
Автор проанализировал достаточное количество актов отечественного дореволюционного законодательства, относящихся к теме диссертационного исследования, некоторые архивные документы и специальную литературу, и пришел к выводу, что тема настоящей диссертации не была ранее предметом отдельного научного анализа. В юридической и исторической литературе послеоктябрьского периода не издавалось трудов, всецело посвященных правовому регулированию использования земель, принадлежащих государству в период от создания централизованного государства до утверждения советской власти.
Особенность научной разработки правового режима государственных земель состоит в том, что он рассматривается в тесной взаимосвязи с общефилософскими, теоретико-правовыми, историческими, государственно-правовыми, гражданско-правовыми, земельно-правовыми, природоре-сурсными аспектами.
Весомый вклад в исследование истории поземельных отношений вообще, дворцового землевладения, государственного землевладения и управления государственными землями в России в период с XV по XIX века внесли такие ученые, как: Н. М. Дружинин, А. И. Заозерский, Е. И. Индова. Предреволюционные десятилетия характеризуются повышением интереса исследователей к проблемам правового регулирования поземельных отношений со стороны юридической оценки. Издаются фундаментальные труды по истории и теории российских законов. В этой связи нужно выделить работы, в которых их авторы опирались непосредственно на фактические данные о территории, народе, власти в Российском государстве: К.А. Неволина, К.Д. Беляева, В. И. Сергеевича, Н.М. Коркунова, Л. А. Кассо, Б.Н. Чичерина. Историческое развитие государственного законодательства, история управления в России в условиях неограниченной монархии отражены в трудах А.Д. Градовского.
Особое место в дореволюционной историко-юридической науке занимают работы М. Ф. Владимирского-Буданова. Его «Обзор истории руси ского права», написанный в 1886 году, считался на протяжении многих лет и считается до сих пор лучшим курсом Киевского университета по этому предмету. В книге дается систематическое изложение истории Отечественного права за десять веков (IX-XIX вв.) по нескольким отраслям права, включая государственное и гражданское, разработана теория колонизации.
Подробную картину землевладения в Российском государстве дает князь A.A. Васильчиков, всегда выделявший Россию, как страну с наиболее приоритетным аграрным положением, нежели другие страны. В своих трудах он проводит параллели между отечественным законодательством и законодательством некоторых европейских государств и уделяет внимание отдельным регионам России: Калмыкии, Башкирии, Кавказу, Уралу, Кубани, Донской земле и др.
Исследование правового режима земель проводилось: A.M. Гуляевым, JI.A. Кассо, A.A. Леонтьевым, О.Хауке.
Ценный материал, обогащенный фактическими данными, представляют научные исследования дореволюционных ученых-историков и госу-дарствоведов: С.М. Соловьева, Н. И. Костомарова, В.О. Ключевского, A.A. Кизеветтера, Н.М. Карамзина, С.Ф. Платонова, И.В. Вернадского, И.И. Дитятина. Основным источником русской истории от древнейших времен до середины XVI столетия (а в отдельных случаях - и дальше) исследователям служили летописи.
Труды: В. Г. Графского, И. А. Исаева, В.В. Момотова, Б.Н. Флоря, Л.В. Черепнина легли в основу изучения и обобщения процессов возникновения, оформления и последующих изменений в правовом регулировании земельных отношений, следуя от правового обычая к закону.
Базой для углубленного изучения послужили труды по проблемам гражданского права, авторами которых стали дореволюционные, советские и российские ученые-цивилисты: А. Васьковский, В.А. Дозорцев, Н.Л. Дювернуа, В.Ф. Икономов, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелин, Д.И. Мейер, В.Н. Никольский, Л.И. Петражицкий, К. Победоносцев, И.А. Покровский, В.И.
Синайский, Д. Флексор, JI. Ходский, Г.Ф. Шершеневич, С.Н. Братусь, A.B. Копылов, В.П. Камышанский, Е.А. Суханов, М.Н. Тихомиров, JI.B. Щен-никова и др. Эти ученые в своих работах касались общих гражданско-правовых проблем, связанных с природой и развитием категории собственности, права собственности и иных вещных прав.
В советский период работы, специально посвященные истории дореволюционного права, в частности, освещающие особенности института права собственности на землю были немногочисленны и имели идеологическую направленность. Исключение составляла литература по истории отечественного государства и права. Среди них можно выделить коллективные труды: Развитие русского права в XV— первой половине XVII вв. М., 1986; Российское законодательство Х-ХХ вв. в 9-ти томах. М., Юридическая литература; Развитие русского права во второй половине XVII-XVIII вв. М., 1992; Развитие русского права в первой половине XIX века. М., 1998. Внимание исследователей начала XX века было, прежде всего, обращено на аграрную политику самодержавия, проблемы крестьянского землевладения.
Правовой режим земель, отдельные его элементы, проблемы правового регулирования земельных отношений, вопросы использования, управления и охраны земель, новеллы понятийного аппарата природоре-сурсного права стали предметом изучения в работах советских и постсо-ветстких исследователей земельного и экологического права: Г.А. Аксе-ненка, Г.И. Андреева, Г.Е. Быстрова, H.H. Веденина, Г.А. Волкова, М.М.Бринчука, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, З.С. Беляевой, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, H.A. Духно, O.JI. Дубовик, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, В.И. Ивакина, Ю.Г. Жарикова, A.M. Каландадзе, В.А. Кикотя, Б.Д. Клюкина, М.И. Козыря, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, Э.С. Навасардовой, И. Ф. Панкратова, М.И. Палладиной, К.Г. Пандакова, В.В. Петрова, Ф.М. Раянова, В.И. Романова, О. А. Самончика,
Н. А. Сыродоева, В.В. Усткжовой, JL П. Фоминой, А.Е. Черноморца, Г. В. Чубукова и др.
Основные идеи трудов перечисленных авторов стали научной основой для выявления современных проблем, связанных с изменением содержания правового режима государственных земель и изучения многообразия подходов к пониманию и толкованию права государственной собственности на землю, института управления земельным фондом и института охраны земель.
В 2003 году была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук H.A. Суровикиной, посвященная проблемам становления и развития земельных отношений на Северном Кавказе в XIX веке.
Теоретической основой исследования явились также труды по теории права и государства: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, И.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, и других.
Одним из видов источников диссертации послужили материалы образовательного правового портала «Юридическая Россия» и гиперпроекта «Большой Русский Биографический Словарь» на rulex.ru в Internet.
Научная новизна работы.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой специальное комплексное исследование правового режима государственных земель, установленного российским дореволюционным законодательством с позиций общей теории и истории права и государства, включающего в себя:
- научный анализ категорий «правовой режим земель», «государственные земли», «казенные земли»;
- выделение в структуре правового режима государственных земель таких постоянных элементов, как право собственности на земли и управление ими, позволивших унифицировать понимание категории «правовой режим государственных земель»;
- научная разработка элементов правового режима земель, позволяющих выявить их динамику во времени и пространстве, повлиявшую на изменение содержания правового режима государственных земель в рассматриваемый период.
Своеобразность исследования заключается в детальном юридическом анализе правовых документов и дореволюционной литературы, отражающей преемственность исторических традиций с их характерными особенностями.
Диссертант выделяет следующую закономерность: чем совершеннее в своем развитии государство, тем больше внимания уделяется земельной собственности, как экономической категории, так и средству достижения оптимального для властных структур результата в политических преобразованиях общества.
В работе отведено место изучению особенностей проведения государственной земельной политики в процессе колонизации на Кавказе, в Сибири и Дальнем Востоке, на территориях проживания социальных общностей и народностей.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
1. Представляется логичным считать временем возникновения государственных земель как категории момент признания факта возникновения Московского (централизованного) государства. Государственные земли входили в состав государственных имуществ, на которые не распространялось право главы государства как на частные земли. В то же время, отношение к земле как к публичному достоянию наблюдалось в некоторых княжествах в Древней Руси периода феодальной раздробленности. В Московский период начинает формироваться право собственности. И в это время личное царское землевладение постепенно отделяется от княжеского стола. Будучи слабо различимы из-за наличия полномочия распоряжения данными категориями у одного лица - верховного властителя, а также из-за средоточия частнособственнической и публичной власти у государя, дворцовые земли и государственные земли теперь приобрели черты, не позволяющие связать их правовой режим воедино.
Различие земель государя и государственных, как отдельных категорий, четко прослеживается в период введения «опричнины» Иоанном IV (Грозным) и окончательно закрепляется при выделении удельных иму-ществ (бывших дворцовых) из состава государственных в XVIII веке при императоре Павле.
2. Термин «государственные земли» трактуется нами в широком смысле, включая в себя все земли, находившиеся в государственной собственности и удовлетворяющие как публичные, так и частные интересы, и которые в разные периоды истории использовались по-разному, но всегда, служили инструментом государственной политики (сословной, колонизаторской, налоговой и т.д.).
3. Такие категории земель как: удельные, кабинетские, монастырские, майоратные и другие, формально нельзя было считать ни государственными, ни частновладельческими (т.е. находящимися в частной собственности). Они выделялись, исходя из необходимости обеспечения землей царя, императорской фамилии или отдельных ее особ, сановников и т.д. По существу, земли, которые согласно современным правовым взглядам должны были бы считаться либо государственной, либо частной собственностью, таковыми не признавались. Они одновременно обладали чертами, свойственными разным формам собственности.
Наиболее четко коллизия публично-правового (государственные, черные, дворцовые земли) и частноправового (частновладельческие земли) элементов прослеживается на протяжении XVI-XVII веков. Она была внутренне присуща всей системе феодальной иерархии с ее «расщепленной» собственностью, с привязанностью имущественного объекта одновременно к нескольким собственникам, запутанностью правомочий, отношениями сюзеренитета-вассалитета.
4. Автор отмечает, что в любые исторические периоды государство располагало большей частью всех земель на своей территории, которые использовало в трех целях: а) обеспечение политических интересов собственной организации; б) регулирование отношений в обществе; в) в экономических, финансовых целях - получение государственного дохода. Эти цели определяли особенности организации землевладения и правового режима земель, выражающиеся: в делении земель на категории, соответствующие этим целям; в способах управления; в органах, осуществлявших функции управления; в субъектах землевладения и землепользования.
5. В России публичная собственность на землю, как устойчивый элемент правового режима государственных земель, традиционно играет особую роль. На протяжении столетий происходило то усиление роли государственной собственности и ограничение пределов права частной собственности на землю, то намечалась тенденция к расширению объема полномочий частного собственника. Опыт показал, что в целях использования земли с максимальной выгодой (доходом) для государства и народа, часть государственных земель передается в частную собственность, но такие меры эффективны только в том случае, если в распоряжении государства остается такое количество земли, которое могло бы обеспечить полноту и устойчивость государственной власти.
6. Вплоть до второй половины XIX века все виды нормативных актов сводились под одно название - «веление Высшей власти». В дореволюционный период наблюдается отсутствие систематизации источников, закреплявших правовой режим государственных земель. В пределах одного государства складывались не совсем одинаковые правовые режимы земель, поскольку общероссийское законодательство охватывало не все вопросы регулирования использования, перераспределения и охраны государственных земель, и источником регламентации их правового режима считались многочисленные подзаконные акты (указы, уставы, положения и т.д.), которые в то время могли учесть местную специфику земельных отношений при взаимопроникновении права и местного обычая.
7. Аренда государственных земель согласно законодательству представляла собой один из способов управления государственными имущест-вами и в то же время один из способов их использования. Аренда как способ управления широко применялась в России, заменив в XIX веке раздачу в собственность казенных земель с крестьянами. Можно признать аренду наиболее эффективным способом управления, поскольку казенные земли пускались в постоянный оборот и приносили стабильный фискальный доход.
8. Политика колонизации, проводимая российским правительством, была напрямую связана с приобретением государством земель и с одновременным распоряжением ими. Казенные земли могли формироваться за счет экспроприации земель у местного населения с последующей передачей в казну, либо продажей, либо отводом под заселения колонистов. Однако мероприятия по перераспределению земель были недостаточно проработаны. Вследствие чего огромные пространства, не будучи учтенными и обмежеванными были приобретены обманным путем (куплены за бесценок) частными лицами.
Апробация результатов исследования и его практическая значимость.
Обоснованность и достоверность научных положений обеспечена применением апробированных методов и методик исследований в области теории права и государства, истории права и государства, а также земельного права, позволяющих достичь однозначного решения задач, которые возникают в ходе изучения феномена государственных земель.
Основные положения диссертации отражены в 10 научных публикациях, излагались на научно-практических конференциях. В соавторстве соискатель выполняла работу по составлению «Краткого терминологического словаря-справочника по истории и теории государства и права».
Практическая значимость диссертационного исследования проявляется в том, что новые знания о предмете исследования, полученные автором, могут быть широко использованы в процессе рекомендаций по совершенствованию земельного законодательства, правовому регулированию земельных отношений, разработке новых правовых институтов и конструкций, при анализе исторических проблем о распределении земель и роли государственной собственности на землю в различные исторические периоды.
Соискатель является членом авторского коллектива, подготовившего проекты законов Ставропольского края: от 11.10.2002 № 42-кз «Об упорядочении отношений по использованию земельных долей на территории Ставропольского края»; от 07.08.2002 № 35-кз «О нормах предоставления земельных участков в Ставропольском крае»; от 01.08.2003 № 28-кз «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае»; «О порядке проведения землеустройства на территории Ставропольского края» (находится на рассмотрении в Государственной Думе Ставропольского края), а также проект постановления Правительства Ставропольского края от 26.05.2003 № 91-п «О порядке проведения инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения на территории Ставропольского края».
Он также является членом научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.
В настоящее время соискатель входит в состав рабочей группы по подготовке законопроектов «Об экологической безопасности Ставропольского края» и «Об охране лесов и внелесной растительности Ставропольского края».
Собранные в диссертации материалы используются соискателем в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Земельное право» в Ставропольском государственном университете.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Василенко, Анна Геннадьевна, Ставрополь
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование показало, что земля для России всегда представляла собой основной вид богатства. Издревле, кто владел наибольшим количеством земли, обладал и властью. Обладая высшей политической властью, государство предстает и в качестве верховного суверена, и в качестве обособленного участника земельных отношений на протяжении всей истории.
Отношение к земле постоянно меняется, и вызвано это естественным ходом экономической и политической истории, потребностями экономического прогресса и правосознания.
Исследование дало возможность теоретически осмыслить категорию «правовой режим земель». Можно утверждать, что правовой режим - это функциональная характеристика права. И хотя правовые режимы характеризуются определенной стабильностью, известным постоянством, что, собственно, и гарантирует высокий уровень их нормативности, они тоже эволюционируют, развиваются, адаптируются к современным условиям и реалиям. Понять правовой режим государственных земель можно только в связи с исследованием политических процессов и событий, происходящих в определенное время в той или иной стране.
306 Положение о размежевании Закавказского края. Сост. Соболевский Б.Г. Тифлис, 1876. - 160 с.
Правовой режим государственных земель характеризуется на основе норм, устанавливающих право собственности на эти земли. Правовой режим государственных земель характеризуют нормы, устанавливающие порядок государственного регулирования земельных отношений, определяющие особенности хозяйственного и иного использования государственных земель и устанавливающие правовую охрану земель, что обеспечивает надежность позиции государства в охранении земель и как компонента окружающей среды, и как средства производства и как операционного базиса. На основе характеристики таких норм, действовавших в дореволюционный период, были выявлены особенности порядка закрепления института права публичной собственности на землю, организации и способов управления государственными землями, правовой охраны государственных земель.
Анализ развития земельных отношений в России показал, что в целях использования земли с максимальной выгодой (доходом) для государства и народа, часть государственных земель передавалась в частную собственность, но такие меры были эффективны только в том случае, если в распоряжении государства оставалось такое количество земли (большее), которое могло бы обеспечить полноту и устойчивость государственной власти. В настоящее время некоторые называют государство «неэффективным» собственником земли. Но собственник и не обязан быть таковым. Государство имеет возможность создавать институт профессиональных управляющих земельными ресурсами, которые и должны обеспечивать собственнику эффективное использование его земель. При этом государство должно иметь возможность в любое время сменить неэффективного управляющего земельной собственностью. Государственная земельная политика должна строиться так, чтобы у каждого участка земли был не только номинальный собственник, но и титульный, ответственный владелец.
В соответствии с таким умозаключением, полагаем, что институт права государственной собственности на землю как центральный, системообразующий элемент правового режима, требует совершенствования законодательной регламентации. При этом важен уровень юридической техники, поскольку текст норм, закрепляющих правовой режим государственных земель не может быть незаконченным, оставляющим возможность для его произвольного дополнения или расширения.
Период вступления России в XX век можно смело назвать периодом коренных преобразований во всех сферах жизни государства, а особенно в аграрных отношениях. Все земли, которые намечалось отчуждать, должны были перейти в состав государственного земельного фонда, откуда далее шла бы их передача земледельцам в долгосрочное пользование за определенную плату с учетом особенностей отдельных регионов. И хотя к началу XX века основными тенденцией развития в области земельных отношений в России было значительное увеличение площадей частного (крестьянского) землевладения, российское государство все равно продолжало оставаться крупнейшим собственником земель. Во втором проекте земельной реформы от 23 мая 1906 года, содержащем много неточностей и противоречий проекту первичному, можно было заметить тенденцию к переименованию государственного земельного фонда в общенародный. По-видимому, это объяснялось тем, что некоторые авторы проекта опасались усиления власти государства, а именно аппарата управления относительно его решений о доступе к земле. На самом же деле смысл образования такого фонда перераспределения земель состоял лишь в сохранении верховенства государства в недопущении необоснованного распределения между частными лицами всей его территории.
В частности, и опыт зарубежных стран (например, Соединенных Штатов Америки XIX века) показывает, что политика дешевой распродажи казенных пустых и неосвоенных земель в государстве ведет к полному произволу. Установленные одинаковый размер и цена всех государственных земель, без учета территории, различий климата и качеств почвы, составляли пользу лишь для отдельных частных лиц. Мало того, что они допускались к завладению фискальными ресурсами, но и «браковали» лучшие земли, имея вдобавок ко всему, выгоду от произведений земли, скрытно лежащих в ее недрах.
Учитывая уроки прошлого, полагаем, необходимо отойти от возвеличивания того или иного интереса и предложить, соответственно, некую модель целесообразного, но не равного соотношения частного и публичного. Реализация идеи о данной модели возможна только на основе надлежащего государственного управления, вопрос об эффективности которого является для общества чрезвычайно важным. Предложенная модель должна стать основой при созидании законодательства и повлечет за собой регулирование отношений государственной собственности на землю только на основе закона, что и будет определять четкие рамки в поведении субъектов при осуществлении ими своих потребностей посредством земли. То есть, только закон должен определить: какие земли, в каком количестве, с какими целями могут быть собственностью государства и насколько допустимо вмешательство государства в установлении ограничений для частных собственников и способы их хозяйствования.
Проведя исследование дореволюционного права, можно сделать вывод о том, что казенные земли служили одним из основных источников доходов Российского государства. В перспективе, возможно дополнить понятийный аппарат нашего законодательства о земле термином «казенные земли». Примечательно, что период земельной реформы, начавшейся в 1990 году, совпал с обновлением российского гражданского законодательства. В части первой Гражданского кодекса Российской Федерации было указано, что имущество, находящееся в государственной собственности и не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Соответственно появилось основание для выделения в составе государственных земель казенных земель.
Представляется, что выделение категории казенных земель из состава государственных в зависимости от способов и органов управления поможет эффективно использовать фонд перераспределения земель, наиболее четко регламентировать аренду государственных земель, не позволяющую части государственных земель стать «мертвым капиталом» или, наоборот, быть пущенными в торговый оборот.
Прошлое помогает понять настоящее и объясняет задачи будущего. В науке действует известный принцип соответствия: новое знание включает в себя прежние представления как частный случай, как более полная истина - истину менее полную. Истиной сегодняшней является необходимость соблюдения и правового оформления баланса, при котором государство, не будучи монополистом на землю, могло бы обеспечить экономическую безопасность и стабильность политической обстановки в обществе посредством определенного количества собственных земель.
Некоторые выводы, сделанные в ходе настоящего диссертационного исследования, смогут найти свое применение в вопросах правотворческой деятельности по разработке и совершенствованию законодательства об оформлении правового режима государственных земель, а также могут быть использованы для дальнейшей научной разработки проблем правового регулирования права публичной собственности и управления землями.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой режим государственных земель в дореволюционной России - инструмент политики государства»
1. Указ о единонаследии 23 марта 1714 г. Полное собрание законов Российской империи. Т. V. № 2789. Хрестоматия по истории России с древнейших времен до наших дней. А.С.Орлов, В.А,Георгиев, Н.Г.Георгиева, Т.А.Сивохина. М., 1999.
2. Именной Высочайший указ, данный Правительствующему сенату 1864 года, января 1, распубликованный 8-го января. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. Т. XXXIX. Отд-ние 1-е.40457. СПб., 1867.
3. Положение о размежевании Закавказского края. / Сост. Соболевский Б.Г.- Тифлис, 1876.
4. Положение о казенных подрядах и поставках. Свод законов Российской империи. T. X-XII кн. третья. /Сост. и издатель НюренбергА.М. 1910.4.1.
5. Устав о казачьих селениях и о колониях иностранцев в Империи. Свод Законов Российской Империи. T.XII. 4.2. 1857.
6. Устав сельского хозяйства. Свод законов Российской империи. Т. XII. Часть III / Сост. и изд. Нюренберг A.M. Книга 3-я. М.: Т-во Скоропечатни A.A. Левенсон, 1910.
7. Уставъ Горный издания 1893 года. Сводъ Законовъ Российской Империи. T.VII. Книга I. / Под ред. и с примечаниями И.Д. Мордухай-Болтовского. — СПб.: Русское книжное издательство «Деятель», 1912.
8. Уставъ Лесной. Сводъ Законовъ Российской Империи. Том VIII / Под ред. и с примечаниями И.Д. Мордухай-Болтовского. СПб.: Русское книжное издательство «Деятель», 1912.
9. Устав о казенных оброчных статьях. Свод законов Российской Империи. T.VIII, 4.1. Изд-е 1893 г., СПб.
10. Уставъ объ управлении казенными имениями в Западных и Прибалтийских губерниях. Свод Законов Российской Империи. T.VIII. Ч. I. Издание 1893 г., Санктъ-Петербургъ.
11. Нормальный устав для местных сельскохозяственных обществ / Утвержден Исполн. обяз. Товарища Главноупр. Землеустройством и
12. Земледелием А. Шульцем (7 мая, 1911 г.). Петроград.: Типография А.Н. Лаврова и К', 1916.
13. Сводъ Законовъ. T.VIII, ч.1. Издание 1893 г., Санкт-Петербургь.
14. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1, т. 12. № 1765. СПб, 1830.
15. Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830-1884. -Собр. 2, т. 42 . № 5947.
16. Полное собрание законов Российской Империи 1901 г., собр. III, t.XXI, № 20358.
17. Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830 г. -Собр. 1-е, t.XXIV. №17906.
18. Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830.- Отделение 2, т.42. №45108.
19. Отчет о деятельности Министерства Государственных Имуществ с 1862 по 1872 год, представленный Государю Императору генерал-адъютантом Зеленым.-СПб.: Тип. В. Безобразова и Комп.,1872.
20. Обзор деятельности Министерства Земледелия и Государственных Имуществ за третий год его существования (30 марта 1896 г. 30 марта 1897 г.) / М-во Земледелия и Гос. Имуществ.- СПб.: Тип. В. Киршбаума, 1897.
21. Архив Государственного Совета, СПб., 1869. Т. I. Ч. III., С. 312.
22. ЦГИА СССР, ф. 592, оп. 15, ед. хр. 1544, л. 16.
23. ЦГИА СССР, ф.1268, оп.Ю, д.40, л.1. опубл. в кн.: Социальноэкономическое, политическое и культурное развитие народов Карачаево-Черкессии (1790-1917). Изд-во Ростовского университета, 1985 г., 228 с.
24. ГАСК ф. 128, Оп. I, Д. 2977, л. 8-27.
25. Государственный Архив Республики Северная Осетия Алания. Ф. ll.On.58. Д.344. Л.212.
26. Декрет «О земле» от 26 октября 1917 года (Известия, Петроград, 1917, №88).
27. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.) (Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР от 20 июля 1918 г. №51).
28. Конституция Российской Федерации России (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (Ведомости Верховного Совета Российской Федерации от 13 апреля 1978 г., № 29, ст. 407).
29. Конституция Российской Федерации (Российская газета, № 237, 25.12.1993).
30. Гражданский кодекс РСФСР (Ведомости Верховного Совета
31. РСФСР, 1964, № 24, ст. 407, с последующими изменениями и дополнениями).
32. Земельный кодекс РСФСР (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 22 ст. 768., с последующими изменениями и дополнениями).
33. Основы Гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. (Ведомости Верховного Совета СССР, 1991, № 26, ст. 733 с последующими изменениями и дополнениями).
34. Гражданский кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301, с последующими изменениями и дополнениями).
35. Земельный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147, с последующими изменениями и дополнениями).
36. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, Т 30, ст. 3018, с последующими изменениями и дополнениями).
37. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 26, ст. 2582).
38. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. (ВедомостиВерховного Совета СССР, 1990 г., № 10, ст. 129-130 с последующими изменениями и дополнениями).
39. Абрамов Я. Кавказские горцы. Северо-Кавказский филиал традиционной культуры М.Ц.Т.К. «Возрождение», 1990 г.
40. Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. -№2.
41. Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950.
42. Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд. М., 1995.
43. Алексеев С.С, Частное право: Научно-публицистический очерк. — М.: «Статут», 1999.
44. Ардабацкий E.H. В рассуждении лучшей удобности // Памятники Отечества. Саратов, 1998. №39.
45. Байтин М. И., Баранов В.М. О логико-гносеологической и юридической природе правового состояния//Вопросы теории государства и права. Саратов, 1991.
46. Барнаул: Энциклопедия, Барнаул, 2000.
47. Беляев И. Д. История русского законодательства, М., 1879, Изд. 1-е .
48. Блаватский В. Д. Земледелие в античных государствах Северного Причерноморья: Вып.5/Блаватский В.Д.; Ред. В.Н. Дьяков; АН СССР. Институт истории. Изд-во Академии наук СССР, М., 1953.
49. Боголюбов С. А. Земля и право. М., 1998.
50. Боголюбов С. А. Экологическое право. Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М, 1999г.
51. Бочаров В. В. Политическая антропология и общественная практика // Журнал социологии и социальной антропологии, 1998. №2.
52. Братусь С. Н. Формы собственности по Конституции СССР, «Труды военно-юридической академии», изд. РИО ВЮА, 1949.
53. Бруцкус Б. Аграрный вопрос и аграрная политика.
54. Быстрое Г.Е. Правовое регулирование земельных реформ в зарубежных странах // Государство и право. -1996. -№ 9.
55. БыстровГ.Е. Частно-правовые и публично-правовые начала в российском аграрном праве в условиях аграрной реформы // Агропромышленное, хозяйственное и экологическое право в условиях переходной экономики: Сборник. — Минск, 1998.
56. Быстров Г.Е. Правовые проблемы земельной и аграрной реформ в зарубеэных странах: теория, практика, итоги, перспективы. — Мн.: БГЭУ, 2001.
57. Васьковский Е.В. Понятие владения по русскому праву «Журнал Министерства Юстиции», СПб, 1896, №4.
58. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М. 1998.
59. Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. М., 1948.
60. Вернадский Г. В. Россия в средние века. Тверь; М., 2001.
61. Вешняков В. Крестьяне-собственники в России. СПб., 1858.
62. Владимирский-Буданов М. Ф. Хрестоматия по истории русского права (1-е издание, Ярославль, 1872 75, 5-е издание 1-го выпуска, Киев, 1899; 4-е издание 2-го и 3-го выпуска, Киев, 1901 и 1908).
63. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права., Ростов н/Д. 1995 г. Изд-во «Феникс».
64. Волков С.Н. Основные направления земельной политики в государстве. М., 2001.
65. Вудман Г. Оценочные и стратегические перспективы правового плюрализма. // Человек и право. Книга о летней школе по юридической антропологии.
66. Галиева Р Субъекты и объекты земельных прав //Российская юстиция, 2002, № 10.
67. Галиновская Е. А. Вопросы систематизации земельного законода31,32,33
