АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации»
На правах рукописи
Карандаев Игорь Юрьевич
Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации
12.00.04 — финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 1 СЕН 2014
Москва-2014
005552323
Работа выполнена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор,
Почетный работник Высшего профессионального образования Российской Федерации Болтинова Ольга Викторовна
Официальные оппоненты: Боженок Сергей Ягорович,
доктор юридических наук, Министерство внутренних дел РФ, Следственный департамент, начальник Информационно-аналитического управления
Поветкина Наталья Алексеевна,
кандидат юридических наук, доцент, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Ведущая организация
Юридический факультет Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
Защита состоится 28 октября 2014 года в СЮ на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА), г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА).
Полный текст диссертации, автореферата диссертации, а также отзыва научного руководителя размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА): http://msal.ru/general/academy/councils/collab/.
Автореферат разослан « 29»
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор
2014 года.
Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Российская Федерация в соответствии со статьей 7 Конституции РФ провозглашается социальным государством, то есть государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. На обеспечение этих условий направлена деятельность широкой сети государственных и муниципальных учреждений, действующих в самых различных сферах: образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура, наука, физическая культура, спорт, включая многофункциональные центры предоставления государственных услуг и др.
В 2010-2012 годах были внесены изменения в законодательство РФ, направленные на совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений. В результате была расширена типология государственных (муниципальных) учреждений: автономные, бюджетные и казенные учреждения, а также проведена фундаментальная реформа системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг.
Изменение правового статуса бюджетных учреждений сопровождалось отказом от принципа сметного финансирования и переходом на финансовое обеспечение деятельности учреждений путем предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), а также приданием им большей самостоятельности в распоряжении материальными и денежными ресурсами за счет снятия избыточных ограничений в работе учреждений.
На долгосрочную перспективу до 2018 года развитие механизмов финансово-правового регулирования деятельности государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации, в том числе бюджетных учреждений, в рамках дальнейшего повышения эффективности, ответственности и прозрачности управления общественными финансами является базовым условием повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста1.
В этой связи решение актуальных проблем совершенствования финансово-
1 См.: Программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года:утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р // СЗ РФ. 2014. № 2 (ч. 2). Ст. 219.
правового статуса бюджетных учреждений Российской Федерации, механизмов финансово-правового регулирования их деятельности в настоящее время и на перспективу становится одним из важнейших условий социально-экономического развития Российской Федерации.
Процесс совершенствования механизма финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации требует изучения с различных точек зрения и глубокого всестороннего анализа.
Недостаточная степень изученности финансово-правового статуса бюджетных учреждений на современном этапе их развития, наличие проблемных аспектов в механизме их реализации в определенных финансовых правоотношениях, неурегулированность вопросов финансового контроля и специфичность финансово-правовой ответственности бюджетного учреждения в свете проводимых реформ обусловливают актуальность и своевременность исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с финансово-правовым регулированием деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты различных отраслей законодательства, в том числе финансового, административного, гражданского, налогового, регламентирующие вопросы финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации, а также акты судебных органов, документы и материалы правоприменительной практики, научные труды.
Цель диссертационного исследования: разработка теоретических и практических основ финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации в условиях изменения их правового статуса и выработка на этой основе научно обоснованных предложений о совершенствовании законодательства и практики его применения в исследуемом направлении.
Достижение намеченной цели обусловило необходимость решения следующих задач:
уточнение понятия бюджетного учреждения как субъекта финансового права, в том числе определение понятия «бюджетное учреждение»;
исследование основных прав и обязанностей бюджетного учреждения, составляющих содержание его финансово-правового статуса, а также особенности
их реализации в финансовых правоотношениях;
изучение новых механизмов в финансовом обеспечении бюджетного учреждения, связанных с изменением их правового статуса, и оценка положительных сторон перехода на финансирование через предоставление субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг;
выявление особенностей правовых режимов финансирования бюджетных учреждений из бюджетных и внебюджетных источников финансирования;
рассмотрение особенностей порядка налогообложения бюджетных учреждений в Российской Федерации;
обобщение форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений;
определение природы и специфики финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений и теоретическое обоснование особенностей их финансово-правовой ответственности;
выработка рекомендаций прикладного характера о совершенствовании правового положения бюджетных учреждений в финансовых правоотношениях.
Степень научной разработанности темы исследования: отдельные вопросы предмета настоящей диссертационной работы были исследованы при рассмотрении финансово-правового статуса различных типов государственных и муниципальных учреждений и основ их финансово-правового регулирования И.В. Бит-Шабо, H.H. Бойко, Л.К. Вороновой, О.В. Дощициной, В.М. Каменевой, H.A. Куфаковой, E.H. Низиковой, М.В. Сосниной и др.
Проблемы правового положения государственных учреждений в системе субъектов финансового права в период совершенствования их правового статуса были всесторонне исследованы Е.Г. Писаревой.
Современные проблемы деятельности государственных учреждений в условиях проводимых реформ рассмотрены в диссертационных исследованиях ученых-экономистов Ш.Э. Амирханова, О.В. Сизовой.
Вместе с тем следует отметить отсутствие в настоящее время специальных работ в финансово-правовой науке, посвященных комплексному анализу вопросов финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в свете проводимой реформы.
Отсутствуют также научные работы, которые системно исследовали бы современный финансово-правовой статус бюджетных учреждений, особенности
•о
правового регулирования их финансового обеспечения и организации финансового контроля в увязке с финансово-правовой ответственностью, а также задачи и принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений в финансовой системе государства.
В этой связи процесс совершенствования механизмов финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации потребовал не только глубокого всестороннего анализа, но и решения большого числа теоретических и практических вопросов.
Существенное влияние в понимание бюджетных учреждений как участников правового регулирования внесли научные труды представителей теории права и государства, конституционного права: С.С. Алексеева, Н.В.Витрука, O.E. Кутафина, B.C. Нерсесянца, A.B. Малько, Н.И. Матузова, В.Е. Чиркина.
При работе над настоящим исследованием автор обращался к научным трудам ученых, внесших существенный вклад в науку финансового, бюджетного, налогового права. Среди них: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, A.M. Бабич, В.В. Бесчервных, СЛ. Боженок, О.В. Болтинова, В.В. Бурцев, Д.В. Винницкий, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, А.Г.Грязнова, Л.Н.Древаль, C.B.Запольский,
B.М. Зуев, М.Ф. Ивлиева, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Т.В. Конюхова, IO.A. Крохина, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, H.A. Поветкина, Е.В. Покачалова, Е.А. Ровинский, И.В. Рукавишникова, ЮЛ. Смирникова, Э.Д. Соколова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева,
C.Д. Цыпкин, С.О. Шохин, A.A. Ялбулганов и др.
Кроме того, для организации комплексного исследования в рамках выбранного теоретико-прикладного подхода к структурированию диссертации автор опирался на труды современных исследователей в области научной организации управления, методологии науки права, финансового права С.С. Алексеева, Е.Ю. Грачевой, Ю.М. Козлова, Е.С. Фролова, М.В. Карасевой, Н.И. Химичевой.
Теоретическую основу исследования составили научные работы отечественных ученых, содержащие отдельные аспекты исследуемой проблемы, публикации в периодической печати, статистические данные. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов, подзаконных актов, судебных актов, а также на обобщении правоприменительной деятельности
государственных органов в части финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений.
Методологическую базу исследования составляют следующие научные методы: исторического анализа, диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, метод дедукции и другие.
Для исследования взаимосвязи рассматриваемых социальных процессов, в том числе протекающих и при финансово-правовом регулировании отношений с участием бюджетных учреждений, использован диалектический метод.
Сочетание сравнительно-правового и историко-правового методов дало возможность выявить специфику влияния конкретных исторических условий на процесс совершенствования финансово-правового статуса бюджетных учреждений, а также на правовые режимы финансирования из бюджетных и внебюджетных источников.
Использование системного метода обеспечило автору возможность рассмотреть бюджетные учреждения в системе финансовой деятельности государства и публичных образований, определить их место в системе субъектов финансового права, а также в системах финансового контроля и финансовой ответственности.
Рассмотрение финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений с позиции системного анализа способствовало определению общих системных качеств данных субъектов финансового права и принципов их финансовой деятельности.
Формально-юридический, логический методы, методы анализа и синтеза использовались для изучения современного российского законодательства, регулирующих финансовую деятельность бюджетных учреждений.
Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексным исследованием финансово-правового статуса бюджетных учреждений в современных условиях, намеченными задачами, использованием новых идей и сложившихся тенденций в финансово-правовом регулировании деятельности бюджетных учреждений.
Выводы, сделанные в ходе диссертационного исследования, направлены на совершенствование законодательного регулирования, правоприменительной практики и способствуют дальнейшему развитию науки финансового права.
Впервые проведено исследование механизмов финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений, учитывающее современные
тенденции в понимании сущности финансово-правового статуса бюджетного учреждения. В ходе исследования определены принципы их финансовой деятельности, выявлены особенности правовых режимов финансирования из различных источников, пробелы в организации финансового контроля и обеспечении финансовой ответственности бюджетных учреждений.
На защиту выносятся следующие основные положепия и выводы, отражающие научную новизну работы:
1. Установлено, что, несмотря на изменение правового статуса государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации, бюджетные учреждения по-прежнему являются полноправными субъектами финансового права, обладая общей, отраслевой финансовой, специальной финансовой правосубъектностью (бюджетной и налоговой), так как участвуют в широком круге финансовых правоотношений.
При этом финансовым правоотношениям с участием бюджетных учреждений присущи следующие особенности:
преобладание регулятивных, вертикальных и относительных финансовых правоотношений;
уменьшение количества бюджетных правоотношений с участием бюджетных учреждений из-за лишения их статуса получателей бюджетных средств;
распределение финансовых ресурсов государства и муниципальных образований в отношении бюджетных учреждений осуществляется методом финансирования, т. е. финансовые ресурсы предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе;
в современных условиях финансовые правоотношения с участием бюджетных учреждений реализуются в рамках бюджетирования, ориентированного на результат.
2. Предложено авторское определение понятия бюджетного учреждения как государственного (муниципального) учреждения, выполняющего государственное (муниципальное) задание в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образовашы, здравоохранения, культуры, а также в иных сферах, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется с помощью субсидий, предоставляемых из соответствующего бюджета, а также иных предусмотренных законодательством источников.
3. Исследование основных прав и обязанностей бюджетного учреждения, составляющих содержание его финансово-правового статуса, позволило выявить такие специальные принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений, как: результативность; зависимость объема предоставляемого финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров государственного (муниципального) задания; экономическое стимулирование эффективной деятельности; подведомственность финансирования; многокапалыюсть финансирования. Указанные принципы способствуют правильному пониманию и применению правовых норм, регулирующих деятельность бюджетных учреждений в Российской Федерации, а также выявлению и устранению пробелов в законодательстве.
4. Обоснован вывод о том, что государственное (муниципальное) задание становится основным управленческим и мотивирующим инструментом органа государственной власти (муниципального образования), осуществляющего функции и полномочия учредителя.
К важным особенностям государственного задания в сфере оказания государственных услуг следует отнести то, что:
объем государственного (муниципального) задания является переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и иных факторов по решению учредителя;
в рамках государственного (муниципального) задания в первую очередь финансируются не учреждения, а оказываемые ими услуги (выполняемые работы).
5. Сформулированы авторские определения понятий «субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания» и «субсидия на иные цели».
Субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания - денежные средства, предоставляемые в течение финансового года автономным и бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в целях финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), расходуемые автономными и бюджетными учреждениями без предварительного санкционирования органами
Федерального казначейства или финансовыми органами субъектов РФ (муниципальных образований).
Под субсидией на иные цели (целевая субсидия) понимаются денежные средства, предоставляемые автономным и бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ строго на определенные цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), расходуемые при условии предварительного санкционирования оплаты денежных обязательств, а также неиспользованные остатки которых подлежат к возврату в бюджет.
6. Установлено, что совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений привело к изменениям в налогообложении бюджетных учреждений.
Выявлена практика предоставления бюджетным учреждениям субъектов РФ и муниципальных образований налоговых льгот по региональным и местным налогам. Такое положение позволяет избежать искусственного увеличения доходов и расходов соответствующего бюджета, так как учредители бюджетных учреждений должны закладывать суммы региональных и местных налогов в субсидию на выполнение государственного (муниципального) задания, а также стимулировать развитие бюджетных учреждений, предоставляющих социально значимые услуги.
7. Обосновано, что финансовый контроль за деятельностью бюджетных учреждений призван оценивать обоснованность и эффективность управленческих решений руководителей бюджетных учреждений и учредителя, а также быть инструментом предупреждения нарушений и недопущения их повторения. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, одним из основных объектов финансового контроля должно являться выполнение бюджетным учреждением государственного (муниципального) задания. Такое понимание сути финансового контроля и его места в системе управления бюджетными учреждениями предполагает формирование более совершенной его модели, опирающейся на систему аудита эффективности.
8. В качестве мер по усилению финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений со стороны учредителя предлагается законодательное закрепление в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях»2 (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) полномочий учредителя по осуществлению финансового контроля.
При этом также следует определить порядок финансового контроля и аудита эффективности деятельности бюджетных учреждений, а также закрепить формы, методы, периодичность и сроки проверок. Кроме того, необходимо предусмотреть меры юридической ответственности, которые могут быть приняты по результатам таких проверок, либо определить требования к принятию соответствующих ведомственных правовых актов учредителями.
9. Исследование финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений позволило установить, что в настоящее время по общему правилу бюджетные учреждения не являются субъектами бюджетно-правовой ответственности, так как они не являются участниками бюджетного процесса. Однако наиболее значимые бюджетные учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, являющиеся главными распорядителями бюджетных средств федерального бюджета, можно рассматривать в качестве субъектов бюджетно-правовой ответственности.
Вместе с тем бюджетные учреждения являются субъектами налоговой ответственности и несут ответственность за правонарушения, предусмотренные ст. 116,119,119.1,120, 122,123,126 Налогового кодекса РФ3 (далее-НК РФ).
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний в области финансового права. Исследование основ финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации на современном этапе их развития позволит выявить новые комплексные, межотраслевые подходы к определению финансово-правового статуса бюджетных учреждений, правового регулирования их финансового обеспечения, а также способствовать решению актуальных проблем правового регулирования финансового контроля и финансовой ответственности бюджетных учреждений.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что внесенные предложения о совершенствовании финансового контроля и финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений могут быть использованы как в нормотворческой, так и в правоприменительной работе
2 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1996. № 3. Ст. 145.
3 Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 27.07.2013 г. № 248-ФЗ) //
СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4081.
органов государственной власти, при проведении научных разработок по вопросам финансовой деятельности бюджетных учреждений.
Материал, обобщенный в исследовании, и содержащиеся в нем теоретические выводы могут быть использованы в лекционных и практических занятиях по финансовому праву, при подготовке учебно-методических пособий по финансовому, налоговому и бюджетному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА).
Основные научные положения диссертационной работы докладывались на XIII Всероссийской ежегодной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и судебной практики» (г. Казань, 21 марта 2014 г.) и VI Международной научно-практической конференции Кутафинские чтения «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» (г. Москва, 3—4 апреля 2014 г.).
Отдельные результаты исследования были апробированы при проведении практических занятий и семинаров по курсу «Финансовое право», «Налоговое право», «Бюджетное право» в Московском государственном юридическом университете имени O.E. Кутафина (МПОА).
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации нашли отражение в опубликованных автором статьях в научных периодических изданиях, в том числе журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Структура исследования обусловлена его предметом, целью и поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, а также списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется степень ее научной разработанности, раскрываются цель, основные задачи, а также теоретическая, методологическая и эмпирическая база исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Финансово-правовой статус бюджетных учреждений» включает три параграфа.
В первом параграфе «Понятие бюджетных учреждений как субъектов финансового права» рассмотрены подходы законодателя к определению понятия «бюджетное учреждение» в условиях совершенствования правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в Российской Федерации, а именно расширения типологии этих учреждений (автономные, бюджетные и казенные) и проведения фундаментальной реформы системы финансового обеспечения их деятельности.
Анализ причинно-следственных связей изменения понятийного аппарата вышеуказанных учреждений в контексте бюджетной реформы России показывает, что организационно-правовая форма бюджетного учреждения представляет собой одну из разновидностей единой организационно-правовой формы «учреждение» наряду с казенным и автономным учреждениями.
При этом понятийный аппарат сформулирован не на основе единых классификационных признаков. В основе определений бюджетных и автономных учреждений использованы организационные признаки: цель создания учреждений, перечень возможных учредителей и сферы деятельности, а для казенных учреждений использован способ финансирования деятельности.
В этой связи диссертант приходит к выводу о необходимости использования единых подходов при формулировании понятийного аппарата близких по правовому статусу юридических лиц и приводит авторское определение понятия «бюджетное учреждение», которое отражает новую систему финансового обеспечения деятельности этих учреждений через субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и других субсидий, предусмотренных законодательством РФ.
Исследуя бюджетные учреждения как субъекты финансового права, обосновывает следующие выводы:
признание бюджетного учреждения субъектом финансового права происходит в силу признания его правосубъектности и распространения на него действия финансового законодательства;
бюджетные учреждения обладают общей, отраслевой финансовой, специальной финансовой правосубъектностью (бюджетной и налоговой), так как являются полноценными участниками правоотношений в обществе и финансовой системе РФ с присущими им особенностями.
Во втором параграфе «Финансовые правоотношения с участием бюджетных учреждений» исследованы особенности финансовых правоотношений с участием бюджетных учреждений и проведена их классификация.
Опираясь в исследованиях на положения, разработанные наукой общей теории права и теории финансового права, диссертантом классифицированы финансовые правоотношения с участием бюджетных учреждений по следующим признакам:
основным функциям права: регулятивные и охранительные финансовые правоотношения;
характеру финансово-правовых норм: материальные и процессуальные финансовые правоотношения;
отношению подчиненности: вертикальные и горизонтальные финансовые правоотношения;
видам правовых институтов и подотраслей права, входящих в состав финансового права: налоговые правоотношения, бюджетные правоотношения, отношения страхования, денежного обращения и др.
Анализ специфики финансовых правоотношений с участием бюджетных учреждений позволил автору сделать обоснованный вывод о том, что в настоящее время финансовые правоотношения с участием бюджетных учреждений реализуются в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. При этом он выделяет следующие особенности этих правоотношений: ■ преобладание регулятивных, вертикальных и относительных финансовых правоотношений;
сокращение числа бюджетных правоотношений с участием бюджетных учреждений из-за лишения их статуса получателей бюджетных средств;
распределение финансовых ресурсов государства и муниципальных образований в отношении бюджетных учреждений осуществляется методом финансирования, т. е. финансовые ресурсы предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.
В третьем параграфе «Принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений» рассмотрены основные принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений, отражающие основополагающие начала, ключевые идеи и выражающие сущность их финансово-правового регулирования в современных условиях.
На основе анализа и обобщения сущности финансовой деятельности государства и муниципальных образований автором сформулировано понятие «финансовая деятельность бюджетного учреждения», под которым понимается деятельность учреждения по образованию, перераспределению и использованию децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации государственного (муниципального) задания, направленного на предоставление публичных услуг (работ) и выполнение стоящих перед государством (муниципальным образованием) задач.
При этом сделан вывод о том, что финансовая деятельность бюджетных учреждений основывается на общеправовых принципах, принципах финансового права, финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Кроме того, по итогам анализа вышеприведенных принципов диссертант особо подчеркивает важность соблюдения следующих принципов для эффективной финансовой деятельности бюджетных учреждений:
из общеправовых принципов — принцип обеспечения законности; из базовых принципов финансовой деятельности государства и публично-правовых образований - принципы приоритета публичных интересов, социальной направленности, плановости, гласности, финансовой самостоятельности.
Исследование основных прав и обязанностей бюджетного учреждения, составляющих содержание его финансово-правового статуса, позволило выявить такие специальные принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений, как: результативность; зависимость объема предоставляемого финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров государственного задания; экономическое стимулирование эффективной деятельности; подведомственность финансирования; многоканальность финансирования.
Выделение специальных принципов обусловлено проводимой реформой, переходом от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию в рамках государственного (муниципального) задания.
Вторая глава «Правовое регулирование финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений» включает четыре параграфа.
Первый параграф «Государственное задание как основа деятельности бюджетных учреждений» посвящен определению места и роли государственного задания в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений.
Изучение и обобщение изменений, внесенных в нормативные правовые акты в контексте проводимой реформы государственных (муниципальных) учреждений, позволило диссертанту выявить следующие черты, присущие государственному (муниципальному) заданию:
утверждается соответствующим органом государственной (муниципальной) власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя учреждения;
выступает основанием для осуществления деятельности, связанной с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к основным видам деятельности учреждения;
финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
показатели государственного (муниципального) задания не являются постоянной величиной, при необходимости могут изменяться, к ним привязывается размер предоставляемой субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;
планирование объемов предоставления государственных (муниципальных) услуг и размера субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания осуществляется на основе нормативных затрат.
По итогам анализа места и роли государственного (муниципального) задания в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений автор делает вывод о том, что государственное (муниципальное) задание является
одним из действенных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
Во втором параграфе «Правовой режим бюджетных источников финансирования бюджетных учреждений» исследованы правовые режимы существующих форм финансирования учредителем бюджетных учреждений из бюджетных источников и выявлены их особенности.
Анализ законодательства, регулирующего деятельность государственных (муниципальных) учреждений, показал, что финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений может осуществляться в четырех основных формах:
субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ);
субсидии на иные цели (целевые субсидии);
субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;
гранты в форме субсидий, предоставляемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местной администрации по результатам проводимых ими конкурсов.
В этой связи диссертант подчеркивает, что особенностью правового режима финансов бюджетных учреждений является преобладание бюджетного финансирования в форме различных субсидий с ограниченной возможностью привлечения иных источников финансирования. При этом он обосновывает вывод о том, что в настоящее время бюджетные учреждения не могут быть признаны получателями бюджетных средств, так как не наделены бюджетными полномочиями, предусмотренными ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации4 для получателей бюджетных средств: они не имеют бюджетной сметы, не ведут бюджетный учет, не формируют бюджетную отчетность и т. д.
Исключениями из указанного положения являются бюджетные учреждения, которые наделены статусом главных распорядителей бюджетных средств, являющихся полноправными участниками бюджетного процесса.
■•СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3823.
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 418-ФЗ5, с 1 января 2015 года Федеральное казначейство будет вести в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке реестр участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса. По мнению диссертанта, в разряд юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, но включаемых в указанный реестр, необходимо отнести и бюджетные учреждения.
При этом бюджетные учреждения нельзя уравнивать в правовом положении с иными коммерческими и некоммерческими организациями, получающими субсидии из бюджетов бюджетной системы РФ. Основное предназначение государственных (муниципальных) учреждений — выполнение конституционных положений о социальном государстве.
Исследование правового режима бюджетных источников финансирования бюджетных учреждений позволило диссертанту сформулировать понятия «субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания» и «субсидия на иные цели».
В третьем параграфе «Правовой режим внебюджетных источников финансирования бюджетных учреждений» рассмотрены особенности правовых режимов финансирования бюджетных учреждений за счет дополнительных (внебюджетных) источников финансирования.
Анализ нормативных правовых актов показывает, что фонды бюджетных учреждений формируются не только из бюджетных источников, но и дополнительных (внебюджетных) источников финансирования. Автор подчеркивает, что финансирование за счет дополнительных (внебюджетных) источников финансирования бюджетных учреждений может осуществляться двумя основными способами.
Первый - осуществление приносящей доход деятельности бюджетным учреждением (доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; сдача недвижимого имущества в аренду).
Второй - привлечение специальных дополнительных средств в виде целевого капитала. Этот способ напрямую не связан с результатами деятельности
5 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ // Рос. газ. 2013. 30 дек.
учреждения и выражается во взаимодействии с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять пожертвования в пользу учреждения.
Действующий правовой режим доходов от платных услуг и иных видов деятельности позволяет бюджетным учреждениям самостоятельно этими доходами распоряжаться, однако это не означает, что бюджетные учреждения приобрели право собственности на указанные доходы. Бюджетные учреждения по-прежнему распоряжаются ими на праве оперативного управления с учетом ограничений, установленных законодательством РФ.
Реализация субъективного права бюджетных учреждений на распоряжение средствами от приносящей доход деятельности является одним из элементов финансовой деятельности бюджетных учреждений, заключающейся в аккумулировании и распределении своих фондов денежных средств.
Несмотря на то, что доходы от оказания платных услуг и иных видов деятельности носят вспомогательный характер, они могут стать мощным экономическим стимулом повышения эффективности работы бюджетных учреждений и качества оказываемых ими услуг (выполняемых работ). При этом необходим надлежащий контроль со стороны учредителя за приносящей доход деятельностью бюджетных учреждений, чтобы соблюдался баланс интересов.
Правовой режим целевого капитала для бюджетных учреждений до конца не урегулирован из-за отсутствия нормативных правовых актов, касающихся регулирования участия бюджетных средств в формировании целевого капитала. В перспективе фонды целевого капитала в Российской Федерации при соответствующей адаптации их правового режима могут стать дополнительным эффективным источником финансирования бюджетных учреждений в сфере высшего образования и науки.
В четвертом параграфе «Особенности налогообложения бюджетных учреждений в Российской Федерации» проанализированы особенности налогообложения бюджетных учреждений в современных условиях.
На основе исследования особенностей налогообложения бюджетных учреждений в современных условиях диссертант подчеркивает, что совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений в рамках Федерального закона № 83-Ф3 от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений»6 привело к сближению порядка налогообложения бюджетных учреждений с порядком, предусмотренным для иных юридических лиц. В наибольшей степени это коснулось налога на прибыль организаций.
По итогам рассмотрения автор делает вывод о том, что федеральные бюджетные учреждения находятся в менее выгодном положении в сфере налогообложения, так как на них не распространяются налоговые льготы при уплате региональных и местных налогов, в связи с чем учредители этих учреждений должны закладывать суммы региональных и местных налогов в субсидию на выполнение государственного задания.
Практика освобождения от региональных и (или) местных налогов бюджетных учреждений, созданных соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием, представляется обоснованной, так как позволяет избежать технического увеличения доходов и расходов бюджета, а также стимулировать развитие бюджетных учреждений, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги в социально значимых сферах (образование, медицина, культура, наука и т. д.).
Третья глава «Правовое регулирование финансового контроля и финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Финансовый контроль за деятельностью бюджетных учреждений» диссертант обращается к определению понятия финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений, его предназначению и методам осуществления в условиях изменения правового статуса такого типа учреждений.
При этом подчеркивает, что бюджетное учреждение, являясь самостоятельным субъектом финансового права, выполняет публичные интересы государства, что, в свою очередь, предусматривает наличие эффективной системы контроля за его финансовой деятельностью. В этой связи деятельность бюджетного учреждения подвержена как внешнему, так и внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю.
Финансовый контроль за деятельностью бюджетного учреждения представляет собой проверку соотношения плановых и фактических показателей плана финансово-хозяйственной деятельности, целевого и эффективного
6 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
использования субсидий из бюджетов бюджетной системы РФ, выполнения показателей государственного (муниципального) задания, соотношения нормативных и фактических затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе на оказание платных услуг.
В современных условиях частичного перехода к децентрализованному управлению государственным сектором, предоставления бюджетным учреждениям большей свободы в хозяйственной деятельности и стимулирования внутренней заинтересованности в повышении эффективности использования бюджетных средств должна возрастать роль внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и аудита эффективности деятельности бюджетных учреждений.
В качестве мер по усилению правовой основы финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений со стороны учредителя предлагается законодательное закрепление в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» полномочий учредителя по осуществлению финансового контроля.
При этом целесообразно определить порядок финансового контроля и аудита эффективности деятельности бюджетных учреждений, а также закрепить формы, методы, периодичность и сроки проверок. В перечне методов финансового контроля со стороны учредителя должны быть закреплены анализ, мониторинг, проверки, согласование определенных сделок и аудит эффективности.
Обоснована необходимость законодательного закрепления за подразделением, уполномоченным учредителем, проведения следующих видов финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений:
предварительный контроль на этапе утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения;
текущий контроль в ходе выполнения плана финансово-хозяйственной деятельности. По результатам текущего контроля представляется целесообразным проведение оперативного анализа результатов деятельности учреждения и представления ежеквартальной справки-доклада для руководства учредителя; последующий контроль по отчетным документам учреждения за год.
Во втором параграфе «Финансово-правовая ответственность бюджетных учреждений» рассмотрены особенности финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений, связанные с их новым правовым статусом.
Исследование финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений позволило автору установить, что в настоящее время бюджетные учреждения не относятся к субъектам бюджетно-правовой ответственности, так как не являются участниками бюджетного процесса. Исключение составляют бюджетные учреждения — наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, которые являются главными распорядителями бюджетных средств.
В то же время бюджетные учреждения являются субъектами налоговой ответственности и несут ответственность за правонарушения, предусмотренные ст. 116, 119, 119.1, 120,122,123, 126 НКРФ.
По итогам рассмотрения особенностей финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений автор подчеркивает, что ответственность бюджетных учреждений в соответствии с их новым правовым статусом характеризуется следующими признаками:
полной самостоятельной ответственностью (субсидиарная ответственность учредителя отменена);
небольшим объемом имущества, на которое может быть обращено взыскание (невозможно обратить взыскание на недвижимое и особо ценное имущество);
ответственностью руководителя бюджетного учреждения при совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью, а также в целом за деятельность учреждения.
Руководители бюджетных учреждений, как и других юридических лиц, несут административную, уголовную, дисциплинарную и материальную ответственность.
Диссертант отмечает, что законодатель в рамках Бюджетного кодекса РФ совершенно правильно сместил акцент от использования понятия «нарушение бюджетного законодательства РФ» в пользу более узкого понятия «бюджетное нарушение».
В целях правового регулирования ответственности государственных (муниципальных) учреждений за поддержание в релевантном состоянии структурированной информации о бюджетных учреждениях, предусмотренной
ст. 32 Федерального закона № 7-ФЗ, предложено дополнить статьей 13.27.1 КоАП РФ следующего содержания:
«1. Неразмещение в сети «Интернет» информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений или размещение недостоверной информации, а равно нарушение установленных сроков обновления указанной информации в случае ее изменения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей».
Кроме того, для реализации этой нормы предложено законодательное закрепление срока обновления не в приказе Министерства финансов РФ от 21 июля 2011 г. № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети интернет и ведения указанного сайта», а в п. 3.3 ст. 32 Федерального закона № 7-ФЗ. Законодательное закрепление административной ответственности должностных лиц бюджетных учреждений за необеспечение открытости и доступности информации в сети «Интернет» призвано способствовать повышению роли общественного контроля за эффективным использованием бюджетными учреждениями предоставляемых из бюджетов средств при оказании государственных (муниципальных) услуг.
В заключении обобщены полученные в результате проведенного исследования основные теоретико-практические выводы и практические предложения и рекомендации о совершенствовании финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования отражены автором в 4 научных публикациях общим объемом 2,2 п. л.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и пауки Российской Федерации
1. Карандаев И.Ю. Налогообложение бюджетных учреждений в Российской Федерации // Налоги и налогообложение. 2012. № 9-10. 0,5 п. л.
2. Карандаев И.Ю. Особенности бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в современных условиях // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1.0,4 п. л.
3. Карандаев И.Ю. Принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в условиях изменения их правового статуса // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2.0,5 п. л.
4. Карандаев И.Ю. Понятие «бюджетных средств» в контексте финансирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 5.0,8 п. л.
Подписано в печать 15.06.2014 г.
Заказ № 10008 Тираж: 150 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
