АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые аспекты международных договоров субъектовРоссийской Федерации с иностранными государствами»
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
Л
¿^¡0 ¿/с
БУЗУРТАНОВА Фатима Ахметовна
Правовые аспекты международны договоров субъектов Российской Федерации с иностранными государствами
V А
Специальность 12.00.10 - «Международное право»
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА 2000
РаОота выполнена на кафедре Международного права Дипломатической Академии Министерства иностранных дел Российской Федерации
Научный руководитель: Заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор В.И.Кузнецов
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор Г.М.Вельяминов
кандидат юридических наук, Б.Л.Зимиенко
Ведущая организация: Московский Государственный Ипснпут Международных Отношений (Университет) МИД России
сх2
Защита диссертации состоится « ю ъцОЛС}^ 2000 года и ¡Ь часов на заседании диссертационного совета К.090.01.02 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук Дипломатической Академии Министерства иностранных дел Российской Федерации по адресу: 119021, г. Москва, ул. Остоженка, д. 53/2
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической Академии МИД РФ.
Автореферат разослан « О'<2- » Он иСо7:с 2000 года.
/
Ученый секретарь диссертационного совета К.090.01.02 Дипломатической Академии Министерства иностранных дел Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент ^ ---_Ю.М.Смирнов
Общая характеристика работы
Актуальность диссертационного исследования.
Одним из ярких примеров изменений в разграничении компетенций и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов является сфера международных и внешнеэкономических связей. Входящие в состав Российской Федерации республики, края, области в последнее время активно выходят на международную арену, и постепенно международные связи регионов становятся все более заметной и значимой составляющей в международных отношениях России.
Вместе с тем, нельзя говорить о наличии достаточной нормативной базы для регламентации международной деятельности субъектов
V
федеративных государств, в связи с чем остаются нерешенными следующие вопросы: международно-правовой статус членов федераций, статус договоров, заключаемых в ходе межрегионального сотрудничества, ответственность федеральных органов по обязательствам субъектов и т.д. Актуальность и практическая значимость кодификации международной деятельности субъектов федераций особенно наглядно проявляется в связи со все возрастающей их активностью на международной арене, с одной стороны, и случаями обострения в целом ряде федераций про! иноречий между центральными и региональными органами власти, с другой стороны.
Возросшая международная активность субъектов российской Федерации -сравнительно новое явление в общественно-политической жизни России. Признавая позитивное значение межрегионального сотрудничества, часто высказываются мнения о скрытой угрозе территориальной целостности российского государства в связи с самостоятельными международными и внешнеэкономическими контактами субъектов.
Специфика международных отношений требует четкой согласованности действий всех сторон. Без этого трудно рассчитывать на полноправное и юридически обоснованное участие субъектов Российской Федерации в развитии
внешних связей. В этой связи проблема взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти, четкое определение и разграничение их компетенции в области внешних связей является одной из наиболее актуальных и ответственных задач.
Для сохранения стабильности в обществе важно соблюдение иерархии правовых норм, создание прочной и взаимоприемлемой правовой модели, регламентирующей все вопросы международной деятельности российских регионов и государства в целом. Следует подчеркнуть, что важным аспектом конструктивного взаимодействия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации является то, что международные и внешнеэкономические связи регионов все чаще используются для решения таких задач, которые по каким-либо причинам невозможно или нецелесообразно ставить на межгосударственном уровне. Взаимоотношения между центром и регионами Российской Федерации в сфере международных отношений еще не определены до конца, хотя уже началось строительство общей широкой модели. Внутри формирующегося федерального устройства, регионы (в частности республики) утверждают свои права на установление прямых взаимоотношений с внешним миром (особенно в экономической области) и нередко оказывают влияние па принятие федеральным центром внешнеполитических решений.
Проблемой является выработка целей государственной стратегии регионального развития, которая должна быть фундаментальна, долгосрочна и не подвержена конъюнктурным влияниям. Среди них: сохранение целостности государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства, ликвидация юридического и социально-экономического неравенства субъектов Российской Федерации, обеспечение геостратегических и геополитических интересов России в сфере регионального развития, реализация мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих региону конституционно провозглашенную самостоятельность.
В этой связи, подведение под внешние связи субъектов Федерации устойчивой правовой основы, несомненно, будет способствовать их упорядочению и повышению эффективности международного сотрудничества, что, в конечном итоге, отвечает интересам и регионов, и России в целом, укрепляя ее международный авторитет.
Объектом данного диссертационного исследования являются международно-правовые акты, затрагивающие вопросы международной деятельности членов федеративных союзов. законодательные акты национального права зарубежных федеративных государств (ФРГ, Швейцарской Конфедерации. Канады), регламентирующие международные контакты членов этих федераций. Подробно исследуется законодательство Российской Федерации как федерального, так и регионального уровней, регламентирующее международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации и заключаемые ими договоры с зарубежными партнерами.
Предметом исследования являются договоры, заключаемые субъектами Российской Федерации с зарубежными партнерами.
Цель диссертационного исследования - рассмотреть правовые основы участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях, выявить соотношение норм международного и внутригосударственного права к регламентации международных и внешнеэкономических связей субъектов России, изучить и классифицировать заключаемые ими международные договоры. Кроме того, на основе критического анализа российской правовой системы определить основные приоритетные направления, по которым должно происходить дальнейшее развитие международных связей субъектов России.
Для реализации данной цели автор поставил перед собой следующие основные задачи:
рассмотреть теоретические основы осуществления субъектами федеративных государств самостоятельных международных и внешнеэкономических связей;
изучить международно-правовую доктрину, касающуюся регулирования международных связей членов федеративных государств;
дать оценку основным концепциям, существующим в настоящее время в международно-правовой науке, относительно международной деятельности субъектов федераций;
изучить современную практику регламентации международной деятельности составных частей федеративных государств;
дать оценку законодательному регулированию и практическому осуществлению международных контактов субъектами отдельных зарубежных федераций, а также изучить возможность применения конкретных правовых механизмов в условиях российской законодательной системы;
■ проанализировать законодательные основы осуществления международных связей субъектами Российской Федерации, в частности, изучить проблему противоречий между нормами конституционно-федеральных правовых актов и двухсторошпгх договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеративными и местными органами государственной власти в вопросе регламентации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;
проследить тенденции заключения международных договоров субъектами Федерации, изучить характер этих договоров и дать их классификацию.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов исследования - таких, как формально-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-иравовой, диалектический, логический, статистический и другие.
Применяемые в диссертации научные методы не исключают в отдельных случаях возможности простого изложения фактов для аргументации высказанной точки зрения, обладающих достаточной доказательной силой и выявляющих отдельные особенности исследуемой проблемы.
В ходе работы автор опирался на общетеоретические и специальные труды таких представителей российской доктрины международного права, как: Алексеев С.С., Барсегов Ю.Г., Блищенко И.П., Вельяминов Г.М., Зыкин И.С.,
Ковалев Л.Л., Колосов Ю.М., Крылов II.Б., Кузнецов В.И., Лазарев М.И., Лихачев В.П., Лукашук И.И., Пустогаров В.В., Розеиберг М.Г., Галалаев А.Н., Тихомиров Ю.Н., Тиунов О.И., Тузмухамедов P.A., Тупкин Г.И., Ушаков H.A., Усеико Е.Т., Хлестов О.Н., Черничеико C.B. и других. В ходе работы над диссертационным исследованием автор ознакомился с рядом курсов по международному публичному праву и иными трудами западных представителей науки международного права: Э.Х. де Аречага, И. Бернье, Я. Броунли, Л. Оппенгейма, П. Пескатора, А. Фердросса и других.
При изучении конкретных вопросов диссертант опирался на отдельные монографии и статьи по проблемам международной правосубъектности членов федеративных государств. В качестве аналитической базы использовались международно-правовые документы (тексты международных соглашений, решения и рекомендации международных организаций), нормативно-правовые акты Нвропейского союза, конституционные акты ФРГ, Швейцарии, Канады, нормативно-правовые акты Российской Федерации всех уровней и тексты договоров субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами, а также материалы различных конференций и форумов, касающиеся межрегионального сотрудничества.
Система источников, использованных автором при проведении диссертационного исследования, определена недостаточностью российских фундаментальных трудов в данной области юридических знании, невозможностью прямого использования в российских условиях практики зарубежных государств и международных региональных объединений в вопросе регламентации международных связей субъектов федеративных союзов, нацеленностью всего исследования на разработку наиболее перспективных направлений международной деятельности субъектов России с учетом передового международного опыта.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автор комплексно рассмотрел в одной работе существующую правовую базу регулирования международной деятельности субъектов Российской Федерации. В этой связи автор комплексно исследовал и систематизировал существующее в
современной международно-правовой доктрине теоретическое обоснование международной правоспособности субъектов федеративных союзов, выражающейся в заключении ими договоров и соглашений с иностранными государствами и их территориальными единицами, участии в деятельности международных организаций и конференций, открытии представительств за рубежом. Автором изучена регламентация международной деятельности регионов в ряде иностранных федераций и выявлены отдельные правовые механизмы в их внутреннем законодательстве, которые могут быть использованы в той или иной степепи в рамках формирующейся российской правовой системы. Диссертант не ставила цели всеобъемлющего изучения деятельности субьектов всех зарубежных федераций. На сегодня в мире существует несколько десятков федеративных союзов с различной степенью централизации и по-своему уникальной правовой системой. Были исследованы те из них, которые, во-первых, имеют достаточно развитый опыт международных связей регионов, и, во-вторых, имеют ряд характерных черт в конституционной модели. Анализ и обобщение мирового опыта в области внешних сношений на уровне регионов, выявление общих тенденций и отдельных правовых механизмов могут быть востребованы при совершенствовании практики регламентации деятельности субъектов Российской Федерации. Для Министерства иностранных дел и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации сегодня актуальна задача повышения эффективности механизма контроля за соответствием международных соглашений регионов России внутреннему законодательству Российской Федерации и ее международным обязательствам.
Кроме того, впервые комплексно исследовано национальное законодательство Российской Федерации всех уровней в аспекте международной деятельности субъектов Российской Федерации, выявлены правовые рамки заключения ими международных договоров и основные сложности в осуществлении эффективного взаимодействия Федерации и ее субъектов в проведении российской внешней политики.
Автором проведено комплексное исследование практики договорных отношений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, выявлены основные направления международной деятельности регионов России и представлена оценка перспектив ее дальнейшего развития. Суть тесной согласованности действий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов состоит в том, что международные и внешнеэкономические связи регионов могут и должны осуществляться в русле общей стратегии российского государства, его внешнеполитического курса и внешнеэкономической политики. В этой связи важную роль имеет координация международных связен субъектов органами центра.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, направленностью на совершенствование российской правовой базы в области регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и заключаемых в ходе их осуществления договоров и соглашении.
Подготовленные автором общие теоретические выводы, связанные с диссертационным исследованием, конкретные практические рекомендации по внесению изменений и дополнений в действующее российское законодательство с целыо более эффективной реализации международной правоспособности российских регионов, могут быть использованы на практике для совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных структур в регулировании международных договоров последних. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть учтены в процессе разработки общей внешнеполитической стратегии российского государства, а также могут самостоятельно использоваться субъектами Российской Федерации в ходе практического осуществления ими международных связей, в процессе подготовки международных соглашений и разработки перспективных направлений внешних контактов.
Основные положения работы и выводы могут быть востребованы при чтении общих и специальных курсов по международному праву, а также при
подготовке курсов смежных наук, в частности, в конституционном праве, политологии.
Проведенное исследование позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1) Международная деятельность регионов является одной из составляющих международных отношений всего федеративного государства. По своей природе международная деятельность субъектов федераций подпадает под регулирование как международного, так и конституционного права. Под нормами международного права, которыми определяется содержание международной деятельности субъектов федераций, понимаются нормы, которые предусматривают в качестве субъекта соответствующего правоотношения именно члена федерации, либо нормы, которые действуют в отношении всех субъектов международного права независимо от статуса.
2) В государственном устройстве федеративного и унитарного государств присутствует ряд существенных отличит'!, что накладывает отпечаток и на их международную деятельность. Специфика федеративных государств проявляется не только в возможности субъектов федераций самим участвовать в международных соглашениях, по и в особом порядке международного регулирования вопросов, входящих в компетенцию субъектов федераций, что нашло отражение в положениях ряда международных нормативных документов.
3)Тот факг, что правовое регулирование положений международных договоров по вопросам, входящим в компетенцию субъектов федерации, осуществляется в особом порядке, еще раз 1
регламентирующих все вопросы международной деятельности субъектов федераций.
4) Проведенный автором анализ международно-правовых документов показывает, что, несмотря па актуальность и несомненную практическую значимость вопроса международной правосубъектности членов федеративных государств, сегодня нельзя говорить о международно-правовом его решении даже на уровне международного обычая. В современном международном праве
назревшую необходимость создания
нет однозначного мнения по поводу наличия международной правосубъектности у членов федераций.
5) Международное право признает множественность субъектов современных международных отношений и не отрицает потенциальную возможность появления новых нетрадиционных субъектов. В связи с этим, возможно выделение членов федераций в отдельную категорию производных субъектов международного права с учетом сложившейся практики осуществления ими международных и внешнеэкономических связей. Соглашения, заключаемые субъектами в ходе этих связей могут составить специфическую категорию международных договоров, отличающихся как ог международных договоров государств, так и от договоров международных организаций.
6) Дальнейшая активизация международной деятельности членов федеративных государств требует своего конвенционного решения, создания минимума международно-правовых норм, определяющих рамки деятельности субъектов федераций на внешней арене. В настоящее время наиболее авторитетным международным правилом является положение о наличии у субъектов федеративного государства международной правоспособности, если такая правоспособность признается за ними федеральным законодательством.
7) При этом определяющим является следующий фактор, характеризующий основной смысл разделения полномочий в федеративном государстве, в том числе в области международных отношений: образовывая производный субъект международного права, государство в определенной мере отказывается от регулирования какой-либо сферы, закрепляя исключительные полномочия в ней за соответствующим субъектом.
8) Детальная регламентация международной деятельности субъектов федераций должна проводиться во внутреннем законодательстве каждого государства, что позволит учитывать его специфику и максимально удовлетворить потребности регионов конкретной федерации в международном общении. Вместе с тем, международное право исключает возможность решения вопроса международной правоспособности субъектов федераций на уровне
региональных правовых норм, если такая возможность прямо не предусматривается федеральным законодательством.
9) Требует особого решения как на международном, так и на внутреннем правовом уровне принцип дополнительной ответственности федерации за международные акты субъектов. В 1967 году Комиссия международного права ООН высказалась следующим образом: «В определенных случаях федерация несет ответственность за нарушение ее членом международных обязательств, даже если они взяты им в рамках собственной правосубъектности»1.
10) Наделение федерацией входящих в нее частей определенными признаками и даже статусом государства не означает признания за ними тем самым международной правоспособности, сравнимой с международной правоспособностью независимых государств, являющихся основными субъектами международного права.
Признание за членом федеративного союза возможности участвовать в международных отношениях не означает, что он участвует в них в силу своей государственности. Нельзя согласиться, что международная правосубъектность членов федераций проистекает из наличия у них государственности и регулируется исключительно международным правом.
Участие субъектов федераций в создании норм международного права универсального характера происходит опосредованно в рамках внутрифедерального конституционного процесса.
11) Существует большое разнообразие в регулировании полномочий в области внешних сношений членов федеративных союзов, при обязательном признании приоритета федеративных органов власти. Изучение опыта регламентации международных связей субъектов современных федераций позволяет констатировать, что конституционное законодательство и реальная политическая практика этих государств и юридически, и фактически признает право регионов на самостоятельное осуществление международных связей в рамках собственной компетенции. В то же время регламентация этих связей в каждом случае различна, и накладываемые ограничения касаются как партнеров
' Цит. по: Пустсивров В.В. Международная деятельность субъектов федерации // Московский журнал международного права. 1992, № 2, с. 8.
- участников договоров и соглашений, так и предмета самих соглашений, возможных целей международной деятельности и форм ее осуществления.
12) Исследование современной практики регламентации международной деятельности субъектов федеративных государств, изучение ее конституционного регулирования в ряде федераций и практического осуществления межрегионального сотрудничества позволяет выделить следующие основные принципы:
а) Понятие суверенитета субъектов федеративных государств в международно-правовом контексте не тождественно его значению во внутреннем законодательстве. То есть признание во внутреннем праве за субъектами Российской Федерации «государственности» (статья 5 пункт 4 Конституции Российской Федерации) и их участие в международных и внешнеэкономических связях никоим образом не означает приобретения ими международно-правового статуса, тождественного статусу независимых государств. Перед международным сообществом Российская Федерация выступает в качестве единого субъекта, носителя суверенитета во внутренней и внешней сферах.
б) Международная правоспособность субъектов федераций носит ограниченный характер, также как их суверенитет ограничен в рамках федеративного государства внутренним законодательством. Компетенция регионов во внешней политике не может быть шире их компетенции во внутренних делах.
в) Признание права субъектов федерации на международную деятельность не означает изменения их ст атуса внутри государства.
13) В ряде случаев имеет место существенное расхождение между пределами формального правового регулирования в области внешних сношений и фактическим выходом па международную арену субъектов федераций. Это расхождение выражается в том, что в действительности объем внешних связей субъектов федераций нередко выходит за конституционно очерченные или традиционно подразумеваемые границы.
14) Российская правовая база дает основания для вывода, что субъекты Федерации имеют право на международные и внешнеэкономические связи, при осуществлении которых необходимо учитывать следующие принципы:
• Субъекты Российской Федерации не являются субъектами международного публичного права и принципы суверенитета не могут быть применимы к их отношениям с иностранными государствами.
• Субъекты Российской Федерации должны развивать свои внешние связи строго в пределах собственных полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
• Договоры субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами не должны противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции России, ее международным обязательствам, не должны ущемлять законные интересы других субъектов Российской Федерации.
• Сферы компетенции как Федерации, так и субъектов во внешних контактах должны быть четко определены, что позволит исключить неоправданное вмешательство в предметы ведения друг друга. При этом в числе основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий должен быть приоритет Конституции Российской Федерации и федеральных законов над договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конкретизация в договорах о разграничении полномочий, а также в законодательных актах субъектов их международной деятельности не должна нарушать нормы Конституции России и федерального законодательства. Вместе с тем, с учетом опыта договорного регулирования возможно внесение изменений и дополнений в Конституцию
Российской Федерации и федеральное законодательство, с целью расширить перечень предметов совместного ведения Федерации и субъектов России.
• В пределах своей компетенции федеральный центр осуществляет координацию международной деятельности регионов в соответствии с законодательством. Коордишрующая роль центра включает совместные консультации, согласование текстов международных соглашений субъектов России с иностранными шртнерами. Вместе с тем, необходимо, чтобы координация международных связей субъектов Российской Федерации проводилась с учетом их многообразия, используя различные способы и формы взаимодействия.
15) Международные соглашения субъектов, независимо от формы, наименования и содержания, не могут считаться международными договорами по смыслу Венской Конвепцш о праве международных договоров 1969 года.
16) Предметы договорив членов федераций ограничиваются рамками их конституционной компетенцш: вопросами экономики, образования, культуры, экологии и т.п., и не затрагивав г политических вопросов.
17) Наибольший удслыый вес во внешних связях субъектов занимают контакты с членами других федераций и административно-территориальными образованиями унитарных государств. В то же время, можно констатировать, что существует ряд государств, во взаимных отношениях которых устойчивой практикой стали как прямые контакты между их составными частями, так и диагональные связи. В ряде случаев эта практика подкрепляется соответствующими договорами («зонтичными соглашениями») между центральными органами соответствующих государств.
«Зонтичные соглашения», по мнению автора, представляют собой наиболее приемлемый в нынешних условиях правовой механизм делегирования определенного объема полномочий центра конкретному субъекту, позволяющий избежать превышения регионами своих конституционных полномочий.
18) Следует подчеркнуть, что диагональные договоры субъектов Российской Федерации с иностранными государствами составляют
незначительную долю в заключаемых соглашениях и характеризуются следующими моментами:
а) носят в основном декларативный характер;
б) заключаются с согласия федеральных органов власти;
в) гарантии по обязательствам договоров дает Правительство России.
19) По своей правовой силе, международный договор субъекта Российской Федерации равноценен нормативным актам субъекта. В сфере совместных полномочий Федерации и субъектов в случае, если после заключения международного соглашения субъекта вступает в силу договор Российской Федерации, федеральный конституционный закон или федеральный закон, которому противоречит данное соглашение субъекта Российской Федерации, последний обязан приостановить действие такого соглашения до приведения его в соответствие с международным договором Российской Федерации, федеральным конституционным или федеральным законом. В области исключительных полномочий субъекта обладают приоритетом положения международного соглашения субъекта Российской Федерации.
20) Федеральные органы государственной власти Российской Федерации не несут ответственность но соглашениям субъектов, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства России, либо по конкретному соглашению субьекта имеются официальные гарантии Правительства Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертационная работа выполнена на кафедре международного права Дипломатической Академии МИД Российской Федерации.
Основные теоретические выводы и положения диссертации получили апробацию в форме:
1) обсуждения на заседании кафедры международного права Дипломатической Академии МИД России;
2) публикации статей в научных сборниках, выпущенных Дипломатической Академией МИД России, Российской Ассоциацией Международного Права, других источниках;
3) выступлений на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях (ноябрь 1998 г., февраль 2000 г.);
4) доклада «Правовые основы международной деятельности субъектов Российской Федерации» в рамках научно-практического семинара «Международное сотрудничество на региональном уровне» (организован Дипломатической Академией МИД России под эгидой Совета Европы - декабрь 1998 г.).
Структура диссертации и ее содержание подчинены целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, основной части, заключения, списка источников. Основная часть состоит из трех глав.
Краткое содержание работы
Во введении обосновывается актуальность работы, излагаются цели и задачи предпринимаемого исследования, представлены методы исследования, раскрывается научная новизна, практическая значимость, апробация результатов проведенного исследования.
Глава I. Правосубъектность членов федераций в международном
праве
Активизация международной деятельности членов федеративных государств требует своего конвенционного решения, создания минимума международно-правовых норм, определяющих рамки деятельности субъектов федераций па внешней арене. Международное право в настоящее время не содержит норм, окончательно регламентирующих их международные и внешнеэкономические связи. В этой связи требует своего разрешения целый ряд вопросов: объем международной деятельности субъектов федераций, ее международно-правовое и конституционно-правовое регулирование, правовой статус договоров субъектов федераций и ответственность по ним центральной власти. В современной науке международного права
присутствуют различные мнения по вопросу международной правосубъектности членов федераций - от категорического ее отрицания в связи с отсутствием у субъектов полного территориального суверенитета, мраниченною рамками федеральной конституции, до признания за ними международной правосубъектности.
В настоящее время наиболее авторитетным международным правилом является положение о наличии у субъектов федеративного государства международной правоспособности, если такая правоспособность признается за ними федеральным законодательством.
Указанные положения не были приняты Венской конференцией по праву международных договоров 1968-69 гг., однако, предложенная Комиссией международного права ООН формулировка остается на сегодняшний день наиболее авторитетным правилом, определяющим международно-правовой статус членов федерации. Приоритет в установлении международного статуса регионов, таким образом, принадлежит всецело федерации, которая своим волеизъявлением образует производного субъекта международного права и наделяет его правоспособностью. В тоже время, как представляется, международное право отрицает возможность решения данного вопроса на региональном уровне, если это не предусмотрено федеральным законодательством. То есть федеральное законодательство Российской Федерации имеет решающее значение в определении международно-правового статуса ее субъскгов.
Наделение федерацией входящих в нее частей определенными признаками и даже статусом государства не означает признания за ними тем самым международной правоспособности, сравнимой с международной правоспособностью независимых государств, являющихся основными субъектами международного права. Признание за членом федеративного союза возможности участвовать в международных отношениях не означает, что он участвует в них в силу своей государственности. Нельзя согласиться, что международная правосубъектность членов федераций проистекает из наличия у них государственности и регулируется исключительно международным правом.
Анализ международно-правовых документов позволяет сделать заключение, что круг субъектов в международном праве не является строго ограниченным. Международное право не отрицает возможности существования иных субъектов международного права, не являющихся ни государствами, ни международными организациями, и, следовательно, возможно распространение норм международного права и на международные отношения с участием субъектов федерации. По сочетанию характерных признаков члены федерации не могут быть причислены ни к одной из общепризнанных групп субъектов международного права, что требует выделения их в особый вид субъектов международного права.
Специфика федеративных государств проявляется не только в возможности субъектов федераций самим участвовать в международных соглашениях, но и в особом порядке международного регулирования вопросов,
входящих в компетенцию субъектов федераций, что нашло отражение в
?
положениях ряда международно-правовых актов".
Федеративное государство при осуществлении внешних сношений и заключении международных договоров связано собственными юридически закрепленными обязательствами перед своими членами. Соответственно оно не
2 Так. статья 93 Конвенции о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. предусматривает, что «если Договаривающееся г осудари во имеет две или более территориальные единицы, в которых я соответствии с его конституцией применяются различные системы права по вопросам, являющимся предметом регулирования настоящей Конвенции, то оно может в момент подписания, ратификации, принятия, утверждения или присоединения заявить, <( г о настоящая Конвенция распространяется на все его территориальные единицы или только на одну или несколько из шгч, и может изменить свое заявление путем предоставления другого заявления в любое время». Аналогичное положение содержится в статье 31 Конвенции об исковой давности в международной купле-продаже товаров 1986 г. Статья 37 Конвенции 1954 г. о статусе апатридов и, аналогично. Конвенция 1958 года о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений (статья 11) предусмазривают несколько иное правило: « Ь) в отношении статей настоящей Конвенции, которые подпадают иод законодательную юрисдикцию входящих в федерацию штатов, провинций I! кантонов, не обязанных согласно конституционному строю федерации принимать законодательные меры, федеральное правительство при первой возможности осведомит об этих статьях надлежащие власти штатов, провинций или кантонов, сопроводив это сообщение своим благоприятным отзывом...». - См.: Венская конвенция о договорах международной купли-продажи товаров II апреля 1980 г. /' Вестник Высшею Арбитражною Суда РФ, 1994, № 1; Конвенция об исковой давности в международной купле-продаже товаров 1974 г. Протокол об изменении Конвенции об исковой давности в международной купле-продаже товаров II апреля 1980 г. // Вестник ВАС РФ, 1993, №9; Конвенция о праве, применимом к договорам международной купли-продажи товаров 22 декабря 1986 г. // Контракт международной купли-продажи. Современная практика заключения. Разрешение споров. М.Г. Розенберг. - М., 1996, с. 209-220. Конвенция о статусе апатридов 28 сентября 1954 г. // Действующее международное право. В трех томах. Т. 1. ■ М., 1996, с. 230-243. Конвенция о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений 1958 г. // Ведомости Верховного Совета СССР, 1960, № 46, с. 421.
вправе без согласования со своими членами посягать на их прерогативы, включая международные.
Тог факт, что правовое реагирование положений международных договоров по вопросам, входящим в компетенцию субъектов федерации, осуществляется в особом порядке, еще раз подтверждает назревшую необходимость создания международно-правовых норм, регламентирующих все вопросы международной деятельности субъектов федераций.
Федеративными государствами, в том числе Российской Федерацией, довольно широко используется практика заключения так называемых «зонтичных соглашений», то есть договоров между заинтересованными государствами об участии их субъектов в самостоятельных договорных отношениях международного характера. Подобные соглашения могли бы стать промежуточной формой регулирования. Вместе с тем в них еще раз подтверждается тезис о возможности выхода субъектов федераций на международную арену исключительно в границах собственной компетенции.
Одновременно с конвенционным закреплением ограниченной международной правоспособности субъектов федераций, их международная деятельность должна регламентироваться внутренним законодательством, должен быть четко обозначен объем международной правоспособности, содержание взаимоотношений субъектов и центра в связи с реализацией их права па международное общение.
Конституционное законодательство и реальная политическая практика большинства современных федераций и юридически, и фактически признает право своих регионов на самостоятельное осуществление международных связей в рамках собственной компетенции. Вместе с тем их регламентация в каждом случае различна. Накладываемые ограничения касаются как партнеров -участников договоров и соглашений, так и предмета самих соглашений, возможных целей деятельности и формы ее осуществления.
Предметы договоров членов федераций ограничиваются рамками их конституционной компетенции: вопросами экономики, образования, культуры, экологии и т.п., и не затрагивают политических вопросов. Наибольший удельный
вес во внешних связях субъектов занимают контакты с членами других федераций и административно-территориальными образованиями унитарных государств. В то же время, можно констатировать, что существует ряд государств, во взаимных отношениях которых устойчивой практикой стали как прямые контакты между их составными частями, так и диагональные связи. В ряде случаев эта практика подкрепляется соответствующими договорами («зонтичными соглашениями») между центральными органами соот ветствующих государств.
В ряде случаев имеет место существенное расхождение между пределами формального правового регулирования в области внешних сношений и фактическим выходом па международную арену субъектов федераций. Это расхождение выражается в том, что в действительности объем внешних связей субъектов федераций нередко выходит за конституционно очерченные или традиционно подразумеваемые границы.
Глава II. Регламентация международной деятельности субъектов Российской Федерации внутригосударственным правом
Во второй главе анализируется законодательное реагирование международной деятельности субъектов России внутригосударственным правом, представлены основные направления законодательного регулирования, тенденции с учетом опыта регламентации аналогичных вопросов и Союзе ССР.
Как представляется, возникновение проблем во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Российской Федерации в настоящее время связано с попытками ряда субъектов (в первую очередь республик в составе России) уравнять собственный внутригосударственный статус с провозглашавшимся статусом республик Союза ССР и наполнить его реальным правовым содержанием.
В современном международно-правовом понимании союзные республики Советского Союза нельзя считать суверенными образованиями в силу отсутствия у них свойства территориального верховенства, то есть «правомочия устанавливать в обществе единый правопорядок, правоспособность государственных органов и общественных организаций, наделять правами и
обязанностями должностных лиц и граждан»3. Такой единый правопорядок мог устанавливаться лишь союзной властью. Именно отсутствие у членов федеративного государства, в отличие от субъектов конфедерации, полного территориального суверенитета и послужило основанием для концепции, отрицающей возможность самостоятельного осуществления субъектами федераций международных связей.
Тот факт, что на наличии у членов федеративных государств суверенитета в рамках их компетенции не может основываться их международная правосубъектность, наглядно иллюстрирует сложившаяся на сегодняшний день практика межгосударственных отношений, в частности дипломатическая. В этой связи суверенитет республик в составе Российской Федерации, также как и суверенитет других се субъектов, означает определенную юридическую самостоятельность в рамках оставшихся за ними предметов ведения и ограничивается федеральной Конституцией и другими правовыми актами, принятыми в пределах компетенции Российской Федерации.
Внутреннее законодательство Российской Федерации в части, регулирующей международную деятельность регионов, содержит ряд противоречивых положений, что создает трудности для нормального функционирования системы международных отношений и для упорядочения отношений внутри Федерации. Следует подчеркнуть, что определение общего спектра внешнеполитических интересов субъектов Федерации, их учет при разработке концепции внешней политики России не только позволяет удовлетворить потребности отдельных субьскгов в международном сотрудничестве, но и служит гармонизации взаимоотношений федеральной и региональной власти, созданию условий для того, чтобы международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации осуществлялись в русле общей внешнеполитической линии России и ее международных обязательств. В условиях построения правового федеративного государства процесс непосредственного участия регионов России в международных делах стал настолько существенным фактором, что речь может
3 Мотрохин Е.Ю. Правосубъектность Российской Федерации в международных торговых отношениях // Дисс. насоиск. kjo.ii. - Казань, 1997, с. 123.
идти лишь о содействии субъектам Федерации в повышении эффективности этой деятельности и создании оптимальной системы ее законодательного регулирования.
Указ Президента Российской Федерации В.В.Путнна об образовании семи федеральных округов и пакет федеральных законов, направленных па укрепление единства государственной власти, обеспечение верховенства Конституции и федеральных законодательства, практически не затрагивают вопросы международной деятельности субъектов Российской Федерации и, как представляется, не нарушают соответствующие положения действующей Конституции Российской Федерации. Более того. Российская Федерация, учитывая сложные региональные проблемы, по-видимому, нуждается в более высокой степени централизации.
Вместе с тем предусмотренная этими законами концентрация федеральных функций в семи центрах может привести к возникновению де-факто «межрегиональных столиц», нарушению конституционного принципа равенства субъектов Федерации, к несправедливому распределению федеральных ресурсов. Более того, есть опасность того, что в долгосрочном плане такой подход может способствовать дезинтеграции России за счет возникновения мощных, экономически и политически интегрированных межрегиональных объединений. В этой связи было бы целесообразно тщательно обсудить проблему достижения оптимального взаимодействия между центральными и региональными правительствами с тем. чтобы принятые законодательные акты способствовали сохранению и укреплению системы балансов внутри власти, необходимую для нормального функционирования российског о государства.
Важно отметить, что при наличии значительного числа правовых актов, в которых затрагиваются тс или иные аспекты международной деятельности субъектов Российской Федерации, нельзя говорить о полной регламентации этой общественно-политической сферы. Проблема заключается как в нарушении положений имеющихся правовых актов, зачастую провоцируемом содержащимися в них противоречиями, нечеткими формулировками и
понятиями, ток и наличием определенных политических факторов, осложняющих взаимодействие центральных и региональных органов власти.
В Конституции Российской Федерации не зафиксировано общепринятое в мировой практике положение о том, что субъекты Российской Федерации развивают свои внешние связи строго в пределах своих полномочий. Положение осложняется тем, что Конституция не перечисляет конкретно исключительные полномочия субъектов.
При этом в Конституции пет четкой регламентации, должна ли Федерация играть определяющую роль при координации международных связей регионов в силу принципа верховенства Федерации, либо возможно создание координационного механизма, предполагающего совместную разработку такой политики. : Отсутствие отдельного конституционного положения, предусматривающего самостоятельное осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, и отнесение их координации к совместному ведению центра и субъектов отличает российское законодательство, является его специфической чертой. Реальный механизм международных контактов субъектов, сложившийся в России за эти годы, позволяет говорить о том, что координация внешних связей субъектов осуществляется исполнительными органами Федерации, а роль самих субъектов сводится к своевременному информированию центра, проведению совместных консультаций и т.н. Подобное расхождение между законодательным урегулированием вопроса координации международных связей российских регионов и практическим его осуществлением порождает определенные проблемы правового плана, ведет к ослаблению контроля со стороны федеральных органов, создает почву для новых противоречий во взаимоотношениях центра н субъектов и, как следствие, препятствует эффективному проведению единой внешнеполитической линии государства.
Посредством заключения двухсторонних договоров предоставляется возможность более полно, чем в федеральных законах, учитывать специфику, региональные особенности отдельных субъектов. Отмечая положительную роль, которую сыграли договоры на определенном этапе
развития российского федерализма, необходимо подчеркнуть, что договоры устанавливают далеко не одинаковые отношения Федерации с различными субъектами, усиливая тем самым асимметричность п федеративных отношениях и подрывая конституционный принцип равенства субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 4 статьи 5 Конституции России).
Сферы компетенции как Федерации, так и субъектов во внешних контактах должны быть четко определены, что позволит исключить неоправданное вмешательство в предметы ведения друг друга. Конкретизация конституционных норм в текущем законодательстве как федерального, так и регионального уровней, не должна противоречить Конституции Российской Федерации. Признавая возможное многообразие использования правовых форм определения прав субъектов в осуществлении международных и внешнеэкономических контактов, необходимо придерживаться критерия недопустимости выхода субъектов за рамки собственного конституционного статуса и его изменения в одностороннем порядке. Ситуация, в которой субъекты Федерации фактически пересматривают объем собственных полномочий на внешней арене в конституциях и уставах, а также в заключаемых двухсторонних договорах, не случайно оценивается как показатель слабости федеральной власти, хотя в немалой степени такому положению способствуют неопределенность формулировок федеральной Конституции. Вместе с тем, с учетом опыта договорного регулирования возможно внесение изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство, с целью расширить перечень предметов совместного ведения Федерации и субъектов России.
Заключение договоров оправдано необходимостью учета специфики соответствующего субъекта, но без коренного пересмотра его статуса в качестве субъекта Российской Федерации и объема международной правоспособности в этом качестве, а не в качестве «субъекта международного права». Кроме того, при определении содержания договора важно учитывать насколько субъект
Российской Федерации в состоянии экономически, политически и организационно реалпзовывать те права, которые ему передаются по договору.
Признание особого характера государственности федеральных единиц, тем не менее не может служить основой для признания за ними международной правосубъектности. Признаки государственности, имеющиеся у субъекта федерации, не делают его ipso facto субъектом международного права, гак как его суверенитет ограничен центральной властью, он не является суверенным государством в международно-правовой сфере и не может автономно осуществлять свою волю вовне.
Глава III. Договоры, заключаемые субъектами Российской Федерации с зарубежными партнерами. Анализ практики, характер договоров, основные тенденции
Третья глава целиком посвящена договорным отношениям субъекгов России с иностранными контрагентами, представлена классификация субъектов в соответствии с приоритетными направлениями их международных контактов.
Среди позитивных тенденций последнего времени в международных контактах субъектов Федерации следует выделить направленность отдельных субьектов на сотрудничество с конкретными зарубежными партнерами, их специализацию но отраслям. Вместе с тем, по-прежнему наиболее приоритетными направлениями в международной деятельности регионов остаются поиск инвесторов и партнеров для совместного решения острых социально-экономических проблем, попытки восстановления утраченных экономических связей и т.п.
Характерной особенностью современного этапа международных отношений является динамичное развитие приграничного сотрудничества. Федеральное правительство может использовать приграничные контакты субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с соседними странами. Приграничное сотрудничество затрагивает широкий круг вопросов, в связи с чем стороны в этом сотрудничестве должны обладать широкими полномочиями, позволяющими эффективно решать те или иные проблемы.
Превышение субъектами Федерации своих конституционных полномочий позволяет избежать делегирование определенного объема полномочий цешра конкретному субъекту. Одним из вариантов правового решения приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации с иностранными государствами, позволяющим регламентировать эти вопросы с наименьшими правовыми издержками, является заключение федеральными органами государственной власти России «зонтичных соглашений» с отдельными государствами, четко определяющих рамки сотрудничества регионов и местных властей.
Для четкого разграничения сферы международной деятельности Федерации н субъектов представляется важным выделение следующих характерных черт:
• Субъекты Федерации заключают соглашения преимущественно с субъектами других федерацией или с административно-территориальными образованиями других государств. Диагональные договоры с иностранными государствами составляют незначительную долю в заключаемых соглашениях и характеризуются следующими моментами:
а) носят в основном декларативный характер;
б) заключаются с согласия федеральных органов власти;
в) гарантии по обязательствам договоров дает Правительство Российской Федерации.
• Субъекты Федерации участвуют преимущественно в отношениях неполитического характера (экономические, культурные, научно-техническое сотрудничество и т.д.). в то время как в международной деятельности Федерации более важную роль играют политический фактор и необходимость единой регламентации соответствующих вопросов на территории всего государства -вопросы войны и мира, дипломатические и консульские отношения, международная интеграция, сохранение единого экономического пространства и т.д.
• Субъект Федерации участвует в международных отношениях в той степени, в какой это допускается внутренним правом Российской Федерации.
Федеральным законодательством определяется сфера их международной деятельности в соответствии со следующими принципами:
а) неприкосновенным является соблюдение приоритета центра во внешней политике;
б) компетенция регионов во внешней политике не быть шире их компетенции во внутренних делах;
в) координирующая роль центра включает в себя совместные консультации, согласование текстов международных соглашений субъектов Федерации с иностранными партнерами.
• Субъект Федерации участвует в международных отношениях, опираясь на свою достаточно ограниченную материальную базу.
Анализ практики заключения республиками, краями, областями России договоров и соглашений показывает, что субъекты Российской Федерации использовали свои возросшие полномочия, в первую очередь для восстановления прерванных связей между хозяйствующими субъектами. Поэюму основная доля их договоров приходится на восстановление межрегиональных связей.
В целом договоры субъектов Федерации не составляют конкуренцию международным договорам самой Федерации, если заключены в соответствии с их конституционной компетенцией и, следовательно, не затрагивают вопросов, которые регулируются международными договорами России. Крут вопросов, которые могут регулироваться договорами субъектов Федерации с иностранными партнерами достаточно широк и включает, помимо сфер их исключительной юрисдикции, также вопросы совместной компетенции, переданные в соответствии с федеральным законодательством в ведение конкретных субъектов. Заключение субъектами договоров по предметам, находящимся по существу в компетенции Федерации, неправомерно, если только центр ие уполномочил субъект на заключение подобного договора посредством так называемого «зонтичного соглашения».
В заключении автор, с учетом изученного материала, представляет основные выводы, обобщения и рекомендации.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
1. Правовые основы развития международных связей субъектов Российской Федерации // Материалы П-ой научно-практической конференции «Мир на пороге XXI века» / Отв. редактор Е.П.Бажанов/ Дипломатическая Академия МИД РФ. М.: Научная книга, 1999 г. (0,4 пл.).
2. Правовое регулирование международной деятельности субъектов федеративных государств и российская законодательная система // Материалы 111-ой научно-практической конференции «Мир на пороге XXI века» / Отв. редактор Е.П.Бажанов/ Дипломатическая Академия МИД РФ. М.: Научная книга. 2000 г. (0.5 п.л.).
3. Правовые основы осуществления субъектами Российской Федерации самостоятельных международных и внешнеэкономических связей // Российский ежегодник международного права за 2000 год. СПб.: Российская ассоциация международного права. (1 п.л.).
