АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые аспекты выборов в органы местного самоуправления»
На правах рукописи
КОРОТКОЕ Леонид Николаевич
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 12.00.02 -«Конституционное право, муниципальное право»
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в Академии информационных технологий в образовании, науке и курортологии.
Научный руководитель - доктор юридических наук,
профессор ГРЕБЕНКИН П.И.
Официальные оппоненты: -
доктор исторических наук, профессор ГАПОНОВА Л.В.
кандидат юридических наук, доцент АЛЕКСЕЕВ И.А.
Ведущая организация: Администрация города Ессентуки
Защита состоится <<?&£_» г. в /¿часов на заседании
Диссертационного Совета КДС 12.026.03 в Академии информационных технологий в образовании, науке и курортологии по адресу: г. Пятигорск, ул. Московская, д. 86.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии.
Автореферат разослан
2005 г.
Ученый секретарь Диссертационного Совета, академик АИТОНК, кандидат экономических наук, профессор
Н. П. Хачирова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Наша страна встала в ряд демократических государств, в том числе благодаря ее избирательной системе. Выборы в Российской Федерации неоднократно позитивно оценивались международными наблюдателями, а российская избирательная система получила международное признание. Опыт России в решении конкретных проблем развития современной демократии становится частицей мирового опыта.
Мы всегда должны помнить положение статьи 3 Конституции Российской Федерации: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы».
Новейшая история России демонстрирует нам неоспоримые свидетельства ключевой роли института свободных выборов. Многое изменилось в России за последние годы. Радикальным преобразованиям подверглись политическая и экономическая сферы жизни. В широком процессе обновления, охватившем наше общество, заметное и значительное место заняла реформа избирательной системы. Вопрос об отношении к выборам в этот период стоял одновременно и как вопрос об отношении к демократии.
Периодичность избирательных кампаний всех уровней, ограниченность по срокам занятия выборных должностей, напряженность борьбы на выборах, порой с применением всевозможных приемов, немалые расходы государственных и местных бюджетов на обеспечение выборов подчас вызывают у некоторых представителей общественного и политического сообщества — сакраментальный вопрос о необходимости выборов как таковых.
Становлению избирательной системы России способствовали последовательное совершенствование избирательного
законодательства, повышение профессионализма и ответственности организаторов и других участников выборных кампаний, правовое просвещение избирателей.
Оценивая государственно-правовое и социально-политическое значение избирательных кампаний, прошедших в Российской Федерации в 1993- 2004 годах, нельзя не отметить их огромное влияние на рост общественного сознания, формирование институтов гражданского общества. Главное же состоит в том, чтобы
волеизъявление россиян было действительно свободным, а деятельность участников избирательного процесса - открытой и гласной.
Конституция Российской Федерации, гражданское,
административное, уголовное и избирательное законодательства, содержат необходимый и вполне достаточный, с точки зрения современной мировой конституционной практики, перечень теоретических, законодательных и правоприменительных положений и норм для обеспечения гарантий избирательных прав всех участников выборных кампаний.
И сегодня, когда указами Президента РФ определены меры по совершенствованию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (в том числе и субъектов РФ), и порядок назначения высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации, элемент выборов - прохождение через механизм утверждения кандидатуры в выборном законодательном органе этого субъекта РФ - присутствует.
Указанные обстоятельства и определили тему исследования.
Актуальность ее обусловлена практической и теоретической значимостью вопросов, связанных с развитием в России демократических основ избирательной системы.
Степень разработанности темы. Правовые аспекты в области выборов частично нашли свое отражение в нормативно-правовых актах законодательной, исполнительной и судебной власти, в решениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Рассмотрению общих проблем избирательного процесса посвятили свои работы российские и зарубежные ученые и политики, видные государственные деятели, такие как Анимица Е.Г., Баглай М.В., Бахрах Д.Н., Вишневецкий Л.М., Вешняков А.А., Витте С.Ю., Габричидзе Б.Н., Джанкарло Пайетта, Жириновский В.В., Игнатенко В.В., Казанчев Ю.Д., Ковлер А.И., Матейкович М.С., Овсянко Д.М., Писарев А.Н., Стрельников С.С., Суханов Е.А., Тертышный А.Т., Хосе Ортега-и-Гассет, Якушев А.В. и другие.
Большинство этих работ и учебных пособий было опубликовано до и во время реформенных преобразований в России, а некоторые и в дореволюционный период, классиками российской правовой науки -Иоффе О.С., Кони А.Ф., Шершневичем Г.Ф.
* Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004г. № 314 // СЗ РФ. 2004 №14. ст. 945 Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004г. № 649 //Парламентская газета 2004. 22 мая. № 106. С.2
ЦИК РФ разрабатывались «Методические пособия для территориальных и участковых избирательных комиссий по организации подготовки и проведения выборов и референдумов» разных уровней в Российской Федерации, а также множество постановлений, положений, наставлений, памяток члену комиссии и наблюдателю и других инструкций.
Последние законодательные акты по укреплению системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе утверждение руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ выборным законодательным органом субъекта РФ, по представлению Президента РФ, вызывают неоднозначные мнения и суждения в обществе.
В диссертационной работе нашли отражение некоторые разночтения и разногласия законов, имеющих отношение к выборам.
Цель исследования. Основной целью настоящего исследования является: анализ норм международных и отечественных законодательств в области избирательного права; изучение общественных отношений и исследований других авторов; выявление нерешенных проблем в этой сфере и поиск путей создания правового механизма не только в избирательном, но и в административном, уголовном, гражданско-процессуальном законодательстве.
Из этого вытекают задачи исследования.
Задачи исследования определены:
1. Выяснить юридическую природу избирательных прав и проведения выборов и референдумов, раскрыть основные правовые аспекты и актуальные проблемы выборов различных уровней и, в частности, выборов в местные органы власти, организационные вопросы и деятельность территориальной избирательной комиссии, а также проблемы правового механизма проведения выборов.
2. Проанализировать экономические, политические, социальные и доктриальные факторы становления концепций избирательного права и особенности их отображения в законодательстве Российской Федерации.
3. Определить сущность и содержание избирательных прав и механизмов проведения выборов, как объектов правовой защиты и применения юридической ответственности за нарушение этих прав.
* Федеральный закон РФ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 11 декабря 2004г№ 159-ФЗ //Российская газета 2004 15 декабря №277(3654) С 10
4. Исследовать правовое положение субъектов выборного процесса.
5. Усовершенствовать механизм правовой защиты избирательных прав и участников выборных кампаний, кампаний референдумов.
6. Выявить наиболее целесообразные меры воздействия правовой ответственности на нарушителей законодательства о выборах и референдумах.
7. Разработать и обосновать предложения и рекомендации относительно усовершенствования законодательства о юридической ответственности за нарушения избирательных прав.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе выборов и референдумов и нарушения избирательных прав, за которые наступает юридическая ответственность.
Предмет исследования - система нормативных актов, регулирующих выборные кампании и избирательные права в Российской Федерации, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других участников выборов и референдумов, административно-юрисдикционных органов.
Методология и методика исследования. Методологической основой используемой в проводимом исследовании выступают логико-правовой, формально-логический, системно-структурный,
сравнительно-правовой, социологический и исторический методы исследования. За основу исследования были взяты исторически обусловленные факты развития правовой науки и легальные определения. На их основе исследовались объекты и субъекты избирательного права, деятельность избирательных комиссий, выборы и референдум как юридический факт и основания возникновения гражданских, управленческих, административных, трудовых и других смежных прав; их последствия и механизм защиты гражданско -административно - и уголовно-правовыми методами. Сделанные выводы и предложения базируются на требованиях формальной логики с учетом определенности, непротиворечивости,
последовательности и обоснованности в рамках правовой науки. Содержание надлежащих прав и их защита рассматриваются как сложный структурированный комплекс взаимосвязанных правовых возможностей и средств (субъективных прав и юридических обязанностей, возможностей, запретов, рекомендаций, санкций, деятельности самих субъектов и уполномоченных государственных органов), где каждый из них играет свою роль.
Эмпирическую базу исследования составили результаты выборочного исследования и анализа проведенных выборных кампаний в Ставропольском крае, Санкт-Петербурге, Томске, Красноярске и других городах, но основным материалом является анализ выборных кампаний, проведенных в г. Ессентуки.
Теоретическую базу научного исследования составили работы ученых - дореволюционных русских цивилистов Г. Ф. Шершневича, О. С. Иоффе, А. Ф. Кони, российских ученых, таких как Е. Г. Анимица, М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, В. В. Игнатенко, Ю. Д. Казанчев, Д. М. Овсянко и др.
При проведении диссертационного исследования широко использовались основные законодательные и нормативные акты, методические пособия и рекомендации по вопросам выборов, в области гражданского, административного и уголовного права.
Источниками законодательства о выборах являются Конституция Российской Федерации, Конституционные и Федеральные законы РФ, постановления Правительства РФ, решения высших судебных инстанций, также законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, Уставы муниципальных и сельских образований.
Теоретические выводы и практические рекомендации, изложенные в диссертации, базируются на анализе действующего законодательства, практики его применения и общих достижениях теории государства и права, цивилистической и административно-правовой наук, а также на работах ученых-юристов: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.М. Гессена, Б.М. Козлова, А.В. Якушева и других. Использовались также работы зарубежных ученых и политиков: Ж. Жоли, Д. Пайетта, Хосе Ортега-и-Гассет, Я. К. Шмидта и многих других.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является комплексным исследованием выборного процесса в Российской Федерации, его составных частей и субъектов, правовых аспектов и проблем правовой защиты избирательных прав, в котором обоснованы важные для науки и практики выводы.
Новизна полученных результатов заключается в систематизации и расширении деятельности демократических институтов, усилении правового влияния на нарушителей избирательных прав, прежде всего, через механизм административной и уголовной ответственности.
Комплексная разработка данной темы осуществлена путем анализа социальной обусловленности правовой ответственности за нарушение
норм избирательного права, а также системного анализа объективных и субъективных признаков выборного процесса по гражданскому, административному и уголовному праву. В связи с этим научная новизна состоит:
1. предложена теоретическая модель избирательных прав в процессе проведения выборов и референдумов с помощью основных правовых аспектов и актуальных проблем, выборов различных уровней;
2. исследована и предложена уточненная научная форма концепции избирательного права в законодательстве Российской Федерации;
3. проанализированы и уточнены принципы избирательных прав участников выборных кампаний, кампаний референдумов;
4. внесены конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства и ликвидации пробелов правового положения субъектов выборного процесса;
5. доказана необходимость внесения в КоАП РФ дополнительного раздела «Административные правонарушения в области избирательного права».
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1) организационно-правовые основы функционирования избирательной системы в Российской Федерации, историческая, социально-политическая и государственно-правовая обусловленность установления демократических основ выборов и референдумов;
2) систематизированные нормы избирательного права как института права, его характерные черты и признаки;
3) результаты исследований по дальнейшему развитию законодательст-ва Российской Федерации о выборах и правовое положение их проведения;
4) правовые положения избирательной системы, ее аспекты и статус ее элементов и участников;
5) порядок формирования избирательных комиссий и проведения первоначального этапа их работы, их правовое положение;
6) сравнительный анализ организационно-правового механизма реализации административного и уголовного порядка разрешения избирательных споров;
7) варианты дальнейшего выявления пробелов в законодательстве об административной, гражданской и уголовной ответственности за нарушения избирательных прав;
8) рекомендации по объединению статей об административной ответственности за нарушение избирательных прав в отдельную главу
КоАП РФ, а также в отдельную главу УК РФ - статьи уголовной ответственности за нарушения выборного законодательства;
Теоретическое и практическое значение. Положения диссертации были использованы при разработке программ юридических дисциплин для студентов филиала РУДН и на практических и семинарских занятиях по конституционному, гражданскому, административному и муниципальному праву, а также апробированы соискателем при консультировании студентов и участников избирательных кампаний 1999 - 2004г.г.
Положения диссертации могут быть применены в процессе обновления правового регулирования избирательных прав и их теоретической платформы, а некоторые дискуссионные положения при подготовке учебного материала для студентов вузов, научных работ, в том числе квалификационных.
Материалы диссертации могут быть использованы в правозащитной деятельности при толковании спорных положений действующего законодательства Российской Федерации при проведении выборов и референдумов.
Апробация результатов исследования. Сформулированные автором выводы и предложения, касающиеся правовых аспектов и актуальных проблем организации и проведения выборов в органы государственной власти и органов местного самоуправления, нарушений избирательных прав, а так же процессуальный порядок разрешения избирательных споров, правовой ответственности за совершение правонарушений, обсуждались на семинарских совещаниях в избирательной комиссии края, на заседаниях избирательной комиссии города, на международной научно-практической конференции в городе Анталье (Турция) и на заседании кафедры Информационных технологий и естественно-гуманитарных дисциплин Пятигорского филиала Российского Нового университета.
Вышеназванные предложения внесены в Комитет по законодательству Государственной Думы Российской Федерации для исследования и возможного использования при изменении и дополнении Гражданского кодекса РФ, ГПК РФ, УК РФ, УПК и КоАП РФ.
По материалам диссертации опубликована статья в сборнике материалов международной научно-практической конференции, прошедшей в городе Анталье (Турция) 8-15 октября 2004 года, и 2 научные статьи в Научном вестнике АИТОНК.
Структура исследования. Диссертация общим объемом 221 страница машинописного текста состоит из введения, трех глав, содержащих семь вопросов, заключения, библиографии, состоящей из 88 источников и приложений, содержащих справочный материал и поясняющих основной текст.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования; рассматривается степень ее разработанности; определяются цели и задачи, методологический и методический методы исследования; раскрывается научная новизна диссертации; освещается научно-теоретическая и практическая значимость работы; излагаются основные положения, выносимые на защиту, и приводятся сведения по апробации результатов исследования.
В первой главе «Организационно - правовые основы функционирования избирательной системы в Российской Федерации» рассматриваются вопросы, связанные с теоретическим аспектом основ функционирования избирательной системы в Российской Федерации.
Оценивая государственно-правовое и социально-политическое значение избирательных кампаний, прошедших в Российской Федерации в 1993-2004 годах, нельзя не отметить их огромное влияние на рост общественного сознания, формирование институтов гражданского общества.
В течение последних 4-х лет в Российской Федерации прошли выборы депутатов 43 законодательных органов государственной власти различных уровней, Президента Российской Федерации, 26 высших должностных лиц субъектов Российской Федерации - это губернаторы краев и областей, 118 должностных лиц городов, районов, поселков и сел - это главы и руководители администраций и других представительных органов местного самоуправления.
14 марта 2004 года - вместе с президентскими выборами - их проводили в 63 муниципальных образованьях, при этом в полном составе избраны лишь 19 муниципальных советов, еще в 12 муниципальных советах избраны более двух третей депутатов и они
могут работать. В остальных 32 муниципалитетах правомочного состава нет. А есть еще 48 муниципалитетов, которые не совмещали свои выборы с выборами Президента и должны переизбираться.
Выборы выявили как положительные, так и негативные стороны избирательной системы.
Значительные правонарушения в ходе выборных кампаний стали возможны при несовершенстве отдельных норм избирательного законодательства. Так, были выявлены правонарушения в сфере технологий предвыборной агитации, правонарушения со стороны СМИ, методов ведения борьбы с использованием административного ресурса и другие правонарушения, разрешаемые в судебных инстанциях, и, наконец, недостаточно активное участие партий в формировании властных структур: низкая активность на местном уровне и чрезмерное - в высших сферах власти.
Анализ законодательной базы выборов и референдумов позволяет констатировать некоторое ее несовершенство.
Недоработки в избирательной законодательной базе породили дискуссии в политических кругах и в обществе об отмене выборов на местном уровне и назначении должностных лиц органов местного самоуправления, а также по реорганизации исполнительной власти субъектов РФ и выборам по партийным спискам.
Определяя понятие «избирательного законодательства», нельзя не выделить понятие «представительной системы» как части целостной избирательной системы государства. Представительная система - это система органов государства, предназначенная для непосредственного выражения интересов населения, воплощения воли народа в государственной системе и формируемые путем реализации избирательные права. Представительная система формируется путем реализации избирательного права на основе избирательной системы.
Можно выделить следующие виды избирательных систем: По способу подсчетов голосов и определения итогов выборов выделяют мажоритарную и пропорциональную избирательную систему.
Мажоритарная
Система голосов обычно проходит по представительству (списку) абсолютного
большинства (победившим считается кандидат, за которого проголосовало 50% + 1 голосов
Пропорциональная
Применяется тогда, когда осуществляются выборы от избирательных объединений. Каждое избирательное
объединение, занимает в парламенте количество мест,
либо от общего числа избирателей, либо от числа участвовавших в выборах) и относительного большинства (победившим считается
кандидат, за которого проголосовало меньше
половины, но больше чем за других кандидатов).
Необходимо отметить, что система относительного
большинства не дает юридического равенства.
пропорционально количеству отданных за него голосов избирателей.
Может быть двух видов:
1. Без установления минимума голосов.
2. С установленным минимумом голосов (в Российской Федерации он составляет 5%).
Таким образом, второй вид в какой-то степени совмещает в себе мажоритарную и пропорциональную избирательные системы._
Отрицательные стороны избирательной системы:
Данная избирательная
система не позволяет учитывать полностью соотношение сил в стране (не обеспечивает мнение меньшинства населения).
Данная избирательная система не обеспечивает гласности выборов (при выборах, мы не имеем понятия о членах данного общественного объединения, т.е. голосуем за партию, а не за людей)._
По степени альтернативности: альтернативные и безальтернативные выборы. Безальтернативными выборами считаются такие выборы, где на одну должность выдвигается только один кандидат.
Такая избирательная система существует в авторитарных государствах.
По характеру избирательных округов:
а) избирательные системы с территориальными округами;
б) с экстерриториальными округами. По мандатности:
а) на основе только одномандатного округа;
б) на основе одно - и многомандатного округа;
в) смешанный вместе одно - и многомандатный округ. Понятие «избирательного права» существует в двух аспектах:
/. Нормативный или позитивный аспект - это часть отрасли государственного права, которая регулирует отношения в ходе избирательной кампании. Другими словами, это подотрасль государственного права, которая регулирует отношения по реализации населением избирательного права и по организации, подготовке и проведению выборов.
2. Избирательное право как субъективное право - это мера поведения, принадлежащее конкретному лицу. Оно разделяется на две части: активное (право избирать в представительные органы) и пассивное (право быть избранным в представительные органы власти). Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а равно право на участие в референдуме - одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе.
Активное и пассивное избирательное право принадлежит не всем, существуют некоторые общие требования для обладания ими:
♦ наличие гражданства - в виде исключения выбирать могут иностранные граждане, но только с разрешения местной администрации и в ее рамках;
♦ достижение определенного возраста для реализации пассивного права на выборах в местные органы - 18 лет, на выборах в федеральные органы-21 год;
♦ дееспособность, которая определяется по двум критериям: медицинским и юридическим. Ограниченная дееспособность гражданина не лишает его избирательного права;
♦ ценз оседлости при реализации пассивного права - не менее 1 года (исключение для выборов Президента - 10 лет);
♦ не могут реализовать свое избирательное право лица, осужденные к лишению свободы, по вступившему в законную силу приговора суда. Но даже до снятия судимости, после отбытия наказания, такое лицо может баллотироваться на любую выборную должность.
В определении понятия «избирательной системы» единства мнений нет.
Избирательная система - это:
- избирательное право, закрепленное в юридических нормах;
- общественные отношения - это нормы, которые закрепляют данные общественные отношения.
Российская избирательная система - это система избирательных комиссий и их полномочия, правовая база, многопартийность участия в выборах, укрепление гарантий прав и свобод избирателей, государственно-правовая ответственность и другие составляющие.
Избирательные комиссии Российской Федерации за минувшие десять лет организовали и провели 469 кампаний по выборам в органы законодательной и исполнительной власти. Состоялось около 6 тысяч муниципальных выборов*, а это - напряженная и ответственная работа организаторов выборов.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» детально закрепляет статус избирательных комиссий, комиссий референдума, устанавливает порядок их формирования, закрепляет принцип независимости комиссий от органов государственной власти и органов местного самоуправления, принцип обязательности решений комиссий, принятых в пределах их компетенции, для всех иных участников избирательного процесса.
«...Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума, является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме»*, говорится в Федеральном законе «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» №20-ФЗ, принятым Государственной Думой 20 декабря 2002 года, одобренным Советом Федерации 27 декабря 2002 года и подписанным Президентом Российской Федерации 10 января 2003 года. Федеральный закон о ГАС «Выборы» регулирует отношения, возникающие при использовании ее при подготовке и проведению выборов и референдума, при эксплуатации и развитии системы «Выборы», а также при решении с ее использованием задач, не связанных с выборами и референдумом.
Во второй главе «Организация выборов в местные (муниципальные) органы власти» рассматриваются основные принципы и понятия местных выборов, правовые аспекты и актуальные
* «О выборах» М, 2003 № 3 С 4 Федеральный закон РФ от 10 января 2003г №20-ФЗ -//М, Библиотечка РГ 2003 №4 С 148
проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также функциональная характеристика формирования и проведения первоначального этапа работы территориальной избирательной комиссии.
Избирательное законодательство Российской Федерации определяет следующие уровни выборов: федеральные, региональные и местные.
Местные (или муниципальные) выборы - выборы представительного органа местного самоуправления, выборы главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, проводимые в соответствии с уставами муниципальных образований, законами субъекта РФ и федеральными законами.
Местные (муниципальные) выборы, как и выборы других уровней, готовят и проводят избирательные комиссии: окружные, территориальные, муниципальные.
В соответствии с уровнем и целью выборов, подготовку и проведение их осуществляют и соответствующие избирательные комиссии.
Так, выборы главы города осуществляет территориальная (или муниципальная) избирательная комиссия города, а главы района -окружная, в состав которой входят территориальные или муниципальные избирательные комиссии. Общее же руководство и контроль осуществляет избирательная комиссия субъекта РФ, в состав которого входит это муниципальное образование.
Принципы, порядок и сроки формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований определяются федеральными законами, законами субъекта РФ, уставами и другими нормативными актами органов власти и местного самоуправления муниципальных образований.
Местные выборы имеют свои характерные особенности. Они отличаются от федеральных тем, что наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Они (органы) наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти.
Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Наименование и структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно.
При проведении местных выборов более четко проявляются позитивные и негативные стороны избирательного законодательства, высвечиваются проблемы, решение которых становится актуальными в масштабах всего государства, и выражающиеся:
во-первых, в конкретном проявлении волеизъявления граждан, живущих на территории соответствующего города или села и ежедневно испытывающих на себе проблемы комплексного социально-экономического характера;
во-вторых, в выборах местного уровня принимает, как правило, наименьшая часть общества - это в основном пенсионеры, которые обеспечивают 20 процентный порог явки избирателей, что не отражает мнение большинства населения. Процент явки избирателей на выборах в местные органы власти выше процента явки избирателей на выборах в высшие органы власти. Так, явка избирателей на выборах в городской Совет (2001 год) составила 68,3%, а на выборах в Государственную Думу РФ (2003 год) - 45,2%. Тогда как, на выборах первых лиц -Президента РФ (2004 год) и губернатора Ставропольского края (2001 год) - явка избирателей составила, соответственно, 56,24% и 57,4%. Последнее отражает большую веру населения в первых лиц государства и края;
в-третьих, сосредоточение ветвей власти в одних руках, в соответствии с уставом муниципальных образований и правовых актах органов местного самоуправления, создает прецедент при формировании органов местного самоуправления и администрации муниципального образования, осуществлении руководства выборным органом власти, что ставит, порой, в условия заведомо не выполнимых и не исполняемых законов местного самоуправления.
Как правило, кандидаты на проведение избирательной кампании расходуют разрешенные законом денежные средства в пределах своего избирательного фонда. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата на выборную должность определяется законом.
Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата в Президенты РФ не может превышать 250 млн. рублей, кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 6 млн. рублей, кандидата на должность Губернатора Ставропольского края и кандидата в депутаты Государственной Думы Ставропольского края - 3,5 млн. рублей, кандидата на главу города - 2
млн. рублей, а кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления - 200 тыс. рублей.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правом внесения предложений о кандидатурах в состав территориальных избирательных комиссий обладают:
- политические партии;
- общественные объединения;
избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;
- избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в соответствующем представительном органе местного самоуправления.
При формировании территориальных избирательных комиссий, преимущественным правом будут пользоваться политические партии, избирательные объединения и блоки, имеющие фракции в Государственной Думе Российской Федерации.
Комплексный план подготовки и проведения выборов составляет основу деятельности территориальной избирательной комиссии.
Процесс планирования, подготовки и проведения выборов имеет свои особенности в зависимости от уровня выборов.
Деятельности территориальной избирательной комиссии оказывают содействие органы местного самоуправления.
Глава администрации муниципального образования организовывает разработку комплексного плана основных мероприятий по подготовке и проведению выборов на территории соответствующего муниципального образования.
Для работы территориальной избирательной комиссии необходимы определенные помещения и технологическое оборудование для оснащения этих помещений.
Нормативы площади помещений, основного и дополнительного технологического оборудования (рекомендуемый вариант) разработаны на основе обобщения практики организации и проведения выборов различного уровня в субъектах Российской Федерации и с учетом
"Нормативов технологического оборудования, необходимого для работы территориальных избирательных комиссий, комиссий референдума", утвержденных ЦИК России 30 сентября 1999 года, № 17/168-3.
Делопроизводство избирательной комиссии Организация делопроизводства территориальной избирательной комиссии (далее -Комиссия) основывается на требованиях Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", других федеральных законах, нормативных актах ЦИК РФ.
Правильно организованная в период подготовки и проведения выборов работа с документами способствует быстрому их нахождению, обеспечивает в дальнейшем своевременную подготовку к сдаче в государственные архивные учреждения на постоянное хранение.
Ответственность за организацию и ведение делопроизводства, обеспечение сохранности документов, как правило, возлагается на секретаря территориальной избирательной комиссии.
Рассмотрением основных составных частей планирования и организации работы территориальной избирательной комиссии, завершено исследование начального этапа организации деятельности территориальной избирательной комиссии по подготовке и проведения выборов, референдума различного уровня.
В третьей главе «Проблемы правового механизма проведения выборов» рассматриваются вопросы организационно-правового механизма реализации административного порядка разрешения избирательных споров и правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах.
Избирательные споры - это конфликтные ситуации, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов, которые разрешаются как избирательными комиссиями различных уровней, так судебными инстанциями.
Избирательные комиссии и судебные органы страны за последние годы накопили большой опыт разрешения спорных, конфликтных ситуаций при проведении выборов.
Избирательные споры можно классифицировать по уровню проводимых выборов, предмету спора, оспаривающей стороне, порядку разрешения и причине возникновения спора.
Оспаривающей стороной могут быть участники избирательного
процесса: его инициаторы или организаторы, избиратели, кандидаты на выборные должности, их представители, наблюдатели, в том числе международные, но чаще других стороной в избирательном споре становятся граждане, которые по той или иной причине не зарегистрированы в качестве кандидатов, а также кандидаты, проигравшие на выборах. Нередко случаями возникновения спорных ситуаций является процедура регистрации (учета) избирателей.
В зависимости от уровня выборов и предмета спора, заинтересованная сторона обычно сама выбирает порядок его разрешения: административный или судебный.
В соответствии с п.2 ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения и действия (бездействие) избирательных комиссий различных уровней и их должностных лиц, обжалуются в суды соответствующего уровня: решения и действия (бездействия) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц обжалуются в Верховный суд Российской Федерации, решение и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и должностных лиц этих избирательных комиссий обжалуются в суд субъекта Российской Федерации, а решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий, а также комиссий референдума обжалуются в городские (районные) суды.
Решения и действия территориальных (муниципальных) избирательных комиссий подлежат обжалованию в районных (городских) судах по месту нахождения избирательных комиссий. В судах этого же уровня территориальные (муниципальные) избирательные комиссии обжалуют неправомерные, по их мнению, действия кандидатов, зарегистрированных кандидатов, уполномоченных и доверенных лиц.
За нарушения законодательства о выборах и референдумах, в соответствии со статьями 5.1 - 5.25. ,5.45 - 5.52 КоАП РФ, виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности:
- за вмешательство в работу избирательных комиссий, комиссий
референдума с использованием должностного или служебного положения в целях повлиять на ее решения;
- за нарушение порядка предоставления сведений об избирателях,
участниках референдума или списков избирателей, участников референдума;
за нарушение правил проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в периодических печатных изданиях и на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание (статьи 5.5.-,5.8.);
за нарушение в ходе избирательной кампании правил рекламирования коммерческой деятельности (статья 5.49.);
- за изготовление или распространение анонимных агитационных материалов (статья 5.12.);
- за проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено Федеральным законом (статья 48.);
за финансирование избирательной кампании помимо избирательных фондов, оказание иной, запрещенной законодательством, материальной поддержки (статья 5.18.-5.21. КоАП РФ).
Таким образом, по сравнению с ранее действовавшими статьями в КоАП РСФСР, в КоАП РФ значительно расширены основания для привлечения виновных лиц к административной ответственности, в том числе - за подкуп избирателей, участников референдума, осуществление благотворительной деятельности, с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, и др.
Административный штраф, налагаемый на руководителей избирательных объединений, входящих (входивших) в избирательный блок, взыскивается в пределах суммы штрафа, установленной КоАП РФ, в долях, определяемых судом.
Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах видится как необходимое средство противодействия противоправному поведению участников избирательного процесса в период подготовки и проведения выборов.
Дальнейшее совершенствование уголовного законодательства должно способствовать снижению количества преступных посягательств в избирательных правоотношениях.
Уголовная ответственность за нарушения законодательства о выборах предусмотрена рядом статей Уголовного кодекса Российской Федерации.
* Федеральный закон РФ от 12 июня 2002г. №67-ФЗ -// Вестиик. Ставрополь. 2003. №3 С.73 - 75.
Несмотря на то, что в 2003 году принят ряд законов, корректирующих правовые нормы избирательного законодательства, и среди них Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также изменения и дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации, - не все противоречивые моменты в нормативном регулировании, касающиеся преступлений против избирательных прав субъектов, были решены. Представляется, что дальнейшее совершенствование уголовного законодательства должно способствовать снижению количества преступных посягательств на избирательные правоотношения.
В заключении подведены итоги исследования, обобщены основные положения проведенной работы, сформулированы выводы и предложения по внесению изменений в ряд законодательств.
Основные выводы и предложения:
1. Выявлено противоречие положений статей 4 и 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также статей 19, 20, 141, 142 и других статей Уголовного Кодекса РФ.
В связи с этим:
предложено введение в КоАП РФ отдельной главы, объединяющей все виды нарушений избирательного права -«Административные правонарушения в области избирательного права», и предусмотреть в этой главе перечень статей об административной ответственности за нарушения избирательного права;
- предложено объединение в одну главу УК РФ статей, предусматривающих уголовную ответственность за нарушения избирательного законодательства;
- определено понятие «административного проступка», под которым понимается общественно-опасное, виновное действие (бездействие), за которое предусмотрена юридическая ответственность (гражданско-правовая, административная и уголовная);
2. Внести в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение - право быть избранным на должность главы исполнительной власти субъекта РФ (губернатора) и муниципальных (районных и сельских) образований (мэра и т.п.) имеют не только жители определенной территории Российской Федерации, но и все граждане России в соответствии с Конституцией РФ.
3. Установить единый ценз оседлости и возрастной ценз обладания активным и пассивным избирательным правом и привести их в соответствие с Конституцией РФ, а также установить правоспособность и дееспособность граждан, единые для избирательного, административного и уголовного законодательства.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:
1. Короткое Л.Н. Правовые аспекты выборов в органы местного самоуправления. Материалы международной научно-практической конференции «Наука, образование, экономика, курортология - век XXI: инновационные подходы». Пятигорск 2004г., 0,25 п.л.
2. Короткое Л.Н. Правоспособность и дееспособность. Проблемы эмансипации. Научный вестник АИТОНК 1/24/2005, в печати, 0,2 п.л.
3. Короткое Л.Н. Гражданское право как предмет повышения правовых знаний студентов. Научный вестник АИТОНК 2/25/2005, в печати, 0,2 п.л.
КОРОТКОВ Леонид Николаевич
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2004. Издательство «Спецпечать» Лицензия ЛР № 064952 от 20.01.97г.
Подписано в печать 24.01.2005г. Гарнитура «ТАЙМС». Тираж 100 экз.
Отпечатано в типографии издательства «Спецпечать» Лицензия ПД № 01243 от 28.09.01г.
357524, г. Пятигорск, ул. Московская, 72, корп. 2. тел. 2-89-64.
/ Cgi %
/ *~ * y 1
vfif^sic
2 2 f."? ПЪ
