СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Торопин, Андрей Яковлевич, кандидата юридических наук
Введение.
ГЛАВА 1 Правовая природа и характеристики профессионализма государственных служащих.
1.1 Сравнительно - правовой анализ проблем профессионализма государственой службы. Специфика субъектов Российской Федерации.
1.2 Исторический опыт правового регулирования служебных отношений государственной службы субъектов Российской Федерации.
1.3 Зарубежный опыт развития теории и практики государственной службы. Обоснование на основе исторического и зарубежного опыта теоретической модели государспвено- правового регулирования роста профессионализма кадров субъектов
Российской Федерации.
ГЛАВА 2 Пути организационно-правового повышения профессионализма государственного служащего в субъекте Российской Федерации.
2.1 Оценка ситуации в области повышения профессионализма государственного служащего и его нормативной правовой базы в субъектах федерации на примере администрации Краснодарского края и некоторых других субъектах Российской Федерации.
2.2 Государственно-правовое регулирование профессионального отбора, обучения и расстановки кадров госслужбы субъектов Российской Федерации.
2.3 Создание системы нормативного правового регулирования в области государственной службы кадровой политики в субъектах Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые формы обеспечения профессионализма государственного служащего в субъектах Российской Федерации"
Актуальность проблемы исследования. Глубокие политические и социально-экономические преобразования осуществляемые в России, обусловили качественные видоизменения и коренную перестройку Российской государственности, важнейших конституционно-правовых и административно-правовых институтов. К числу которых относится и государственная служба как публичный социально-правовой институт.
Институт государственной службы в настоящее время находится в стадии становления и носит переходный характер, поэтому очень важен выбор модели развития государственной службы, который бы отвечал изменяющимся потребностям общества и государства, задачам повышения профессионализма государственных служащих.
В таких условиях особую значимость приобретает исследование правовых форм обеспечения профессионализма государственных служащих.
На сегодняшний день наиболее невостребованными и хаотичными оказались профессиональные ресурсы государственного управления в субъектах Российской Федерации. Поэтому особое значение в этой связи занимают вопросы формирования государственной службы субъектов федерации. Предстоит создать не только систему правовых норм, регулирующих взаимоотношения по государственной службе но и привлечь высококвалифицированных граждан, обеспечить их последующее профессиональное развитие.
Задачи практического осуществления Конституции Российской Федерации актуализовали проблему разработки административно-правовой науки в аспекте становления правовых норм и дальнейшего развития профессиональной государственной службы. Глубокие социальные преобразования вызывают необходимость качественных преобразований административной практики, что в свою очередь требует их теоретического обоснования и анализа этих возникающих правовых процессов и форм.
Степень разработанности проблемы. Постановка цели исследования определила задачи изучения трудов российских ученых, историко-правовых форм организации государственной службы в России до 1917 года, в советский период и за последние годы. Из дореволюционного периода - это труды НА.Бердяева, С.Ю.Витге, А.И.Елистратова, Н.И.Кареева, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, и др. Важное значение для разработки социально - управленческих аспектов подготовки кадров для государственного управления имели труды П.Сорокина.
Кроме этого, в работе использованы монографии и иные публикации современных исследователей Г.ВАтаманчука, Д.Н.Бахраха, Л.И.Бачило, К.С .Вельского, А.М.Брячихина, Н.И.Глазунова, В.Г.Гречихина, В.Г.Игнатова, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева, Ю.М.Козлова, Б.МЛазарева, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Н.П.Пищулина, А.В.Понеделкова, Ю.Н.Старилова, ВА.Сулемова, Ж.Т.Тощенко, Н.Ю .Хаманева, ДД.Цабрия.
Имеются актуальные идеи в трудах М.Вебера, ПДрукера и других авторов.
Анализ имеющейся литературы показывает, что она создает предпосылки для разработки теоретической модели правовых форм обеспечения профессионализма государственных служащих, современной концепции государственной службы.
Эти вопросы административно-правовой практики государственной службы пока наименее исследованы, отчего страдает практика управления в субъектах Российской Федерации, эффективность правовых норм защиты профессионализма.
Объект исследования - государственные и административно-правовые формы обеспечения профессионализма государственных служащих посредством их профессионального развития.
Предмет исследования - правоотношения исполнения государственной службы как публичного, социального, административно-правового профессионального института.
Цель исследования - выявить правовые формы обеспечения и характеристики профессионализма государственных служащих, показать их значение для становления индивидуальных форм профессионализма государственных служащих, определить состав задач правового обеспечения профессионального развития государственных служащих.
Задачи исследования:
- исследовать процесс формирования профессионализма государственных служащих на государственной службе субъектов Российской Федерации;
- аналитически истолковать Федеральное законодательство и субъектов Российской Федерации в части регулирования форм обеспечения профессионализма государственных служащих;
- проанализировать действующую систему правовых средств обеспечения профессионализма государственных служащих в субъектах Российской Федерации, профессионально-управленческих качеств и теоретическую модель формирования.
Теоретико-методологическую основу работы составили научные методы познания государственных административно-правовых процессов и явлений, в том числе системно-аналитический, программно-целевой, сравнительно-правовой, конкретно-исторический; работы отечественных и зарубежных правоведов, а также федеральные законы и нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации о государственной службе. Использованы также документы экспертизы федеральных органов исполнительной власти: по правовым актам субъектов Российской Федерации в области государственной службы, аналитические материалы Минюста и Минтруда России и т. д.
Источниковой базой являются: Конституция Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, решения и постановления Правительства Российской Федерации, по вопросам государственной службы, аналогичные законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в исследовании профессионализма как правовой характеристики государственных служащих в их отношении к исполняемым государственным должностям государственной службы, обеспечивающего высококвалифицированное и независимое от политических императивов практическое исполнение Конституции и законов российского государства.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
- обосновано правовое содержание понятия профессионализма как правовой категории, характеризующей административно-правовой статус государственных служащих в части их дееспособности компетентного исполнения замещаемой государственной должности государственной службы посредством подготовки, ведения и разрешения государственных дел в рамках компетенции государственного органа в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также иным законодательством ;
- разработана концепция профессионализма государственной службы как институционального качества ее правового регулирования, выражающегося в процессуальной защите и исключительной процессуальной форме его прекращения на основаниях, установленных законом исчерпывающим образом;
- показано значение административно-профессионального статуса государственных служащих, действующих на территории субъекта Федерации, для защиты конституционного строя Российской Федерации, особенно в части её федеративного устройства, обеспечение демократического правопорядка, единства системы государственной власти в Российской Федерации, в том числе единства системы исполнительной власти в Российской Федерации;
- проанализирован исторический опыт России по формированию и развитию профессиональной государственной службы, показано наличие отступления от административно-профессиональной традиции её регулирования в сторону трудового права и найма в советское время;
- социологически, на большом эмпирическом материале, обосновано явление депрофессионализации наёмно-трудовой государственной службы на примере конкретного субъекта Федерации (Краснодарского края);
- исследован зарубежный опыт обеспечения профессионализма государственных служащих в формах подготовки, повышения квалификации и переподготовки, а также ротации и продвижения в должностях в сравнении с практикой субъектов Российской Федерации;
- разработана нормативная модель государственного служащего для субъекта Российской Федерации/
Практическая значимость исследования заключается в использовании положений,обоснованных диссертантом при подготовке предложений по реформированию государственной службы и повышению профессионализма средствами правового регулирования на примере администрации Краснодарского края. Материалы диссертации имеют практическое значение для повышения профессиональной подготовки кадров в субъектах Российской Федерации, совершенствования учебно-методических материалов, а также в целях улучшения учебного процесса по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.
Апробация результатов исследования выражена в научных статьях, подготовленных в ходе работы над диссертацией. Главные положения, идеи, выводы и предложения были одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Торопин, Андрей Яковлевич, Москва
Заключение
Диссертационные исследования посвящены анализу социально-правовой природы государственной службы, принципам ее организации и функционирования, основным понятиям этого института.
В диссертации делается попытка выяснить, что из совокупного исторического отечественного и зарубежного опыта является принципиально важным, в формировании как самой государственной службы Российской Федерации, ее субъектов, так и основные черты теоретических моделей ее кадрового обеспечения, анализируется существующая в этой области нормативно-правовая база, предлагаются пути ее совершенствования.
Государственная служба рассматривается как социально-правовой институт, имеющий определенные признаки, отличающие его от других общественных и правовых институтов.
Подробно раскрывается общественный смысл государственной службы, а также задачи - исторические, правовые, политические, социальные, экономические, информационные, праксеологические и т.д., которые она должна решать в России. В соответствии со ст.5 Закона "Об основах государственной службы РФ" определены основные принципы государственной службы.
Анализируются теоретические и прикладные аспекты принципа профессионализма в государственной службе. Подчеркивается, что актуализация проблемы профессионализма в любой сфере деятельности в целом обусловлена крупномасштабным разделением, обобществлением труда. Следовательно, профессионализм становится важнейшим фактором качества продукта, в нашем случае - решений и социальных услуг произведенных коллективно, а само понятие профессионализма от узко деловой характеристики расширяется до статуса социальной категории.
Раскрывается специфика госслужбы субъектов федерации. Подчеркивается, что государственная служба субъектов федерации отличается от федеральной прежде всего управленческой спецификой, объемом управленческих функций и особенностями субъекта федерации:
1) на уровне субъекта федерации преобладают задачи конкретного воплощения задач федерального уровня в субъектах федерации и связанные с жизнедеятельностью субъекта федерации;
2) существенным отличием является масштаб решаемых задач;
3) отличием субъекта федерации является степень опосредован-ности, т.е. близости к объектам и т. д.
На уровне субъекта федерации по сравнению с федеральным уровнем опосредованность низкая, так как работа осуществляется непосредственно с самими объектами. В психологическом отношении это значительно усложняет процесс управления, так как разнообразные обратные связи от объекта сильно влияют на управляющую систему.
Кроме того, сама специфика субъекта федерации( он может быть преимущественно аграрным или промышленным, находиться в сложных или благоприятных климатических условиях, иметь обширные связи с соседними регионами или быть труднодоступным и т. п.) во многом влияет на применение тех или иных методов управления.
В процессе формирования новой российской государственности, наряду с изучением своего исторического опыта, необходимо сделать глубокий анализ накопленного мирового опыта в теории и практике государственной службы, обобщить его и с учетом российских традиций и обычаев, внедрить на практике.
Хотелось бы заметить, что самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации накопленного исторического и мирового опыта для России, поскольку общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают у нас только первые шаги.
В последнее время предпринимается попытка представить профессионализм государственного служащего как его соответствие конкретной модели. В диссертации исследуются существующие на сегодняшний день разработки в этой области, даются оценки о возможности их реализации на практике и предлагаются направления развития нормативно-правовой модели государственного служащего как федерального, так и регионального уровня.
Много места в диссертации уделяется изучению исторического опыта становления государственной службы субъектов федерации, формированию ее нормативно-правовой базы. Проводится мысль, что знание исторического опыта поможет при реформировании российской государственной службы избежать ошибок и заблуждений, использовать эффективные, проверенные способы решения проблем, выбрать направление движения совпадающего с логикой исторических традиций существовавших в России в период ее политического и экономического подъема.
Детально анализируется диссертантом механизм правового регулирования государственной службы, предусмотренный в Федеральном законе о госслужбе и его реализация в правовых актах субъектов Федерации, выявляются противоречия( регламентация собственными актами вопросов государственной службы, регулируемых только федеральными законами; иная, чем установлено федеральным законодательством классификация должностей; сужение или расширение сферы запретов для государственных служащих не предусмотренные федеральными законами; отнесение регулирования службы в субъектах Федерации к их исключительному ведению и т. д.) и предлагаются пути их устранения.
Проблема правового регулирования государственной службы в субъектах РФ может и должна быть решена исходя из установленного конституционного режима государственной службы РФ, конституционного разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", результатом чего станет обновленное законодательство субъектов РФ о государственной службе, способное обеспечить единство и эффективность деятельности органов государственной власти и чтоб в конечном итоге государственная власть в Российской Федерации исполняла функции для всего населения страны.
Необходимо, чтобы на основании Конституции РФ и других федеральных законов роль судов, как органа разрешающего социальные конфликты, гарантировала, как гаранта конституционных прав и свобод граждан( в том числе находящихся и на государственной службе), неукоснительное соблюдение законов начиная с руководителей государства и заканчивая рядовыми чиновниками, т.к. судебная власть наделена юридическими возможностями оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей. Судьи разного уровня должны быть морально и материально независимы, несмотря на все проблемы в государстве и финансироваться только из федерального бюджета, воизбежание коррупции с местными руководителями администраций, мэрий и т.д.
В Конституции необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный составы этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему.
В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов, должностных лиц, включая и высших лиц, которые реализуют функции политико-административного характера(распорядительно-исполнительного), необходимо разработать федеральный закон об ответственности органов и должностных лиц в системе исполнительной власти в РФ.
В теоретическом плане важно обратить внимание на введение ответственности не только по принципу вины в деятельности субъектов исполнительной власти(доказанности коррумпированности, взяток и т.д.), но и за результат этой деятельности либо полученный противоправным путем, либо приносящий общественный вред и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности.
Автор не претендует на исчерпывающую полноту поставленных проблем, готов принять с благодарностью конструктивные замечания и надеется, что данная работа найдет единомышленников, которые продолжат исследования в данном направлении.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые формы обеспечения профессионализма государственного служащего в субъектах Российской Федерации»
1. Административное право. Ч. 1 .-М.,: ТЕИС, 1994.С 135,138,139.
2. Административное право зарубежных стран . М., 1996.
3. Ансофф И. стратегическое управление .М., 1989.
4. Аристотель . Политика / Аристотель . Соч. в 4-х т., Т. 4. - М.,1983
5. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики.-М., 1997.С.6,11.
6. Атаманчук Г.В. Концепция кодекса государственной службы РФ.Материалы межкафедральной научно-практической конферен-ции.РАГС,М.,1998.С.З.
7. Атаманчук Г.В. Государственная служба РФ(введение в проблему) II Лекция.- М., 1994 .С. 1
8. Атаманчук Г.В. Основные положения государственой службы в России.-М.1992.
9. Атаманчук Г.В. Государственной службе научное обоснова-ние//Государственная служба в Российской Федерации:концепция, опыт, проблемы.-М.: РАУ,1993.С.13.
10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:курс лек-ций.-М„1997.С.7-8.
11. Атаманчук Г.В. Материалы межкафедральной научно-практической конференции " Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала" .-М .РАГС. 1998 .С .2.
12. Атаманчук Г.В. Основные концепции государственнной службы в Российской федерации// Вестник государственной службы . 1992. -№ 6-С.9-16.
13. Атаманчук Г.В. Государственная служба в Российской Федерации: концепция , опыт , проблемы . М., 1991.
14. Атаманчук Г.В. Реалии и иллюзии государственного управления // Вестник государственной службы .- 1993. № 7 - С. 3-13.
15. Атаманчук Г.В., Кейзеров А.М. Культура решений менеджмента.-М., 1995.
16. Атаманчук Г.В. Управление социальная ценность и эффектив-ность.-М., 1995 ; Новое государство : поиски , иллюзии , возможности.- М., 1996.
17. Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая.-М.: БЕК.1993.С.105.
18. Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России .- Гос. и право, 1994,№4.С.29,30.
19. Вельский К.С. Феноменология административного права.СГУ, Смоленск. 1995.
20. Бребан Г. Французское административное право .М., 1991.С.325-327.
21. БСЭ.-М., 1975.- Т.8. С.155.
22. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Новосибирск-М. 1997.С. 15-85.
23. Василенко И.А. Административно-государственое управление в странах Запада: США,Великобритания, Франция, Германия.-М.1998.С.5-18.
24. Веселов Ф. Очерк истории морского кадетского корпуса. Спб, 1852.-С.143.
25. Владимирский-Буданов М.Ф.Государственное и народное образование в России с XVII века до учреждения Министерств// Журнал Министерства Народного Просвещения .-Спб, 1874,№ 5-С.146.
26. Вебер М. Избранные произведения .- М., 1990.
27. Восленский М.М.Номекла1ура.-М.,1991 .С. 131.
28. Граждан В.Д.Государственная служба как профессиональная деятельность Воронеж , 1997 . С.9
29. Гессен В.М. О правовом государстве. Спб. 1907. С. 14.
30. Гоббс Т. Левиафан или материя , форма и власть государства церковного и гражданского . М., 1936
31. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации.-М.,1996.С.174.
32. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка .-М., 1882.-Т.З.- С. 523.
33. Ельцин Б.Н.Из стенограммы выступления Президента РФ в Российской Академии государственной службы.бсентября 1995 г.
34. Зазыкин В.Г, , Чернышев А.П. Акмеологические проблемы профессионализма. М., 1993.С.46.35.3агладин Н.В. Проблемы методологии изучения и адаптации зарубежного опыта управления и кадровой работы в условиях реформирования России // Ежегодник -95 РАГС.
35. Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. М.-Нижний Новгород. 1996.С.68.
36. Иванов В.Н., Мальцев В.А.,Патрушев В.И. Ресурсы региона: инновационные технологии реализации. М.-Нижний Новгород, 1995.С.6.
37. Игнатов В.Г.,Сулемов ВА.,Радченко А.И., Ивлев И.А., Беклемишев Е,П., Огарев A.B., 38.Понеделков A.B. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на- Дону,1994;Понеделков A.B. Эли-та.Ростов-на-Дону, 1995.
38. Казанцев Н.П.Регион , рынок ,кадры.-М., 1994.С.48.
39. Кекчеев К.Х. Психотехника и выбор профессии.-М.: Центр, ин-т труда. 1921. С.5
40. Кравченко А.И. Прикладная социология и менеджмент : Учебн. по-собие.-М., Изд-во МГУ.1995.С.З
41. Кенигсон A.B. Проступки и преступления по службе Государственной и Обществен- Психология профессиональной деятельности кадров государственной службы.РАГС,М., 1996,С.47-48
42. Мальцев В.А.,Марченко П.А.,Калачева Т.Г. Социологический подход а анализу проблем профессионализма государственных служащих. М., 1997.С.4.
43. Мальцев В.А. государственный служащий современного типа.- М.Н.Новгород, 1995,С.47,48, 56-79.
44. Мальцев В.А. Современный тип государственного служа-щего(регионально-управленческий аспект),-М., 1995,С.70-71.
45. Манохин В.М. Советская государственая служба.-М.1966.С.16-24,34.
46. Охотский Е.В., Игнатов В.Г. Государственная служба : теория и организация .- Ростов- на- Дону , 1998 .
47. Павлов-Сильванский Н. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. Опыт изучения руссих проектов. Неизданные их тексты. Спб.,1897. - С.23-24
48. Платон. Государство. Соч. в 3-х т., Т., 3. М., 1971.ПСЗ. -Т.6. № 3890, п. 14.Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. T.V. № 3393.
49. Полное собрание Законов Российской Импеиии. Собрание второе.-Т.Н. № 1308.
50. Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений.Вып.1. Ростов-на-Дону, 1996.С.8-9.57."Российские вести",-М., 1993,26 Мая.
51. СабоИ. Государственная служба и культура поведе-ния//Государственная служба .Кадровая политика. Зарубежный опыт.-М.,1995.С.61.
52. Сахаров А.Д. Профессиональная ориентация школьников .-М.,1993.С.46.
53. Сикингер Н., Вопросы кадровой политики в местных органах управления западноевропейских стран// Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт.-М.1995.С.62.
54. Старилов Ю.Н. Служебное право М., 1996.
55. Служащий советского государственного аппарата,-М.1970. С.237.
56. Словарь современного русского литературного языка. Институт русского языка академии наук СССР. -М., 1961.-Т.11.- С. 1499.
57. Социология государственной службы.Терминологический словарь справочник .- Ростов на Дону .С .59.
58. Тейлор Ф.У. Научная организация труда , перевод с англ., 2-е изд. М., 1925.
59. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика : проблемы развития теории и практики .- М., 1998. С. 144
60. Хилль В. Базисные концепции исследований в менеджмен-те//Проблемы теории и практики управления. 1992. № 6. С.33-34.
61. Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику( государственно-правовые аспекты).М.,1990.С.117.
62. Указ Президента РФ № 673"0 разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" от 6 июля 1995 Г.//СЗ РФ.1995.№ 28.Ст.2642.7Q .Masloy A. A Theory of Нишап Motivation Psychologocal Review, по 50(1943) pp.370-396
