АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы функционирования МВД по Чеченской Республике в системе обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
АЛХАНОВ Руслан Шахаевич
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МВД ПО ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО РЕГИОНА
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□□3460365
Москва -2008
003460365
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
АЛХАНОВ РУСЛАН ШАХАЕВИЧ
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МВД ПО ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО РЕГИОНА
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 2008
Диссертация выполнена на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Научный руководитель - Заслуженный юрист Российской
Федерации, доктор юридических наук, профессор Кононов Анатолий Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Киреев Михаил Павлович кандидат юридических наук Пучков Андрей Павлович
Ведущая организация - Государственное учреждение «Всероссийский
научно-исследовательский институт МВД России»
Защита диссертации состоится «У лг 200^/ г., в 14.30
час. на заседании диссертационного совета Д 203.002.03 при Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д.8, в зале Совета.
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан «7% г?'/' 20
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.002.03 доктор юридических наук
А.Г. Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации невозможно без стабильности и позитивного развития всех ее регионов. Однако в силу определенных геополитических особенностей ряд из них играют в этом процессе ключевую роль. Именно к таким следует отнести Северно-Кавказский регион, где на протяжении последних лет общественно-политическая и криминальная обстановка оставалась сложной, а во многом дестабилизированной ситуацией в целом по стране.
История Северного Кавказа показывает, что очаги социальной напряженности здесь периодически возникали, но наибольшего своего распространения достигли в годы развала Советского Союза и начала так называемой перестройки. Не без поддержки международных террористических организаций на территории Северо-Кавказского региона создавались и функционировали незаконные вооруженные формирования, основной целью которых являлась экстремистская деятельность и проведение террористических актов на территории Российской Федерации. Особая роль по их планам отводилась Чеченской Республике, которая по представлениям террористов должна была стать независимым исламским государством. В силу своего территориального расположения, наличия полезных ископаемых, особых природно-климатических условий, а самое главное, социально-политической ситуации, сложившейся в конце 90-х гг. XX столетия, именно Чечня стала очагом вооруженного конфликта.
Контртеррористические операции, проводимые в этот период, нанесли существенный ущерб экономике, инфраструктуре, жилищно-бытовой и социальной сфере Республики. В настоящее время ситуация в Чеченской Республике стабилизируется. «Люди строят тысячи жилых домов во всех населенных пунктах. Это является наглядным свидетельством того, что народ уже поверил в способности власти довести мирный процесс до конца»1.
Однако происходящие в Чеченской Республике преобразования социально-экономических основ общественной и государственной жизни сталкиваются с огромными трудностями. Отсутствие рабочих мест, разрушение жилого и производственного секторов, пробелы в образовании мо-
1 Путин В.В. Комсомольская правда. 24 июля 2007 г.
лодежи, вызванные военным конфликтом, продолжают негативным образом сказываться на состоянии безопасности и правопорядка, как республики, так и всего Северо-Кавказского региона.
В этой связи, МВД по Чеченской Республике, используя имеющиеся возможности, прикладывает значительные усилия, направленные на оздоровление криминогенной ситуации. Тем не менее, по настоящее время имеют место отдельные вылазки боевиков, зачастую сопровождающиеся захватом заложников, кражи имущества, различных форм собственности и многое другое. В определенной степени это обусловлено тем, что уровень совместной деятельности органов внутренних дел с иными органами обеспечения безопасности на территории республики не удовлетворяет процессам консолидации всех государственных и негосударственных структур, а зачастую тормозит эффективное противодействие преступности. К сожалению, на сегодняшний день в ходе социально-экономических преобразований Чеченкой Республики, также как и в Российской Федерации в целом, утрачено многое из того, что было наработано десятилетиями и, в частности, механизм единого фронта борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. Отсутствие комплексного, системного подхода к организации профилактической деятельности на государственном уровне оказывало и продолжает оказывать прямое влияние на состояние криминогенной обстановки не только в Чеченской Республике, но и в целом по стране.
Более того, несмотря на предпринимаемые попытки руководства страны по совершенствованию структуры системы обеспечения безопасности на территории названного субъекта Российской Федерации и Северо-Кавказского региона, в настоящее время имеет место неэффективный, а зачастую и негативный характер параллелизма в деятельности органов, входящих в названную систему. Поэтому, проявляющаяся в настоящее время активность правоохранительных структур, входящих в систему обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона, не должна снижаться в связи с переходом Чеченской Республики к мирной жизни. Скорее, наоборот, активность их деятельности должна усиливаться, переходя на качественно более высокий уровень за счет использования накопленного опыта, усиления ответственности. Поэтому правоохранительные органы должны быть готовы к различным вариантам развития событий, что требует постоянного напряжения, поддержания резервов в боевой готовности,
глубокой разведывательной и профилактической деятельности, кропотливой разъяснительной работы среди населения.
Несмотря на предпринимаемые усилии по оптимизации организационно-штатной структуры и оперативного построения сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, входящих в состав Объединенной группировки войск (сил) на территории СевероКавказского региона1, система управления органами внутренних дел в Чеченской Республики еще недостаточно эффективна и в ряде случаев противоречива. В этой связи, представляется целесообразным исследование организационно-правовых основ деятельности МВД по Чеченской Республике, в системе государственных органов, обеспечивающих безопасность Северо-Кавказского региона. На наш взгляд, это позволит более глубоко изучить проблемы, возникающие в процессе функционирования МВД по Чеченской Республике и сформулировать предложения по совершенствованию организационного построения его подразделений, повышению эффективности их взаимодействия между собой и другими государственными органами.
Степень разработанности темы. Отдельные результаты практического изучения и теоретического обоснования организационной деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности рассматривались в трудах В.З. Веселого, Г.М. Воскресенского, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипа-кяна, A.M. Кононова, В.Г. Кутушева, А.П. Коренева, В.Д. Малкова, А.Ф. Майдыкова, В.Ф. Сухарева, Е.Ф. Яськова, М.А. Рыльской, А.Л. Еделева, В.Ю. Фролова и др. Отдавая должное значимости научных работ указанных авторов, отметим, что все же многие вопросы остаются не раскрытыми. Нередко в них содержатся дискуссионные толкования и выводы, что в определенной мере сказывается на сдерживании процессов совершенствования деятельности МВД по Чеченской Республике и требует своего решения применительно к современной ситуации в рассматриваемом регионе. Вполне очевидно, что нынешнее управление в сфере правоохранительной деятельности Чеченской Республики должно осуществляться на основе современной теории, изучения и анализа как собственно управленческой практики, так и решения проблем противодействия преступности в
1 См. Директива МВД России от 16 октября 2007 г. № 1дсп «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России в 2008 г.»
5
Российской Федерации и других развитых государствах. К тому же проблема роли МВД по Чеченской Республике в системе обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона является новой и достаточно актуальной.
Гипотезой исследования является предположение о возможности существенного повышения эффективности функционирования МВД по Чеченской Республике как ключевого звена системы обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона в соответствии с предоставленными государством полномочиями путем совершенствования организационно-правовой базы его деятельности, укрепления взаимодействия с иными государственными структурами, обеспечивающими региональную безопасность.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов внутренних дел по обеспечению региональной безопасности.
Предметом исследования выступают правовые и организационные аспекты деятельности МВД по Чеченской Республике по обеспечению безопасности в Северо-Кавказском регионе.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе практики и условий деятельности МВД по Чеченской Республике с последующей разработкой теоретических выводов и положений, практических рекомендаций и предложений, как по совершенствованию организационного построения указанного органа государственной власти, так и организации его взаимодействия с иными государственными органами, участвующими в обеспечении безопасности Северо-Кавказского региона.
Для достижения указанной цели необходимо решить ряд теоретических и научно-практических задач:
- раскрыть специфику таких научных категорий, как «регион» и «региональная безопасность»;
- выявить особенности обеспечения безопасности в СевероКавказском регионе;
- выделить элементы системы обеспечения безопасности в СевероКавказском регионе; '
- определить правовые и организационные основы деятельности МВД по Чеченской Республике;
- выявить проблемы в организации деятельности МВД по Чеченской Республике и выработать предложения, направленные на ее совершенствование с учетом особенностей нынешнего социально-экономического положения республики;
- выявить проблемы в организации взаимодействия МВД по Чеченской Республике с иными органами, участвующими в обеспечении безопасности республики и выработать предложения, направленные на повышение его эффективности.
Методологическая основа и методика исследования базируется на системе принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности. В диссертации использованы общенаучные методы исследования, в число которых входит анализ, синтез, индукция, дедукция. Кроме того, в работе использованы системный, исторический, сравнительный подходы, методы структурно-функционального, корреляционного и факторного анализа.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к управлению органами внутренних дел: В.Е. Афанасьева, Г.А. Аванесова, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, А.П. Ипакяна, H.H. Иванова, В.Е. Караханова, И.Б. Кардашовой, 0.3. Клушина, Л.М. Колодкина, А.М.Кононова, А.Ф. Майды-кова, В.Д. Малкова, А.Х. Миндагулова, М.Н.Никитина, А.Д. Ульянова, Н.Д. Шелякина, Е.Ф. Яськова и др., а также основоположников теории стратегического управления: И. Ансоффа, Б. Карлофа, М.Х. Мескона, A.A. Томпсона и А.Дж. Стрикленда, Г. Кунца и С.О'Даннела, О.С. Виханского, М.И. Круглова, A.A. Фатхутдинова и некоторых других.
Научная новизна исследования связана с актуальностью и недостаточной правовой и организационной разработанностью проблем деятельности МВД по Чеченской Республике в современных социально-экономических и политических условиях. Диссертация представляет собой первую попытку системного анализа комплекса вопросов, связанных с ролью МВД по Чеченской Республике в обеспечении безопасности СевероКавказского региона.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:
- уточнен понятийный аппарат, связанный с темой диссертационного исследования;
- определены особенности Северо-Кавказского региона, обуславливающие специфику построения его системы обеспечения безопасности;
- определены особенности организационного построения системы обеспечения безопасности Чеченской Республики;
- выявлены проблемные вопросы функционирования и взаимодействия МВД по Чеченской Республике с иными государственными структурами, обеспечивающими безопасность Северо-Кавказского региона, предложены пути их решения.
Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно способствует развитию теории управления органов внутренних дел и ее конкретного направления -совершенствования организации деятельности.
Представляется, что данное исследование может внести существенный вклад в объединение усилий органов внутренних дел, всех государственных и негосударственных органов по обеспечению безопасности, охране общественного порядка и противодействию преступности.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения:
1. Авторское понимание и определение сущности национальной и региональной безопасности, которое исходит из того, что безопасность как родовая категории является неотъемлемым свойством существования любой социальной системы и имеет различные проявления:
а). Национальная безопасность выступает как разновидность безопасности в границах отдельного государства. Она представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от ущерба, причиняемого комплексом негативных воздействий и угроз политического, социального, экономического, военного, информационного, экологического и иного характера, обеспечивающих территориальную целостность государства, стабильность общества, благополучие личности и гарантирующее возможность прогрессивного развития нации.
б). Региональная и национальна безопасность соотносятся как часть и целое. Под региональной безопасностью (безопасностью региона) следует понимать состояние защищенности социально-территориальной систе-
мы, представляющей собой часть страны, отличающуюся от других совокупностью естественных и исторически сложившихся экономических, социальных, культурных связей и особенностей, которое обеспечивает их достаточно надежное существование и устойчивое развитие.
2. Определение системы обеспечения региональной безопасности как совокупности подчиненных общей цели реализации национальных интересов России и интересов ее регионов органов государственной власти, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в соответствии с действующим законодательством, а также концептуальные основы и нормативно-правовые акты, регламентирующие отношения в сфере обеспечения региональной безопасности.
3. Выделение базовых факторов, обуславливающих особенности построения системы обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона:
- географическое местоположение, обуславливающее как природно-климатические условия и нахождение полезных ископаемых, так и границы с другими регионами Российской Федерации, другими государствами, прохождение транспортных сообщений;
- полиэтнический состав населения, обуславливающий наличие этнических и религиозных противоречий между населением региона;
- сложная социально-экономическая и общественно-политическая ситуация в Чеченской Республике.
4. В настоящее время правовая, нормативная и организационная основа функционирования МВД по Чеченской Республики имеют отличительные особенности, обусловленные сложившейся в результате вооруженного конфликта социально-экономической и политической ситуации. По мере ее стабилизации отмеченные особенности устраняются, а указанные основы функционирования должны быть унифицированы с общеустановленными в системе МВД России. В связи с этим вносится предложение по нормативному закреплению расширенного объема полномочий Министра внутренних дел по Чеченской Республике в качестве старшего оперативного начальника.
5. Комплекс мер по правовому и организационному обеспечению взаимодействия МВД по Чеченской Республике с иными органами, отвечающими за безопасность в Чеченской Республике, предусматривающий осуществляемые на основе правовых актов совместные, согласованные по
целям, задачам, методам и средствам их достижения действия МВД по Чеченской Республике и иных органов обеспечения безопасности по защите и созданию благоприятных условий для развития интересов личности, общества и государства на территории Чеченской Республики как части Северо-Кавказского региона и Российской Федерации в целом.
6. Авторский проект Комплексной программы обеспечения правопорядка и безопасности в Чеченской Республике, рассматриваемой в качестве нормативной основы взаимодействия МВД по Чеченской Республики и иных субъектов системы обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные теоретические положения, предложенные выводы могут быть использованы:
- при дальнейшем развитии теоретической проблемы безопасности в Российской Федерации;.
- в правотворческой деятельности МВД России по совершенствованию деятельности органов внутренних дел как элемента системы национальной безопасности;
- в практической деятельности аппаратов МВД России, МВД по Чеченской Республике при построении организационного механизма взаимодействия с иными органами обеспечения безопасности на территории Северо-Кавказского региона;
- в научно-исследовательской работе при анализе организации деятельности МВД, УВД по субъектам Российской Федерации;
- в преподавании учебной дисциплины «Основы управления органами внутренних дел».
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах:
- участия в работе научного семинара «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России»;
- предложений автора о необходимости передачи в полном объеме полномочий по обеспечению безопасности и правопорядка МВД по Чеченской Республике на семинарских и практических занятиях со слушателями ВАК Академии управления МВД России;
- научных сообщений на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.
Достоверность и научная обоснованность полученных результатов базируется на использовании научной логики, обширной информационной базы исследования, в том числе теоретических положений отечественных и зарубежных ученых, анализе нормативно-правовых актов МВД России. В ходе исследования были использованы статистические данные МВД России, МВД по Чеченской Республике, опрошено 900 респондентов - жителей Чеченской Республики.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновываются выбор и актуальность, степень разработанности темы; выдвигается гипотеза, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования. В рамках раздела раскрывается научная новизна, характеризуются теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту; отражаются степень апробации полученных результатов и возможность их использования в практической деятельности, научно-исследовательской работе и учебном процессе.
В первой главе - «Безопасность в регионе и система ее обеспечения» - раскрывается понятие и сущность безопасности, национальной безопасности, рассматриваются особенности системы обеспечения безопасности в Северо-Кавказском регионе и государственных структур, входящих в ее состав.
Проведенное автором исследование безопасности как явления позволяет констатировать, что она не существует сама по себе, изолированно от общей человеческой жизнедеятельности. Безопасность тесно связана со всеми сторонами жизни общества, коренной задачей которого является самосохранение и развитие. В этом смысле безопасной является только та социальная система, которая обладает возможностью самосохранения на основе ее развития. Опасностью для социальной системы является лишь то, что сдерживает или прекращает ее развитие.
В литературе встречаются разнообразные понятия, характеризующие безопасность. Все они объединяют стремление представить безопасность как некое состояние системы, обладающее рядом признаков, среди которых защищенность от угроз, опасностей или их отсутствие. Однако различные вариации угроз, существующих в реальном мире, объектов, субъектов безопасности, их состояний, до настоящего времени, не позволяют сформулировать единообразную трактовку «безопасности». И, несмотря на то, что содержание безопасности, как сложнейшего социально-политического и экономического явления, представляется любому вполне понятным, на практике этот термин каждый понимает по-своему, исходя из целей своего исследования, характеристик объектов безопасности.
В диссертации отмечается, что наиболее комплексной разновидностью безопасности в границах отдельного государства является национальная безопасность. Ее содержание в различных научных источниках трактуется как:
- безопасность народа, нации, т.е. населения определенной страны, в том числе как моноэтноса, так и многонационального народа, когда представители различных национальностей выступают как сограждане;
- безопасность общества, т.е. совокупности людей, объединенных исторически обусловленными условиями совместной жизнедеятельности;
- безопасность государства, т.е. организационно-правовой формы объединения народов, нации, являющейся средством ведения общих дел.
По существу «национальная безопасность» выступает интегрирующей категорией по отношению к понятиям «безопасность личности», «безопасность общества» и «безопасность государства». Более глубокий анализ специальной литературы и правовых актов позволяет сделать вывод, что национальная безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от ущерба, причиняемого комплексом негативных воздействий и их угроз политического, социального, экономического, военного, информационного, экологического и иного характера, обеспечивающее территориальную целостность государства, стабильность общества, благополучие личности и гарантирующее возможность прогрессивного развития нации.
Предложенная трактовка позволяет наиболее полно, на наш взгляд, охарактеризовать рассматриваемое явление. Однако когда речь идет о безопасности на части территории государства, то вряд ли можно и целе-
сообразно в полной мере использовать дефиницию «национальная безопасность». Как показывают исследования, наиболее часто в этой связи употребляются термины «региональная безопасность», «безопасность в регионе». Но, к сожалению, не только эти дефиниции, но и само понятие «регион» не имеет четкого определения. Иногда в научной литературе и правовых актах под регионом понимается субъект Российской Федерации, иногда часть территории государства (например, Северо-Кавказский регион) или даже мира (например, Азиатско-Тихоокеанский регион). В этой связи, на основе проведенного исследования в диссертации делается вывод, что под регионом Российской Федерации следует понимать социально-территориальную систему, представляющую собой часть страны, отличающуюся от других совокупностью естественных и исторически сложившихся экономических, социальных, культурных связей и особенностей.
Применяя данное определение к безопасности, в работе предлагается авторский вариант формулировки понятия «региональная безопасность», в частности, региональная безопасность (безопасность региона) - состояние защищенности социально-территориальной системы, представляющей собой часть страны, отличающуюся от других совокупностью естественных и исторически сложившихся экономических, социальных, культурных связей и особенностей, которое обеспечивает их достаточно надежное существование и устойчивое развитие.
Приведенная трактовка позволяет рассматривать региональную безопасность как разновидность национальной безопасности, а ее конкретное содержание связывать с факторами, характеризующими особенности рассматриваемого региона. Применительно к Северо-Кавказскому региону в качестве таковых выступают:
- географическое местоположение, обуславливающее как природно-климатические условия и нахождение полезных ископаемых, так и границы с другими регионами Российской Федерации, другими государствами, прохождение транспортных сообщений;
- полиэтнический состав населения, обуславливающий наличие этнических и религиозных противоречий между населением региона;
- продолжающая оставаться сложной социально-экономическая и общественно-политическая ситуация в Чеченской Республике.
Рассматривая региональную безопасность, необходимо отметить, что ее обеспечение от угроз внешнего и внутреннего характера является постоянной необходимостью для общества, государства, граждан и одновременно целенаправленной, широкомасштабной и плановой деятельностью всех субъектов безопасности, функционирующих на территории региона. Такая деятельность обуславливает существование организованной системы, призванной объединять усилия указанных субъектов, упорядочивать их функций и взаимоотношения, целенаправленно использовать их возможности противодействия возникающим опасностям в различных сферах жизнедеятельности региона. Под такой системой - системой обеспечения региональной безопасности - в диссертации предлагается понимать совокупность подчиненных общей цели национальных интересов России и интересов ее регионов органов государственной власти, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в соответствии с действующим законодательством, а также концептуальные основы и нормативно-правовые акты, регламентирующие отношения в сфере обеспечения региональной безопасности.
В каждом регионе Российской Федерации, такая система имеет свои специфические черты, обусловленные его особенностями конкретного региона. Так, анализ системы обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона позволяет сделать вывод, что наряду с типичными государственными субъектами обеспечения безопасности в нее входят:
- Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации;
- оперативный штаб в Чеченской Республике, который возглавляет заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации;
- группы оперативного управления при оперативных штабах в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Существование указанных субъектов предопределяет специфику функционирования как всей системы обеспечения региональной безопасности Северного Кавказа, так и его отдельных элементов, в частности, МВД по Чеченской Республике.
Во второй главе - «Правовые и организационные основы деятельности МВД по Чеченской Республике» рассматриваются вопросы правового регулирования и организации деятельности МВД по Чеченской Республике, его взаимодействия с иными органами обеспечения безопасности республики.
В диссертации отмечается, что особенности функционирования МВД по Чеченской Республике во многом определяются оперативной обстановкой, складывающейся на обслуживаемой им территории. В этой связи автор предпринимает попытку исследования ее компонента - внешней среды, в частности, условий характеризующих территориальные, социально-экономические, демографические и иные особенности Чеченской Республики, как составной части Северо-Кавказского региона.
Это позволяет составить представление о специфике, как процесса формирования правового статуса, так и функционирования МВД по Чеченской Республике.
При рассмотрении правовой основы деятельности МВД по Чеченской Республике особое внимание уделяется истории ее создания, отражающей все стадии произошедшего в 90-х годах прошлого столетия вооруженного конфликта на территории Чеченской Республики. Обусловлено это тем, что названный конфликт и его последствия предопределили и по настоящее время продолжают определять специфические черты правового статуса названного министерства.
В частности, проведенный в ходе диссертационного исследования сравнительный анализ полномочий МВД по Чеченской Республике с полномочиями аналогичных государственных органов иных субъектов Российской Федерации позволил выявить некоторые несовпадения. Так, в Положении о Министерстве внутренних дел по Чеченской Республике отсутствуют нормы, соответствующие п. 19.9 и п. 19.10 Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации, а именно:
«19. Министр внутренних дел, начальник ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации:
9) является старшим оперативным начальником для всех расположенных на территории субъекта Российской Федерации органов внутренних дел, подразделений и организаций, входящих в систему органов внутренних дел по субъекту Российской Федерации, а также в соответствии с
Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» - в отношении командиров специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск МВД России, дислоцированных на территории субъекта Российской Федерации;
10) привлекает в установленном порядке личный состав органов внутренних дел, подразделений и организаций, а также силы и средства специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск МВД России для участия совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка в пределах соответствующих территорий в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и «Уставом внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации».
По этому поводу в работе делается следующий вывод. С одной стороны, отсутствие указанных положений ограничивает полномочия как министра, так и всего МВД по Чеченской Республике. С другой стороны, в связи с сохраняющейся угрозой проявления терроризма в СевероКавказском регионе и продолжающимся проведением антитеррористических операций, в настоящее время на территории Чеченской Республики сосредоточено значительное количество сил и средств, возглавляемых непосредственно руководством МВД России. А значит, включение указанных положений в перечень полномочий Министра внутренних дел по Чеченской Республике означало бы нарушение субординации. Поэтому действующее Положение о Министерстве внутренних дел по Чеченской Республике, хотя и ограничивает полномочия названных субъектов, но вполне соответствует реально сложившейся оперативной обстановке на территории республики. По ее мере стабилизации дополнение рассматриваемого документа недостающими положениями представляется возможным и необходимым.
Однако этот процесс должен быть планомерным и начинаться, в соответствии с п. 7.1. Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» (с изм. от 2 августа 2006 г.), с совместной разработки МВД России, МВД по Чеченской Республике, Правительства Чеченской Республики плана поэтапной передачи МВД по Чеченской Республике правоохранительных функций в полном объеме.
В диссертации отмечается, что рассмотренные особенности правового положения и условий функционирования МВД по Чеченской Республике в свою очередь сказываются на специфике его организации, как структурного построения, так и всей деятельности. Ярким проявлением специфичности структуры рассматриваемого Министерства является наличие таких подразделений, как управление координации деятельности отделов внутренних дел по г. Грозный и полк ППСМ № 2 специального назначения им. А-Х. Кадырова при МВД по Чеченской Республике. И если управление координации деятельности отделов внутренних дел по г. Грозный можно представить как аналог управления внутренних дел административного центра субъекта Российской Федерации, то полк ППСМ № 2 реализует достаточно специфические функции. По существу данный полк является головным подразделением Министерства в борьбе с терроризмом и экстремизмом в Чеченской Республике, на него возложены обязанности по защите населения, органов государственной власти, местного самоуправления от преступных посягательств и по борьбе с незаконными вооруженными формированиями на территории республики.
Указанные структурные особенности, ряд рассмотренных в работе специфических мер организационного характера, позволили достигнуть определенных положительных моментов в деятельности МВД по Чеченской Республике по обеспечению безопасности. В этой связи необходимо отметить результаты изучения общественного мнения (посредством анкетирования), проведенного в процессе диссертационного исследования. Они наглядно показывают, что предпринимаемые руководством МВД России и МВД по Чеченской Республике мероприятия, позволили не только стабилизировать деятельность органов внутренних дел, но и заручиться поддержкой подавляющего числа жителей республики.
Тем не менее, несмотря на определенную стабилизацию, оперативная обстановка на территории Чеченской Республики остается непростой. Социально-бытовые последствия вооруженного конфликта, разрушения объектов социально-культурного назначения, наличие факторов, способствующих безработице, безусловно, не оказывают позитивного воздействия на состояние правонарушительства. Одной борьбой с правонарушениями в данной ситуации явно не обойтись. Необходимо использовать потенциал профилактических мер, рассчитанных на длительный период. Поэтому в работе делается вывод о целесообразности разработки при активной роли
МВД по Чеченской Республике Комплексной программы профилактики правонарушений в Чеченской Республике, которая бы способствовала бы не только стабилизации оперативной обстановки на ее территории, но и повышению безопасности во всем Северо-Кавказском регионе. Соискателем разработан Проект такого документа и представлен в приложении к диссертации.
Очевидно, что эффективное решение проблем обеспечения безопасности как в Чеченской Республике, так в Северо-Кавказском регионе лишь силами МВД по Чеченской Республике невозможно. Необходимо их взаимодействие с иными государственными органами и негосударственными организациями. Поэтому вопросы организации взаимодействия МВД по Чеченской Республике с иными органами обеспечения региональной безопасности имеют особую значимость и лежат в сфере их полномочий, закрепленных в законодательстве Российской Федерации. При этом, как показывает анализ деятельности органов внутренних дел на территории Чеченской республики, их роль в этом процессе значительна, так как они являются одной из важнейших составляющих правоохранительной системы государства.
Проведенный в этой связи анализ специальной литературы, правовых документов позволяет утверждать, что взаимодействие МВД по Чеченской Республике с органами обеспечения региональной безопасности -это осуществляемые на основе правовых актов совместные, согласованные по целям, задачам, методам и средствам их достижения действия МВД по Чеченской Республике и иных органов обеспечения безопасности по защите и созданию благоприятных условий для развития интересов личности, общества и государства на территории Чеченской Республики как части Северо-Кавказского региона и Российской Федерации в целом.
Однако рассмотренное взаимодействие существенно отличается от взаимодействия МВД, ГУВД, УВД по иным субъектам Российской Федерации. Обусловлено это тем, что одним из приоритетных направлений деятельности органов обеспечения безопасности, расположенных на территории Чеченской Республики, является противодействие терроризму. Поэтому, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 марта 2006 г. №35-Ф3 «О противодействии терроризму»1, Указа Президента Российской
Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»1, взаимодействие, оперативность и слаженность совместных действий различных силовых, правоохранительных структур и органов административного управления обеспечивается их координацией и подчиненностью единому руководящему центру. В настоящее время данные функции возложены на Оперативный штаб в Чеченской Республике, возглавляемый заместителем Министра внутренних дел России. Решения Оперативного штаба обязательны для выполнения всеми субъектами контртеррористических операций на территории Чеченской Республики. Это значит, что основное направление взаимодействия с федеральными органами обеспечения безопасности в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом МВД по Чеченской Республике осуществляет преимущественно через Оперативный штаб.
Рассматривая вопросы взаимодействия МВД по Чеченской Республике с республиканскими органами государственной власти не менее важно отметить участие Министра внутренних дел по Чеченской Республике в деятельности республиканской антитеррористической комиссии, возглавляемой Президентом Чеченской Республики. Ее задачами являются: координация всех органов государственной власти и управления Чеченской Республики по противодействию терроризму; повышение антитеррористической безопасности объектов особой важности и жизнеобеспечения.
В диссертации отмечается благодаря именно взаимодействию государственных и негосударственных структур удалось разрушить единую систему управления бандгруппами на территории Чечни, нанести им ощутимый урон. По настоящее время МВД по Чеченской Республике в целях установления местонахождения данных бандгрупп проводятся оперативно-розыскные и специальные контртеррористические мероприятия совместно с воинскими частями Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, военными комендатурами, органами и
1 О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (с изм. от 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
1 О мерах по противодействию терроризму: Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 (с изм. от 2 августа 2006 г., 4 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.
подразделениями ВОГОиП МВД России, ФСБ и Федеральной пограничной службы.
Учитывая, что распространенным способом действий участников бандформирований является переход в соседние субъекты Российской Федерации и скрытное пребывание на их территории, осуществляется обмен оперативной информацией и проведение совместных мероприятий с органами внутренних дел субъектов Российской Федерации, сопредельных с Чеченской Республикой.
На территории Чеченской Республики и ее административной границе проводятся мероприятия по перекрытию объездных дорог, организации действий совместных оперативно-поисковых групп, выставлению дозоров, засад и «секретов».
Кроме того, на современном этапе борьбы с терроризмом большое значение МВД по Чеченской Республике придает профилактической работе, в первую очередь - принятию мер по недопущению вовлечения молодежи в преступную деятельность, пополнения бандгрупп молодыми людьми, притока их в экстремистские организации. Данная работа осуществляется совместно с администрациями населенных пунктов, руководством образовательных учреждений, а также с духовенством традиционных мусульманских общин, при широком использовании возможностей средств массовой информации. Так, в целях информационного обеспечения деятельности МВД по Чеченской Республике по борьбе с терроризмом, экстремизмом и общеуголовной преступностью, обеспечению общественного порядка и безопасности граждан, профилактики преступлений подготовлено и размещено в СМИ 416 печатных материалов, 530 видео- и 187 радиорепортажей.
Однако, несмотря на позитивные стороны в организации взаимодействия, существуют и негативные факторы, обусловленные недостаточной обеспеченностью техническими средствами обмена информацией и алгоритмом ее прохождения. Кроме того, по нению автора, не лучшим образом, на проведение совместных мероприятий сказывается подчиненность органов внутренних дел временным государственным структурам, дислоцированным на территории Чеченской республики. Их руководители заменяются каждые 3-6 месяцев и зачастую недостаточно ориентируются в оперативной обстановке на обслуживаемой территории. В связи с этим, в
диссертации предлагается изменить структуру подчиненности в соответствии с реалиями настоящего времени.
В заключении работы сформулированы обобщенные выводы, положения и предложения.
Очевидно, что региональная безопасность является одним из важнейших компонентов национальной безопасности Российской Федерации. В ее обеспечении наряду с иными государственными органами ведущая роль отводится МВД России и его структурным подразделениям. В Северо-Кавказском регионе одним из них, бесспорно, является МВД по Чеченской республике. Обусловлено это рядом особенностей территориального, демографического, социально-экономического, политического характера всего Северо-Кавказского региона и Чеченской республики как субъекта Российской Федерации.
В этой связи в работе исследован и уточнен понятийный аппарат, используемый в теории и практике обеспечения национальной безопасности Сформулированы понятия "регион Российской Федерации", "региональная безопасность (безопасность региона)", "система обеспечения региональной безопасности". Выделены и детально рассмотрены три уровня системы органов обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона: федеральный; окружной; региональный.
Анализ системы обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона наряду с обычными субъектами обеспечения безопасности позволил выявить наличие ряда специфических государственных структур, дислокация и функционирование которых в указанном регионе обусловлена особенностями современной социально-политической обстановки, сложившейся на его территории. Отмечена особая роль Чеченской Республики в состоянии стабильности и устойчивости развитии, безопасности СевероКавказского региона. Территориальное расположение, ресурсные и природно-климатические условия, а также непростая социально-экономическая и политическая ситуация, сложившаяся в результате вооруженного конфликта на ее территории обуславливают специфические факторы функционирования соответствующих государственных органов, в том числе и МВД по Чеченской Республике. Так, структура МВД по Чеченской Республике включает специфические подразделения, основными задачами которых являются борьба с бандформированиями, противодействие проявлению терроризма на территории республики. Кроме того, пра-
вовой статус Министра внутренних дел по Чеченской Республике несколько отличается от правового статуса Министров (начальников) органов внутренних дел по другим субъектам Российской Федерации. Это обуславливает особенности в функционировании МВД по Чеченской Республике и организации его взаимодействия с иными органами обеспечения безопасности на территории республики и Северо-Кавказского региона.
Материалы диссертации дают целостное представление о правовых и организационных основах функционирования МВД по Чеченской республике в сфере обеспечения безопасности Северо-Кавказского региона. Сформулированные предложения по совершенствованию правового обеспечения их деятельности позволят не только улучшить состояние оперативной обстановки на обслуживаемой территории, но и решить многие проблемы обеспечения региональной безопасности.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в пяти работах общим объемом 1,8 п.л., в т.ч. одна объемом 0,3 п.л. выполнена в соавторстве (авторство не разделено):
Научные публикации в журналах, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Алханов Р.Ш., Жаглин A.B. Органы внутренних дел в системе обеспечения национальной безопасности // Вестник Московского университета МВД России. 2007. №3. - 0,3 п.л.
2. Алханов Р.Ш. Понятие «региональная безопасность» // Закон и право. 2007. № 10. - 0,2 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Алханов Р.Ш. Законность и правопорядок - основа мира и стабильности в Чеченкой Республике// Профессионал. 2008. № 4. - 0,6 п.л.
4. Алханов Р.Ш. К вопросу о роли МВД по Чеченской Республике в системе обеспечения безопасности в Северо-Кавказском регионе // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 1. - 0,3 п.л.
5. Алханов Р.Ш. Борьба с терроризмом и противодействие организованной преступности как одно из направлений построения правового государства и основа формирования гражданского общества (На примере деятельности МВД по Чеченской Республике) // Гражданское общество и ор-
ганы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия: Материалы Всероссийской научно-практической конференции в Академии управления МВД России 15 ноября 2007 г. - М.: Академия управления МВД России, 2008. - 0,4 п.л.
Подписано в печать 25.12.2008 г.
Усл. печ. л. 1,4._Уч.-изд.л. 1,44._Зак. 645._Тираж 100 экз.
Издательство РГАУ - МСХА имени К.А. Тимирязева 127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44 Тел.:977-00-12, 977-40-64
