АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы реализации милицией правоохранительной функции государства»
На правах рукописи
Лещина Эдуард Леонидович
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ МИЛИЦИЕЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
Специальность 12 00 14 — административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург - 2008
003171179
Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Тюменского юридического института МВД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Каплунов Андрей Иванович
Ведущая организация: Сибирский юридический институт
МВД России
Защита состоится «17» июня 2008 г в «15» часов на заседании диссертационного совета Д 203 012 01 при Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
Автореферат разослан «14» мая 2008 г
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Майоров Владимир Иванович
Южно-Уральский государственный университет,
кандидат юридических наук, профессор Бородин Станислав Степанович
Санкт-Петербургский университет МВД России
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 012 01
кандидат юридических наук Н И Карчевская
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения должного уровня общественного спокойствия, законности и правопорядка всегда были и будут актуальными для любого государства Только оно способно обеспечить всестороннюю защиту жизни, чести и достоинства своих граждан, их законных интересов и собственности
Наблюдаемые в последнее время в России уровень преступности и обеспокоенность граждан собственной безопасностью прямо указывают на недостаточность, несвоевременность и неэффективность принимаемых со стороны государства мер по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью Требования сегодняшнего дня в сфере охраны общественного порядка, нерешаемость проблем организационно-правового строительства милиции, «присвоение федеральным центром монопольного права на строительство сил правопорядка на всей территории страны без учета институтов гражданского общества и самоуправления населения»1 свидетельствуют о необходимости совершенствования системы органов внутренних дел, в частности милиции
Правовое регулирование организации и функционирования милиции в Российской Федерации далеко от совершенства и связано со многими проблемами, к которым можно отнести наличие пробелов в законодательстве, дисбаланс федерального и регионального законодательства, недостаточное финансирование и обеспечение милиции, слабую правовую и социальную защиту сотрудников милиции, неверие граждан и общественных объединений в государство и его институты, отсутствие реальных возможностей у органов местного самоуправления по самостоятельной охране общественного порядка, отсутствие четкой системы государственного контроля и ответственности за неправомерные действия и решения руководителей милиции и др
Наличие перечисленных проблем и необходимость их скорейшего решения, прежде всего, определяют актуальность темы данного диссертационного исследования
1 См Аврутин Ю Е Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России теория, история, перспективы / Ю Е Аврутин - СПб Юридический центр Пресс, 2003 - С 374
В работе на основе положений Конституции РФ, Закона РФ «О милиции», иных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность милиции, автором выявляются и анализируются проблемы организации и деятельности милиции по реализации правоохранительной функции государства, в том числе в области охраны общественного порядка, формулируются предложения по их разрешению
Степень разработанности темы. Исследование проблем правового статуса милиции как элемента системы органов исполнительной власти государства, ее организации и деятельности является одной из составляющих науки административного права Начиная с 70-х гг прошлого века - периода наиболее интенсивной разработки широкого круга вопросов организации деятельности органов внутренних дел, организационно-правового строительства милиции, управления в сфере обеспечения правопорядка - к этой проблематике в целом или ее отдельным аспектам обращались такие ведущие отечественные ученые, как Ю Е Аврутин, А П Алехин, Г В Атаманчук, Д Н Бахрах, И Л Ба-чило, К С Вельский, В П Божьев, А Г Братко, П Т Василенков, И И Веремеенко, В 3 Веселый, К Ф Гуценко, М И Еропкин, И Н Зубов, А И Каплунов, Ю Ф Кваша, В И Майоров, М Я Масленников, В И Позняк, Л Л Попов, Т Н Радько, Ю П Соловей, ГА Туманов, В В Черников, А А Чувилев, Т М Шамба, А П Шер-гин, А Ю Якимов и др
Проблемы формирования муниципальной милиции органами местного самоуправления исследовали Я М Бельсон, А В Губанов, Р И Денисов, В П Злотя, И Ш Килясханов, Л М Колодкин, Ф Е Колонтаевский, Б П Кондратов, А М Кононов, А П Коренев, Г М Миньковский, А Н Роша, В Б Рушайло, А А Савостин, П П Сергун, П П Фатеев, Е Ю Шихов и др
Вместе с тем, приходится констатировать, что по многим принципиальным вопросам организации и деятельности милиции вплоть до настоящего времени не удалось выработать согласованную, поддерживаемую широкой научной общественностью позицию Это касается, в частности, научной и законодательной дефиниции самого понятия «милиция», определения ее места в системе органов исполнительной власти, правового статуса и организационного построения Особенно дискуссионными являются вопросы, связанные с функциями и полномочиями милиции, ее подчиненностью на федеральном и региональном уровнях, а
также с перспективами формирования в России муниципальных сил охраны правопорядка
Попыткой внести свой вклад в решение этих актуальных с теоретической и практической точек зрения проблем и является настоящее исследование
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе реализации милицией правоохранительной функции государства
Предмет исследования. Предметом исследования является современная практика организационно-правового строительства милиции в Российской Федерации, а также государственные концепции и научные разработки, посвященные проблемам реализации милицией политики государства в сфере охраны общественного порядка
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании совокупности проблем организационно-правового строительства милиции в современной России для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области
Для достижения указанной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи, подлежащие решению
- изучить исторические аспекты становления и развития милиции (полиции) в России,
- уяснить понятие правоохранительной функции государства и проанализировать правовые и организационные основы деятельности милиции по ее реализации,
- рассмотреть правовой статус, проблемы организации и правового положения, в том числе задачи и функции милиции,
- разработать предложения по устранению недостатков правового регулирования деятельности милиции,
- определить возможные варианты перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях и их правового закрепления,
- предложить модель разграничения компетенции государственной и муниципальной милиции,
- рассмотреть основные аспекты взаимодействия государственной и муниципальной милиции между собой и с другими государственными органами в правоохранительной сфере
Эмпирическую базу исследования составили данные опроса диссертантом 300 сотрудников органов внутренних дел Челя-
бинской области в 2005 году, итоги проведенного в 1999 году эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в 10 субъектах Российской Федерации
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой комплексное исследование вопросов правового регулирования организации милиции, основных направлений ее деятельности по реализации правоохранительной функции государства, разграничения компетенции всех уровней власти и управления, а также государственной и муниципальной милиции по организации охраны общественного порядка
В результате диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного, административного и муниципального права, теории государства и права предлагаются авторские варианты дефиниций «муниципальная милиция», «охрана общественного порядка муниципальной милицией», «правоохранительные органы», «правоохранительная функция милиции», «правоохранительная деятельность милиции», «компетенция милиции», «применение огнестрельного оружия», уточняются понятия «милиция», «административная деятельность милиции»
Научной новизной характеризуется предложенный соискателем вариант разграничения функций и компетенции государственной и муниципальной милиции в области обеспечения охраны общественного порядка, который учитывает не только российский, но и зарубежный опыт, накопленный в исследуемой сфере
Основные положения, выносимые на защиту:
1 В организации и деятельности милиции в России с момента ее создания и по настоящее время имели и продолжают иметь место ряд особенностей и проблем, к числу которых следует отнести изменение приоритетов деятельности милиции на различных этапах развития государства и общества, возложение на милицию не свойственных ей функций, постоянное реформирование и преобразования милиции, правоприменительный, а не охранительный характер ее деятельности, некомплект, высокая текучесть кадров, непрестижность службы в милиции, недостаточное финансирование и материально-техническое обеспечение, отсутствие четких критериев оценки результатов работы
2 Понятие милиции, закрепленное в Законе Российской Федерации «О милиции», не в полной мере отражает ее действительное назначение и реальное место в механизме государства
Термин милиция (от лат «militia») означает войско, формируемое на время войны (или род ополчения) В Российской Федерации милицией названо правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как полиция При этом милиция институализируется как составная часть государственных правоохранительных органов исполнительной власти - органов внутренних дел Если органы внутренних дел в целом осуществляют функции по выработке государственной политики в установленной сфере деятельности, то милиция в рамках своих полномочий (задач, функций, прав и обязанностей), используя имеющийся правовой инструментарий, участвует в реализации государственной политики в сфере внутренних дел государства
Соответственно этому предлагается следующая дефиниция милиция (полиция) в Российской Федерации - основная составная часть системы органов внутренних дел МВД России, призванная реализовывать государственную политику в сфере внутренних дел, защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и административно наказуемых посягательств, должностные лица которой наделены правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законом
3 Предложена и обоснована авторская дефиниция понятия «правоохранительный орган» Правоохранительный орган - это структурное звено системы государственных органов исполнительной власти (его структурные подразделения), должностные лица которого в соответствии с законом наделены полномочиями по применению мер государственно-правового принуждения в целях борьбы с преступностью, охраны правопорядка, защиты и восстановления нарушенных прав физических и юридических лиц
4 Предложена и обоснована авторская дефиниция понятия «правоохранительная деятельность милиции», под которой следует понимать комплекс мероприятий правового, организационного и воспитательного характера, который осуществляется в соответствии с законом в целях обеспечения законности, правопорядка, защиты прав и законных интересов физических и юриди-
ческих лиц путем применения регламентированных законом мер государственного воздействия
5 К числу специальных функций милиции, обеспечивающих решение поставленных перед нею задач, предлагается отнести следующие деятельность по обеспечению прав и свобод личности, обеспечение и поддержание нормальных условий жизнедеятельности граждан и функционирования организаций, принудительное прекращение преступлений и административных правонарушений, предотвращение причин и условий, способствующих их совершению, осуществление дознания, осуществление административной юрисдикции, защита и охрана собственности, профилактика правонарушений, надзор
6 Профилактика правонарушений является одной из основных функций милиции Профилактика правонарушений, воссоздание системы общей и индивидуальной профилактики являются одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел
В настоящее время милиция и органы внутренних дел вместо правоохраны и профилактики правонарушений в основном осуществляют правоприменение Подтверждением этому является то, что задачи профилактики и пресечения преступлений и административных правонарушений не рассматриваются в организации деятельности милиции как первостепенные
7 Анализ результатов деятельности милиции в целом способствует правильной оценке работы каждого ее сотрудника Однако существующие показатели оценки работы объективно не отражают реального положения дел Для всех правоохранительных органов России необходимо изменить целевые ориентиры показателей их работы, а результаты следует оценивать на основе общественного мнения, и по тому, какими они могут и должны быть при наличных возможностях Для реализации данного предложения необходимо принципы деятельности милиции (ст 3 Закона «О милиции») дополнить словами «постоянного учета общественного мнения»
8 На основании проведенного исследования обоснован вывод о том, что возможным вариантом решения проблем охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью может быть комплексное реформирование всей системы органов охраны общественного порядка, предусматривающее, в частности, формирование муниципальных
органов охраны общественного порядка, включая специализированный правоохранительный орган - муниципальную милицию
На местный уровень могут быть переданы следующие функции государственной милиции охрана общественного порядка на территории муниципальных образований, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в пределах, установленных законом, защита и охрана собственности, оказание помощи лицам, находящимся в беспомощном состоянии в общественных местах, обеспечение работы специальных учреждений
9 Предложена и обоснована модель поэтапной реализации разграничения компетенции государственной и муниципальной милиции На весь переходный период непосредственная охрана общественного порядка на территории муниципальных образований должна осуществляться муниципальными органами охраны общественного порядка (муниципальной милицией) и органами внутренних дел с постепенной передачей последними отдельных полномочий на муниципальный уровень
На первом этапе в составе муниципальных органов охраны общественного порядка могут быть сформированы подразделения патрульно-постовой службы, дежурной службы, по делам несовершеннолетних, административной практики, в их ведение возможна передача медицинских вытрезвителей На втором этапе в муниципальную милицию возможна передача участковых уполномоченных милиции, подразделений вневедомственной охраны, медицинских вытрезвителей, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке На третьем, завершающем этапе, должен произойти переход к осуществлению охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях силами муниципальных правоохранительных формирований при содействии федеральных органов охраны общественного порядка, органов государственной власти и управления
10 Под взаимодействием государственной и муниципальной милиции понимается их совместная согласованная деятельность, осуществляемая в соответствии с законом в целях оптимального решения поставленных задач в сфере охраны общественного порядка, укрепления законности и правопорядка, максимального
использования имеющихся сил и средств, исключения дублирования их функций
Теоретическая и практическая значимость работы определяется комплексной разработкой правовых и организационных основ формирования органами местного самоуправления муниципальной милиции и передаче ей части функций государственной милиции, что дает возможность более предметно подойти к решению задачи по реформированию современной системы органов внутренних дел и милиции
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности законодательных (представительных) органов, при разработке концептуальных основ реформирования милиции в Российской Федерации, в непосредственной организации охраны общественного порядка на своей территории органами местного самоуправления, в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и деятельности практических органов
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Тюменского юридического института МВД России
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Челябинского юридического института МВД России, Учебного центра ГУВД по Челябинской области, в практической деятельности органов внутренних дел Челябинской области
Выводы и рекомендации диссертанта отражены в 17 публикациях, в числе которых одна монография, учебные пособия, научные статьи, в т ч в издании, рекомендованном ВАК России, Результаты изысканий диссертанта отражены также в его выступлениях на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях, проводимых в г Челябинске
Структура и объем диссертации Работа состоит из двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, раскрывается научная новизна исследования, формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, приводятся данные апробаций результатов исследования
Первая глава - «Правые основы организации и деятельности милиции по реализации правоохранительной функции государства» - включает четыре параграфа, в которых дается характеристика правового положения милиции как государственного правоохранительного органа в контексте истории ее становления, развития и современной организации, анализируются задачи и функции российской милиции
В первом параграфе - «История становления и развития регулярных органов охраны правопорядка в России» - раскрываются основные этапы строительства в России полиции и милиции
В истории полиции (милиции) России выделяют несколько этапов Первый составляет время до начала XVIII века и характеризуется отсутствием регулярных полицейских органов их функции выполняли органы управления общей компетенции В то время не существовало термина «полиция» и соответствующая деятельность именовалась «благочиние» Второй этап приходится на период первой четверти XVIII века до февраля 1917 года В этот период формируется и развивается специализированный орган - регулярная полиция, призванный выполнять полицейские функции Третий этап - это период создания и деятельности советской милиции С 1991 года началось формирование российской милиции
Подводя итоги досоветского периода развития полиции в России, диссертант приходит к следующим выводам
- полицейская функция издавна была характерна для Российского государства,
- в ходе развития государства развивалась и полиция, реализуя при этом охранительную функцию государства,
- за все время существования полиции в России наиболее слабым ее звеном была общая полиция,
- до Первой мировой войны ни в одной другой стране мира не было двух видов полиции общей и политической
Обращаясь к советскому этапу формирования и развития милиции, диссертант выделяет основные проблемные вопросы ее организационно-правового строительства, отмечая, в частности, следующее
Первое Милиция в этот период выступала как орган обеспечения диктатуры пролетариата и защиты установленного порядка
Второе Кадровая политика строилась на принципах политической благонадежности личного состава, преимущества в служебной карьере имели рабочие и крестьяне
Третье Идея постепенного сокращения и ликвидации преступности оказалась несостоятельной, но долгое время именно она, как идея политическая, предопределяла оценку работы милиции Процентомания, ориентация на уголовную и административную репрессию нанесли непоправимый вред как самой милиции, так и мнению о ней населения
Четвертое Советская власть на первоначальном периоде строительства милиции отказалась от опыта и принципов работы царской полиции
Пятое До начала перестройки и реформы государственно-правовой системы милиция выполняла ряд специализированных функций обеспечивала паспортный режим, исполняла приговоры судов о ссылке и высылке, осуществляла специальный надзор за сосланными и высланными, оказывала содействие должностным лицам всех органов власти и управления при исполнении ими служебных обязанностей
Далее в работе анализируются условия, в которых начала строиться российская милиция, раскрывается процесс изменений в правовом закреплении целей и принципов ее деятельности по сравнению с советским периодом, выделяются и анализируются основные проблемы в организации и деятельности милиции современной России
Во втором параграфе - «Понятие правоохранительной функции государства и место российской милиции в ее реализации» - диссертант рассматривает сущность правоохраны и правоохранительной функции государства, понятие и принципы правоохранительной деятельности органов государства, в тч милиции, различия между правоохранительной функцией госу-
дарства и правоохранительной деятельностью Далее анализируются признаки правоохранительных органов, их компетенция, критерии отнесения органов государства к правоохранительным, определяется место милиции в системе специализированных правоохранительных органов, формулируются дефиниции «правоохранительная деятельность милиции» и «правоохранительная функция милиции»
В работе отмечается, что понятие «правоохрана», прежде всего, означает охрану и защиту права от любых противоправных посягательств и деяний Под охраной понимается совокупность различных мер, направленных на предупреждение нарушений прав, устранение последствий в их реализации, ликвидацию причин, порождающих эти нарушения, а понятие защиты составляет деятельность специальных юрисдикционных органов государства по восстановлению нарушенных либо оспоренных прав
Правоохранительную функцию государства - одну из его основных функций, по мнению соискателя, не следует отождествлять с правоохранительной деятельностью Правоохранительная функция включает в себя правовые формы деятельность органов государства по «обеспечению состояния защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»1 В ходе ее реализации устанавливаются запреты совершать определенные действия, формулируются составы правонарушений и устанавливаются санкции, применяются меры профилактики правонарушений
В свою очередь, правоохранительная деятельность является формой институализации и реализации правоохранительной функции государства, охраной права В широком смысле правоохранительная деятельность включает в себя издание и применение актов, направленных на защиту и охрану различных общественных отношений, восстановление нарушенных прав В узком смысле назначением правоохранительной деятельности является защита и охрана прав от уже допущенных или предполагаемых правонарушений
1 См Авругин Ю Е , Зубов И Н Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития) - СПб, 1998 - С 11
Диссертант определяет правоохранительную деятельность милиции как комплекс мероприятий правового, организационного и воспитательного характера, который осуществляется в соответствии с законом в целях обеспечения законности, правопорядка, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц путем применения регламентированных законом мер государственного воздействия
В диссертации обращается внимание на то, что понятие «правоохранительные органы», широко используемое как в научной литературе, так и в обыденной речи, является собирательным, не отличается четкостью границ и не в полной мере отражает сущность органов, обозначаемых этим термином Диссертант обосновывает точку зрения, что отнесение того или иного государственного органа к правоохранительным не может быть произвольным и должно зависеть от решаемых им задач и реализуемых функций Соответственно, в диссертации обосновывается авторская дефиниция понятия «правоохранительный орган», раскрываются критерии отнесения тех или иных государственных структур к категории правоохранительных
Основываясь на анализе существующих в научной литературе точек зрения о содержании правоохранительной деятельности, диссертант относит к правоохранительной деятельности милиции функции контроля, выявления правонарушений и принятия мер к их пресечению, наказанию виновных, восстановления нарушенных прав
В свою очередь понятием правоохранительной функции милиции охватывается содержание деятельности милиции по реализации стоящих перед ней задач в ходе охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью
В конце параграфа делается вывод, что милиция входит в число государственных специальных правоохранительных органов, и именно по работе милиции население судит о том, как все государство в целом обеспечивает его права и законные интересы в сфере охраны общественного порядка Назначением правоохранительной деятельности милиции является защита и охрана прав от уже допущенных или предполагаемых правонарушений Однако до сих пор в нашем обществе господствует мнение, что основное назначение милиции - борьба с преступностью
В третьем параграфе - «Правовое положение и организационное построение российской милиции» - анализируется современное понятие милиции, рассматривается ее правовое положение и организация, предлагается собственное определение милиции
Отмечается, что понятие милиции, закрепленное в законе, не в полной мере отражает ее действительное назначение и реальное место в механизме государства Назначение органов внутренних дел и милиции как органа исполнительной власти - это не только реализация правоохранительной функции государства, но и реализация государственной политики в сфере внутренних дел государства
По мнению диссертанта, не совсем верно определять милицию как систему государственных органов исполнительной власти Милиция в настоящее время является основной составной частью системы органов внутренних дел, возглавляемых федеральным органом исполнительной власти - МВД России Кроме того, милиция не является единой системой государственных органов, в нее также входят различные службы и подразделения В Российской Федерации милицией названо правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как полиция Полиция (от греч «роШе/а» - управление делами государства) означает исполнительный полицейский персонал (наружная полиция) и полицейские учреждения, охраняющие общественный порядок и публичную безопасность Из определения милиции также следует, что сотрудники милиции наделены правом применения мер принуждения
Предлагается следующее понятие милиции милиция (полиция) в Российской Федерации - основная составная часть системы органов внутренних дел МВД России, призванная реализовы-вать государственную политику в сфере внутренних дел, защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и административно наказуемых посягательств, должностные лица которой наделены правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законом
В четвертом параграфе - «Задачи и функции милиции на современном этапе развития российского общества» - анализируются и уточняются задачи, стоящие перед милицией, выделяются ее специальные функции и раскрывается их содержание
Вопрос о задачах милиции - это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит фактором последующего эффективного правового регулирования деятельности милиции
Ряд задач милиции - обеспечение безопасности личности, выявление и раскрытие преступлений, защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности - соответствуют назначению милиции и в уточнении не нуждаются
Следует уточнить задачу милиции по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений Диссертант поддерживает точку зрения Ю П Соловья, что милиция должна заниматься не предупреждением правонарушений, а их предотвращением Соответственно, в Законе «О милиции» данную задачу милиции целесообразно закрепить как «предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений»
Задача охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности слишком объемна и масштабна В ее обеспечении участвуют все органы государства, и оно несет основную ответственность за состояние общественной безопасности МВД России и милиция в его составе самостоятельно не могут и не должны обеспечить общественную безопасность, они могут только участвовать в этой деятельности и охранять определенные общественные отношения Данную задачу следует сформулировать следующим образом «охрана общественного порядка и участие в обеспечении общественной безопасности»
Задача защиты частной, государственной, муниципальной и иных видов собственности предполагает ее охрану от противоправных посягательств, а также осуществляется милицией в ходе борьбы с преступлениями и административными правонарушениями Некоторые авторы (Ю П Соловей, Б П Кондрашов) считают, что данная задача « охватывается другими милицейскими задачами», и поэтому ее не имеет смысла выделять отдельно Однако следует заметить, что собственность, наряду с жизнью и здоровьем, является важнейшим условием жизнедеятельности личности и общества Кроме того, собственность - одно из базовых условий успешного функционирования государства Задачу ее охраны и защиты следует рассматривать не только в право-
вом (юридическом) контексте, но и с точки зрения элемента государственной политики в сфере внутренних дел
Задача милиции по оказанию помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом «О милиции», также, по мнению диссертанта, нуждается в уточнении Закон не определяет формы оказания помощи, да и все формы и пределы ее оказания вряд ли можно перечислить в законе Милиция оказывает помощь в пределах имеющихся у нее возможностей, которые отнюдь не безграничны Это уточнение весьма существенно и требует законодательного закрепления
С учетом предложенной корректировки целесообразно в законе закрепить следующие задачи милиции обеспечение безопасности личности, охрана общественного порядка и участие в обеспечении общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом «О милиции», и с учетом имеющихся возможностей
Далее диссертант, опираясь на анализ действующего законодательства, выделяет основные (специальные) функции милиции применительно к поставленным перед ней задачам К их числу в диссертации отнесены деятельность по обеспечению прав и свобод личности, обеспечение и поддержание нормальных условий жизнедеятельности граждан и функционирования организаций, принудительное прекращение преступлений и административных правонарушений, предотвращение причин и условий, способствующих их совершению, осуществление дознания, осуществление административной юрисдикции, защита и охрана собственности, профилактика правонарушений, надзор
Диссертант отмечает, что в юридической литературе, посвященной деятельности милиции, система функций или основных направлений ее деятельности традиционно включает в себя административную, оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность Однако такая классификация не позволяет выявить специфику и содержание конкретных функций милиции
Самой объемной по своему содержанию является административная деятельность Она определяется диссертантом в широком и узком смысле В широком смысле слова она представляет собой всю исполнительно-распорядительную деятельность органов, служб и подразделений милиции, ее должностных лиц, совершаемую в пределах их компетенции В узком смысле - как деятельность аппаратов и служб милиции, состоящая в непосредственной и повседневной охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности в пределах, установленных законом, с использованием определенных форм и методов
Для функциональной характеристики милиции как органа исполнительной власти используется понятие «компетенция», те предметы ведения, принадлежащие ему круг и объем полномочий и обязанности Компетенция милиции определяется соискателем как совокупность предметов ведения, обязанностей и прав, закрепленных как за самой милицией, так и за всеми ее органами, специальными учреждениями, службами и подразделениями, образуемыми ею и действующими под ее руководством и контролем
Большое значение в деятельности милиции имеет оценка ее работы Но зачастую мнение населения о работе милиции не совпадает с мнением соответствующих должностных лиц Поэтому оценка работы милиции должна основываться и на общественном мнении Для правового закрепления данного предложения необходимо принципы деятельности милиции (ст 3 Закона «О милиции») дополнить словами «постоянного учета общественного мнения»
Вторая глава - «Перспективы дальнейшего совершенствования организационного построения и правовой основы деятельности милиции по реализации правоохранительной функции государства» - объединяет три параграфа, в которых предлагается возможная модель организации милиции в Российской Федерации (государственная и муниципальная), определяется их правовое положение применительно к реализации правоохранительной функции в сфере внутренних дел государства
В первом параграфе ~ «Концептуальная модель разграничения компетенции государственной и муниципальной милиции в сфере охраны общественного порядка» - анализируются и разграничиваются полномочия всех уровней власти и управления, а также государственной и муниципальной милиции по охране об-
щественного порядка, определяется правоохранительный статус муниципальных органов охраны общественного порядка
Основой для разграничения компетенции государственной и муниципальной милиции, по мнению соискателя, является положение части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, признающее органы местного самоуправления одним из субъектов, осуществляющих охрану общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования
Анализ действующего законодательства позволил диссертанту выделить основные полномочия местного самоуправления и его органов в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан и на этой основе предложить логико-правовую модель разграничения компетенции государственной и муниципальной милиции, исходя из предположения о том, что это самостоятельные органы, функционирующие на разных уровнях публичного управления
Охрана общественного порядка муниципальными органами охраны общественного порядка должна пониматься как их деятельность на соответствующей территории муниципального образования по непосредственной защите жизни и здоровья, прав и свобод граждан, их чести и достоинства, собственности, контролю за соблюдением установленных правил в общественных местах Содержание этой деятельности в функциональном отношении включает в себя профилактику, предупреждение и пресечение правонарушений, охрану прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций, общественных и иных организаций и объединений, оказание помощи гражданам и организациям в пределах, определяемых полномочиями и предметами ведения муниципальных органов охраны общественного порядка
Особое внимание в рамках данного параграфа соискатель уделил разграничению компетенции федерального, регионального и местного уровня власти по организации охраны общественного порядка
Во втором параграфе - «Пути совершенствования организационного построения милиции в России» - рассмотрены возможные варианты реформирования милиции в России В основу совершенствования ее организации, по мнению соискателя, может быть положено формирование муниципальной милиции
Идея муниципальной милиции в России состоит в том, что она создается органом местного самоуправления и подчиняется только ему Подчиненность муниципальной милиции государственной отсутствует - последняя вправе осуществлять только координационные функции Непосредственное руководство муниципальной милицией со стороны государственной имеет место только в некоторых, четко оговоренных в законодательстве, случаях, например, при проведении специальных операций, в ходе обеспечения правопорядка при проведении на территории муниципального образования массовых общественно-политических или спортивных мероприятий федерального или регионального уровня
Анализ существующих точек зрения, определяющих приоритетные модели организации муниципальных органов охраны общественного порядка, позволил диссертанту прийти к выводу о том, что все предлагаемые модели не снимают имеющихся проблем организации охраны правопорядка и требуют доработки и совершенствования За время существования социалистического государства силы милиции были централизованными и существующая система органов внутренних дел в целом достаточно успешно противостояла преступности и правонарушениям Ломать существующую систему органов охраны правопорядка, взамен не предлагая ничего эффективного, нельзя
После рассмотрения основных итогов проведения в 10 регионах России эксперимента по организации муниципальной милиции в диссертации делается вывод, что в большинстве регионов еще не созданы необходимые материальные и организационные условия для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов охраны общественного порядка
В работе сформулированы отправные положения для создания муниципальных органов охраны общественного порядка Отмечается, что ряд вопросов может быть снят принятием Федерального закона «Об организации муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции)», проект которого предложен диссертантом В Федеральном законе следует закрепить основные понятия, принципы деятельности, права и обязанности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции), порядок их финансирования и материально-технического обеспечения, вопросы подчиненности, контроля и ответственности, порядок прохождения службы в этих
органах В нем необходимо также нормативно разграничить компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка
В соответствии с предлагаемой диссертантом моделью непосредственная охрана общественного порядка на территории муниципальных образований будет осуществляться совместно муниципальными органами общественного порядка (прежде всего муниципальной милицией) и органами внутренних дел На первом этапе в составе муниципальных органов охраны общественного порядка могут быть сформированы подразделения патрульно-постовой службы, дежурной службы, по делам несовершеннолетних, административной практики, в их ведение возможна передача медицинских вытрезвителей На втором этапе из состава ОВД возможна передача в муниципальную милицию участковых уполномоченных милиции, подразделений вневедомственной охраны при отделах (управлениях) внутренних дел по районам (муниципальным районам), городам (городским округам) и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, а также медицинских вытрезвителей. На третьем, завершающем этапе, должен произойти переход к осуществлению охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях силами муниципальных правоохранительных формирований при содействии федеральных органов охраны общественного порядка, органов государственной власти и управления
В третьем параграфе - «Перспективы совершенствования правовых и организационных форм взаимодействия милиции с другими государственными органами в обеспечении правопорядка» - рассматривается понятие и основные модели взаимодействия, в т ч и в ходе правоохранительной деятельности, содержание механизма взаимодействия, организация взаимодействия в ходе правоохранительной деятельности, а также взаимодействие государственной и муниципальной милиции
Организация взаимодействия в ходе правоохранительной деятельности понимается как основанная на законах и нормативных правовых актах деятельность, ориентированная на согласованное использование сил и средств правоохранительных и иных
государственных органов, общественных организаций в целях поддержания правопорядка и обеспечения законности
Под взаимодействием государственной и муниципальной милиции, по мнению диссертанта, следует понимать их совместную согласованную деятельность, осуществляемую в соответствии с законом по реализации стоящих перед ними задач и достижению общих целей правоохранительной деятельности
В конце параграфа формулируются предложения по совершенствованию взаимодействия милиции с правоохранительными органами и с органами государственной власти в субъектах Российской Федерации в правоохранительной сфере
В заключении содержатся обобщающие выводы и предложения по результатам проведенного диссертационного исследования
В приложениях приводятся данные анкетирования сотрудников органов внутренних дел Челябинской области в 2004-2005 гг по вопросам совершенствования деятельности милиции, проведенного диссертантом (№ 1), а также проект Федерального закона «Об организации муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции) в Российской Федерации», разработанного диссертантом (№ 2)
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
1 Монографии, учебные и методические пособия
1 Лещина Э Л Правовые и организационные основы реализации милицией правоохранительной функции государства монография / ЭЛ Лещина Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2007 - 13,6 п л
2 Лещина Э Л Тактика охраны общественного порядка учебное пособие / Э Л Лещина, А В Черепанов, А Ф. Газенпуд - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2005 -7,8 (2,6) п л
3 Лещина ЭЛ Организация взаимодействия нарядов милиции с представителями органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и гражданами при предупреждении и пресечении правонарушений методическое пособие / Э Л Лещина, В С Бурайкин, А В Чере-
панов - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2005 - 3,8 (2,5) п л
4 Лещина Э Л Предупреждение и пресечение правонарушений на объектах транспорта методическое пособие / М С Кара-мышев, ЭЛ Лещина, ВС Бурайкин.АД Магденко, В А Мелякин - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2005 -7,25 (1,45) п л
5 Лещина ЭЛ Выявление и пресечение административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена законами субъектов Российской Федерации методическое пособие / Э Л Лещина, А Ф Газенпуд, В А Мелякин, А В Черепанов - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2005 - 6,0 (1,5) п л
6 Лещина Э Л Основания, условия и пределы применения и использования огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы сотрудниками милиции учебное пособие / Э Л Лещина, А В Черепанов, В А Мелякин - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2006 - 3,1 (1,2) п л
7 Лещина Э Л Организация деятельности участковых уполномоченных милиции учебное наглядное пособие / АФ Газенпуд, Э Л Лещина - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2007 -4,5 (2,25) п л
8 Лещина, Э Л Методические рекомендации по раскрытию и предотвращению хищений небольшой и средней тяжести, совершаемых на улице и в других общественных местах учебно-методическое пособие / В В Бычков, Э Л Лещина, В А Мелякин, АН Пашнин, К И Попов, К А Соловьев - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2007 - 8,4 (1,4) п л
2 Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, согласно перечню ВАК
9 Лещина Э Л Место милиции в механизме Российского государства / Э Л Лещина // Вестник Московского университета МВД России 2006 №9 - С 11-12 -0,15пл
3 Статьи, тезисы докладов и сообщений на научных конференциях и семинарах, опубликованные в иных изданиях
10 Лещина ЭЛ Проблемы совершенствования административной юрис-дикции милиции / Э Л Лещина // Актуальные проблемы совершенствования правоохранительной деятельности в современных условиях материалы межвузовской научно-практической конференции 21 декабря 2000 года - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2001 -С 17-20 - 0,2 п л
11 Лещина Э Л Законодательное закрепление понятия «правоохранительная деятельность» / Э Л Лещина // Реализация положений Конституции РФ в законодательстве материалы международной научно-практической конференции 28-29 ноября 2003 года (ЮУрГУ) - Челябинск, 2003 - С 210-212 -0,25пл
12 Лещина, Э Л Общая характеристика статуса правоохранительных органов / Э Л Лещина // Южно-Уральский юридический вестник -2004 - № 3 - С 99-101 -0,2пл
13 Лещина ЭЛ Проблемы, возникающие при административном задержании сотрудниками милиции лиц, совершивших административные правонарушения / Э Л Лещина II Право и суд в современном мире материалы второй межвузовской научной конференции студентов и аспирантов 3 апреля 2004 года (Российская академия правосудия, Уральский филиал) - Челябинск, 2004 -С 68-70 -0,2 п л
14 Лещина ЭЛ Функции милиции в современной России / Э Л Лещина И Южно-Уральский юридический вестник - 2005 -№4-5 - С 123-125 -0,2пл
15 Лещина ЭЛ Проблемы профилактики правонарушений органами внутренних дел / ЭЛ Лещина // Административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, криминалистические и иные меры противодействия экономическим, налоговым правонарушениям и преступлениям материалы Всероссийской научно-практической конференции 8 декабря 2005 года в 2 ч - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2005 -Ч 1 -С 147-150 -0,25пл
16 Лещина ЭЛ Правовое регулирование применения огнестрельного оружия сотрудниками милиции в условиях контртеррористических операций / Э Л Лещина, А В Черепанов // Россий-
екая система противодействия терроризму проблемы, механизмы реализации и перспективы развития материалы Всероссийской научно-практической конференции в 2 ч - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2005 - 4 2 -С 90-93 -0,25 (0,13) п л
17 Лещина Э Л Задачи милиции на современном этапе развития российского общества и государства / Э Л Лещина // Юридическая теория и практика - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2006 - № 2 - С 19-23 - 0,6 п л
Подписано в печать 12 05 2008 Формат 60x84 1/16
_Печать офсетная Объем 1,0 п л Тираж 100 экз_
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1
