АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы банковской системы(на материалах Кыргызской Республики)»
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ, НАУКИ И КУЛЬТУРЫ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
ЛРГЫЗСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ » 1
На правах рукописи Керезбеков Канат Керезбекович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
(на материалах Кыргызской Республики)
пециальность 12.00.02. - конституционное право;
государственное управление; административное право; муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Бишкек, 1998
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса юридического факультета Кыргызского Государственного Национального Университета и в отделе права Института философии и права HAH Кыргызской Республики.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент АРАБАЕВ Ч.И. Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
АЩЕУЛОВ А.Т. кандидат юридических наук, доцент
АЛЫМКУЛОВ С.А. Ведущая организация:
Кыргызско-Российский (Славянский) Университет
, ^Защита состоится «. /Л » cft&J^pQyf tf 1998г. в 'У ~ часов на заседании Специализированного совета (К. 12.97.62.) по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук в Кыргызском Государственном Национальном Университете
Министерства образования, науки и культуры Кыргызской Республики по адресу: 720024, г. Бишкек, ул. Фрунзе 547.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кыргызского Государственного Национального
Университета Министерства образования, науки и культуры Кыргызской Республики по адресу: г. Бишкек, ул. Фрунзе 547.
Автореферат разослан «. » _1998г.
И.О. ученого секретаря Специализированного Совета, кандидат юридических наук, доцент
Сооданбеков С.С.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Диссертационное исследование посвящено изучению правовых основ банковской системы Кыргызской Республики. Рассмотрение проблем становления и развития банковской системы и се государственно-правового регулирования - тема чрезвычайно интересная и актуальная.
Проводимая в Кыргызской Республике экономическая реформа направлена на укрепление фундамента правового государства и институтов гражданского общества. Органической составляющей этой реформы является банковская реформа, направленная на создание эффективной банковской системы, соответствующей формирующейся в стране экономике рыночного типа, и адекватного банковского законодательства. Состояние банковской системы - один из важнейших показателей состояния всей экономики страны.
В настоящее время в Кыргызской Республике проводится реорганизация финансовой и банковской системы в рамках программы «ФИНСАК» и Указом Президента Кыргызской Республики от 3 мая 1996 г., в целях обеспечения эффективной реализации программы по реорганизации финансовой и банковской системы республики образована Государственная комиссия Кыргызской Республики по реорганизации финансовой и банковской системы Кыргызской Республики.
Реформа банковской системы в рамках программы «ФИНСАК», направлена па создание устойчивой и эффективной банковской системы, обеспечение стабильности существующих банков, стимулирование создания новых конкурентоспособных банков, развитие других финансовых институтов. Особую роль в этом имеет государственно-правовое регулирование банковской системы и создание действенной нормативно-правовой базы.
В юридической литературе проблемы правового регулирования банковской деятельности рассмотрены в работах М.М. Агаркова, Ч.И. Арабаева, А.Т. Ащеулова, С.Н. Братуся, Н.С. Гуревича, Л.Г. Ефимовой, Н.С. Иоффе, В.В. Молчанова, JI.A. Новоселовой, Е.Б. Осппова, Э.Г. Полонского, Е.А. Суханова, Г.А. Тосуняна, Г.А. Ухтусва, Е.А. Флейшип, P.O. Халфиной, С.Ф. Хасанова, А.И. Худякова, А.Е. Шерегобнтова, В.М. Шерстюка и др.1
Однако большинство работ вышеуказанных авторов выполнялись в условиях функционирования командно-административной экономики и соответствующей ей государственной банковской системы. Правовые вопросы банковской деятельности исследовались в основном в связи с разработкой проблем финансового,
Названия работ этих и других авторов приведены в библиографии.
административного, гражданского и хозяйственного права. Специальные научные исследования посвященные правовому регулированию банковской деятельности отсутствовали или были свертаны.
Начавшаяся на рубеже 90-х годов банковская реформа обусловила появление первых монографических исследований вопросов банковской системы и банковского законодательства.
Так, в книге «Правовое регулирование банковской деятельности» под редакцией Е.А. Суханова последовательно рассмотрены все основные аспекты юридического оформления деятельности банков и других кредитных организации, в том числе проведен анализ правовой организации банковской деятельности, включающей правовое положение Центрального банка и коммерческих банков.3
Значительный вклад в исследование состояния правового регулирования банковской системы и поиска путей его дальнейшего совершенствования в современных условиях внесла монография Г.А.Тосуняна «Банковское дело и банковское законодательства в России: опыт, проблемы, перспективы». В монографии особое месте уделено вопросам правового регулирования управления банковской системой. Данная работа принадлежит к числу первых монографических исследований формирования банковской системы и банковского законодательства в условиях экономической реформы.3
Исследования вопросов государственно-правового
регулирования банковской системы и банковского законодательства Кыргызской Республики не проводились. До настоящего времени в Кыргызской Республике не было как монографических, так и диссертационных исследований, посвященных правовому регулированию банковской деятельности, в том числе государственно-правового регулирования управления банковской системой. Между тем, банковская система Кыргызской Республики имеет существенные отличия и особенности от банковских систем других стран мира, в том числе государсге-членов СНГ, в частности, Российской Федерации и Республики Казахстан. Определенные особенности имеет и банковское законодательство Кыргызской Республики, где также не проводились анализ, специальные фундаментальные диссертационные исследования и не выделялись тенденции развития, и пути совершенствования. При разработке проблем государственно-правового регулирования банковской системы Кыргызской Республики следует также учитывать масштаб территории, характер 'жономики и другие особенности Кыргызской Республики.
2 См.: Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А.Суханова. М„ 1997. С. 11-67.
3 См.: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыг, проблемы, перспективы. М., 1995. - 304с.
Изложенное свидетельствует о необходимости детального изучения и анализа правовых основ банковской системы Кыргызской Республики с целью выработки обоснованных научно-практических рекомендаций по их совершенствованию в условиях рыночных отношении. Все это предопределило выбор темы, характер и направления диссертационного исследования и структуру работы.
Объект н предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования является банковская система Кыргызской Республики. Предметом исследования в настоящей работе является правовые основы банковской системы. Исследуется государственно-правовое регулирование управления банковской системы и банковское законодательство Кыргызской Республики. Кроме того рассматривается законодательство стран-членов СНГ и западноевропейских государств, а также взгляды ученых-правоведов зарубежных стран по указанному вопросу.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является анализ и определение путей дальнейшего совершенствования правовых основ банковской системы Кыргызской Республики.
В связи с указанной целью в диссертации поставлены следующие основные задачи:
- изучение и освещение становления и развития банковской системы и ее государственно-правового регулирования;
- анализ современного состояния государственно-правового регулирования банковской системы;
- определение понятия банковское право, его место в системе права и в системе законодательства;
анализ банковского законодательства и выработка рекомендаций по его дальнейшему совершенствованию; •
- исследование структуры и функций банковской системы, ее элементов и определение основных понятий;
- определение понятия Национального (Центрального) банка и исследование его правового положения как органа государственного регулирования банковской системы;
- исследование административных функций Национального (Центрального) банка;
- поиск путей дальнейшего совершенствования государственно-правового регулирования банковской системы.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методология исследования исходит из материалистических и диалектических позиций познаваемости мира, из признания существования объективного и субъективного, из наличия объективных законов общественного развития и возможности правового воздействия на общественные отношения .
В работе использованы исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический и иные традиционные общенаучные методы.
Положения и выводы диссертации опираются на анализ действующего конституционного, административного, финансового, гражданского и другого законодательства Кыргызской Республики. При сравнительном анализе использовалось законодательство стран-членов СНГ, в частности. Российской Федерации и Республики Казахстан, а также законодательство отдельных западноевропейских стран.
Теоретической основой исследования являются научные труды правоведов в области общей теории государства и нрава, конституционного права, административного права, финансового права, гражданскою права, исследования ученых юристов, экономистов зарубежных государств, материалы международных научно-теоретических и научно-практических конференции, семинаров по проблемам банковской деятельности.
При написании работы использовались статистические данные и иные материалы Национального банка Кыргызской Республики, Министерства юстиции Кыргызской Республики, Министерства финансов Кыргызской Республики и Высшего Арбитражного Суда Кыргызской Республики.
Научная новизна исследования. Диссертация является первым в Кыргызской Республике комплексным научным исследованием правовых основ банковской системы.
Научная новизна работы заключается в теоретической разработке проблем правового регулирования банковской системы в условиях проводимых экономических реформ.
С учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта, существующих в стране экономических и социальных условий, в диссертации формируется следующие основные выводы и предложения, составляющие новизну научного исследования и выносимые на защиту:
1. Характеристика правового регулирования банковской системы до начала банковской реформы и социально-экономических процессов, вызвавших к жизни экономическую реформу в стране, и в се рамках, банковскую реформу, а также характеристика нормативных правовых актов, положивших начало банковской реформе и определивших ее основное содержание и направление развития.
2. Банковская система в Кыргызской Республике представлена Национальным банком Кыргызской Республики и коммерческими банками. К банковской системе Кыргызской Республики предлагается относить и небанковские финансово-кредитные организации. Дается характеристика банковской системы Кыргызской Республики, отмечаются ее достоинства и недостатки.
3. Раскрывается понятие банковское право, его место в системе права и в системе законодательства. На основе подробного анализа мнений
правоведов о понятии банковское право, предлагается на данном этапе своего развития, определение понятия банковское право Кыргызской Республики как комплексной отрасли законодательства, состоящее из норм различных отраслей права, в основном конституционного, административного, финансового и гражданского. Даётся подробная характеристика состава и структуры банковского законодательства Кыргызской Республики. Предлагается проведение систематизации банковского законодательства Кыргызской Республики, высшей формой которой является кодификация. На данном этапе развития банковского законодательства, вряд ли возможно проведение кодификации. Более целесообразным представляется проведение инкорпорации в форме консолидации, позволяющим располагать правовые нормы в определенной логической последовательности, с проведением в случае необходимости редакционной обработки.
4. Предложено определение понятия Национального (Центрального) банка, как органа государственного управления специальной компетенции и юридического лица, осуществляющего регулирование банковской системы в соответствии с законом о Национальном банке. В связи с этим предлагается внесение изменений и дополнений в статью 1 Закона Кыргызской Республики «О национальном банке Кыргызской Республики» от 29 июля 1997 года, а также дается характеристика особенностей правового положения Национального банка Кыргызской Республики и предлагается более широкое закрепление его правового статуса в Конституции Кыргызской Республики.
5. Определяются административные функции Националь-ного банка как органа государственного управления специальной компетенции осуществляющего регулирование банковской системы и дается характеристика правовых средств, обеспечивающих государственное регулирование банковской системы Кыргызской Республики.
6. Предлагается в силу положения Национального банка Кыргызской Республики как единственного государственного органа управления банковской системой, законодательная разработка и внедрение эффективного правового механизма взаимодействия Национального банка с органами исполнительной власти и контроля за его деятельностью со стороны Жогорку Кенеша и Президента Кыргызской Республики. В связи с этим предлагаются изменения и дополнения в действующее законодательство Кыргызской Республики.
7. Предлагается создать постоянный консультативный орган при Президенте Кыргызской Республики по вопросам банковской деятельности в форме «Национального банковского совета».
Национальный банковский совет должен быть создан именно как консультативный орган, не нарушающий законодательно закрепленный принцип независимости Национального банка Кыргызской Республики,
но в то же время функционирование Национального банковского совета при Президенте Кыргызской Республики давало бы возможность инициировать соответствующие указы (решения) главы государства и придать особый вес и значимость рекомендациям Национального банковского Совета.
8. Предлагается определение понятия «банк», как финансово-кредитной организации, созданной для привлечения депозитов юридических и физических лиц и других денежных средств, и размещения их от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, а также осуществления расчетов по поручениям клиентов.
9. Предложено определение понятия «небанковской финансово-кредитной организации». Небанковская финансово-кредитная организация это специализированная финансово-кредитная организация, являющаяся юридическим лицом и осуществляющая в установленном порядке отдельные виды банковских операций на основании лицензии Национального банка Кыргызской Республики.
При этом к небанковским финансово-кредитным организациям предлагается относить некоммерческие финансово-кредитные организации (в том числе учреждения), не имеющие цели получения прибыли и распределение ее между участниками и коммерческие финансово-кредитные организации, имеющие целью получение прибыли и распределение ее между участниками.
10. Предлагается система классификации коммерческих банков по различным основаниям.
11. Предлагается создать государственный сберегательный банк на основе Расчегно-Сберегателыюй компании при Национальном банке Кыргызской Республики.
Большинство разработок в качестве логического завершения исследования имеют конкретные предложения по изменению и дополнению законодательства Кыргызской Республики в сфере государственного управления банковской системой Кыргызской Республики.
Теоретическое и практическое значение__проводимого
диссертационного исследования заключается в том, что предлагаемые в нем теоретические выводы, практические предложения и рекомендации по развитию банковского законодательства Кыргызской Республики могут быть использованы в законотворческой работе, в практике работы правоприменительных органов, в учебном процессе, в частности при преподавании курса банковского права в юридических и финансово-экономических факультетах и вузах, а также для проведения дальнейших исследований по данной проблематике.
Апробация результатов исследования.' Основные положения диссертации были апробированы на научно-практической конференции «Современность: философские и правовые проблемы», организованной
Институтом философии и права HAH Кыргызской Республики (9 июня 1997 года); на Международной научно-практической конференции «Социально-экономические и правовые проблемы на современном этапе», организованной Институтом переподготовки и повышения квалификации кадров при КГНУ (19-20 июня 1997 года); на научно-теоретической конференции «Гуманизация общества, проблемы государства и права», организованной Институтом экономики и права КазГУ им. Аль-Фарабн и посвященной 70-летшо члена-корреспондента HAH Республики Казахстан, заслуженного деятеля науки Республики Казахстан, д.ю.н., профессора Сартаева С.С. (17 октября 1997 года); а также при обсуждении на заседании кафедр гражданского права и процесса, теории и истории государства и права юридического факультета КГНУ. отдела права Института философии и права НАН-Кыргызской Республики.
Материалы диссертации используются при чтении лекций и в подготовке и издании программы учебного курса «Банковское право Кыргызской Республики» для юридических и экономических факультетов вузов.
Структура и объем диссертации. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, содержащего выводы, сделанные на основании проведенного исследования, приложений и библиографии.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертационной работы, ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, обосновывается и раскрывается научная новизна, практическая значимость работы и апробация ее основных положений.
В первой главе «Становление и развитие банковской системы и ее государственно-правовое регулирование» исследуются вопросы общей характеристики государственно-правового регулирования банковской системы до начала банковской реформы, развитие и функционирование банковской системы в условиях экономической реформы и ее государственно-правовое регулирование, понятие банковского права, его места в системе права и в системе законодательства.
Следует отметить, что реформирование банковской системы и правовое регулирование прошли определенные этапы. Условно можно разделить на три этапа:
- это период с 1987 года по 1991 год;
- второй этап с 1992 года по 1997 год;
- третий этап - современное состояние банковской системы и ее правовое регулирование.
В исследовании дается подробная характеристика правового регулирования указанных этапов развития банковской системы Кыргызской Республики. По мнению диссертанта необходимо изучение, в том числе в учебном процессе, социально-экономических причин, вызвавших к жизни экономическую реформу в стране и, в ее рамках банковскую реформу, а также нормативно-правовых актов положивших начало банковской реформе и определивших ее основное содержание и направления развития.
Автор дает анализ периоду деятельности банков до начала банковской реформы на рубеже 80-х и 90-х годов и ее государственно-правовому регулированию. В соответствующий период деятельности банков, были целенаправленно ликвидированы институты и инструменты финансового рынка. На основе утопических идеологических концепций была создана гигантская структура. На вершине этой структуры стоял Госбанк СССР, принявший под себя всю кредитную сферу и систему расчетов, и полностью устранивший элементы конкуренции, состязательности и риска. Это породило другие серьезные дефекты банковской системы. Такие как, жесткую централизацию денежных ресурсов и волевые методы их распределения, полное бесправие и безынициативность низовых звеньев банковской системы, в том числе Киргизской Республиканской конторы Госбанка СССР, практику выдачи ссуд под планы экономического и социального развития.
Анализ функций Киргизской республиканской конторы Госбанка СССР показывает, что он по существу являлся региональной структурой Госбанка СССР, без самостоятельных полномочий. Госбанк СССР в целом считался единым юридическим лицом и учреждения Госбанка СССР, включая Киргизскую республиканскую контору, являлись теми органами, через которые осуществлялась вся деятельность Госбанка СССР. Основной задачей Киргизской республиканской конторы Госбанка СССР являлся контроль за выполнением народнохозяйственных планов, а другие обязанности были производными от этого.
Диссертант разделяет точку зрения авторов, полагающих, что банки, функционировавшие до начала банковской реформы, в условиях командно-административной системы являлись одновременно органами государственного управления и хозяйствующими субъектами (С.Н.Братусь, Л.Г. Ефимова, Е.С. Компанеец, Я.А.Куник, Н.С. Малеин,Э.Г. Полонский, Г.А.Тосунян, Е.А. Флейшиц, Р.О.Халфина).
Действовавшие в стране банки в полной мере отвечали требованиям командно-административной системы управления экономикой. Банки стремились контролировать весь процесс производства обслуживаемых предприятий и организаций, наблюдая за правильностью накопления и расходования сырья, оплатой труда, состоянием собственных оборотных средств, формированием и
использованием средств на капитальные вложения. Банковская система оказалась крайне неповоротливой, мало учитывающей специфику различных отраслей и сфер экономики.
Количественный рост числа кооперативных и коммерческих банков требовал качественных изменений в банковской системе государства и необходимость создания специального банковского законодательства.
С началом банковской реформы 1991 г. и современного состояния государственно-правового регулирования банковской системы в Кыргызской Республике приняты три блока специальных банковских законов.
В диссертации проводится сравнительно-правовой анализ и подробно раскрывается данные блоки специальных банковских законов, показывается преемственность и направления дальнейшего развития государственно-правового регулирования банковской системы Кыргызской Республики.
В настоящее время в Кыргызской Республике сложилась и функционирует банковская система, представленная Национальным банком Кыргызской Республики и коммерческими банками.
По мнению диссертанта к банковской системе Кыргызской Республики следует относить и небанковские финансово-кредитные организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций и требующих обязательного регулирования их создания, и деятельности со стороны Национального банка Кыргызской Республики, хотя менее жесткого, чем в отношении коммерческих банков.
Автор отмечает достоинства и недостатки банковской системы Кыргызской Республики.
К несомненным достоинствам относится то, что Национальный банк Кыргызской Республики обладает реальными рычагами координации и регулирования • деятельности банков и других небанковских финансово-кредитных организаций, может поддерживать с ними не только прямые, но и обратные связи. Также предполагается многообразие банковских организаций, их функций, разнообразие осуществляемых ими операций, . гибкие организационные формы, максимально приспособленные к потребностям клиентов и свободные в проведении кредитной и процентной политики.
Недостатком банковской системы страны является то, что ошибки в политике Национального банка Кыргызской Республики при его огромных полномочиях будут иметь также огромную «цену» для банковской системы и экономики в целом.
Банковская система страны стала выполнять свою основную функцию финансового посредничества, то есть привлечения и предоставления ресурсов экономическим агентам.
В диссертации подробно рассматривается и анализируется реформа финансового и банковского сектора, проводимая в рамках
программы реорганизации финансовой системы Кыргызской Республики (ФИНСАК).
Утверждение новых социально-экономических отношений, нарастание элементов рыночной экономики привели к радикальным преобразованиям банковской системы, ее места и роли в экономике, что и происходит в ходе развернувшейся банковской реформы в Кыргызской Республике. Начался процесс становления и развития качественно новой банковской системы - системы рыночных отношений и ее правовой базы. Банки превратились в ключевое звено новой экономики, эффективное функционирование которых стало необходимым условием проведения экономической реформы в Кыргызской Республики.
Реформа финансового сектора осуществляется в контексте общей программы стабилизации и структурной перестройки, осуществляемой в государстве. В системе других реформ денежная и финансовая реформа в Кыргызской Республике осуществляется наиболее успешно. Это отметил и Президент Кыргызской Республики Аскар Акаев при посещении Национального Банка в мае 1997 года, по его словам Национальный банк «...значительно продвинулся по пути преобразования нашей банковской системы к международным стандартам».4
Вместе с тем, следует отметить, что для того, чтобы углублять и развивать начатые реформы, необходимо осуществить комплексную реформу финансового сектора. На данном этапе экономического преобразования более стабильный и эффективный финансовый сектор, с надежной банковской системой в его основе, будет совершенно необходим для поддержания макроэкономической стабильности, стимулирования мобилизации сбережений, помощи в восстановлении и расширении предприятий, и усиления развития частного сектора. Для этого одним из важнейших целей реформы банковской системы является усовершенствование законодательных и нормативных правовых основ для развития здоровой, конкурентоспособной и ориентированной на рынок банковской системы.
В диссертации раскрывается влияние государства на процесс функционирования и развития банковской системы рыночного типа, роль государства в управлении этой системой.
По мнению диссертанта, государство должно активно воздействовать на эта процессы, но при соблюдении двух условий:
первое - формы и пределы такого воздействия должны быть четко установлены в законе;
второе - государственное воздействие не должно нарушать реальную независимость банковской системы, которую в строго определенных пределах предоставляет ей закон.
4 Акаев A.A. Выступление при посещении Банка Кыргызстана // Банковский вестник Кыргызской Республики. 1997. № 5. С. 3.
Для банковской системы характерны и черты саморегуляции, то есть такое регулирование процесса ее функционирования, которое осуществляется механизмами, заложенными в самой этой системе. Это действие объективных законов стоимости и денежного обращения, закона спроса и предложения и других. Следовательно, в банковской системе должны одновременно действовать элементы и государственного регулирования, и саморегуляции.
Большое теоретическое и практическое значение имеет определение понятия «банковское право», его место в системе права и в системе законодательства Кыргызской Республики.
В связи с этим в юридической литературе встречаются различные точки зрения по поводу понятая «банковское право». Они рассмотрены в диссертации.
В диссертации проводится анализ различных точек зрения, высказанных в литературе по этому вопросу. По мнению диссертанта на данном этапе своего развития банковское право Кыргызской Республики представляет собой комплексную отрасль законодательства, состоящую из норм различных отраслей права, главным образом конституционного, административного, финансового и гражданского, то есть это совокупность правовых норм, регулирующих создание и деятельность банковских и иных небанковских финансово-кредитных организаций, а также регламентирующих банковские операции.
Конституционные нормы регулируют вопросы определения органов, выполняющих управление банковской системой, а также порядка их образования и принципов осуществления поставленных перед ними задач.
Диссертант считает возможным в Конституции Кыргызской Республики более шире отразить роль и значение Национального банка Кыргызской Республики. Отразить его основные (исключительные) функции, такие как осуществление денежной эмиссии; защита и обеспечение покупательной способности, и устойчивости национальной валюты (сома); разработка и осуществление денежно-кредитной политики, развитие и укрепление банковской и платежной системы, а также принцип самостоятельности и независимости национального банка, отнесенных к его ведению. Это подняло бы правовой статус Национального банка Кыргызской Республики, а с другой стороны ответственность перед государством и обществом.
В диссертации исследуется и раскрывается очень большое значение и роль в составе банковского законодательства Кыргызской Республики норм административного права. С помощью административно-правовых норм, содержащихся в основных банковских законах и подзаконных актах, обеспечивается регулирование банковской системы страны в целом.
В обобщенном виде административно-правовые нормы определяют компетенцию субъекта банковской системы
осуществляющего регулирование банковской системы, устанавливают правовые инструменты, обеспечивающие надежность коммерческих банков и иных небанковских финансово-кредитных организаций, выполняющих отдельные виды банковских операций банковской системы и регулируют осуществление функций надзора за законностью и ' обоснованностью деятельности субъектов банковской системы.
Диссертант считает, что вышеуказанные положения позволяют сделать вывод о том, что нормы административного права занимают одно из центральных мест в банковском законодательстве Кыргызской Республики и обеспечивают устойчивое функционирование банковской системы страны.
Нормы гражданского права регулируют многообразные обязательственные, имущественные и личные неимущественные отношения банков и иных небанковских финансово-кредитных организаций. Положения о юридических лицах в полной мере относятся к субъектам банковской системы, как участникам гражданского оборота.
В состав банковского законодательства входят и имеют смежную зону правового регулирования нормы финансового права. Они регламентируют деятельность банковских организаций в эмиссионном деле, в области валютных операций, определяют ряд аспектов деятельности Национального банка Кыргызской Республики как кредитного и расчетно-кассового органа, регулируют деятельность банков, включенных в процесс обслуживания бюджета и некоторые другие вопросы, связанные с финансовой деятельностью государства.
Банк и вся банковская деятельность является объектом повышенной криминогенной опасности, обусловленной его ролыо в хозяйственных отношениях. Нормы уголовного права Кыргызской Республики, обеспечивают защиту прав и интересов государства, иных субъектов, осуществляющих свою деятельность в кредитно-банковской сфере, а также физических и юридических лиц, пользующихся услугами финансово-кредитных организаций от общественно опасных посягательств.
Диссертант приходит к выводу, что комплексное правовое регулирование всех сторон деятельности банковской системы Кыргызской Республики, обуславливает межотраслевой, комплексный характер банковского законодательства страны и оно является самостоятельным правовым образованием.
Банковское законодательство Кыргызской Республики характеризуется наличием двух основополагающих законов, один из которых регулирует деятельность Национального банка, а другой -коммерческих банков и других финансово-кредитных организаций. Это в данных условиях представляется правильным и не исключает, а дает возможность принятия дополнительных законов, регламентирующих деятельность отдельных финансово-кредитных институтов. Это соответствует также традициям советского, а в последствие кыргызского
законодательства, сводящим к созданию одного обобщающего акта, на который впоследствии «нанизываются» акты, его дополняющие и конкретизирующие. Поэтому следует усилить характер прямого действия банковского законодательства и постоянно расширять сферу законодательного регулирования банковской деятельности
Во второй главе - «Национальный банк, его место и роль в банковской системе» рассматривается правовой статус, органы управления и структура Национального банка, государственно-правовое регулирование взаимоотношений Национального банка с Президентом, Жогорку Кенешом и Правительством Кыргызской Республики, административные функции Национального банка и его роль в регулировании деятельности коммерческих банков.
На основе анализа законодательных актов о Национальном банке Кыргызской Республики в диссертации раскрываются особенности его правового положения. Так, с одной стороны он является юридическим лицом и может совершать определенные гражданско-правовые сделки с коммерческими банками, с небанковскими финансово-кредитными организациями и государством. С другой же стороны, он же наделен широкими властными полномочиями по регулированию банковской системы Кыргызской Республики.
Следовательно, Национальный банк Кыргызской Республики имеет двойственную правовую природу, он является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, обладающим правом от собственного имени участвовать в гражданском обороте, в том числе осуществлять определенные банковские операции и совершать иные сделки как с коммерческими банками и другими финансово-кредитными организациями, так и с государством в целях выполнения возложенных на него задач. Получение прибыли и осуществление хозяйственной деятельности не является целью деятельности Национального банка, а является средством достижения установленных законом о Национальном банке цели, то есть достижение и поддержание стабильности цен, посредством проведения соответствующей денежно-кредитной политики.
Осуществление Национальным банком Кыргызской Республики хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административно-контрольных полномочий не происходит независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками, он прежде всего исходит из целей воздействия на развитие системы финансово-кредитных организаций и задач денежно-кредитной политики в государстве. Условия, на которых заключаются такие сделки вырабатываются Национальным банком Кыргызской Республики в рамках государственной денежно-кредитной политики.
По сути дела, регулирование банковской системы Кыргызской Республики Национальным банком Кыргызской Республики осуществляется двумя способами: во-первых, с помощью властных
предписаний (административно-правовые методы), во-вторых, экономическими (гражданско-правовыми) методами, то есть путем совершения различных сделок с коммерческими банками, другими организациями.
Диссертант отмечает, что главной особенностью правового положения Национального банка в настоящее время является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи - регулированию банковской системы, а конечная цель государственно-правового регулирования банковской системы - обеспечение надежности субъектов банковской системы.
Другой особенностью правового статуса Национального банка является то, что он независим от высших органов исполнительной власти и подотчетен лишь Жогорку Кенешу Кыргызской Республики.
Таким образом Национальный банк Кыргызской Республики является уникальным в своем роде образованием и занимает особое положение в системе органов государственного управления.
Диссертантом предлагается новое определение понятия Национального (Центрального) банка, как органа государственного управления специальной компетенции к юридического лица осуществляющего регулирование банковской системы в соответствии законом о Национальном банке.
В связи с этим предлагается внесение изменений и дополнений в статью 1 Закона Кыргызской Республики «О Национальном банке Кыргызской Республики» от 29 июля 1997 года.
В диссертации рассматривается правовой статус Национальных (Центральных) банков Российской Федерации, Республики Казахстан, Франции и проводится сравнительно-правовой анализ с правовым статусом Национального банка Кыргызской Республики.
Диссертант считает, что в современный период политического и экономического развития Кыргызской Республики, учитывая размеры территории и потенциал ее экономики, существующее положение Национального банка Кыргызской Республики, как единственного специального государственного органа управления регулирующего банковскую систему оправданным. Однако, такое положение Национального банка Кыргызской Республики требует разработки и внедрения эффективного правового механизма взаимодействия Национального банка Кыргызской Республики с другими органами государственной власти и контроля за его деятельностью со стороны законодательной ветви государственной власти и Президента Кыргызской Республики.
В диссертации показывается, что существующее положение Национального банка Кыргызской Республики по регулированию банковской системы Кыргызской Республики при отсутствии
эффективного контроля за его деятельностью может привести к большим 11егатнвным последствиям.
Действующее законодательство Кыргызской Республики определяет для Национального банка Кыргызской Республики такое место в структуре органов государственного управления, которое предоставляет ему полномочия, позволяющие наиболее эффективно выполнять свои функции и задачи с учетом изменений, происходящих в государстве.
В силу положения Национального банка Кыргызской Республики как единственного государственного органа управления регулирующего банковскую систему, диссертантом предлагается разработка и внедрение эффективного правового механизма взаимодействия Национального банка с органами исполнительной власти и контроля за его деятельностью со стороны Президента и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. В связи с этим предлагается:
- установить в законе о Национальном банке, что координация политики Национального банка и Правительства Кыргызской Республики проводится в форме постоянных консультаций. То, что деятельность Национального банка должна проходить в рамках общей экономической политики государства, осуществляемой Правительством, едва ли может вызвать сомнения. Задача состоит не в том, чтобы определить кто главнее Национальный банк или Правительство, а в том, чтобы обеспечить единую политику Национального банка и Правительства, имея в виду, что какие-то текущие разногласия между Правительством, в лице Министерства финансов, и Национальным банком неизбежны.
- Конституция Кыргызской Республики в пункте 3 статьи 59 относит к ведению Собрания народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики заслушивание отчета Председателя Правления Национального банка и принятие по этому отчету постановления. Национальный банк ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным представляет отчет о своей деятельности.
Автор полагает, что давая общую оценку деятельности Национального банка в форме постановления, Собрание народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики должно выразить свое отношение к годовому отчету Национального банка Кыргызской Республики. В случае вынесения отрицательного решения по деятельности Национального банка, должны быть установлены правовые последствия такого решения. Ведь по существу в законе о Национальном банке, не отрегулирован вопрос о выражении отношения Жогорку Кенеша Кыргызской Республики к годовому отчету Национального банка.
- требует уточнения статус комитетов палат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, в отношении банковской системы. Автор предлагает установить пределы проверок (ознакомлений) деятельности
Национального банка. Национальный банк должен обладать законодательно закрепленным нравом предоставлять ограниченную информацию или вовсе не выдавать ее отдельным структурам как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти. Деятельность Национального банка должна быть открыта, но настолько это возможно без ущерба для выполнения основной задачи Национального банка. В этом плане независимость Национального банка должна быть прямо и недвусмысленно защищена законом;
- предлагается создать постоянный консультативный орган при Президенте Кыргызской Республики с участием представителей Жогорку Кснеша, Национального банка, Правительства Кыргызской Республики, банков и иных финансово-кредитных организаций для взаимодействия, взаимоучета интересов всех заинтересованных сторон и координации деятельности в банковской сфере экономики Кыргызской Республики.
Необходимость создания такого органа именно при Президенте Кыргызской Республики диктуется тем положением, что Президент имеет фактически самое большое влияние при формировании руководства Национального банка, но отсутствуют механизмы подотчетности Национального банка Президенту Кыргызской Республики. Именно по этой причине и в соответствии со статьей 42 Конституции Кырг ызской Республики, возлагающей на Президента Кыргызской Республики согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, диссертант считает необходимым создание такого консультативного органа при Президенте Кыргызской Республики.
Такой орган может называться «Национальный банковский совет при Президенте Кыргызской Республики» и быть образован Указом Президента Кыргызской Республики.
Национальный банковский совет должен быть создан именно как консультативный орган, не нарушающий законодательно закрепленный принцип независимости Национального банка, но в то же время функционирование Национального банковского совета при Президенте Кыргызской Республики давало бы возможность инициировать соответствующие указы главы государства и придать особый вес и значимость рекомендациям Национального банковского совета.
По мнению автора Национальный банковский совет мог бы выполнять следующие функции:
- на регулярной основе заниматься стратегическими вопросами в виде разработки рекомендаций по эффективному функционированию и развитию банковской системы и банковского законодательства;
- проводить обсуждение стратегии развития финансового сектора и основных направлений денежно-кредитной и валютной политики, давать им оценку, предлагать соответствующие рекомендации;
- давать заключения по проектам законов, указов Президента Кыргызской Республики и других нормативных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность.
На национальный банковский Совет могут быть возложены и другие функции в сфере банковской деятельности.
В настоящее время, Национальный банк Кыргызской Республики является единственным органом государственного управления на который возложена задача регулирования банковской системы Кыргызской Республики. Как орган государственного управления специальной компетенции Национальный банк Кыргызской Республики регулирует всю сферу банковской деятельности - от денежной эмиссии и до функции «главного банка» как расчетного центра и кредитора последней инстанции. Национальный банк в банковской системе страны является тем элементом, который регулирует деятельность остальных элементов банковской системы.
Основываясь на положениях теории государственного управления (Ю.М.Козлов, Б.П. Курашвилп, В.Д.Малков), диссертант отмечает, что регулирование банковской системы страны проводится Национальным банком Кыргызской Республики посредством лицензирования и надзора, являющимся одним из форм и методов управления. Надзор рассматривается как преобладающий способ в обеспечении законности и дисциплины в государственном управлении, в том числе в государственном управлении банковской системой Кыргызской Республики
Таким образом, Национальный банк Кыргызской Республики уполномочен государством регулировать банковскую систему в целом, то есть осуществлять государственной управление в банковской сфере экономики государства.
Для осуществления своей управленческой деятельности Национальный банк наделен определенными административными функциями.
Диссертант подробно раскрывает и анализирует административные функции Национального банка Кыргызской Республики.
Административные функции Национального банка можно условно разделить на организаторскую (организация и управление денежным обращением) и функцию защиты гражданского оборота, интересов вкладчиков и других кредиторов коммерческих банков. В рамках этих двух полномочий Национальный банк вправе издавать нормативные правовые акты.
Анализ административных функций Национального банка и правовых средств (форм), обеспечивающих государственно-правовое регулирование управления банковской системой, диссертант приходит к выводу о том, что управляемость в банковской системе государства должна достигаться тонким и взвешенным сочетанием административно-правовых и гражданско-правовых средств.
Автор предлагает ст. 7 Закона о Национальном банке Кыргызской Республики дополнить положением о том, что нормативные
правовые акты Национального банка Кыргызской Республики, не могут противоречить законам Кыргызской Республики и могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Гак же следовало бы определить форму создания нормативных правовых актов Национального банка Кыргызской Республики (постановления, положения, письма и т.д.), которая не подлежит расширительному толкованию.
Таким образом, выполнение своих административных функций Национальным банком Кыргызской Республики, направлена на обеспечение устойчивости и покупательной способности национальной валюты, и на эффективное развитие банковской системы Кыргызской Республики.
В главе III «Коммерческие банкг i и их роль в экономии ее к ой реформе» рассматривается понятие, правовой статус и виды коммерческих банков, порядок реорганизации и ликвидации коммерческих банков.
Диссертантом, отмечается, что определение правового положения гг понятия банков имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. От четкого определения правового положения банков зависит возможность применения в банковской системе тех или иных форм и методов управления, адекватных их правовому статусу.
В юридической и экономической литературе нет единого мнения по поводу определения понятия банка. В диссертации проводится подробный анализ различных точек зрения по данному вопросу.
На основе анализа баггковского законодательства Кыргызской Республики и зарубежного законодательства диссертантом предлагается следующее определение понятия «банк».
Банк - это финансово-кредитная организация, созданная для привлечения депозитов юридических и физических лиц и других денежных средств п размещения их от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, а также осуществления расчетов по поручениям клиентов.
В связи с этим предлагается изменение статьи 1 Закогга о банках и банковской деятельности в Кыргызской Республике.
Привлечение вкладов (депозитов); предоставление кредитов на коммерческой основе, то есть на основе возвратности, платности, срочности; осуществление расчетно-кассового обслуживания является по мнению автора тем минимумом и необходимым сочетанием, которое определяется собственно понятие «банк».
Следует учитывать, что банки и другие финансово-кредитные организации, осуществляющие банковские операции, - это юридические лица, которые обладают высокой степенью автономии, имеют стратегическое значение для общества, в силу чего банковская
деятельность в целом относится к наиболее строго регламентируемой сфере предпринимательства.
Диссертантом предлагается определение небанковской финансово-кредитной организации, которую необходимо внести в закон о банках и банковской деятельности «Небанковская
финансово-кредитная организация - специализированная финансово-кредитная организация, являющиеся юридическим лицом, осуществляющая в установленном порядке отдельные виды банковских операций на основании лицензии Национального банка».
Развитие правового регулирования финансово-кредитных организаций должно идти но пути законодательного регулирования, на основе законов о Национальном банке и о банках и банковской деятельности, а не по пути подзаконного нормативного регулирования.
Предлагается создать Государственный сберегательный банк Кыргызской Республики. Создание такого Сбербанка позволит аккумулировать большие денежные средства, находящиеся у населения республики, поскольку учитывает менталитет нашего народа, так как при выборе банка для размещения вкладов, население ориентируется на степень доверия к банку, обусловленную государственной гарантией.
Диссертант предлагает создать Государственный Сбербанк на основе Расчетно-сберегательной компании при Национальном банке. В работе подробно обосновывается целесообразность такого решения.
Эффективное развитие банковской системы и организация стабильного рынка банковских услуг требуют скорейшей разработки и принятия закона «О гарантировании вкладов граждан в банках» и создания системы гарантирования вкладов физических лиц, а в дальнейшем и юридических лиц.
Необходимо повысить роль Банковского союза Кыргызской Республики в обсуждении и выработке рекомендаций по совершенствованию правовых основ банковской системы страны. Автор считает целесообразным создание юридического отдела (группы) при Банковском Союзе для независимой экспертизы и разработки нормативных актов по банковской деятельности. Анализ мирового опыта свидетельствует о том, что различного рода банковские союзы (ассоциации) национальные, региональные, отраслевые активно занимаются организацией науки, стимулируют научные разработки, создают свои научные центры.
Диссертантом проводится экономико-правовая классификация коммерческих банков в Кыргызской Республики .
Процесс реорганизации и ликвидации коммерческих банков рассматривается диссертантом в плане исследования функций и полномочий Национального банка Кыргызской Республики и других государственных учреждений специально уполномоченных проводить реорганизацию и ликвидации коммерческих банков в качестве одного из методов регулирования банковской системы Кыргызской Республики.
Нормативные правовые акты, регулирующие процесс реорганизации и ликвидации коммерческих банков и других финансово-кредитных организаций, являются косвенно влияющими нормативными правовыми актами на организацию системы государственного управления банковской системы Кырг ызской Республики.
В диссертации анализируется правовое положение и функции Агентства по реорганизации банков и реструктуризации долгов при Национальном банке Кыргызской Республики, действующего от имени Национального банка, который является государственным учреждением специально созданным для реорганизации, ликвидации банков и реструктуризации долгов.
Таким образом, деятельность Национального банка Кыргызской Республики и Агентства по реорганизации банков и реструктуризации долгов по ликвидации, реорганизации и реструктуризации долгов коммерческих банков является одним из эффективных методов управления банковской системой страны.
В заключении формулируются основные выводы и предложения, вытекающие из содержания диссертации.
Основные выводы, содержащиеся в диссертационной работе, отражены в следующих опубликованных работах:
1. Правовое регулирование банковской деятельности в Кыргызской Республике. // Материалы Республиканской научно-теоретической конференции «Современность: философские и правовые проблемы». -Институт философии и права HAH Кыргызской Республики. -Бишкек. - 1997. - 0,5 п.л.,
2. Реформа банковской системы и банковское законодательство. // Материалы Международной научно-практической конференции «Социально-экономические и правовые проблемы на современном этапе». - Институт переподготовки и повышения квалификации кадров при КГНУ. - Бишкек: Полиглот. 1997. - 0,5 п.л.,
3. Программа учебного курса «Банковское право Кыргызской Республики». / Учебно-методический комплекс . по гражданско-правовым дисциплинам. - Институт переподготовки и повышения квалификации кадров, Юридический факультет КГНУ. - Бишкек-Полиглот. 1997. - 0,8 п.л.,
4. Правовые основы независимости Национального банка Кыргызской Республики // Актуальные проблемы образования и науки. - Сборник научно-методических трудов. - Выпуск 6. Кафедра педагогики и психологии высшей школы. - Бишкек. -1997. 0,3 п.л.,
5. Функции Национального банка Кыргызской Республики // Актуальные проблемы образования и науки. - Сборник научно-методических трудов. - Выпуск 7. Кафедра педагогики и психологии высшей школы. - Бишкек. -1997. 0,3 пл.,
6. Некоторые особенности правового положения Национального банка Кыргызской Республики. // Сборник научных трудов. КГНУ. -Бишкек. - 1998. 0,3 пл.,
7. Порядок реорганизации и ликвидации коммерческих банков. // Сборник научных трудов. КГНУ. - Бишкек. - 1998. 0,8 пл.,
8. Банковское право в системе права и в системе законодательства. // Материалы научно-теоретической конференции «Гуманизация общества и проблемы государства и права». - Алматы. - 1997. - 0,3 пл., (в печати).
K.K. Керезбековдун днссертациялык ниш "Банк системасынын укуктук нсгпздери (Кыргыз Республпкасынын материалдарында)" темасыпа арналган.
Murre Кыргыз Республпкасынын банк системасынын укуктук негиздсри базар экопомпкасынын шартында аларды еркундезуупун илимий-практикалык сунуштар каралаи.
Колдонууда болгоп ата мекендик жана чет элдик тажрыйбаларды, ел кеде болул жаткан экошшикалык жана гоциалдык шарттарды эсспке алуу мснсн, дисссртацияда томондогу ттизги масел ел ср каралган жана анализдешен: банк рсфо])масы баштал ганга чейшгки банк системасынын мамлскеттнк-укуктук жана банк реформасыпын башталышыно. негиз салган, укуктук норматинднк актыларын муннздвв; банк системасынын малекеттик-укуктук жонго салуунун учурдагы абалы; банк укугунун, анын укук системасыпдагы жана мыйзам системасыпдагы орду тушунугу ачып кврсотулгон; Кыргыз Республпкасынын банк мыйзамын аналнздоо жургу.зулгеп жана аны вркундетуу боюнача сунуштар келтирилген; банк системасынын тузулушу жана функциялары каралган; Улуттук (Борбордук) банк, башстык эмес финансы-кредитгик уюмдун жана банк тушунуктерунун жацы аныктамасы сунуш кылынган; Улуттук (Борбордук) банктын администратнвдик функциялары каралган жана Кыргыз Республпкасынын банк систсмасын мындан ары
еркунднтунун жолдору изилдво жургузулген. Корутундус.унда нсгизгн жыйынгыктар жана сунуштар келтирилген.
Диссертационная работа Керезбекова К.К. посвящена теме «Правовые основы банковской системы (на материалах Кыргызской Республики)»
В работе рассматриваются правовые основы банковской системы Кыргызской Республики с целью выработки обоснованных научно-практических рекомендаций по их совершенствованию в условиях рыночных отношений.
С учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта, в существующих в стране экономических и социальных условий, в диссертации рассматриваются и анализируются следующие основные вопросы: характеристика государственно-правового регулирования банковской системы до начала банковской реформы и нормативных правовых актов, положивших начало банковской реформе; современное состояние государственно-правового регулирования банковской системы; раскрывается понятие банковского права его место в системе права и в системе законодательства; проводится анализ банковского законодательства Кыргызской Республики и предлагаются рекомендации по его совершенствованию; исследуется структура и функции банковской системы; предлагается новое определение понятия Национального (Центрального) банка, небанковской финансово-кредитной организации и банка; исследуются административные функции Национального (Центрального) банка и проводится поиск путей дальнейшего совершенствования банковской системы Кыргызской Республики. В заключение формулируются основные выводы и предложения.
ANNOTATION
The dissertation work by K.K Kerezbekov is dedicated to the subject "Legal Bases of Banking System (on the basis of materials of the Kyrgyz Republic)".
Legal bases of the banking system of the Kyrgyz Republic are considered in the work with a view to work out substantiated scientific practical recommendations for their improvement under conditions of market relations.
Taking into account available domestic and foreign experience, economic and social conditions existing in the country, the following basic issues aie considered and analyzed in the work: description of the state legal regulation of the banking system before the beginning of a banking reform and normative legal acts that have initiated the banking reform; a modern condition of the state legal regulation of the banking system; the notion of the banking right and its place in the system of Law and legislation are described; analysis of banking legislation of the Kyrgyz Republic is made and recommendations on its improvement are given; the structure and functions of the banking system are investigated; new definitions of notions of the National (Central) Bank, non-banking financial credit organization and bank are proposed; administrative functions of the National (Central) Bank are investigated, and search of means for the future improvement of the banking system of the Kyrgyz Republic is carried out. Basic conclusions and suggestions are provided in the conclusion.
