Правовые основы бюджетного контроля в РФ и ФРГ: сравнительно-правовое исследованиетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы бюджетного контроля в РФ и ФРГ: сравнительно-правовое исследование»

На правах рукописи

□0305ЭВ50

Головин Кирилл Леонидович

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РФ И ФРГ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ.

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических иаук

Москва - 2007

Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, профессор Ашмарина Елена Михайловна кандидат юридических наук, доцент Болтинова Ольга Викторовна

Ведущая организация

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится_ 007

года в

/У

часов на заседании

диссертационного Совета К 209 002 01 по защите диссертаций по юридическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России (119454, г Москва, проспект Вернадского, д 76, тел 434-91-39)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России по адресу 119454, г Москва, проспект Вернадского, д 76

Автореферат разослан

2007 г

Ученый секретарь Диссертационного Совета Кандидат юридических наук

Рыжкова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Aiciлальность темы диссерглцпошки о исследовании

При любых формах экономических отношений государству важно контролировать и полноту наполнения своей казны, и целесообразность, рациональность и эффективность использования финансов, предупреждать нецелевое использование государственных средств, выявлять и пресекать правонарушения в сфере государственных и муниципальных финансов Финансовый контрочь как одна из важнейших функций государства имеет в России богатую историю

Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности органов финансового кон фоля реализующих свои полномочия в бюджетной, налоювой, денежно-кредитной, валютой, страховой, таможенной и иных финансовых сферах Кроме того, финансовый контроль дифференцирован на основании принципа разделения властей организованные исполни 1ельной властью и ей подотчетные органы финансового контроля проводят внутренний контроль деятельности ее структур, что позволяет государству контролировав свои доходы и расходы, следшь за функционированием финансовой системы, а также эффективно у правлять этой системой, реализуя государственную финансовую политику Важнейшей же гарашией законности, экономичности и рациональности распоряжения государственными средствами является независимый от исполнительной власти (внешний по отношению к ней) финансовый контроль В связи с этим в демократических государствах ключевая роль в организации контроля государственных доходов и расходов принадлежит именно законодательным opi анам

Поскольку парламентские комиссии не могут эффективно и на постоянно]} основе выполнять эти функции, представительные органы в большинстве развитых стран создают специальные учреждения — контрольно-счетные органы, главной задачей которых является обеспечение парламента и общества независимой информацией о состоянии

юсу дарственных финансов, 1 арантирование досговериости отчетности, представляемой исполнительной властью Избранные народом представители поручают контрольно-счетным органам (счетным палатам, национальным офисам аудита аудиторским судам и проч ) решать важнейшую задачу по осуществлению квалифицированного внешнего контроля за \ правлением всеми государственными средствами, в частности, проводить внешний аудит бюджета Именно деятельность контрольно-счетных органов гарантирует обществу, что управление государственными средствами осуществляется в ишересах всею общества, в соответствии с законом, экономно и эффективно Па них возлагается ответственность за аудит государственных доходов и расходов, за обеспечение финансовой безупречности и подотчетности системы государственных органов

Актуальность исследуемой темы определяется возрастанием социально-политической и экономической значимости более широкого и глубокого рассмотрения в научной юридическом и финансовой литературе вопросов государственного бюджетного контроля как ьчавной составляющей финансового контроля со стороны государства

Государство способно проводить эффективную экономическую социально ориентированную политику только при условии, если для этого у него есть финансовые ресурсы, которые должны быть упорядочены так, чтобы потребности государства покрывались должным образом и не ложились тяжким бременем на население и хозяйствующие субъекты Федеральный бюджет является основным централизованным фондом государственных денежных средств и от того, насколько целесообразно и эффективно в соответствии с задачами и функциями государства используются эти средства, ¡ависит благосостояние общества в целом Централизованное накопление в бюджете финансовых средств и организация процесса их распределения требуют четкой системы контроля, которая обеспечивает не только сохранность финансовых средств, но и эффективность законного распоряжения ими Государственный бюджетный

контроль направлен именно на обеспечение правового регулирования бюджетной системы страны

Создание и деятельность в России системы орг анов гос\ дарственного финансового контроля, в первую очередь Счепшй палаты, способствует интерес)^ к деятельности аналогичных органов шюсгранныч государств, в частости, Федеративной Республики Германии Это связано с необходимостью более активного использования богатою опыга зарубежных стран в сфере бюджепюго контроля, а ¡акже с тем, что российская правовая система, по общему признанию, традиционно близка к немецкому праву, что обусловлено историческими и экономическими связями стран, а также общей формой государственного устройства Сходными являю 1ся особенности федеративного устройства обоих государств, их территориальное деление, система организации местного самоуправления Использование такого опыга с учетом различий в условиях и уровне развития исследуемого института, а не абсолютное копирование немецких достижений, перенимание институтов и стр\ 1сг\р с учетом российских реалий является необходимым фактором творческого осмысления в целях разработки своей собственной модели бюджетно! о контроля

С угон точки зрения, немецкий опыт регулирования бюджетного контроля, система органов, осуществляющих такой контроль, модель межбюджегных отношений Федеративной Республики Германии как одной и 5 наиболее развитых стран Западной Европы имеющей глубокие исторические связи с Россией, достойны, на наш взгляд, самого пристального внимания при решении вопросов, касающихся развития и совершенствования бюджетной системы и бюджетного контроля в Российской Федерации

Степень научной рафаоо! лнносш темы диссертационно! о исследовании.

Необходимо отметить что исследованию финансового контроля в его разных аспектах посвящен ряд юридических и экономических научных трудов как советскою, так и современною периодов

В советский период проблеме финансового контроля посвящались работы Аннсимова А А , Афанасьева В Г , Бесчеревных В В , Вознесенского Э А Вороновой Л К Горбл новой О Н , Кочерина Е А , Пискотина М И , Ровинского Е А , Родионовой В М , Химичевой Н И , Цыпкина С Д и других у ченых

В последние годы изучению финансового контроля и отдельных его аспектов были посвящены тр\ды некоторых и5 уже упомянутых ученых, а также Андреева ВК, Ашмаршюй ЕМ, Ьолтиновой О В,Бурцева В В Васильева А А Грачевой Е Ю , Карасевой М В , Конюховой Г В , Крохиной Ю А , Кучерова И И , Погосяна Н Д , Шевелевой Н А , Шохина С О и друшх ученых

Вместе с тем, при комплексной разработке в научных рабоых и учебниках, вопросов финансово! о контроля, бюджетный контроль практически не был подвергну I всестороннему рассмотрению (исключением можно считать лишь работу Васильева А А)' Его анализ в большей мере ос\ ществлялся применительно ко всей системе финансового контроля без определения сущности бюджешого контроля как вида финансового контроля и у чета специфики его проявления

Не находят достаточного отражения и комплексного исследования современные проблемы развития государственного бюджетного контроля, связанные с несовершенством его законодательной основы и с активным внедрением принципов бюджетную федерализма и самос гоятелыюсти в деятельность органов власти на разных уровнях бюджетной системы Скорейшее решение данных проблем во многом зависит от научною анализа их причин и разработки механизмов преодоления и устранения

Все вышеперечисленное подчеркивает актуальность исследования сферы правового регулирования государственного бюджетного контроля в

1 Васильев А А Правовое рег\ чирование государственною бюджетного контроля в Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических на\ к М , 2003г -222 с

Российской Федора!(ии и предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования

Цели и задачи исследования. Целями данного диссертационного исследования являются теоретическое исследование бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля в РФ и ФРГ, выявление проб тем правового регулирования данного вида контроля в названных странах выработка предложений по дальнейшему развитию системы государственного бюджетного контроля и повышению ее эффективности, онредеченпе адекватности правового регулирования бюджетного контроля новым экономическим условиям и выявление возможностей его дальнейшего совершенствования

Поставленные цели диссертационного исследования определи™ ряд задач имеющих нау чно-практическое значение

- исследовать содержание понятий бюджетных систем РФ и ФРГ. принципы их организации как объектов бюджетного контроля,

- определить место бюджет ного контроля в бюджетном процессе

- определить сущность государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, провести анализ основных элементов государственного бюджетного контроля, определяющих его особое положение в системе государственного финансового контроля, исследовать его систему,

-определить задачи, функции и объем контрольных полномочий субъектов государственного бюджетного контроля в РФ, разработать предложения но оптимизации их контрольной деятельности и повышению ее эффективности

-определить концептуальные подходы к формированию правовых основ государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ и исследовать основные проблемы, связанные с их несовершенством,

- исследовать правовые проблемы развития государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма и определить направления его дальнейшего совершенст воваштя,

-сформулировать, исходя ш выявления проблем государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые акты бюджетного законодательства Российской Федерации

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере ор1анизации и осуществлен™ государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования

Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее организацию и осуществление деятельности государственных ор1анов финансового контроля в РФ и ФРГ, а также правоприменительная практика

Научная новнша диссертационного исследовании состоит в том, что в диссертационном исследовании на основе теоретического анализа государственный бюджетный контроль определяется как относительно самостоятельный вид государственного финансового контроля, выяатена его специфика и особенности по сравнению с иными видами финансового контроля

Научная новизна работы гакже состоит в исследовании дейывующей системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии, постановке и решении ряда проблем, свяшшых с несовершенством правового регулирования исследуемого института и осуществляемой реформой бюджетной системы

В диссертационном исследовании содержатся рекомендации и теоретические выводы, когорые могут быть использованы при определении политики государственного бюджетного контроля в федеративном государстве а также при совершенствовании бюджетного законодательства РФ

Методологическою основу настоящей диссертации составляюI как общенаучные методы, так и собственно юридические методы исследования

историко-правовой, позволяющий изучспь институт бюджетного контроля в еш гене шее,

формально-юридический, позволяющий выявить правовую сущность исследуемых явлений,

сравните тьно-правовои, позволяющий сопоставлять сходные правовые проблемы, существующие в немецкой и российской правовой науке, а также выяви 1Ь оптимальные пути их разрешения

Использование различных методов в совокупности позволяет провести объекпшный анализ института бюджетного кошроля в РФ и ФРГ, а также ет о элементов, их взаимосвязи, взаимозависимости и целостности

Особое внимание в работе уделено изучению научных концепций в области теории права, а также административного и финансового права, оказавших влияние на развитие учения о финансовом контроле

В результате проведенного исследования инстшута бюджетною контроля автором разрабо1аны следующие новые и содержащие элементы новизны иолоасипя, коюрыс выносятся на аащшл:

1 Бюджетный контроль - ло направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленная на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создание эффектшшой системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины

2 Контрольно-счетные органы, учитывая круг их полномочий (внешний кошроть всего управления государственными финансами на соответствующем уровне, в том числе контроль эффективности внутренней контротьнои службы), их подотчетность органам законодательной власти, го есть всему обществу, должны стать координирующим центром, объединяющим усилия всех органов государственного финансового контроля на каждом уровне бюджетной системы Объединение контрольно-счетных ор1анов всех уровней в единую систему, построенную на принципах их равноправия и тесно! о взаимодействия в информационной, методической.

жспертно-аналитической и других сферах дозволило бы, в полном соответствии с принципами бюджешого федерализма, охватить внешним контролем управление всеми государственными финансами Российской Федерации

3 Необходимо создать единую правовую основу для дея1елыюсш контрольно-счетных органов субъектов Федерации, которой мог бы стать Федеральный закон «Об основах организации и деятельности контролыю-счетньгх органов в субъектах Российской Федерации», устанаативающий единые основы организации и деятельности контролыю-ечегных палат в субъектах Российской Федерации, определяющий их статус, единые принципы деятельности, парамефы определения эффективное i и их деятельности, функции полномочия и огветспзенность

4 Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые откорректировали бы основы государственного и муниципального финансового контроля, закрепили четкую систему органов финансового контроля и их полномочия, поскольку именно Бюджетный кодекс РФ создает единую правов\ю основу функционирования бюджетной системы РФ и разграничивает полномочия органов государственной власти и yiecraoro самоуправления в области регулирования бюджетных отношении Предлагаемые изменения могли бы гармонично войти в гл 26 БК РФ

5 Необходимо законодательно определить понятие ревизии как формы бюджетного контрош, се задачи, порядок проведения и оформления результатов обязанности, функции, права, способы деятельности ко[пролир\ ющих органов и их работников, правовое положение и возможности проверяемой организации

Под формой бюджетного конфоля следует понимать способы его конкретного выражения и организации контрольных действии, кю не отражено в ст 265 Бюджетного кодекса РФ, где под формами бюджетного контроля понимается его классификация по времени проведения (т е фактически виды контроля)

6 Закрепленный в Основном законе ФРГ статус Федеральной Счетной Палаты обеспечивает се институциональную независимость от каждого из существующих политических институтов, что, в свою очередь, делает ее эффективным инструментом бюджетного контроля В задачи Федеральной Счетной Палаты ФРГ входит финансовый контроль за испотнением всего бюджета, а также контроль законности и эффективности использования государственных субсидии частными предприятиями, для чего Палата проводит финансовый контроль по принципу «проверок на местах», но при пом имеет право исследовать эффективность деятельности налоговых органов и управления расходами за несколько лет, если сочтет это «делом первостепенной важности» При этом Палата имеет право самостоятельно определять, какие аспекты управления средствами государства с Iсдует контролировать На наш взгляд, целесообразно использовать данный опыт в деятельности Счетной палаты РФ для обеспечения большей независимости и эффективности ее деятельности

7 Одной из важнейших особенностей ФРГ, одновременно обуславливающей ее близость к России, является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого принципа, как бюджетный федерализм - отношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях бюджетной системы В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание между центром (федерацией) и децентрализованным уровнем (земли, общины и их подразделения) В целях обеспечения необходимого уровня доходов на различных уровнях федеративной системы используется разделительная система (совместное участие в отдельных налогах) Принцип бюджетного федерализма обуславливает построение системы органов бюджетного контроля в стране, а также принципы деятельности этих органов, тк по

сравнению с мшгарным государством \сложняегея система бюджетных отношений бюджетный процесс, л величивается число бюджетных полномочий органов власти и возникают дополнительные объекты и направления такого контроля В связи с этим России необходимо использовать опыт Германии для у совершеношования системы бюджетного контроля в у словиях федеративного государства

Практическое значение диссертационной работы определяется актуальностью рассмотренных в настоящем исследовании проблем Разработанные автором предложения могут быть использованы для совершенствования российского финансового законодательства

Работа в значитетьнои мере восполняет пробелы в понятийно-терминологическом аппарате по рассматриваемой теме и предлагаемые автором определения могут найти применение при преподавании курса финансово! о права Выводы по настоящему исследованию могу [ быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований института бюджетного контроля в ФРГ

Апробация результатов исследования. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в четырех научных публикациях автора, а также были использованы в учебном процессе при проведении занятий на между народно-правовом факультете М1ИМО (У) МИД РФ по финансовому прав\ Российской Федерации и зарубежных ст ран

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, раскрываются цели и задачи, объект и предмет исследования, указываеюя на степень разработанности темы, обозначается теоретическая и методологическая основы раскрываются научная новизна диссертации и положений, выносимых на защиту, показывается практическая и теоретическая значимость проведенного исследования

Первая 1лава диссертации «Правовое обеспечение государственною контроля в бюджетных системах России и ФРГ»

включает два параграфа Исходя гп целен и задач исследования, в нервом параграфе - «Бюджетные системы РФ н ФРГ: понятие н прпнцнны организации» - дается общая характеристика бюджетных систем РФ и ФРГ, раскрываются принципы их организации Отмечается, что механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых рссу рсов и организация процесса их перераспределения требуют создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность, что имеет особое значение в процессе функционирования бюджетной системы В последующем дается характеристика бюджетной системы Российской Федерации, включающей три уровня в соответствии со ст 10 БК РФ, а также подчеркивается, что, несмотря на многоуровневый характер и всю сложность возникающих бюджетных отношений, бюджетная система должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого осуществляются согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечивается сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом Целостность бюджетной системы обеспечивается принципами, лежащими в ее основе, характеристика которых также дается в параграфе Анализ правовой основы формирования и функционирования бюджетной системы в нашей стране позволяет сделать вывод о том, что глава 26 БК РФ в основном определяет органы, ответственные за осуществление финансового контроля на соответствующем уровне бюджетной системы, но не основы контрольной деятельности и принципы организации специализированных органов финансового контроля, что создает трудности для правоприменения Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей компетенции контрольно-счетных органов субьектов РФ приводит к несогласованности их деятельности, отсутствию едииьгч. принципов, форм и методов их деятельности Обращается внимание также на то, что в соответствии со ст

265 БЬС РФ органы I осу дарственной власти и преде гавнгельные органы местного самоуправления лишь имеют право, а не обязанность, создавать соответствующие органы бюджетного контроля Обосновывается, что организация финансового контротя через контрольно-счетные органы представительных органов власти является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом В этот! связи предлагается внести соответствующие дополнения в ЬК РФ

В целях совершенствовашгя функционирования бюджетной системы нашей страны изучается опыт Германии в сфере формирования бюджетной снегемы для которой также характерен принцип федерализма В Германии основы бюджетного законодательства закреплены в разделе X Основною Закона ФРГ, который в литературе именуется финансовой конституцией Германии Отдельные стороны бюджет но го процесса регулируются также регламентами палат парламента Помимо этого действует целый блок законов, регулирутощих различные аспекты бюджетной сферы, в частности, «Закон об организации государственного бюджета»

Бюджетная система ФРГ включает федеральный бюджет, бюджеты 16 земель общин, специальные правительственные и внебюджетные фонды, финансы Федеральной железной дороги и Федеральной почты, государственных предприятии, органов социального страхования, федерального ведомства по труду Вся страна разбита на финансовые округа Высшим финансовым органом ФРГ является Министерство финансов, а также высшие финансовые дирекции (территориальные органы Минфина ФРГ), которые объединяют нескотько финансовых округов Раскрываются взаимосвязи по перераспределению финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы, а также между бюджетами одного уровня Подчеркивается, что, несмотря на существующие проблемы в этой сфере, бюджетная система Германии в полной мере отвечает требованиям принципа федерализма Учитывая опыт функционирования бюджетной системы Германии, детается вывод о том, что в рамках

продолжающейся бюджетной реформы в нашей стране, необходимо решить следующие задачи рационально распределить компетенцию и расходные полномочия между уровнями государственной власти, создать основы финансовой автономии региональных и местных властей, сформировать механизмы, с помощью которых федеральный центр осуществлял бы эффективное выравнивание финансового потенциала субъектов Федерации

Рассмотрение бюджетной системы как объекта бюджетного контроля в первом параграфе позволило во вюром параграфе данной главы - «Общая характеристика бюджетного кошроли как вида финансового контроля: его цели и задачи» - дать общую характеристику бюджетного контроля как вида финансового контроля, его целей и задач В российском законодательстве не содержится понятия бюджетного контроля, что порождает неопределенность правового регулирования деятельности уполномоченных контрольных органов

Бюджетный контроль соотносится с государственным финансовым контролем как частное с общим, а от других направлений государственного финансового контроля отличается по своему объекту, составу контролирующих органов и контролируемых лиц, целями, задачами, содержанием

Объектом бюджетного контроля являются финансовые и иные отношения, возникающие на всех стадиях бюджетного процесса в связи с формированием и использованием бюджетов и государственных внебюджетных фондов В этой связи предметом бюджетного контроля является надлежащее исполнение участниками бюджетного процесса своих обязанностей К целям бюджетного контроля можно отнести соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач, а также создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины Цели определяют соответствующие задачи бюджетного контроля Рассмотрение в работе всех специфических черт бюджетного контроля

позволило сформулировать следующее ею понятие - это направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленная на обеспечение сохранности бюджетных средств их целевого и эффективного использования, создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины Углублению нашего представления о сущности бюджетного контроля способствовало рассмотрение его классификаций по различным основаниям

Особое внимание в параграфе уделено рассмотрению таких форм бюджетного контроля, ¡сак ревизия и проверки Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о необходимости дать законодательное определение на федеральном уровне названных форм контроля, урегулировать процедуры их назначения, проведения, определить соответствующие правовые последствия дтя проверяющих и проверяемых су бъектов

Предпринятый сравнительно-правовой анализ бюджетного законодательства РФ и ФРГ позволил выявить общее и особенное в бюджетном контроле названных стран

Высшим независимым контрольным органом ФРГ в области государственных финансов является Федеральная Счетная Палата, которая имеет право проверять все отражающиеся на финансовом положении мероприятия, в том числе те, которые еще не привели к формированию доходов или расходам Она самостоятельно определяет время и характер проводимой ею ревизии, осуществляет сбор соответствующих документов у проверяемого лица Например, в ходе ревизии изучается соотношение издержек и достигнутого эффекта Растущее значение, особенно при контроле программ и иных крупных проектов, приобретает вопрос о том, достигнута ли в действительности поставленная цель («контроль успеха») Результаты своих ревизий Палата обобщает в ревизионных сообщениях, которые она доводит до сведения компетентных инстанций, учреждений и

Бюджетного комитета Бундестага, а также Федерального Министерства финансов

Бюджетное законодательство Германии основное внимание уделяет неразрывному соединению контроля с ор1анизацией бюджетного процесса на всех его стадиях, что достигается за счет сбалансированного распределения полномочий, прав и обязанностей государственных органов всех ветвей масти на различных стадиях бюджетной политики Бундеста! постоянно следит за качеством исполнения государственного бюджета и держш в руках такие важные рычаги, как открытие для правительственных структур кредитов принятии ответственноеш по обязательствам, которые могут привести к увеличению бюджетных расходов Федеральное правительство, в свою очередь, несет ответственность за ю, чтобы на стадии законодательного принятия бюджета в него не были включены дополнительные необоснованные расходы, не принималось никаких законодательных мер по увеличению (сокращению) запланированных расходов уже после принятия бюджета Аналогичные положения содержатся в конституциях земель где контроль за пополнением бюджета осуществляют казначейские палаты, но при этом бюджетные полномочия, права и обязанности равномерно распределены между ландтагами и правительствами Такой подход способствует устранению конфликтных ситуаций между центром и землями, а также между землями в бюджетном процессе

Вторая глава диссертации «Функционирование бюджетного контроля России н ФРГ» состоит из двух параграфов

В нервом пара!рафе «Счетные палаты как субъекты бюджешого контроля в РФ и ФРГ» отмечается, что контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой полномочия соответствующих органов государства наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел, принимать соответствующие меры в рамках закона Применительно к финансовой деятельности государственный бюджетный контроль находит выражение, прежде всего, в осуществлении своих

полномочий счетными палатами как высшими органами государственного финансового контроля

В параграфе значительное внимание уделяется анализу правового статуса Счетной палаты РФ ее задачам, полномочиям, структуре, порядку формирования, а также требованиям, предъявляемым к профессиональному уровню аудиторов Обращается внимание на взаимоотношения с Государственной Ду мой и Советом Федерации, на необходимость уточнения полномочий Счетной палаты по применению мер принуждения к нарушителям финансового законодательства, квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам на должность аудиторов, к порядку их назначения и освобождения от должности и др

Объем полномочий контрольных органов - ключевой вопрос их правоспособности Практическая реализация задач и функций, возложенных на субъект контроля, действенность контроля зависят от множества факторов организационного и методического характера, среди которых важное место занимает проблема праромочий органов контроля, включающая право осуществления контрольных функций, проверки соответствующих документов и материатьных ценностей, отношений представителей контрольного органа с должностными лицами проверяемой ор1 анизации

В работе делается вывод о том, что в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» не дается развернутого определения ее контрольных полномочий, и формулируются конкретные предложения по у странению соответствующих пробелов

Статус Счетной палаты РФ во многом схож со статусом высшего контрольного органа финансового контроля ФРГ - Федеральной Счетной Палаты, которая является верховным федеральным органом и как независимый орган финансового контроля отвечает только перед законом Ее деятельность регламентируется Основным Законом ФРГ, что гарантирует невмешательство в ее дела и невозможность осуществить какие-либо изменения простым большинством голосов в Бундестаге В работе рассматриваются основные этапы ее становления и развития, начиная с 18

пека В современном виде Федеральная Счегная Палата ФРГ существует с 1950 года Ее президент и вице-президент избираются парламентом по представлению Правительства сроком на 12 лет, а остальные члены назначаются Федеральным Президентом но предложению президента Палаты

Положение Палаты и ее членов, основные задачи закреплены в Основном Законе страны, а ее организационная структура, порядок выработки решения и тп вопросы регламентируются Законом о Федеральной Счетной Палате, а также иными законодательными актами, которые названы в диссертации Палата проверяет не только правомерность и целесообразность бюджетных расходов в Германии, но и методы р} ководства экономикой страны

Федеральная Счетная Палата входит в состав высших органов федеральной исполнительной власти, но как независимый орган подчинена только закону, при этом она не является ни парламентским, ни правительственным органом Ни Бундестаг, ни Федеральное Правительство не имеют права давать инструкции Счетной Палате, чго обеспечивает ее институциональную независимость от каждого из существующих политических институтов и политическую подотчетность Основному Закону и народу

Основной задачей Федеральной Счетной Палаты является коггтроль всех аспектов, связанных с поступлением и распределением финансовых ресурсов госсектора Особое внимание она уделяет проверкам управления доходами и расходами госбюджета в соответствии с особыми, определенными законом правилами, а также эффективности использования ресурсов Расследование всех случаев хищения и коррупции в связи с использованием государственных средств также входит в задачгг Палаты

В работе охарактеризована внутренняя структура Счетной Палаты Отмечается, что с внутренней организацией логически связан вопрос о территориальной сфере ее деятельности Практика ФРГ свидетельствует о

возможности создания территориальных филиалов (отделений) Палаты, не образующих в своей совокупности какой-либо системы

Помимо характеристики задач Палаты в работе рассматриваются ревизии, которые проводятся ею не реже одного раза в два года и охватывают три основных направления организацию проверяемого обьекта, соблюдение законодательства при его функционировании, а также экономичность и эффективность расходования им бюджетных средств Одновременно отслеживается соответствие деятельности проверяемого объекта проводимой в государстве социально-экономической политике, исследуется безопасность и защищенность используемых технологий управления базами данных Поскольку сам процесс исполнения бюджета предполагает административное и счетное исполнение бюджета, то и на Палату возлагается задача не только проведения контроля над административным исполнением бюджета, но и над его счегным исполнением Палата осуществляет, в основном, лишь последующий контроль за исполнением государственного бюджета

Палата ежегодно представляет Бундестагу, Бундесрату, а также Правительству отчет о результатах своих ревизий Этот отчет служит парламенту основанием для утверждения отчета Правительства При рассмотрении важных «высокоэффективных» финансовых законопроектов и отдельных значимых финансовых мероприятий Федеральная Счетная Палата оказывает помощь парламенту и дает необходимые консультации

Наряду с Федеральной Счетной Палатой во всех землях созданы собственные счетные палаты что отражает федеративный характер государства В работе рассматриваются некоторые вопросы и\ деятельности и взаимоотношений с Федеральной Счетной Палатой, а также с органами власти земель

Поскольку бюджетный контроль осуществляется и иными субъектами финансового контроля, во втором параграфе уделяется внимание характеристике их полномочий

Особое внимание уделяется характеристике целей, задач и полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, ее территориальных органов Отмечается, что одной из проблем в сфере финансового контроля является то, что большинство финансово-контрольных оргаггов действует по разным методикам осуществления контрольных мероприятий, которые зачастую не совпадают, в результате чего возникает своеобразная конкуренция контрольных оргаггов Это свидететьствует о необходимости унифицировать методы и приемы финансового контроля

Органом бюджетного контроля является также Федеральное кашачейсгво и его территориальные органы, полномочия которых также подробно рассматриваются в параграфе наряду с полномочиями контрольно-счетных палат субъектов РФ Особое внимание уделяется вопросам взаимодействия названных контрольных органов на уровне субъекта РФ

В Германии Федерация и земли самостоятельно формируют свои бюджеты на базовых, общих для всех бюджетных принципах Функции кассового исполнения федерального бюджета в ФРГ осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную подчиненность во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства по финансам Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную кшггу, в которой отражаются все операции, осуществляемые федеральными кассами, управляет единым счетом Федерации Таким образом, система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов Федерации2

Основная роль осуществления контрольных функций в отношении Правительства отводится Бюджетному комитету Бундестага Его представители участвуют в заседангтях Правительства, посвященных вопросам исполнения бюджета, осуществляют текущий контроль за исполнением федерального бюджета, включая рассмотрение

1 См Ш>6шп Л Бюджетный процесс в ФРГ опыт и перспективы применения в России Бюджет 20<>4

№8

ежеквартального отчета Министерства финансов о произведенных расходах, решает вопрос открытия кредитов Правительству и т и

Последующий финансовый контроль проводится Аудиторским комитетом который входит в Бюджетный комитет

Министерство финансов ФРГ, также наделенное контрольными полномочиями, через свои подразделения проводит финансовые ревизии государственных учреждений, осуществляет контроль за правильностью ведения бухучета во всех звеньях финансовой системы государства, проверку исполнения расходной части бюджета и государственных расходов в целом и т п

Отраслевые министерства ФРГ являются исполнителями своих бюджетов Они также отвечают за управление всеми ассигнованиями, выделяемыми третьим лицам В основном они не вмешиваются в исполнение бюджета подчиненными им органами, за исключением некоторых расходов

Министерства финансов земель ФРГ несут ответственность за планирование бюджета и его исполнение, а также за предостаатение отчетности

К числу иных контрольных органов, наделенных контрольно-ревизионными функциями, оШОСЯ1 ся Федеральный банк, Федеральное финансовое ведомство, федеральное ведомство по надзору за кредитными отношениями, федеральное ведомство по внешней торговле промышленными товарами и некоторые другие Кроме тою, финансовый контроль за расходованием бюджетных средств осуществляет финансово-экономический отдел аппарата Канцлера Германии, а функции финансового контроля Правительства ФРГ реализует Экономический комитет при Канцлере3

Для обеспечения более устойчивого и эффективного характера бюджетного контроля в ФРГ создана глобальная финансовая информационная система «Бюджетно-кассовый учет», в которой отражаются

3 Грачева В Ю Толсгопятенко Г П Рыжкова Е А Финансовый контроль Учебное пособие - М Камерон 2(1114 - с 239

все операции по федеральному бюджету, что даег возможность парламенту своевременно получать информацию о чоде исполнения федерального бюджета

заключении подводятся иг от проведенного исследования, формулируются теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1 Готовил К Л Правовая основа создания и деятельности региональных контрольно-счетных органов// Финансовый бизнес 2006 №1(120)-С 54-59

2 Головин К Л Правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов в иностранных государе 1вах// Международная экономика 2006 № 3 - С 50-57

3 Головин К Л Контрольно-счетные органы иностранных государств// Финансовое право 2006 №7 -С 54-59

4 Головин К Л Счетная палата РФ Правовые основы деятельноеш как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней политики государства// Закон и право 2006 № 8 - С 7-9

МП1МО (> ) МИД России Заказ № 88 Тираж 100 экз

Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множит* льнои ¡счннкн \11 11МО (У) МИД России 117218, Москва ул Новочерем> шки некая 26

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Головин, Кирилл Леонидович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В БЮДЖЕТНЫХ СИСТЕМАХ РОССИИ И ГЕРМАНИИ.

1. Бюджетные системы РФ и ФРГ: понятие и принципы организации.

2. Общая характеристика бюджетного контроля как вида финансового контроля: его цели и задачи.

ГЛАВА П. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО

КОТРОЛЯ РОССИИ И ГЕРМАНИИ

1. Счетные палаты как субъекты бюджетного контроля в РФ и ФРГ.

2. Бюджетный контроль, осуществляемый иными субъектами финансового контроля.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовые основы бюджетного контроля в РФ и ФРГ: сравнительно-правовое исследование"

Актуальность темы диссертационного исследования

При любых формах экономических отношений государству важно контролировать и полноту наполнения своей казны, и целесообразность, рациональность и эффективность использования финансов, предупреждать нецелевое использование государственных средств, выявлять и пресекать правонарушения в сфере государственных и муниципальных финансов. Финансовый контроль как одна из важнейших функций государства имеет в России богатую историю.

Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности органов финансового контроля, реализующих свои полномочия в бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютной, страховой, таможенной и иных финансовых сферах. Кроме того, финансовый контроль дифференцирован на основании принципа разделения властей: организованные исполнительной властью и ей подотчетные органы финансового контроля проводят внутренний контроль деятельности её структур, что позволяет государству контролировать свои доходы и расходы, следить за функционированием финансовой системы, а также эффективно управлять этой системой, реализовывая государственную финансовую политику. Важнейшей же гарантией законности, экономичности и рациональности распоряжения государственными средствами является независимый от исполнительной власти (внешний по отношению к ней) финансовый контроль. В связи с этим в демократических государствах ключевая роль в организации контроля государственных доходов и расходов принадлежит именно законодательным органам.

Поскольку парламентские комиссии не могут эффективно и на постоянной основе выполнять эти функции, представительные органы в большинстве развитых стран создают специальные учреждения — контрольно-счетные органы, главной задачей которых является обеспечение парламента и общества независимой информацией о состоянии государственных финансов, гарантирование достоверности отчетности, представляемой исполнительной, властью. Избранные народом представители поручают контрольно-счетным органам (счетным палатам, национальным офисам аудита, аудиторским судам и проч.) решать важнейшую задачу по осуществлению квалифицированного внешнего контроля за управлением всеми государственными средствами, в частности, проводить внешний аудит бюджета Именно деятельность контрольно-счетных органов гарантирует обществу, что управление государственными средствами осуществляется в интересах всего общества, в соответствии с законом, экономно и эффективно. На них возлагается ответственность за аудит государственных доходов и расходов, за обеспечение финансовой безупречности и подотчетности системы государственных органов.

Актуальность исследуемой темы определяется возрастанием социально-политической и экономической значимости более широкого и глубокого рассмотрения в научной юридической и финансовой литературе вопросов государственного бюджетного контроля как главной составляющей финансового контроля со стороны государства.

Государство способно проводить эффективную экономическую социально ориентированную политику только при условии, если для этого у него есть финансовые ресурсы, которые должны быть упорядочены так, чтобы потребности государства покрывались должным образом и не ложились тяжким бременем на население и хозяйствующие субъекты. Федеральный бюджет является основным централизованным фондом государственных денежных средств, и от того, насколько целесообразно и эффективно, в соответствии с задачами и функциями государства, используются эти средства, зависит благосостояние общества в целом. Централизованное накопление в бюджете финансовых средств и организация процесса их распределения требуют четкой системы контроля, которая обеспечивает не только сохранность финансовых средств, но и эффективность законного распоряжения ими. Государственный бюджетный контроль направлен именно на обеспечение правового регулирования бюджетной системы страны.

Создание и деятельность в России системы органов государственного финансового контроля, в первую очередь Счетной палаты, способствует интересу к деятельности аналогичных органов иностранных государств, в частности, Федеративной Республики Германии. Это связано с необходимостью более активного использования богатого опыта зарубежных стран в сфере бюджетного контроля, а также с тем, что российская правовая система, по общему признанию, традиционно близка к немецкому праву, что обусловлено историческими и экономическими связями стран, а также общей формой государственного устройства. Сходными являются особенности федеративного устройства обоих государств, их территориальное деление, система организации местного самоуправления. Использование такого опыта с учетом различий в условиях и уровне развития исследуемого института, а не абсолютное копирование немецких достижений, перенимание институтов и структур с учетом российских реалий является необходимым фактором творческого осмысления в целях разработки своей собственной модели бюджетного контроля.

С этой точки зрения немецкий опыт регулирования бюджетного контроля, система органов, осуществляющих такой контроль, модель межбюджетных отношений Федеративной Республики Германии, как одной из наиболее развитых стран Западной Европы, имеющей глубокие исторические связи с Россией, достойны, на наш взгляд, самого пристального внимания при решении вопросов, касающихся развития и совершенствования бюджетной системы и бюджетного контроля в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования

Следует признать, что вопросы государственного бюджетного контроля, как и многие другие вопросы бюджетного права, пока еще не находят достаточного освещения в отечественной литературе.

Необходимо отметить, что исследованию финансового контроля в его разных аспектах посвящены многие юридические и экономические научные труды как советского, так и современного периода.

В советский период проблеме финансового контроля посвящались работы Анисимова А.А., Афанасьева В.Г., Бесчеревных В.В., Вознесенского Э.А., Вороновой ЯК., Горбуновой О.Н., Кочерина Е.А., Пискотина М.И., Ровинского Е. А, Родионовой В.М., Химичевой Н.И., Цыпкина С. Д. и других ученых.

В последние годы изучению финансового контроля и отдельных его аспектов были посвящены труды некоторых из уже упомянутых ученых, а также Андреева В.К., Ашмариной Е.М., Болтиновой О.В.,Бурцева В.В., Васильева А.А., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Погосяна Н.Д., Шевелевой Н.А., Шохина С.О. и других ученых.

Вместе с тем, при комплексной разработке в научных работах и учебниках вопросов финансового контроля, бюджетный контроль практически не был подвергнут всестороннему рассмотрению (исключением можно считать лишь работу Васильева А.А.)1. Его анализ в большей мере осуществлялся применительно ко всей системе финансового контроля без определения сущности бюджетного контроля как вида финансового контроля и учета специфики его проявления.

Не находят достаточного отражения и комплексного исследования современные проблемы развития государственного бюджетного контроля, связанные с несовершенством его законодательной основы и активным внедрением принципа бюджетного федерализма и самостоятельности в деятельность органов власти разных уровней бюджетной системы. Скорейшее решение данных проблем во многом зависит от научного анализа их причин и разработки механизмов преодоления и устранения.

Все вышеперечисленное подчеркивает актуальность исследования сферы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования

Целями данного диссертационного исследования являются: теоретическое исследование бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля в РФ и ФРГ, выявление проблем правового регулирования данного вида контроля в названных странах, выработка предложений по дальнейшему развитию системы государственного бюджетного контроля и повышению ее эффективности, определение адекватности правового регулирования бюджетного контроля новым экономическим условиям и выявление возможностей его дальнейшего совершенствования.

Поставленные цели диссертационного исследования определили ряд задач, имеющих научно-практическое значение:

- исследовать содержание понятий бюджетных систем РФ и ФРГ, принципы их организации как объектов бюджетного контроля;

- определить место бюджетного контроля в бюджетном процессе;

- определить сущность государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, провести анализ основных элементов государственного бюджетного контроля, определяющих его особое положение в системе государственного финансового контроля, исследовать его систему;

- определить задачи, функции и объем контрольных полномочий субъектов государственного бюджетного контроля в РФ, разработать предложения по оптимизации их контрольной деятельности и повышению ее эффективности;

1 Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003г.-222 с.

- определить концептуальные подходы к формированию правовых основ государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ и исследовать основные проблемы, связанные с их. несовершенством;

- исследовать правовые проблемы развития государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма и определить направления его дальнейшего совершенствования;

- сформулировать, исходя из выявления проблем государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые акты бюджетного законодательства Российской Федерации.

Объект и предмет диссертационного исследования

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования.

Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее организацию и осуществление деятельности государственных органов финансового контроля в РФ и ФРГ, а также правоприменительная практика.

Научная новизна диссертационного исследования

Научная новизна работы состоит в том, что в диссертационном исследовании на основе теоретического анализа государственный бюджетный контроль определяется как относительно самостоятельный вид государственного финансового контроля, выявлена его специфика и особенности по сравнению с иными видами финансового контроля.

Научная новизна работы также состоит в исследовании действующей системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии, постановке и решении ряда проблем, связанных с несовершенством правового регулирования исследуемого института и осуществляемой реформой бюджетной системы.

В диссертационном исследовании содержатся рекомендации и теоретические выводы, которые могут быть использованы при определении политики государственного бюджетного контроля в федеративном государстве, а также при совершенствовании бюджетного законодательства РФ.

Методологическую основу настоящей диссертации составляют как общенаучные методы, так и собственно юридические методы исследования:

- историко-правовой, позволяющий изучать институт бюджетного контроля в его генезисе;

- формально-юридический, позволяющий выявить правовую сущность исследуемых явлений;

- сравнительно-правовой, позволяющий сопоставлять сходные правовые проблемы, существующие в немецкой и российской правовой науке, а также выявить оптимальные пути их разрешения.

Использование различных методов в совокупности позволяет провести объективный анализ института бюджетного контроля в РФ и ФРГ, а также его элементов в их взаимосвязи, взаимозависимости и целостности.

Особое внимание в работе уделено изучению научных концепций в области теории права, а также административного и финансового права, оказавших влияние на развитие учения о финансовом контроле.

В результате проведенного исследования института бюджетного контроля автором разработаны следующие новые и содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:

1. Бюджетный контроль - это направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленная на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины.

2. Контрольно-счетные органы, учитывая круг их полномочий (внешний контроль всего управления государственными финансами на соответствующем уровне, в том числе контроль эффективности внутренней контрольной службы), их подотчетность органам законодательной власти, то есть всему обществу, должны стать координирующим центром, объединяющим усилия всех органов государственного финансового контроля на каждом уровне бюджетной системы. Объединение контрольно-счетных органов всех уровней в единую систему, построенную на принципах их равноправия и тесного взаимодействия в информационной, методической, экспертно-аналитической и других сферах, позволила бы, в полном соответствии с принципами бюджетного федерализма, охватить внешним контролем управление всеми государственными финансами Российской Федерации.

3. Необходимо создать единую правовую основу для деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации, которой мог бы стать Федеральный закон «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», устанавливающий единые основы организации и деятельности контрольно-счетных палат в субъектах Российской Федерации, определяющий их статус, единые принципы деятельности, параметры определения эффективности их деятельности, функции, полномочия и ответственность.

4. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые откорректировали бы основы государственного и муниципального финансового контроля, закрепили четкую систему органов финансового контроля и их полномочия, поскольку именно Бюджетный кодекс РФ создает единую правовую основу функционирования бюджетной системы РФ и разграничивает полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. Предлагаемые изменения могли бы гармонично войти в гл.26 БК РФ.

5. Необходимо законодательно определить понятие ревизии как формы бюджетного контроля, её задачи, порядок проведения и оформления результатов; обязанности, функции, права, способы деятельности контролирующих органов и их работников; правовое положение и возможности проверяемой организации.

Под формой бюджетного контроля следует понимать способы его конкретного выражения и организации контрольных действий, что не отражено в ст.265 Бюджетного кодекса РФ, где под формами бюджетного контроля понимается его классификация по времени проведения (т.е. фактически виды контроля).

6. Закрепленный в Основном законе ФРГ статус Федеральной Счетной Палаты обеспечивает ее институциональную независимость от каждого из существующих политических институтов, что, в свою очередь, делает ее эффективным инструментом бюджетного контроля. В задачи Счетной Палаты входит финансовый контроль за исполнением всего бюджета, а также контроль законности и эффективности использования государственных субсидий частными предприятиями, для чего Палата проводит финансовый контроль по принципу «проверок на местах», но при этом имеет право исследовать эффективность деятельности налоговых органов и управления расходами за несколько лет, если сочтет это «делом первостепенной важности». При этом Палата имеет право самостоятельно определять, какие аспекты управления средствами государства следует контролировать. На наш взгляд, целесообразно использовать данный опыт в деятельности Счетной палаты РФ для обеспечения большей независимости и эффективности ее деятельности.

7. Одной из важнейшей особенностей ФРГ, одновременно обуславливающей ее близость к России, является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого принципа, как бюджетный федерализм - отношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, а также органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях бюджетной системы. В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание между центром (федерацией) и децентрализованным уровнем (земли, общины и их подразделения). В целях обеспечения необходимого уровня доходов на различных уровнях федеративной системы используется разделительная система (совместное участие в отдельных налогах). Принцип бюджетного федерализма обуславливает построение системы органов бюджетного контроля в стране, а также принципы деятельности этих органов, т.к. по сравнению с унитарным государством усложняется система бюджетных отношений, бюджетный процесс, увеличивается число бюджетных полномочий органов власти и возникают дополнительные объекты и направления такого контроля. В связи с этим России необходимо использовать опыт Германии для усовершенствования системы бюджетного контроля в условиях федеративного государства.

Практическое значение диссертационной работы определяется актуальностью рассмотренных в настоящем исследовании проблем. Разработанные автором предложения могут быть использованы для совершенствования российского финансового законодательства

Работа в значительной мере восполняет пробелы в понятийно-терминологическом аппарате по рассматриваемой теме, и предлагаемые автором определения могут найти применение при преподавании курса финансового права. Выводы по настоящему исследованию могут быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований института бюджетного контроля в ФРГ.

Апробация результатов исследования

Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в четырех научных публикациях автора, а также были использованы в учебном процессе при проведении занятий на международно-правовом факультете МГИМО (У) МИД РФ по финансовому праву Российской Федерации и зарубежных стран.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Головин, Кирилл Леонидович, Москва

Заключение

В результате изучения и сравнительного анализа институтов бюджетного контроля в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии, рассмотрения проблем правового регулирования бюджетного контроля в России и Германии можно сделать следующие выводы.

Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой полномочия соответствующих органов государства наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел, принимать соответствующие меры в предусмотренных законом случаях. Отличительной особенностью бюджетного контроля является его двойная направленность: на контроль административных операций исполнения бюджета и на контроль счетных операций.

Реализация принятых в ходе государственного управления решений так или иначе обусловливает финансовые потоки. Например, денежные потоки, как один из элементов финансовых потоков, возникают в процессе реализации управленческих решений по образованию и использованию фондов денежных средств государства Управленческие решения во многом реализуются в процессе финансово-хозяйственной деятельности как государственных, так и негосударственных организаций (например, исполнение ими своих налоговых и иных финансовых обязательств перед государством, использование государственных ресурсов в процессе реализации тех или иных государственных программ и т.д.). При этом государственный финансовый контроль обеспечивает выявление отклонений от базовых правил и нормативных требований к процедурам управления государственными финансовыми потоками и инициирующей их финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, от параметров его законности, эффективности и целесообразности (при наличии же таких отклонений государственный финансовый контроль обеспечивает принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер). Любые государственные программы по реформированию и развитию областей экономики для их успешной реализации должны предусматривать действенную систему государственного финансового контроля. От того, насколько качественной будет информация, предоставляемая системой государственного финансового контроля, во многом зависит обоснованность решений, затрагивающих различные сферы как государственной финансово-экономической политики, так и финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства. Это, как известно, является основной предпосылкой устойчивости хозяйственного и социально-политического развития страны в целом. Иными словами, эффективность государственного финансового контроля - один из важнейших факторов финансово-экономического и социально-политического благополучия нации.

Вопросы государственного финансового контроля в Российской Федерации в той или иной мере отражены в отдельных, не связанных друг с другом нормативно-правовых актах. Некоторые из этих вопросов освещены в соответствующих нормах налогового, бюджетного, таможенного, валютного и страхового законодательства, другие - в соответствующих положениях иных нормативно-правовых актов разного уровня. Такая разрозненность, порой противоречивость, несоответствие требованиям времени (изменяющимся условиям) лишь усложняют формирование правовой концепции государственного финансового контроля.

Действенная нормативная база государственного финансового контроля - одно из ключевых условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных же условиях несовершенство нормативно-правовых актов, освещающих лишь отдельные вопросы государственного финансового контроля, порождает правовой нигилизм контролируемых объектов и, как следствие, многочисленные нарушения с их стороны. Существующая нормативная база государственного финансового контроля не отвечает масштабам и глубине процессов управления финансовыми потоками государства в условиях многоукладной экономики, характеризуется отрывочностью и бессистемностью, имеет принципиальные изъяны и упущения. В настоящее время в условиях современной бюджетной системы особенно четко проявляется зависимость эффективности контрольных процедур от качества их нормативно-правового обеспечения.

Анализ проблемы правовой неурегулированности государственного финансового контроля высвечивает ряд порождающих ее причин: нечеткость формулировок, ведущую к неправильному толкованию правовых норм, касающихся государственного финансового контроля; несогласованность действующих нормативных правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой - существующая нормативная база все более устаревает.

Достаточно отметить, что ни в одном нормативном правовом акте не закреплено даже определения самого понятия государственного финансового контроля. Хотя следует признать, что за последние годы правовая база государственного финансового контроля несколько расширилась, отдельные его стороны регулируют Бюджетный, Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации, законодательные акты о контрольных органах. Однако некоторым аспектам финансового контроля, которые нашли отражение, например, в Бюджетном кодексе, придан весьма широкий смысл, в то время как другие не получили должной проработки.

В корректировке нуждаются многие из существующих весьма важных нормативных правовых актов, регулирующих государственный финансовый контроль. В них наблюдается некоторая несогласованность даже по такому важному вопросу, как определение нецелевого использования бюджетных средств, что повышает риск злоупотреблений и других нарушений в использовании государственных финансов. В связи с этим требует доработки Бюджетный кодекс, в существенных дополнениях и поправках нуждается Закон "О Счетной палате Российской Федерации" и многие другие нормативноправовые акты, затрагивающие сферу государственного финансового контроля. В этих актах должны быть усилены положения о привлечении к ответственности за нарушения финансовой дисциплины, четко установлен порядок исполнения решений органов государственного финансового контроля по результатам контроля, соответствующим контрольным органам должны быть предоставлены права по наложению действенных санкций, носящих не только моральный, но и финансовый характер.

В целом необходима качественная переработка действующих правовых норм в сфере государственного финансового контроля, устранение несо-гласованносгей и противоречий правового регулирования этого института, восполнение пробелов, устранение коллизий и отмена устаревших норм.

Сегодня необходим документ, комплексно и системно решающий все основные вопросы государственного финансового контроля, правовое обеспечение которых в действующих нормативных правовых актах отсутствует либо разработано лишь частично. Без него правовая база финансовых и хозяйственных отношений в государстве всегда будет неполной. Само отсутствие правового определения понятия государственного финансового контроля негативно сказывается на его организации. Несмотря на предпринимаемые на уровне Федерации шаги к решению проблемы контроля, в целом формирование единой нормативной правовой базы государственного финансового

114 контроля неоправданно затягивается.

Отсутствие общей для всех ветвей власти единой концепции государственного финансового контроля Российской Федерации, неразработанность основных направлений формирования методологической базы и методического обеспечения контроля, неурегулированность многих организационных вопросов взаимодействия и координации контрольных органов, неразрабо

114 Бурцев В.В. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации //Законодательство и экономика. 2004, №2 (февраль). танность основных направлений развития внутреннего, ведомственного и регионального контроля, отсутствие единого подхода к основным понятиям государственного финансового контроля, споры по поводу определения основных субъектов государственного финансового контроля и отсутствие концепции стандартизации государственного финансового контроля - все это не позволяет придать нормативному обеспечению государственного финансового контроля в системе исполнительной власти цельный, системный и завершенный характер.

При подготовке нормативно-правовых актов государственного финансового контроля необходимо учесть конституционные основы Российской Федерации, существующее положение (специфику оргструктуры, сложившуюся практику осуществления и т.п.) государственного финансового контроля, особенности действующего законодательства Наряду с этим должен учитываться и накопленный за годы реформ опыт функционирования контрольных органов. На наш взгляд, главная предпосылка организации государственной системы контроля - это формирование круга задач, общих для всех контрольных органов, независимо от их уровня в системе государственной власти, от их принадлежности к федеральному или региональному уровню, что должно быть отражено в едином правовом акте, как неоднократно подчеркивалось в работе. Без специального правового акта, определяющего сущность, методологию, организацию и совершенствование государственного финансового контроля, реализация экономических реформ, государственной бюджетной политики встречает практические препятствия. Кроме того, необходимо разработать целую систему нормативных актов (в том числе подзаконных), которые бы помогли реализовать на практике новую единую систему государственного финансового контроля.

В целом система нормативных правовых актов государственного финансового контроля (или его нормативная база) представляется четырехуровневой:

1-й уровень - законы, положения, указы, приказы, распоряжения и постановления по вопросам государственного финансового контроля (предполагается, что акты этого уровня будут содержать как принципиальные (базовые) нормы, исходя из которых будут формироваться положения нормативных актов нижестоящих уровней, так и определенные императивные правила (кроме стандартов), регулирующие правоотношения в сфере государственного финансового контроля;

2-й уровень - профессиональные стандарты (правила) и этический кодекс государственного финансового контроля (следует уточнить, что этический кодекс, включая в себя свод норм профессионального поведения работников сферы государственного финансового контроля (государственных контролеров), затрагивает не только аспекты права, но и аспекты морали, хотя и профессиональной). Нормы профессионального поведения, отраженные в этическом кодексе, должны регламентироваться и быть обеспеченными именно государственным принуждением;

3-й уровень - разъяснения к актам 1 и 2-го уровней, инструкции, методические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности или видах организаций и др. (к данному уровню относятся интерпретационные акты, носящие рекомендательный, разъясняющий и уточняющий характер по отношению к актам 1 и 2-го уровней (устанавливающие правила применения установленных ранее норм);

4-й уровень - внутренние документы (регламенты) органов государственного финансового контроля.

Законодательство о государственном финансовом контроле обретает свое начало в уже существующих нормативных правовых актах об органах государственного финансового контроля, хотя разумней было бы сначала разработать общий нормативный правовой документ, а затем на его основе принять акты об отдельных контрольных органах. Возможно, принятие базового нормативного акта о государственном финансовом контроле повлечет изменение структуры и функций отдельных органов государственного финансового контроля, потребует создания новых или упразднения существующих структур.

При формировании нормативной базы государственного финансового контроля надлежит решить несколько важных задач:

- определить терминологию и понятийный аппарат государственного финансового контроля (дать понятие финансового контроля, его видов, в том числе понятие бюджетного контроля, дать дефиниции иных понятий, используемых при осуществлении финансового контроля, таких как ревизия, проверка, объект контроля, стандарты контроля, государственный аудит и т.п.);

- определить субъектов права государственного финансового контроля;

- разработать методологию государственного финансового контроля (цели, задачи, принципы и методы);

- определить организационную структуру системы государственного финансового контроля (систему органов, их компетенцию, порядок взаимодействия);

- определить принципы деятельности и параметры эффективности деятельности органов государственного финансового контроля;

- определить основу создания сводной статистики результатов проводимых контрольных мероприятий в сфере публичных финансов (прежде всего в бюджетной сфере);

- установить предмет регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) государственного финансового контроля;

- определить основные источники права государственного финансового контроля (нормативные правовые акты) и уровни нормативного правового регулирования;

- порядок построения системы нормативных правовых актов государственного финансового контроля, их структуру (части, разделы, подразделы и т.д., расположение в определенной последовательности) и содержание;

- разработать порядок систематизации нормативных правовых актов государственного финансового контроля;

- обозначить основные аспекты взаимосвязи правовых актов государственного финансового контроля с актами иных подотраслей финансового права, а также с другими отраслями права.

При этом система нормативных правовых актов государственного финансового контроля должна строиться с учетом следующих основных требований:

- эти акты не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, терминологии и т.д.), дублировать друг друга (то же самое относится и к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа должно бьггь обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля;

- должно быть четко определено, какие конкретные вопросы государственного финансового контроля рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями (не допустимы повторения, а тем более противоречия в положениях разных нормативных актов государственного финансового контроля), какие виды нормативных правовых актов входят в тот или иной уровень;

- необходимо четко установить обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативных правовых актов государственного финансового контроля.

Как уже отмечалось, одним из важнейших вопросов формирования нормативной базы государственного финансового контроля является разработка и принятие основополагающего нормативного правового акта, который должен стать своего рода системообразующим звеном общей системы нормативных правовых актов государственного финансового контроля. Его принятие ознаменовало бы собой начало формирования комплексной системы нормативных правовых актов государственного финансового контроля в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Такой закон должен как минимум обеспечить "уравнивание в правах" норм, регулирующих отношения в сфере государственного финансового контроля, с нормами других подотраслей финансового права и иных отраслей права Это обстоятельство имеет очень важное значение при разрешении правовых коллизий, противоречий действующего законодательства, споров с участием органов государственного финансового контроля (например, в отношении вынесенных ими решений по проверкам). Особо следует подчеркнуть, что закон, очерчивая в достаточной степени концептуально правовое пространство государственного финансового контроля, должен отвечать современным требованиям, предъявляемым к осуществлению государственного финансового контроля, отражать реальную ситуацию в финансовой сфере, помогать развивать государственный финансовый контроль и перевести его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям управления публичными финансами на современном этапе.

Такой закон должен исключить существующую в настоящее время неупорядоченность действий органов финансового контроля, неполный охват проводимых контрольных мероприятий, создать единый стандарты контроля в финансовой сфере.

В случае принятия самостоятельного нормативного акта по вопросам государственного финансового контроля применительно к бюджетному контролю задачами законодателя является определение бюджетного контроля как самостоятельного вида государственного финансового контроля, который осуществляется в бюджетной сфере, его сущности, значения, функций, целей и задач. Целью бюджетного контроля является установление достоверности, законности и эффективности деятельности участников бюджетного процесса. В связи с этим представляется необходимым установить классификацию бюджетного контроля, предлагаемую в данной работе.

Особое значение, на наш взгляд, будет иметь определение субъектов и объектов бюджетного контроля, а также закрепление системы органов, осуществляющих бюджетный контроль, их полномочий и порядка взаимодействия.

Отдельного внимания заслуживают вопросы регулирования процедуры проведения контрольных мероприятий, с четко описанными правами и обязанностями сторон, а также отражением вопросов ответственности за нарушения бюджетного законодательства При этом потребуется внесение соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ.

В этой связи нельзя не сказать о деятельности Счетной палаты Российской Федерации, которая является основным органом бюджетного контроля. Представляется целесообразным усилить роль Счетной палаты в процессе осуществления бюджетного контроля, расширить ее права и полномочия в этой области на всех этапах бюджетного процесса Расширение полномочий в свою очередь повлечет необходимость создания дополнительных (территориальных) органов Счетной палаты, входящих в ее структуру, что, на наш взгляд, является более рациональным, чем создание иных служб с целью компенсации недостатка контроля.

Гласность как основной принцип деятельности контрольно-счетных органов, и в первую очередь, Счетной палаты, присуща им по самому смыслу существования этих органов, поскольку они образуются (опосредованно) налогоплательщиками и представляют их интересы. Общество имеет право знать, кто и каким образом распоряжается государственными финансами и материальными ресурсами. Опираясь на эту информацию, граждане могут выразить свое отношение к работе государственного аппарата в средствах массовой информации, путем обращений в органы исполнительной власти или к своим депутатам, прямым волеизъявлением на референдумах, также в ходе выборов должностных лиц и депутатов различных уровней и ветвей власти. В условиях гласности результаты контрольных мероприятий, проводимых этими органами, труднее оставить без внимания.

Представляется, что контрольно-счетные органы, учитывая круг их полномочий (внешний контроль всего управления государственными финансами на соответствующем уровне, в том числе контроль эффективности внутренней контрольной службы), их подотчетность органам законодательной власти, то есть всему обществу, должны стать координирующим центром, объединяющим усилия всех органов государственного финансового контроля на каждом уровне бюджетной системы. Объединение контрольно-счетных органов всех уровней в единую систему, построенную на принципах их равноправия и тесного взаимодействия в информационной, методической, экспергно-аналитической и других сферах, позволила бы, в полном соответствии с принципами бюджетного федерализма, охватить внешним контролем управление всеми государственными финансами Российской Федерации.

Правовой основой деятельности региональных контрольно-счетных органов мог бы стать Федеральный закон «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», в котором были бы установлены единые основы организации и деятельности контрольно-счетных палат в субъектах Российской Федерации, определен их статус, единые принципы деятельности, функции, полномочия и ответственность.

Представляется также необходимым законодательно определить понятие ревизии, её задачи, порядок проведения и оформления результатов; обязанности, функции, права, способы деятельности контролирующих органов и их работников; правовое положение и возможности проверяемой организации.

Общие принципы правового регулирования организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации в основном соответствуют законодательному регулированию аналогичного органа в Федеративной Республике Германии, что не исключает необходимости дальнейшего использования немецкого опыта развития и совершенствования деятельности контрольно-счетных органов в российской практике, поскольку у наших государств имеется много общего в части организации всей бюджетной системы и бюджетного процесса Во-первых, Германия и Россия имеют одинаковый тип государственного устройства - федеративный. Во-вторых, сходные принципы построения бюджетной системы (единообразие проведения бюджетной политики Федерации и земель, единство правовой базы, самостоятельность и независимость Федерации и земель). В-третьих, родственные системы кассового исполнения федерального бюджета.

На наш взгляд, особенности правового положения Федеральной Счетной Палаты ФРГ, обеспечивающие надлежащее исполнение ею своих обязанностей, заключаются в ее независимости от трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, что гарантировано Основным Законом ФРГ. Исключается также и возможность вмешательства самой Федеральной Счетной Палаты в принятие политических решений и их оценки. Это обеспечивается тем, что предпочтение одних ценностей другим, а также оценка политических интересов не входят в компетенцию контролеров (аудиторов) Федеральной Счетной Палаты, которая ограничивается статусом консультанта-рекомендателя, а также принципами функциональной, профессиональной и персональной независимости от парламента и Федерального правительства

Значительное увеличение в современных условиях объемов консультаций, предоставляемых Федеральной Счетной Палатой ФРГ органам законодательной и исполнительной властей, является объективным критерием, характеризующим ее эффективную работу. По признанию президента Федеральной Счетной Палаты Г.Чаше, она «.из обычного контрольно-финансового учреждения превратилась в «генератор свежих идей», способный вырабатывать перспективные предложения»115. На наш взгляд, можно было бы рекомендовать развивать и совершенствовать подобную деятельность и Счетной Палаты в Российской Федерации.

Необходимо также учитывать и проблемы, обусловленные реалиями бюджетного федерализма в ФРГ: в частности, величину конкретных показателей, измеряющих состояние финансовой обеспеченности, и размеры трансфертов; прозрачность механизма выравнивания (предлагается установить более четкие критерии перевода денег из центра в земли и между землями). Как уже отмечалось, модель финансового выравнивания между землями ФРГ должна предусматривать сокращение использования перераспределения части налога с оборота для уменьшения региональных различий; установление показателей финансовой силы земель с учетом специальных доплат портовым городам; определение показателей финансовой потребности регионов без учета доли проживающего в них населения, поскольку место жительства часто не совпадает с местом работы.

Что касается Российской Федерации, то в бюджетно-финансовой сфере она фактически движется в том же направлении, что Германия и другие европейские федерации. Но, как представляется, Россия может не только менять уже существующие институты в положительную сторону, но и формировать правовое регулирование бюджетного контроля с учетом трансформации всего бюджетного законодательства в рамках осуществляемой бюджетной реформы. Это позволит государству не только сформировать единую правовую базу бюджетного контроля, поскольку существуют значительные пробелы и коллизии в данной сфере, освещенные в работе, но и создать единую правовую основу бюджетной сферы в целом, что создаст взаимосвязь всех институтов бюджетного права.

115 Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998, №2.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовые основы бюджетного контроля в РФ и ФРГ: сравнительно-правовое исследование»

1. Нормативные правовые акты Российской Федерации

2. Конституция Российской Федерации. Российская газета. 25.12.93. №237.116

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823.

4. Федеральный закон от 06 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 06 октября 2003г. №40. Ст.3822

5. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ от 15 июля 2002 г. N 28. Ст. 2790.

6. Федеральный закон от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ от 16 января 1995 г. N 3 ст. 167.

7. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" // СЗ РФ от 12 апреля 2004 г. N15 ст. 1490

8. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора"// СЗ РФ от 21 июня 2004 г. N 25 ст. 2561

9. Постановление Правительства РФ от 21 июля 2004 г. N 366 "О проведении в 2004 2006 годах реструктуризации денежных обязательств перед

10. Тексты нормативных правовых актов, использованных в работе, приведены в Справочных правовых системах «Гарант» и «Консультант Плюс».

11. Российской Федерацией, переоформленных в обязательства субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 8 декабря 2005 г., 22 февраля 2006 г.) // СЗ РФ от 26 июля 2004 г. N 30 ст. 3180

12. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 1 декабря 2004 г., 27 мая, 21 декабря2005 г., 26 июля2006г.)//С3 РФ от2 августа2004 г. N 31 ст. 3258

13. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 7 октября, 1 декабря 2004 г., 13 августа, 1 октября, 30 ноября 2005 г.) // СЗ РФ от 12 апреля 2004 г. N15 ст. 1478

14. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., одобрена Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584 // СЗ РФ от 20 августа 2001 г., N 34, ст. 3503

15. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации"// СЗ РФ от 14 июня 2004 г. N 24 ст. 2395

16. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп. от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.) // СЗ РФ от 15 марта 2004 г. N 11 ст. 945

17. Закон г. Москвы от 1 ноября 1995 г. №23-73 «О Контрольно-счетной палате Москвы» (с изменениями и дополнениями от 10 июня 1996 г., 17 июля 1998 г., 15 марта 2000 г., 21 февраля 2001 г.)// Ведомости Московской городской Думы, 1996, №1

18. Нормативные правовые акты Федеративной Республики Германии

19. Grundgesetz fuer die Bundesrepublik Deutschland vom 23.Mai 1949 // BGB1.12863 S.2754

20. Die Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969// BGB1. I 1969, S. 1284

21. Gesetz ueber Bundesrechnungshof (Bundesrechnungshofgesetz BRHG) vom 11.Julie 1985//BGB1.1 1985 S.1021

22. Gesetz zur Verbesserung der Haushaltsstruktur (Haushaltsstrukturgesetz-HStruktG) vom 18. Dezember 1975//BGB1.11975 S. 3091

23. Gesetz ueber die Grundsaetze des Haushaltsrechts des Bundes und der Laender (Haushaltsgrundsaetzegesetz HGrG) vom 19. August 1969//BGB1. I 1969 S. 1284

24. Gesetz ueber den Finanzausgleich zwischen Bund und Laendern vom 28. August 1969//BGB1.11969 S. 1432

25. Finanzverwaltungsgesetz vom 30. August 1971//BGBI. 11971 S. 1426

26. Gesetz ueber Massnahmen zur Entlastung der oefFentlichen Haushalte sowie ueber strukturelle Anpassungen in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet (Haushaltsbegleitgesetz 1991 HBeglG 1991) vom 24. Juli 1991//BGB1.1 1991 S.1314

27. Gesetz ueber Massnahmen zur Bewaeltigung der finanziellen Erblasten im Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands, zur langfristigen

28. Gesetz ueber die Deutsche Bundesbank vom 26. Juli 1957//BGB1.1 1957, S. 745

29. Учебники, учебные пособия, монографии

30. Акперов И.Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учеб.пособие/ И.А.Коноплева, С.П.Головач. -М.: Финансы и статистика, 2005.

31. Андреев Д.В., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля. -М., 2001.

32. Баранова К.К Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. -М.:Дело и сервис, 2000.

33. Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. -М: Издательство Московского университета, 1960.-80с.

34. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. -М., 2000.

35. Бюджетное право: вопросы теории и практики. -СПб.: Питер, 2002г. -160с.

36. Годме ПМ. Финансовое право. -М.: Прогресс, 1978.429с.

37. Горбунова О.Н., Селюков А.Д, Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. -М.: Право и закон, 2002.

38. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. -М., 2000.-192с.

39. Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. -М., 2004.-272с.

40. Жуков В.А., Опенышев С.П Государственный финансовой контроль. -М., 1999.

41. Касаткина Н.М., Ковачев Д.А., Лафитский В.И. и др. Бюджетный процесс в зарубежных государствах / Отв.ред. Тимошенко И.Г.; РАН. ИНИ-ОН, Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос.Федерации. -М.: ИНИОН, 1996.

42. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). -М.: Юристъ, 2005.-173с.

43. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. -М.: НОРМА, 2001г.-288с.

44. Конституции государств Европейского Союза. -М., 1997.

45. Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. -М., 1997.

46. Крохина Ю.А Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И.Химичевой. -М.: НОРМА, 2001.-352с.

47. Мясников В.В. Организация и анализ деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. -Рязань, 2001.

48. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник /В.АПарыгина, А.АТедеев. -М.: Изд-во Эксмо, 2005.

49. Парламентское право России / Под ред. ИМ. Степанова, Т.Я. Хаб-риевой. -М., 1999.

50. Парламенты мира. -М., 1991.

51. Пискотин М.И Советское бюджетное право (основные проблемы). -М.: Юридическая литература, 1971.-312с.

52. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. -М., 1998.

53. Родионова В.М., Шлейников В.И Финансовый контроль. -М., 2001.

54. Рыжкова Е.А. Учебно-методический комплекс по дисциплине «Финансовое право». М.:МГИМО-Университет, 2006.-77с.

55. Сурков К.В., Коровников М.В., Краснов М.В., Новичихин Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации». -М., 2002.

56. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. -М., 1992.

57. Трещетенкова И.Ю. Правовой статус счетных палат (Опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Ковачев. -М., 1999.

58. Финансовое право.Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000.

59. Финансовое право: Учебник/ Отв.ред.Н.И.Химичева. 3-е изд.,перераб. и доп. - М.:Юристъ, 2005.

60. Финансовое право: Учебник / Отв.ред. Е.Ю.Грачева, Г.П. Толсто-пятенко. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.

61. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. -Саратов: Издательство СГУ, 1979.-222с.

62. Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. -М.: Юридическая литература, 1973.-222с.

63. Шевелева Н.А. Бюджетная система России. Опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. -С.-П.,2004.-280с.

64. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. -М., 1999.

65. Шохин С.О., Шлейников В.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. -М., 1998.4. Статьи

66. Алексеева Е.С. Организация системы бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации // Финансовое право. 2005г. №12. С.15-19.

67. Андреев А., Никольский Д. Государственный контроль в России: от Ивана Грозного до Петра Великого // Финансовый контроль. 2001. №3, с. 28-31.

68. Андреев А, Никольский Д. Государственный финансовый контроль в Древней Руси и Московском княжестве // Финансовый контроль. 2001, №2, с. 24-27.

69. Андреев АГ., Соменко АД. Правовой статус аудиторов Счетной палаты Российской Федерации // Финансы. 1998. №9.

70. Андреев В. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. №3.

71. Андреев В. Полномочия и статус Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. №11.

72. Андреев В.К. Правовые проблемы финансового контроля (о финансовом праве и полномочиях Счетной палаты Российской Федерации) // Право и политика. 2001, №3.

73. Бурцев В.В. Основные методические аспекты системы государственного финансового контроля // Учет и контроль. 2006. №1. С.14-17

74. Варфоломеева Ю.А. Правовые основы финансового контроля // Финансовое право. 2005г., №12. С.10-15

75. Васильев А. А. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2003, №1.

76. Войтенко Л. В. Проблемы совершенствования государственного финансового контроля // Финансовый контроль. 2001. №1.

77. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ//Государство и право. 1992. №10. С.96-107

78. Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант//Пробл. теории и практики упр. М., 2001.-N 1.

79. Данилевский А., Овсянников Л.Н. Ревизия в государственном финансовом контроле //Бухгалтерский учет. 2001, №16.

80. Демин А. А. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. 2001, №8.

81. Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006г., №3.

82. Жуков В.А. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля // Учет и контроль. 2006г., №1. С. 18- 22

83. Картошкина Е.А., Шаманова Е.А. Развитие парламентского бюджетного контроля на региональном уровне // Финансовое право. 2006г., №3. С.8-11

84. Кнемайер Ф.Л Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. №4. С. 107-121

85. Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006г. №6.

86. Корнеев А.П., Волеводз АГ., Горелик В.Я. Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. Специальный выпуск. 2000, №7.

87. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. №1.

88. Международная научно-практическая конференция по проблемам финансового права (бюджет налоги - банки) // Государство и право. 1998. №Ю. С.5-14

89. Немкина О.И. Финансовый федерализм: опыт ФРГ // Финансы. 2000. N 10. С. 65-66

90. Овсянников Л.Н. Необходимые шаги // Учет и контроль." 2006г., №1. С.10-13

91. Панова А. И. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и практика деятельности // Государство и право. 1998. № 3, с. 91-94.

92. Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля // Контроллинг. 1994. №2.

93. Пилипенко А. Н. Местное управление и самоуправление во Франции // Обзорная информация ВНИИСЗ. М., 1985. Вып. 220.

94. Плужник Г. Государственный финансовый контроль и управление собственностью субъекта Федерации // Федерализм. 2004. №2. - С. 115-125

95. Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М., 1998.

96. Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998, №2.

97. Погосян Н.Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. 1997. №10.

98. Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации //Государство и право. 1997. №11.

99. Погосян Н.Д. Степень гарантированности полномочий Счетной палаты Российской Федерации // Журнал российского права. 1998. №4-5.

100. Погосян Н.Д. Счетная палата России в борьбе с казнокрадством // Законодательство и экономика 1998. №11.

101. Погосян Н.Д. Формирование статуса Счетной палаты Российской Федерации (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право. 1998. №4.

102. Погосян Н.Д. Юрисдикция высших органов финансового контроля (зарубежный опыт) // Право и жизнь. 1997. №11.

103. Предко Н.М. Совершенствование государственного финансового контроля (организационно-правовые аспекты) // В сборнике: История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

104. Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов // Под ред.А.М.Лаврова (Общественные финансы; Вып.8). М.:КомКнига, 2005.176с.

105. Прокофьев С.Е., Назарова И.В. Организация исполнения федерального бюджета в ФРГ // Финансы. 2006. №9. С.67-72

106. Рик Т., Титов В. Государственный аудит как вид финансового контроля в правовой системе Российской Федерации // Право и экономика 2005. №9. С. 3-6

107. Саттарова Н.А. К вопросу о государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006г. №1. С.33-37

108. Соменков А. Д. Правовое регулирование деятельности Счетной палаты Российской Федерации // Журнал российского права. 1997, №7.

109. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее // Государственная власть и местное самоуправление. 2006г., №5.

110. Тарасов AM. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002, №1.

111. Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат: Обзорная информация ИЗиСП. М., 1993. Вып. 4.

112. Финансовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления / Под ред. В.В.Климанова (Общественные финансы; Вып. 11). М.: КомКнига, 2005г.- 224с.

113. Яговкина В.А. Правовые предпосылки реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Ежегодник МАФП. 2005 год. Сб.науч.работ. М., 2006г. С.116-119

114. Диссертации и авторефераты диссертаций

115. Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации (Правовые аспекты): Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. Наук. М., 2003. 210 с.

116. Бочкарева Е.А. Правовое регулирование предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 230с.

117. Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003г, 222 с.

118. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2000. 38с.

119. Кодинцев С. А. Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Хабаровск, 2003.23с.

120. Кузнецова О.В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 1997.

121. Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. 215 с.

122. Макаренко Е.В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 2003 206 с.

123. Мельников С.И. Бюджетная система Российской Федерации: финансово-правовой механизм обеспечения эффективного функционирования. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 2004.218 с.

124. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Воронеж, 2002. 214с.

125. Поветкина Н.А. Российская Федерация как субъект бюджетного права Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук М.:, 2004г. 24с.

126. Шевелева Н.А. Бюджетная система России : Проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: Диссертация на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. СПб., 2005. 426 с.

127. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 1999.6. Иностранная литература

128. Schlie, М. Finanzausgleich in Deutschland: Struktur, finanzielle Auswirkun-gen uiid Reformvorschlage // Weltwirtschaft. Tubingen, 1999. H. 2. - S. 188-206

129. Lenk, Th. Zuruck zum Trennsystem als Konigsweg zu mehr Foderalismus in Zeiten des "Aufbau Ost"? // Jb. fur Nationalokonomie u. Statistik. Stuttgart ; N.Y., 1999. - Bd 219, H. 3/4. - S. 409-437

130. Peffekoven, F. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Landerfinan-zausgleich // Wirtschaftsdienst. Hamburg, 1999. - Jg. 79, N 12. - S. 709-715

131. Farber, G. Die Krise der foderalen Finanzverfassung II Von der Bonner zur Berliner Republik. Wiesbaden, 2000. - S. 671-693

132. Dietz, 0. Finanzausgleich Bund Lander: Methode, ergebnisse, kritische Wurdigung und Ausblick // Wirtschaft u. Statistik. - Stuttgart; Mainz, 2000. - N 5. - S. 351-356

133. Der deutsche Foderalismus auf dem Prufstand: Vorschlage zu einer ef-fizienteren Gestaltung / Baretti Ch. et al. // IFO Schnelldienst. Munchen, 2000. -Jg. 53, N 28/29.-S. 26-38

134. Sollner, F. Der Landerfinanzausgleich nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts // Wirtschaftsdienst. Hamburg, 2000. - Jg. 80, N 10. - S. 611-616

135. Baretti, C. Weniger Wachstum und Steueraufkommen durch den Finanzausgleich // Wirtschaftsdienst. Hamburg, 2001. - Jg. 81, N 1. - S. 38-44

136. Einwohnerwertung im Landerfinanzausgleich Okonomische Analyse und Reformbedarf / Baretti Ch. et al. // IFO Schnelldienst. - Munchen, 2001. - Jg. 54, N3.-S. 17-24

137. Zimmermann, H. Haben Ballungsgebiete einen hoheren Finanzbedarf? // Wirtschaftsdienst. Hamburg, 2001. - Jg. 81, N 4. - S. 222-226

138. Dietz, 0. Finanzielle Leistungen der Lander an ihre Gemeinden II

139. Wirtschaft u. Statistik. Stuttgart; Mainz, 2003. - N 7. - S.648-654

140. Foderalismusreform aus okonomischer Sicht // Vierteljahrsh. zur Wirtschafits-forschung. В., 2003. - Jg. 72, H 3. - S.345-484

141. Rosenschon, A. 1st die Finanzpolitik der Bundeslander nachhaltig?. Kiel: Inst, fur Weltwirtschafl an der Univ. Kiel, 2003. - 3., 30; [2] S. - (Kieler Ar-beitspapier; N1173)

142. Dieter Hesselderger. Das Grundgesetz. Das Kommentar fuer dit politische Bildung, Bonn. -2000.

143. Kirchhof, P., Wer bestellt, bezahlt das Konnexitaetsprinzip zwischen Bund, Laendern und Kommunen, in: G. Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, Festschrift fuer Manfred Rommel, Koeln, 1997.- S.45- 66