АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы государственного финансового контроля в Испании»
На правах рукописи
ЧХИКВАДЗЕ ВИКТОР ВЛАДИМИРОВИЧ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ИСПАНИИ
12.00.04-финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
11 АПР 2013
Москва-2013
005051776
005051776
Работа выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ведущая организация;.
Трошкина Татьяна Николаевна
кандидат юридических наук, доцент
Шепенко Роман Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации», профессор кафедры административного и финансового права Тропская Светлана Сергеевна кандидат юридических наук, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия правосудия», доцент кафедры финансового права
Федеральное государственное бюджетное :: образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет»
Защита диссертации состоится 30 апреля 2013 года в
на
заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д.9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Автореферат разослан 28 марта 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор
Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования. Проблематика государственного финансового контроля неизменно привлекает внимание российских специалистов, занимающихся экономико-правовыми аспектами публичных финансов и модернизации системы органов финансового контроля. Практическая востребованность таких научных изысканий связана с крупномасштабными экономическими и государственно-политическими преобразованиями в современном российском обществе, происходящими в нем реформами (административной, бюджетной и др.), трансформацией системы управления публичными финансами, новыми полномочиями, передаваемыми на региональный и муниципальный уровни и т.д.
Финансовый контроль - одна из функций финансов. От выбора организационных форм финансового контроля, от качества правовой регламентации финансово-контрольной деятельности в значительной степени зависит эффективность финансов в целом и государственных финансов, в частности. При формировании конкретной модели правового регулирования и при организации финансового контроля учитывается зарубежный опыт, демонстрирующий как преимущества, так и недостатки функционирования институтов финансового контроля за рубежом.
В сегодняшних условиях для сохранения единого экономического пространства и экономического суверенитета Российской Федерации необходимо распространить финансовый контроль на все звенья экономической сферы. Формирование полной и объективной картины о государственных финансовых потоках - задача государственного финансового контроля в Российской Федерации. Его эффективность должна соответствовать уровню развитых государств. При осуществлении необходимых преобразований следует учитывать результаты зарубежных научных исследований и практики. В решении этих вопросов может быть использован опыт Испании в организации государственного финансового контроля.
Объектом исследования выступают общественные отношения, формирующиеся при реализации органами государственного финансового контроля Испании соответствующих функций.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие порядок и организацию государственного финансового контроля, а также определяющие компетенцию органов государственного финансового контроля в Испании.
Цель исследования состоит в комплексном изучении института государственного финансового контроля в Испании, правовых и организационных основ его осуществления; выявлении и анализе возникающих при этом проблем.
В соответствии с указанной целью автор ставил перед собой следующие задачи:
1. Определение понятия и выявление сущности государственного финансового контроля в Испании.
2. Исследование и классификация органов государственного финансового контроля в зарубежных странах.
3. Изучение правовых основ осуществления государственного финансового контроля в Испании.
4. Исследование функций государственного финансового контроля в Испании.
5. Определение места и роли Счетной палаты Испании в механизме государственного финансового контроля в Испании.
6. Исследование эволюции правового статуса Счетной палаты Испании как высшего органа государственного финансового контроля.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных научных методов познания:
диалектического, системно-структурного, формально-юридического. Специфика предмета изыскания диктует необходимость применения сравнительно-правового и историко-правового методов научного исследования. О ценности и задачах сравнительно-правового исследования писалось как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе. С помощью сравнительно-правового метода формируется необходимая эмпирическая база для изучения процессов унификации и: гармонизации правового регулирования государственного финансового контроля, в том числе проходящих в рамках международных организаций - ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля - The International Organization of Supreme Audit Institutions), ЕВРОСАИ (Европейской организации высших органов финансового контроля -European Organization of Supreme Audit Institutions), Европейской Счетной палаты.
Степень научной разработанности исследования. Исследование осуществлено с учетом существующих разработок: сравнительный метод неоднократно успешно применялся при изучении моделей государственного финансового контроля учеными: А. А. Анисимовым, Н. Г. Беловым, Б. И. Валуевым, Н. Г. Гаджиевым, Ю. А. Данилевским, В.Н. Дурденевским, Е. А. Кочериным, С. А. Котляревским, А. Д. Соменковым, А. С. Наринским, Н. Д. Погосяном, Э. Э. Понтовичем, Г. И. Ушаковым. Однако в ряду объектов компаративных исследований до сих пор не была применена практика Испании - государства с богатыми традициями в организации государственного финансового контроля.
Теоретической базой настоящего диссертационного исследования являются труды отечественных ученых-правоведов: М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова, Б. М. Лазарева, Р. 3. Лившица, В. А. Тархова, М. Д. Шаргородского и др.
Отдельно необходимо выделить специалистов в области финансового права, на работах которых основывает свои выводы диссертант: Н. М.
Артемова, К. С. Вельского, О. В. Болтинову, П. П. Гензеля, Е. Ю. Грачеву, Г.С. Гуревича, М. В. Карасеву, А. Н. Козырина, И. И. Кучерова, Н. П. Кучерявенко, Э. Д. Соколову, Е. В. Покачалову, Н. И. Химичеву, Н. А. Шевелеву, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова и др.
Диссертант использовал также работы зарубежных исследователей, прежде всего испанских, таких как: Ц. Альбиньяна Гарсиа-Кинтана, Р. Альтамира-и-Кревеа, А. Карретеро Перес, Ф. Куадро Сальсэдо, Х.Ф. Лорка Наваретте, М. Мартинес Куадрадо, Ф. Саинс де Буханда и др.
Нормативную основу исследования составили, прежде всего, нормативные правовые акты Испании, регулирующие вопросы организации и проведения государственного финансового контроля.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в науке финансового права на монографическом уровне проанализированы современные организационно-правовые основы государственного финансового контроля в Испании. Изучение зарубежного опыта позволило диссертанту определить степень влияния законодательства отдельных зарубежных государств и групп стран (экономических союзов) в области публичных финансов и государственного аудита на развитие российских институтов финансового контроля.
Автором введен в научный оборот новый источник - подготовлен авторский перевод Органического закона «О Счетной палате Испании». Кроме того, определены основное значение государственного финансового контроля в Испании и важнейшее направление его совершенствования; осуществлено выделение тех систем данного контроля, которые позволяют сделать выводы обо всей его деятельности; сформулированы основные функции Счетной палаты Испании и особенности их исполнения на современном этапе.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения диссертации, характеризующие ее научную новизну:
1. Сделан вывод о том, что переориентация , приоритетов государственного финансового контроля является одним из направлений его совершенствования. Специализированные органы государственного финансового контроля должны перенести акцент с ; непосредственной проверки операций организаций, тем или иным образом использующих государственные средства, на оценку их систем внутреннего контроля. Определение и проверка этих систем позволит сделать выводы обо всей деятельности организации, повысить результативность государственного финансового контроля.
2. Подтверждена перманентность процесса развития системы государственного финансового контроля и необходимость его соответствия процессу развития государства, его внутренним и внешним условиям функционирования. Актуальная информация о существующих системах государственного финансового контроля помогает использовать имеющийся опыт для создания наиболее эффективной системы.
3. Установлено, что стратегический анализ и контроль за государственным бюджетом, проводимые на всех стадиях его развития -важнейшая составляющая финансового контроля в Испании. При формировании бюджета должны быть точно определены его цели, задачи, а также средства, необходимые для их достижения. На стадии контроля за исполнением бюджета аналитический учет позволяет оценить эффективность и экономичность использования запланированных средств. Подобный учет также способствует выявлению и анализу нарушений, допущенных при исполнении бюджета и определению путей их коррекции.
В работе органов государственного финансового контроля в Испании особое внимание уделяется анализу планирования и осуществления финансово-экономической деятельности публичного сектора, а. также ее конечных результатов. При этом аналитический учет и оценка управленческой деятельности органов администрации публичного сектора
являются действенным инструментом контроля над эффективностью и продуктивностью.
4. Определены правовой статус и особенности организации работы Счетной палаты Испании. Счетная палата Испании является независимым государственным институтом со своим собственным бюджетом, что позволяет ему выполнять возложенные на него обязанности максимально объективно.
Счетная палата Испании осуществляет свою деятельность не только в национальном масштабе, но и на международном уровне. Наиболее ярко это выражается в деятельности данного института в рамках ЕС. Счетная палата Испании выступает в роли связующего звена между Европейской счетной палатой и национальными институтами, финансовый контроль над которыми призвана осуществлять Европейская счетная палата, что позволяет в дальнейшем обмениваться результатами проводимого финансового контроля и заключениями, принятыми на основании данных результатов. Конечная цель функциональной взаимосвязи между Счетной палатой Испании и Европейской счетной палатой - укрепление двусторонней поддержки и усилении обмена информацией между двумя этими институтами. Институциональная связь между Счетной палатой Испании и Европейской счетной палатой осуществляется на уровне взаимодействия президента Счетной палаты Испании и членов Европейской счетной палаты.
5. Сформулированы основные функции Счетной палаты Испании: контрольная, юрисдикционная и консультативная.
Осуществляя контрольную функцию, Счетная палата Испании накапливает информацию о состоянии дел в национальной экономике и публичной администрации.
Для реализации консультационной функции она наделена правом вносить в Парламент Испании предложения о принятии мер по совершенствованию управления хозяйственной и финансовой деятельностью в государственной части публичного сектора экономики и методов
внутреннего контроля. В этом проявляется уникальность диагностического потенциала ее деятельности.
Юрисдикционная функция Счетной палаты Испании заключается в преследовании за правонарушения, совершенные при. использовании государственных финансовых средств их распорядителями, и обеспечении возмещения нанесенного государству ущерба. Счетная палата Испании самостоятельно не налагает на нарушителей каких-либо санкций, однако на основании выявленных ею нарушений компетентные правоохранительные органы могут возбудить уголовное преследование.
6. Исследованы правовая база и методика взаимодействия Счетной палаты Испании и региональных контрольно-ревизионных органов. Обеспечение согласованности в действиях названных органов способствует повышению эффективности финансового контроля в государственной части публичного сектора экономики.
Несмотря на наличие существенных различий в правовом регулировании и практике деятельности высших органов государственного финансового контроля Испании и Российской Федерации, испанский опыт организации взаимодействия национальной счетной палаты и региональных контрольно-счетных органов может быть применен в России при подготовке проекта методологической схемы взаимодействия, так как после принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» формируется обновленный механизм взаимодействия Счетной палаты Российской
Федерации и контрольно-счетных органов ее субъектов.....
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется новизной поднятых проблем и предлагаемых решений. В работе была решена новая научная задача — определена сущность государственного финансового контроля в Испании; выявлены и изучены проблемы в данной области.
Результаты, теоретические выводы и предложения могут быть учтены при разработке концепции реформирования и развития государственного финансового контроля в Российской Федерации, в последующих научных исследованиях, а также при подготовке учебников, учебных пособий и иной учебно-методической литературы по курсам «Финансовое право» и «Финансовое право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования осуществлена через публикацию основных тезисов диссертации в научных статьях, выступлениях на международных и межвузовских конференциях, обсуждениях диссертации на кафедре финансового права НИУ ВШЭ (рекомендована к защите) и на кафедре финансового права МГЮА (рекомендована к защите).
Структура исследования определяется предметом, целями и его задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖА! 111Е ИССЛЕДОВАНИЯ
Во Введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели и задачи исследования, его методы, описывается эмпирический материал, определяются практическая значимость полученных результатов, формы апробации. Представлены основные положения, выносимые на защиту.
Глава 1 «Структура органов государственного финансового контроля в зарубежных странах» посвящена сравнительному обзору организационных и правовых основ систем органов государственного финансового контроля в зарубежных странах.
В § 1 «Государственный финансовый контроль в системе государственного контроля: теоретические аспекты» комплексно анализируются содержание понятия государственного финансового контроля и его отличительные признаки. Показано, что государственный финансовый контроль - это неотъемлемый элемент государственного управления, при этом его можно и нужно рассматривать в качестве самостоятельной, функционально обособленной формы деятельности государства. Он неразрывно связан с другими функциями государства, направляя их в русло законности и правопорядка.
Для системы контроля характерно наличие следующих элементов: субъект, объект, предмет контроля; принципы и метод (методика) контроля; техника и технология контроля; процесс контроля; сбор и обработка исходных данных для проведения контроля; принятие решения по результатам контроля. Перечисленные элементы системы контроля составляют механизм контроля.
Избыточность контрольных функции не всегда предполагает результативность государственного контроля. Их обилие порой снижает эффективность деятельности проверяемых органов, не приносит ощутимого
результата. В то же время дублирование контрольных функций1 имеет положительную и отрицательную стороны. Нередки случаи, когда компетенция одного органа пересекается с компетенцией другого, что приводит к . снижению эффективности государственного финансового контроля и отрицательно сказывается на деятельности того субъекта, в отношении которого реализуются властные полномочия.
При уточнении автором понятия «государственный финансовый контроль» было установлено, что исходным и в то же время наиболее широким является понятие «финансовый контроль», так как, учитывая всепроникающий характер финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, возможно говорить об особой роли финансового контроля на каждом этапе осуществления финансовой деятельности.
В § 2 «Основы построения организационной структуры государственного финансового контроля» рассматриваются системы государственного финансового контроля в различных государствах и их особенности, обусловленные историческим типом государства и соответствующим этапом его развития. Показано, что в Европе государственный финансовый контроль имеет богатую историю.
Государственные органы внешнего финансового контроля в зарубежных странах имеют различные организационно-правовые формы. Правовой основой осуществления государственного финансового контроля являются конституции, законы об органах финансового контроля и иные законодательные акты. В ряде государств конституционные нормы наделяют органы государственного финансового контроля судебными полномочиями.
Несмотря на организационные особенности и различия в названиях, высшие органы государственного финансового контроля осуществляют свою деятельность в одной из трех форм: парламентский финансовый контроль
1 Дублирование вызвано многообразием форм и субъектов правоотношений, каждый из которых осуществляет контрольные полномочия в рамках своей компетенции.
(Счетная палата, Ревизионная палата и др.), административный финансовый контроль, судебный финансовый контроль.
Успех реформирования государственного финансового контроля, эффективность и действенность его системы напрямую зависят от совершенствования его организационной структуры. При этом отсутствуют структуры, лишенные недостатков. Поэтому необходимо обладать информацией о существующих системах государственного финансового контроля, чтобы использовать имеющийся опыт для создания наиболее эффективной системы.
В § 3 «Правовой анализ аспектов реформирования организационных структур основных органов государственного финансового контроля» рассматриваются правовые основы осуществления государственного финансового контроля. Законодательные нормы большинства государств подробно определяют полномочия органа государственного финансового контроля. Исключение - Закон о Федеральной Счетной палате Германии, который не содержит норм, регулирующих ее полномочия.
Анализируя положения конституций, а также законодательство различных стран, в качестве основного объекта деятельности высшего органа государственного финансового контроля следует назвать государственный бюджет, его исполнение по расходам и доходам. Государственный финансовый контроль охватывает также децентрализованные публичные финансы.
Процесс развития системы государственного финансового контроля по сути перманентен и должен соответствовать процессу развития государства. Поэтому систему государственного финансового контроля необходимо периодически оценивать на предмет ее адекватности внутренним и внешним условиям функционирования государства.
В главе 2 «Система государственного финансового контроля в Испании» анализируются нормативные акты и организационные основы государственного финансового контроля в Испании.
В § 1 «Структура государственного финансового контроля в Испании» показано, что государственный финансовый контроль в этой стране осуществляется при взаимодействии законодательных (Генеральные Кортесы - двухпалатный парламент) и исполнительных (Правительство) органов власти.
Цель и задачи государственного финансового контроля, его функции, а также принципы организационного построения юридически закреплены в Конституции Испании 1978 года, ряде законов (Органическом законе от 12 мая 1982 г. № 21/1982 «О Счетной палате», Основном законе от 26 ноября 2003 г. № 47/2003 «О бюджетном планировании»), королевских декретах, ведомственных рекомендациях и инструкциях.
Высшим органом государственного финансового контроля Испании является Счетная палата Испании.
Главный контрольный орган государственной администрации (Intervención General de la Administración del Estado, далее по тексту - IGAE) входит в состав Министерства финансов, в частности, в Государственный секретариат по бюджету и государственным расходам. IGAE - это орган внутреннего контроля финансовой и экономической деятельности государственного сектора.
Формирование структуры органов государственного финансового контроля .— сложный процесс, требующий решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Здесь просматривается строгая последовательность, а именно:
- выявление круга вопросов, для решения которых формируется система, определение цели и основных задач ее создания;
-объединение однотипных задач в группы и создание на их основе структурных единиц, специализированных на выполнении этих задач;
- разработка схем взаимодействия, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы и их правовое закрепление в соответствующих нормативных актах;
- сведение вышеуказанных структурных единиц в единое целое -систему органов государственного финансового контроля, с обязательным определением организационно-правового статуса каждого органа.
Как показывает практика, осуществлять государственный финансовый контроль по всему спектру вопросов только одному органу оказывается весьма проблематично. По мнению диссертанта, требуется создание координирующего органа, который на правовой основе мог бы вести планомерную контрольную работу.
Следует принимать во внимание, что функционирующие в настоящее время в России органы государственного финансового контроля включены в систему государственной власти с учетом необходимости соблюдения баланса полномочий ее ветвей. Согласно данным проведенного диссертантом исследования для формирования действенной структуры государственного финансового контроля необходимо учитывать, что, во-первых, системность государственного контроля не обязательно предполагает жесткую вертикальную структуру; во-вторых, жесткая вертикальная структура не обеспечивает контрольной системе способность гибко и оперативно реагировать на многочисленные проблемы в условиях рыночной экономики.
В § 2 «Правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Испании» проанализированы основные правовые акты по данному вопросу. Система государственного финансового контроля в Испании динамично развивалась, постоянно совершенствовалась его законодательная база, что нашло отражение в изменении как базовых законов, так и в издании многочисленных подзаконных актов - ряде королевских указов и различных ведомственных циркуляров2.
Принятие Основного закона от 26 ноября 2003 г. № 47/2003 «О бюджетном планировании», регулирующего всю финансово-экономическую деятельность государственной части публичного сектора страны, внесло
2 La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; Real Decreto 2188/1995 и 1127/2008; Circular de Control Financiero 2/1996 и 1/1999; Circular 1/2009, de 16 de septiembre de la IGAE sobre el control financiero permanente.
значительные изменения в структуру и процедуры ведения внутреннего контроля, осуществляемого ЮАЕ. В части IV этого Закона закреплены принципы регулирования государственного финансового контроля.
С учетом различной направленности функций в данном Законе четко определены техника, методы и правила ведения внутреннего контроля. Закрепленные вышеуказанным документом изменения в процедуре ведения государственного финансового контроля внесли коррективы во внутренние нормативные правила с целью оптимизации функции контроля как на стадии его планирования, так и на последующих этапах собственно его осуществления и отслеживания полученных результатов.
Закон 2003 года более подробно определяет функции, направленность, методы ведения, юридическую базу отчетности государственного финансового контроля, по сравнению с ранее действовавшим законодательным. актом, в котором юридически закреплялась лишь сфера приложения контроля.
§ 3 «Контроль за эффективностью и экономичностью финансово-экономической деятельности публичного сектора в Испании» посвящен изучению нового подхода к функциям государственного финансового контроля в современных реалиях.
В настоящее время в условиях мирового финансового кризиса Европейская , счетная палата и другие органы внешнего финансового контроля Европейского Союза уделяют особое внимание контролю над эффективностью и экономичностью финансово-экономической деятельности публичного сектора. Этим приоритетам подчинено функционирование Счетной палаты Испании. Контроль за эффективностью финансово-экономической деятельности государственной части публичного сектора -основная функция данного государственного института - законодательно закреплен в ряде правовых актов, в частности, в Органическом законе от 12 мая 1982 г. №21/1982 «О Счетной палате», Основном законе от 26 ноября 2003 г. №47/2003 «О бюджетном планировании» и др.
В диссертации особое внимание в деятельности органов государственного финансового контроля в Испании уделено анализу планирования и осуществления финансово-экономической деятельности публичного сектора, а также ее конечных результатов. Как известно, аналитический учет и оценка управленческой деятельности органов администрации публичного сектора являются действенным инструментом контроля над эффективностью и продуктивностью государственного сектора.
Значение государственного финансового контроля в Испании показано через раскрытие его функций (защитной, информативной, оперативной, превентивной и т. д.).
Глава 3 «Счетная палата как высший орган государственного финансового контроля Испании» включает три параграфа.
Исторические вехи формирования института Счетной палаты отражены в § 1 «Этапы формирования и эволюции института Счетной палаты Испании». Испания имеет богатый опыт в организации работы органов финансового контроля. Институты, которые можно считать предшественниками современной Счетной палаты, существовали в Испании еще в Средние века. Официальный сайт Счетной палаты отправной точкой ее истории называет правление Хуана II Кастильского (1406 - 1454 гг.). Однако на территории Испании и ранее существовали органы подобного рода. Счетная палата Королевства Наварры (Camara de Comptos de Navarra) была основана королем Карлом II Наваррским в 1365 году3. Она считается самым ранним органом данного типа в стране.
Современный облик Счетной палаты Испании был определен Конституцией 1978 года (ст. 136 и CT.153.d), в соответствии с которой Счетная палата превратилась в орган, осуществляющий государственный финансовый контроль в отношении всего публичного сектора. Конституционные основы ее статуса детализированы на уровне текущего
3 История Испании [Электронный ресурс] Режим доступа: http://camaradecomptos.navarra.es/institucion-historia-y-sde.html (дата обращения: 08.01.2009
законодательства в специальном акте - Органическом законе от 12 мая 1982 г. №21/1982 «О Счетной палате» (ЬОТСи4).
В § 2 «Сущность н функции Счетной палаты Испании» рассматриваются полномочия Счетной палаты. Они распространяются на всю территорию государства, не умаляя компетенцию органов регионального финансового контроля - счетных палат автономных сообществ (ЬОТСи, ч.1, гл.1, ст.ст. 1, 2). Счетная палата Испании является независимым институтом с собственным бюджетом, что позволяет выполнять возложенные на нее обязанности максимально объективно (ЬОТСи, ч. I, гл. I, ст. ст. 5 и 6).
Независимость Счетной палаты Испании закреплена законодательно в Органическом законе о Счетной палате. Статус её членов, избираемых из числа государственных служащих и лиц соответствующих профессий, приравнивается к статусу судей.
Счетная палата Испании является коллегиальным органом, в состав которого входит тринадцать членов: двенадцать советников, избираемых сроком на девять лет, и прокурор. Председателя Счетной палаты Испании избирают советники сроком на три года. Предложенная кандидатура утверждается королем Испании по представлению председателя нижней палаты Парламента (ЬОТСи, ч.П, гл.1, ст. 19; гл.Н, ст.ст. 20, 21; ч.Ш, гл.1, ст. 29,30). : .
В рамках Счетной палаты Испании формируется Руководящий комитет, призванный решать управленческие и кадровые вопросы и избираемый на трехлетний срок (ЬОТСи, ч.Н, гл.Н, ст.22).
Счетная ■ палата Испании осуществляет контрольную функцию за соответствием практики ведения хозяйственной и финансовой деятельности государственных учреждений правовым нормам, эффективностью использования ими получаемых бюджетных средств, а также проводит аудит
4 Официальный сайт Счетной палаты Испании (Tribunal de Cuentas) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.tcu.es (дата обращения: 08.07.2010).
эффективности финансово-экономической деятельности (ЬОТСи, чЛ, глЛ1, ст.ст. 9, 11).
Полномочия Счетной палаты Испании по проведению проверок распространяются на все институты публичной власти и государственные учреждения: центральный государственный аппарат, региональные администрации, местные органы власти, органы социального обеспечения, предприятия государственного сектора экономики, а также на получателей средств в виде субсидий, кредитов, государственных гарантий или любого другого вида государственной помощи. Кроме того, она осуществляет контроль над определенным кругом юридических лиц (например, политическими партиями) в части расходования ими средств на избирательные кампании (ЬОТСи, чЛ, гл.1, ст.ст. 3, 4.1,4.2, 5).
На пленарном заседании Счетной палаты Испании формируется годовой план проведения проверок, а их результаты оформляются в виде отчетов или аудиторских заключений, которые публикуются в официальных правительственных бюллетенях. Парламенту представляется ежегодный подробный отчет о проведенных в течение года проверках и предпринятых по их результатам правовым действиям. Счетная палата Испании наделяется также правом вносить в Парламент предложения о принятии мер по совершенствованию управления хозяйственной и финансовой деятельностью в государственном секторе и методов внутреннего контроля (ЬОТСи, чЛ, гл.II, ст. 12; ЬРТСи, ч.1У, гл. I, ст.ст.28.1 - 28.4).
Юрисдикционная функция Счетной палаты Испании заключается в преследовании за правонарушения, совершенные при использовании государственных финансовых средств их распорядителями, и обеспечении возмещения нанесенного государству ущерба. Она самостоятельно не налагает на нарушителей санкций, но на основании выявленных нарушений компетентные правоохранительные органы могут возбудить уголовное преследование (ЬОТСи, чЛ, гл.Н, ст.ст. 15, 17). Законодательством предусмотрена возможность обжалования вынесенных Счетной палатой
Испании решений. Кассационные жалобы в порядке апелляции могут быть пересмотрены Верховным судом (ЬОТСи, ч. IV, гл.Ш, ст.ст. 46.2,49).
Международная деятельность Счетной палаты Испании осуществляется по нескольким основным направлениям: сотрудничество с Европейской счетной палатой; сотрудничество с государствами-членами Европейского Союза; сотрудничество с международными организациями высших контрольных органов различных стран (ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ); работа по организационному укреплению государственных контрольных органов стран-кандидатов на вхождение в Европейский Союз.
§ 3 «Правовые основы организации и функционирования Счетной палаты Испании и других органов внешнего контроля автономных сообществ» содержит информацию об организационной структуре Счетной палаты Испании, которую составляют: Председатель, Пленум палаты, Исполнительная комиссия, подразделения государственного финансового контроля, юрисдикционное подразделение, подразделение судопроизводства, советники Счетной палаты, прокурорское подразделение, генеральный секретариат. Их полномочия определены Законом «О деятельности Счетной палаты» от 5 апреля 1988 года №7/1988.
Курс на совершенствование основных направлений деятельности Счетной палаты во многом связан с формированием в Испании сети региональных органов государственного финансового контроля. В этой связи Счетная палата Испании, мандат которой распространяется и на региональные территориальные образования, была вынуждена видоизменить отдельные методы проведения проверок, чтобы избежать дублирования функции государственного финансового контроля и повысить эффективность взаимодействия с региональными счетными палатами.
Благодаря этому укрепились горизонтальные связи между органами государственного финансового контроля, заметно возросло качество проверок, а также подготовленных для Парламента отчетов, заключений и рекомендаций. Обеспечение согласованности действий Счетной палаты
Испании и региональных контрольно-ревизионных органов способствует повышению эффективности финансового контроля в государственном секторе экономики.
В Заключении сформулированы основные выводы по проведенному исследованию.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора общим объёмом 4,7 п. л.:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Чхиквадзе В. В. Из истории органов финансового контроля в Испании // Реформы и право. 2011. № 3. С. 24 - 31. (0,5 п. л.).
2. Чхиквадзе В. В. Правовой статус Суда Счетов (Счетной палаты) Испании// Финансовое право. 2011. № 12. С. 37-39. (0,7 п. л.).
3. Чхиквадзе В. В. Счетная палата как форма организации государственного финансового контроля: опыт Испании // Реформы и право. 2012. № 3. С. 34 - 40. (0,8 п. л.).
Статьи и публикации в иных изданиях:
1. Чхиквадзе В. В. Организация государственного финансового контроля: опыт Испании // Право. Гражданин. Общество. Экономика: Сборник статей аспирантов и студентов. М., 2010. № 4. С. 305-309. (0,4 п. л.).
2. Чхиквадзе В. В. Счетная Палата как высший орган государственного финансового контроля Испании // История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России: Сборник докладов Международной научной конференции. Курск, 2011. С. 98 - 100. (0,4 п. л.).
3. Чхиквадзе В. В. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. № 2. Режим доступа: http://wvvvv.publaws.ru.(0.5 п. л.)
4. Чхиквадзе В. В. Счетная палата как форма организации государственного финансового контроля: опыт Испании // Публичные финансы и финансовое право: сборник научных трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики /под ред. А. Н. Козырина. М., 2012. С.443 - 460. (0,8 п. л.).
5. Чхиквадзе В. В. Контроль над эффективностью и продуктивностью финансово-экономической деятельности публичного сектора в Испании // Российское законодательство: тенденции и перспективы /под ред. Н. А. Фроловой. М., 2013. С.373 - 383. (0,6 п. л.).
Подписано в печать: 27.03.2013 Объем: 1,0 п.л. Тираж: 170 экз. Заказ № 58 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы государственного финансового контроля в Испании»
Федеральное государственное автономное образовательное учреиедение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
04201356081
На правах рукописи
Чхиквадзе Виктор Владимирович
Правовые основы государственного финансового контроля в Испании
Специальность 12.00.04 - финансовое право; бюджетное право;
налоговое право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доцент кафедры финансового права, кандидат юридических наук Т.Н. Трошкина
Москва-2013
Содержание
Введение...............................................................................................................3
Глава 1. Структура системы органов государственного финансового
контроля в зарубежных странах..........................................................................12
§1. Государственный финансовый контроль в системе государственного
контроля: теоретические аспекты.......................................................................12
§2. Основы построения организационной структуры государственного
финансового контроля..........................................................................................25
§3. Правовой анализ аспектов реформирования организационных структур
основных органов государственного финансового контроля....................36
Глава 2. Система государственного финансового контроля в
Испании..................................................................................................................66
§1 .Структура государственного финансового контроля в Испании............66
§2. Правовые основы осуществления государственного финансового
контроля в Испании..............................................................................................78
§3. Контроль за эффективностью, продуктивностью и экономичностью финансово-экономической деятельности публичного сектора в
Испании..................................................................................................................89
Глава 3. Счетная палата как высший орган государственного финансового
контроля Испании...............................................................................................113
§ 1. Этапы формирования и эволюция института Счетной палаты
Испании...............................................................................................................113
§2. Сущность и функции Счетной палаты Испании........................................120
§3. Правовые основы организации и функционирования Счётной палаты Испании и других органов внешнего контроля Автономных
сообществ.........................................................................................................137
Заключение.........................................................................................................168
Список использованных источников............................................................173
Приложение 1.....................................................................................................189
Приложение 2.....................................................................................................205
Р
Введение
Актуальность темы исследования. Проблематика государственного финансового контроля неизменно привлекает внимание российских исследователей, занимающихся экономико-правовыми аспектами публичных финансов и модернизации системы органов финансового контроля. Актуальность и практическая востребованность таких научных изысканий непосредственно связаны с крупномасштабными экономическими и государственно-политическими преобразованиями в современном российском обществе, происходящими в нем реформами (административной, бюджетной и т.д.), трансформацией системы управления публичными финансами, новыми полномочиями, передаваемыми на региональный и муниципальный уровни и т.д.
Финансовый контроль представляет собой одну из основных функций финансов. От выбора организационных форм государственного финансового контроля, качества правовой регламентации финансово-контрольной деятельности в значительной степени зависит эффективность финансов в целом и государственных финансов, в частности. При формировании конкретной модели правового регулирования и организации финансового контроля учитывается зарубежный опыт, демонстрирующий как преимущества, так и недостатки функционирования институтов финансового контроля за рубежом.
Своевременность проводимого исследования обусловлена и тем, что в сегодняшних трансформационных условиях возрастает роль и значение государственного финансового контроля. В целях сохранения единого экономического пространства и экономического суверенитета Российской Федерации необходимо, чтобы финансовый контроль распространялся на все звенья экономической сферы и направления рыночных преобразований. Основное значение государственного финансового контроля в современных условиях состоит в формировании полной и объективной картины о
государственных финансовых потоках, финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов. Для того чтобы государственный финансовый контроль в Российской Федерации был эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо осуществить ряд существенных преобразований, которые невозможно провести без учета результатов научных исследований международной науки и практики. В решении этих вопросов может быть использован опыт Испании в организации государственного финансового контроля.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, формирующиеся при реализации органами государственного финансового контроля Испании соответствующих функций.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие порядок и организацию государственного финансового контроля и определяющие компетенцию органов государственного финансового контроля в Испании.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение института государственного финансового контроля в Испании, правовых и организационных основ его осуществления; выявление и изучение проблем в данной области.
Достижение поставленной цели исследования невозможно без определения и разрешения конкретных задач.
Задачами настоящей работы являются:
1. исследование и классификация органов государственного финансового контроля в зарубежных странах;
2. определение понятия и выявление сущности государственного финансового контроля в Испании;
3. изучение правовых основ осуществления государственного финансового контроля в Испании;
4. анализ функций государственного финансового контроля в Испании;
5. определение места и роли Счетной палаты Испании в механизме государственного финансового контроля в Испании;
6. исследование эволюции правового статуса Счетной палаты Испании как высшего органа государственного финансового контроля.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования: диалектический, системно-структурный, формально-юридический. Специфика предмета исследования диктует необходимость применения сравнительно-правового и историко-правового методов научного исследования.
О ценности и задачах сравнительно-правового исследования много писалось как в отечественной юридической литературе1, так и зарубежными исследователями2, изучавшими предмет сравнительного правоведения. При этом особый интерес представляют работы отечественных3 и зарубежных
4
авторов , в которых сравнительно-правовои метод используется применительно к публичным финансам и финансовому праву.
С помощью сравнительно-правового метода формируется необходимая эмпирическая база для изучения процессов унификации и гармонизации правового регулирования государственного финансового контроля, в том числе проходящих в рамках международных организаций - ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля - The International Organization of Supreme Audit Institutions), ЕВРОСАИ
1 См., например: Зивс С. Л. О методике сравнительного правоведения // Советское государство и право.
1964. № 3; Тите А. А. Социалистическое сравнительное правоведение. М., 1975; Сравнительное правоведение: Сборник статей / под ред. В. А. Туманова. М., 1978; Тилле А. А., Швеков Г. В Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1978; Тихомиров 10. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996; Марченко M. II. Курс сравнительного правоведения. М., 2002; Саидов А. X. Сравнительное правоведение. М., 2009.
2 См., например: The Use of Comparative Law by Courts. The Hague Kluvver Law International, 1999; Cru: de, P.
Comparative Law in a Changing World. New York, Cavendish Publishing Limited, 1999; Youngs R. English, French and German Comparative Law. New York, Cavendish Publishing Limited, 1998; Zweigert К. Introduction to Comparative Law. Oxford, Clarendon Press, 1998; Menski W. Comparative law in a global context. Cambridge [etc.] Cambridge University Press, 2006; Ragin С. C. The comparative method. Berkeley University of California Press, Давид P. Основные правовые системы современности (пер. с франц.). М.. 1967; Agoslini Е. Droit comparé. Paris, Presses Universitaires de France, 1988.
3 См.: Козырни A.H. Сравнительно-правовой метод в финансовом праве // Финансовое право. 2009. № 9; он
же. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009.
4 См.: Wood P. R. Comparative Financial Law. London, Sweet & Maxwell, 2000; Gaudemet Paul-Marie. Le droit
financier comparé: bilan et perspectives. Agen, 1969; Malta di, P. Droit fiscal européen comparé. Paris, Presses Universitaires de France, 1995.
(Европейской организации высших органов финансового контроля -European Organization of Supreme Audit Institutions), Европейской Счетной палаты.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследование осуществлено с учетом существующих разработок: сравнительный метод неоднократно успешно применялся при исследовании моделей государственного финансового контроля, как экономистами5, так и юристами6. Однако в ряду объектов компаративных исследований до сих пор недоставало Испании - государства с богатыми традициями в организации государственного финансового контроля.
Теоретической базой настоящего диссертационного исследования являются труды отечественных ученых-правоведов: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Б.М. Лазарева, Р.З. Лившица, В.А. Тархова, М.Д. Шаргородского и др.
Отдельно необходимо выделить специалистов в области финансового права, на работах которых основывает свои выводы диссертант: М.М. Артемова, К.С. Вельского, О.В. Болтинову, П.П. Гензеля, ЕЛО. Грачеву, Г.С. Гуревича, М.В. Карасеву, А.Н. Козырина, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, Э.Д. Соколову, Е.В. Покачалову, Н.И. Химичеву, H.A. Шевелеву, С.О. Шохина, A.A. Ялбулганова и др.
В процессе написания диссертации автор для создания теоретической базы использовал и работы зарубежных исследователей, прежде всего испанских, таких как: Рафаэль Альтамира и Кревеа, Хосе Франсиско Лорка Наваретте, Мигель Мартинес Куадрадо, Хосэ Мария Галан, Гонсалес Муньис, Фэрнандо Куадро Сальсэдо и др.
5Лиисшюв А. Финансовый контроль в капиталистических странах. М., 1966; Ушаков Г. И. Государственный финансовый контроль / Финансы капиталистических государств / под ред. Б. Г. Болдырева. М., 1985. С. 210
-217; Соменков А. Д. Государственный контроль в бюджетной сфере России и зарубежных стран. М., 2004 и др.
Финансовый контроль в государствах Западной Европы / под ред. С. А. Котляреиского, Э. Э. Понтовича. М., 1928; Дурдеиевский В.Н. Государственный контроль в капиталистических странах // Вестник государственного контроля. 1940. № 2; Трещетенкова Н. Ю. Правовой статус счетных палат (опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999; Погосяч И. Д. Правовой статус высших органов финансового контроля Великобритании, Франции, Германии и Польши //Государство и право. 1998. № 2 и др.
Нормативную основу исследования составили, прежде всего, нормативные правовые акты Испании, регулирующие вопросы организации и проведения государственного финансового контроля.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что изучение современных организационно-правовых основ государственного финансового контроля в Испании раннее не проводилось7. Изучив зарубежный опыт и оценив допустимость его рецепции в российскую практику государственного финансового контроля, становится возможным определить влияние законодательства отдельных зарубежных государств и групп стран (экономических союзов) в области публичных финансов и государственного аудита на развитие российских институтов финансового контроля.
В результате исследования лично автором введен в научный оборот новый источник - подготовлен авторский перевод Органического Закона «О Счетной палате Испании»; определено основное значение государственного финансового контроля в Испании и выделено важнейшее направление его совершенствования на современном этапе; осуществлено вычленение тех систем данного контроля, которые позволяют сделать выводы о всей его деятельности; сформулированы основные функции Счетной палаты Испании и определены особенности их исполнения на современном этапе.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения, характеризующие научную новизну:
7В отечественной юридической науке имеется ряд исследований, посвященных истории государства и права Испании, современным проблемам конституционного (государственного) и административного права Испании. См., например: Испания. Конституция и законодательные акты (перевод с пспап.) / под ред. и со вступ. ст. Н. Н. Разумовича; сост-ль и автор вступ. ст. В. А. Савин. М., 1982; Карпец В. И., Савин В. А. Новая конституция Испании // Советское государство и право. 1979. № 10; Карпец В. И. Высшие органы государственной власти Испании: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1981; Савин В. А. История испанского государства франкистского режима (доктрина и конституционное развитие): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1971; Васильева Т. А. Областная автономия: итальянский и испанский вариант // Советское государство и право. 1986. № 11; Калинина Е. 10. Эволюция формы государства в современной Испшшн: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Шишкова А. В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании // Юрист. 1999. № 4; Штатина М. А. Административно-спорная юрисдикция в Испании и странах Латинской Америки // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 3; /Ъшксеева Т. А. Законодательное оформление диктатуры Франко в Испании // Правоведение. 2005. № 3 и др.
1. Сделан вывод о том, что одним из направлений совершенствования государственного финансового контроля в современных условиях является переориентация его приоритетов. Специализированные органы государственного финансового контроля переносят акцент с непосредственной проверки операций организаций, тем или иным образом использующих государственные средства, на оценку их систем внутреннего контроля. Подход к контролю не только с точки зрения непосредственных объектов и финансово-хозяйственных операций, а определения именно систем, проверка которых позволит сделать выводы обо всей деятельности организации, повышает результативность государственного финансового контроля.
2. Подтверждено, что процесс развития системы государственного финансового контроля по своей сути перманентен и должен соответствовать процессу развития государства. Организовав систему государственного финансового контроля, необходимо ее периодически оценивать на предмет соответствия внутренним и внешним условиям функционирования государства. Это обосновывает востребованность актуальной информации о существующих системах государственного финансового контроля, чтобы использовать имеющийся опыт для создания наиболее эффективной системы.
3. Установлено, что важнейшей составляющей финансового контроля в Испании является стратегический анализ и контроль над государственным бюджетом, проводимые на всех стадиях его развития. При формировании бюджета должны быть точно определены его цели, задачи и средства, необходимые для их достижения. На стадии контроля над исполнением бюджета необходимость аналитического учета проявляется особенно остро, так как именно он позволяет оценить эффективность, продуктивность и экономичность использования запланированных средств. Подобный учет также способствует выявлению и анализу нарушений, допущенных при исполнении бюджета и определению путей их коррекции.
Особое внимание в работе органов государственного финансового контроля в Испании уделяется контролю и анализу планирования и осуществления финансово-экономической активности публичного сектора, а также ее конечных результатов. При этом аналитический учет и оценка управленческой деятельности органов администрации публичного сектора является действенным инструментом контроля над эффективностью и продуктивностью.
4. Определен правовой статус и особенности организации работы Счетной палаты Испании.
Счетная палата Испании является независимым государственным институтом со своим собственным бюджетом, что позволяет ему выполнять возложенные на него обязанности максимально объективно.
Счетная палата Испании осуществляет свою деятельность не только в национальном масштабе, но и на международном уровне. Наиболее ярко это выражается в деятельности данного института в рамках ЕС. Счетная палата Испании выступа
