АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России»
На правах рукописи
ТЛИПИЕВ АЛЕКСАНДР ТЕМУРОВИЧ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ
(ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)
Специальность: 12.00.02 - Конституционное право;
муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
™ Ростов-на-Дону
2003
РАБОТА ВЫПОЛНЕНА НА КАФЕДРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (КОНСТИТУЦИОННОГО) ПРАВА РОСТОВСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
Научный руководитель: Кандидат юридических наук, доцент
Кузнеченкова Валентина Евгеньевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Дзидзоев Руслан Мухарбекович
доктор юридических наук, доцент Акопов Леонид Владимирович
Ведущая организация:
Ростовский юридический институт МВД России
Защита состоится « и » апреля 2003 г. в часов на заседании диссертационного совета К 212.208.03 по юридическим наукам в Ростовском государственном университете, по адресу: 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного университета.
Автореферат разослан « АЧ¿у 2003 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Краковский К.П.
2.РОЗ - Д
Общая характеристика работы.
Актуальность темы исследования. В условиях перехода к рыночным отношениям недопустимо ослабление государственного финансового контроля, так как это порождает негативные процессы в экономике. Российский бюджет несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины участников экономических отношений. Реальной угрозой № экономической безопасности Российской Федерации стало масштабное нецеле-
1 вое использование государственных денежных й материальных ресурсов, вы-
воз капитала в больших объемах в зарубежные страны, незаконное присвоение частными лицами бюджетных средств.
В бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 i од» четко обозначено, что «для достижения успехов в экономике, социальной сфере, в военном и государственном строительстве необходимо создание здоровой и эффективной системы государственных финансов, а для повышения эффективности функционирования системы управления государственными финансами необходимо упорядочение законодательства в этой сфере. Прочная и экономически обоснованная государственная стабильность, а также открытость в осуществлении социальных обязательств государства обуславливают ак-к туальность постановки задачи создания эффективной системы управления
государственными финансами, обеспечения прозрачности финансово-бюджетных потоков, четкого государственного контроля и эффективности го-
сударственных расходов».'
В рыночных условиях происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, и как следствие этого - усложнение и финансового контроля, который объективно присущ рыночной экономике.2
Необходимость налаживания четкого механизма государственного финансового контроля диктуется реальным усложнением финансовой дея-
1 Ьюд/ьснюс понанис 11ре (и [снтл РФ Федеральном) С оорлнию РФ «О бкыжетной Iпиитике нп 200? гол» / Финансы 2001 №5 с 6
гельности, которая охватывает также и деятельность негосударственных, коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т.д.
Вместе с тем взаимосвязь конституционных норм и норм финансового законодательства, место Конституции в механизме правового регулирования государственного финансового контроля остаются недостаточно исследованными. 4
Все вышесказанное повышает актуальность и практическую значимость
исследования основ государственного финансового контроля, современного со- /
»
стояния и путей повышения эффективности государственного финансового контроля, конституционных путей повышения эффективности осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Актуальность диссертационного исследования предопределяется потребностями конституционного развития России на современном этапе. Анализ практики применения Конституции, сложившейся со времени ее принятия показывает, что конституционные нормы приобретают все более важное значение для гармонизации правовой системы страны, а также для развития её общественных институтов. Принятие российской Конституции 1993 года придало ощутимый импульс приведению в соответствие с ее принципами всех отраслей права, их взаимному согласованию, а также совершенствованию системы госу-
I
дарственных органов.
Разрабатываемая в диссертации проблема представляет научный интерес ]
с позиции государственного и финансового права. Полученные научные результаты могут быть использованы для развития средств и методов государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы исследования. Выбор темы обусловлен ее недостаточной научной разработанностью и желанием выделить и исследовать именно конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России. Следует заметить, что конституционно-
Грачева I К) Проб levihi чравовш о pei\лироваиия i ot\ lapcrFtetmoio финансовщо комтршя М с II]
правовые аспекты государственною финансового кон ¡роля в большей мере привлекают специалистов в области финансового, а не конституционного права.
Значительный вклад в разработку проблемы правового регулирования государственного финансового контроля в российской науке внесли работы отечественных ученых - юристов: Е.Ю. Грачевой, В.М Горшенева, Ю.А. Кро-хиной, Н.Д. Погосян. А.Д. Соменкова, Н.И. Химичева, а также ученых экономистов: И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, Ю.А. Данилевского, Л.Н. Овсянникова и других.
Обращение к данной теме оправдано и потому, что в настоящее время в России отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, что отрицательно сказывается на совершенствовании законодательства в данной сфере. Поэтому необходима разработка принципов государственного финансового контроля, выявление исторических тенденций его развития, изучение опыта зарубежных с гран с учетом особенностей России, это позволит привести эти принципы в соответствие с принципами построения государственного финансового контроля, изложенными в Лимской декларации ИН-ТОСАИ.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы является комплексное исследование с позиции конституционного права действующего законодательства в области государственного финансового контроля, правового статуса органов государственного финансового контроля в системе разделения властей, разработка рекомендаций по совершенствованию методологической и нормативно-правовой базы для эффективного функционирования единого государственного финансового контроля в России.
Достижение указанной цели обусловливает постановку и решение следующих задач:
- изучить исторический опыт становления и развития государственного финансового контроля в России;
- выявить степень правовой и экономической эффективности практической деятельности органов государственною финансового контроля на основе анализа сумм выявленного ущерба, причиненного государству, и реальных средств возмещенных в бюджет государства;
- исследовать правовые механизмы усиления мер ответственности за нарушение требований законности, определить эффективные меры формирования и экономии расходования государственных средств;
-доказать необходимость создания реального механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля;
- обосновать необходимость закрепления на конституционной основе статуса Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного финансового контроля с четко определенным кругом прав, обеспеченных возможностью использования мер принуждения в целях обеспечения выполнения Счетной палатой своих задач;
- обосновать необходимость правового закрепления на федеральном уровне региональных контрольно-счетных органов и контрольно-счетных органов местного самоуправления и включения их в единую систему государственного финансового контроля;
- наметить пути совершенствования законодательства и реформирования органов государственного финансового контроля с учетом национальных интересов Российской Федерации и необходимостью приведения в соответствие российского законодательства с международными стандартами;
- провести историко-сравнительный анализ деятельности органов государственного финансового контроля в зарубежных странах.
Теоретической основой диссертации являются труды российских и зарубежных ученых по общей теории права, конституционному праву, бюджетному праву, теории государственною управления, административному и муниципальному праву. В диссертации использованы труды таких ученых, как С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, F..M. Ашмарина, A.M. Бабич, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.В. Брызгапина, И.А. Василенко,
Э. Л. Во-знесенского, Л. К. Вороновой, О.Н.Горбуновой, М В. Карасевой. Т.В. Конюховой, H.A. Куфаковой, Ж.И. Овсепян, П.С. Пацуркевского, Е.А. Ровин-скою, Э.Д. Соколовой, Ю.Н. Старилова, Н.И. Химичевой. С'.Д. Цыпкина и других.
Особое внимание уделено анализу трудов ученых в области государственного финансового контроля: Е.Ю. Грачевой, Н.Д. Ногосян, А.Д. Соменкова, а также ученых-экономисюв - В.В. Бурцева, Ю.А. Данилевско!о, Л.Н. Овсянникова и др.
В диссертации проводится многоаспектный анализ положений Конституции Российской Федерации, конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Бюджетного кодекса Российской Федерации,-Налогового кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, актов Правительства Российской Федерации, документов Счетной палаты России, а также актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальных исполнительных органов и нормативных правовых документов органов местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений в сфере контрольной деятельности органов государственного финансового контроля.
Предмет исследования составляет анализ конституционно-правовой природы статуса органов государственного финансового контроля, принципов и форм их деятельности, а также выявление их места в системе разделения властей.
Методологические основы исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектический, логический, исторический, формально-юридический), так и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, системно-структурный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).
Научная новизна исследования определяется целью, задачами, ноиа-новкой вопросов и комплексным подходом к исследованию констшуционно-правовых основ ор1анизааии и деятельности контрольных ор1анов государственною финансового контроля. Также исследована проблема конституционно-правовой природы ор!анов государственною финансового контроля в системе разделения властей, выявлены их взаимосвязи и противоречия, возникающие при взаимодействии и осуществлении юсударственною финансового контроля. Настоящая диссертация является одной из первых работ, в ко- < торой государственный финансовый контроль анализируется с позиции консти- ] туционного права.
В диссертационном исследовании рассматривается природа контрольных отношений как публичных отношений, в рамках которых государство реализует общий интерес и действует властно-обязывающим образом.
В соответствии с поставленными целью и задачами на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Понятие государственного финансового контроля как особой функции органов государственного управления, преследующая цель ее осуществления в интересах, как самого государства, так и всего гражданского общества. Происходящие в настоящее время в России процессы укрепления государственности обьективно потребовали активизации законотворческой дея- ( тельности в бюджетно-финансовой, правовой, социально и контрольной сферах. В этих условиях, голько эффективный и действенный финансовый кон- I троль является необходимым условием создания сильного государства и обязательным условием государственного строительства.
2. Предлагается авторская модель становления единой системы юсу-дарственного финансового контроля в России с учетом принципа разделения властей, закрепленного ст. 10 Конституции Российской Федерации.
3. Обосновывается необходимость закрепления на уровне Конституции Российской Федерации расширения полномочий Счетной палаты Российской
Федерации как органа законодательной власти, поскольку ст 101 и 102 Конституции недостаточно полно характеры !ум г ее функции
4. Предлагаются критерии дифференциации финансового контроля на внешний и внутренний: по основаниям, форме п способам. Выделяется конституционно - приоритетная роль п значение внешнею контроля в лице Счетной палаты как высшего органа государственного финансово! о контроля в единой системе государственного финансового контроля.
5. Обосновывается практическая пофебность принятия Федерального закона, определяющего статус региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, а также необходимость закрепления в нем порядка взаимодействия с другими контрольными органами.
6. Аргументируется необходимость включения региональных и муниципальных контрольно-счетных органов в единую систем) государственного финансового контроля и доказывается полезность создания и правового закрепления единого координирующего центра государственною финансового контроля. Отсутствие его приводит к дублированию контрольных мероприятий и несогласованности в обмене информацией между контролирующими органами.
Практическое значение диссертационного исследования сосюиг в возможности применения его основных положений для дальнейшего развития теории и практики конституционно-правовою регулирования государственного финансового контроля. В частности, выдвигаются доводы в пользу внесения дополнений в Закон «О Счетной палате Российской Федерации», уточняющих функции Счетной палаты по контролю за состоянием и обслуживанием государственного долга, законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, а также законностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе. Также доказывается необходимость законодательною определения и закрепления методов (форм)финансового контроля, установления правового
статуса акта ревизии. Отсутствие такого закона в стране противоречит требованиям ст. 45 Конституции Российской Федерации.
Настоящее диссертационное исследование не претендует на исчерпывающий характер. И хотя авгор стремился наиболее полно исследовать выдвинутые на обсуждение вопросы, он не отрицает необходимость дальнейших разработок ряда вопросов, касающихся конституционно-правовых основ государственною финансового контроля.
Апробация результатов диссертационно!о исследования осуществлялась в различных формах:
- проведение практических и семинарских занятий по финансовому праву в Ростовском государственном университете;
- выступление с докладами на научных и научно-практических конференциях;
- публикация статей;
- обсуждение диссертации на кафедре государственного (конституционного) права Ростовского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, восемь параграфов, заключение, список использованных нормативно-правовых актов, список использованной литературы.
Основное содержание диссертации.
Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее разработанности, цель и задачи, методологическая основа, теоретическая база исследования. научная новизна, основные положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость. Указывается, что исследование проблем конституционно-правовой природы органов государственного финансового контроля в системе разделения властей, их взаимосвязи и противоречивого взаимодействия построены на единых конституционных принципах.
Бесспорно, вследствие этого основные начала контрольных отношений имеет конституционно-правовое значение, относится к сфере конституционною права.
Глава 1 - « История развития государственного финансового контроля в России» - содержит историко-сравпительный анализ государственного финансового контроля в зарубежных странах, а также этапы развития государ-^ ственного финансового контроля в России.
Идея ослабления государственного финансового контроля в условиях ( рынка и. особенно на этапе перехода к нему, основанная на убеждении, что сам
рынок, сами потребители продукции и услуг станут главными контролерами, является не только спорной, но и весьма опасной для экономики страны. Об этом свидетельствуют как отечественный опыт первых лет перехода к рыночным отношениям, так и опыт зарубежных стран с уже сложившейся рыночной экономикой.
В параграфе первом - «Историко-еравнительный анализ государственного финансового контроля в зарубежных странах» - исследуется исторический опыт государственного регулирования финансового контроля, в том числе в государствах Древнего Востока. Древнее государство, так же как современные государства не могли существовать без налоюв с населения. Появ-С ление финансов породило и институт контроля за ними.
Новый этап развития контрольных отношений ведется от 40-50 го-| дов 17 века. В этот период происходит революционное преобразование
существующих органов финансового контроля в Англии, Нидерландах, Франции, а также в США. В остальных регионах мира органы финансового контроля сохраняют свои организационно - правовые формы в прежнем виде. Государство развивается в правовых формах деления государственной власти на три основные ветви.
Диссертант полагает, что в развитых демократических правовых государствах в сфере осуществления финансового контроля накоплен богатый опыт практической работы, создана юридическая база, позволяющая своевре-
менно и целенаправленно реагировать на появление новых социально-экономических явлений в обществе с целью надежной правовой защиты финансовых интересов государства, и может быть использован в 1еории и практике организации финансового контроля в Российской Федерации.
В параграфе втором - «Развитие государственного финансового контроля в России» - исследуются этапы развития государственного финансового контроля в России. Автор отмечает, что государственный контроль вплоть ^ до финансовой реформы 1862 года не смог занять должного места в деятельности государственных органов. Большой вклад в преобразование управления го- ] сударственными финансами и совершенствование государственного финансового контроля внесли работы М.М. Сперанского.
Большой вклад в развитие государственного финансового контроля внес В.А. Татаринов. В отношении собственно государственного контроля он предлагал устройство в государстве только одной и вполне независимой от исполнительной власти ревизионной инстанции, имеющей право по подлинным документам производить всестороннее наблюдение за движением капиталов и уполномоченный проверять и судить действия и хозяйственные операции исполнителей и главных распорядителей.
Особое внимание при этом уделялось становлению и развитию предварительного контроля, способного предупреждать и останавливать неправомер- р ные и нерачительные действия по распоряжению государственными средствами. ^
Исторический опыт развития и становления государственного финансового контроля в России, по мнению диссертанта, дает основания использовать положительный опыт прошлого в решении проблем настоящего периода - становления рыночных отношений в экономике России. На современном этапе развития российского государства необходимы новая теория и практика контроля, соответствующая требованиям формирующегося в России правого демократического государства и гражданского общества.
и
Глава 2 - «Конституционно-правовой статус органов I осударствен-ного финансового контроля» - посвящена разработке проблем конституционно-правового статуса контрольных органов. В ней анализируются нормы законодательных актов, устанавливающих задачи, направление деятельности, функции и круг полномочий контрольных органов.
С этой точки зрения некоторые действующие нормативные правовые | документы не только проясняют, решают, но одновременно и усложняют отдельные проблемы организации и осуществления государственного финансово-
( го контроля. В действующем законодательстве отсутствует правовое определе-к
ние самого понятия государственного финансового контро!Я В наиболее общем виде оно было сформулировано в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года № 1095 « О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», но сегодня этого определения становится недостаточно.
В параграфе первом главы второй - «Общая характеристика государственного финансового контроля» - дается характеристика конституционных аспектов бюджетно-финансового контроля, которые берут свое начало от более общих категорий - бюджетного и финансового права, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным источником права. Во всех государствах принимаются для обеспечения независимости
V
финансового контроля те или иные меры, касающиеся порядка назначения на должности должностных лиц, их несменяемости, материального обеспе-* чения и т.д. Но всего этого было бы недостаточно для обеспечения фи-
нансовому контролю необходимого авторитета, если бы высшие органы финансового контроля не имели бы опоры для своей деятельности в верховных государственных органах.
На практике государство использует и управляет значительно большими средствами, нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому контроль. как неотъемлемая часть государственного управления, должен охватывать, ио мнению диссертанта, все. что отнесено Конституцией Российской Фе-
дерации к велению Федерации в этой сфере, и способствовать проведению в России единой финансовой и кредитной политики.
В параграфе втором главы второй - «Конституционный статус парламентского контроля» - диссертант на основе изучения конституционных положений, норм законов рассматривает проблемы, вытекающие из принципа разделения властей, закрепленного в ст 10 Конституции Российской Федерации. Действие этого принципа привело к изменению правового статуса большинства органов государственной власти. В наибольшей степени это отразилось на положении Парламента - Федерального Собрания Российской Федерации.
Анализируя содержание статей 102 и 103 Конституции Российской Федерации, перечисляющих вопросы, решение которых отнесено к ведению Совета Федерации и Государственной Думы, диссертант акцентирует внимание на том, что в нормах Основного Закона России нет прямого или косвенного упоминания контрольных полномочий Федерального Собрания в сфере бюджетного процесса, включая исполнение бюджета. Что касается статей 105 и 106 Конституции РФ, то в них отсутствуют характерные признаки полномочий палат Федерального Собрания по контролю за исполнением государственного бюджета.
Высшим звеном государственного финансового контроля в демократических и правовых государствах призвано считать орган контроля по линии законодательной власти. На основании Конституции России (ст. ст. 101-103) палаты Федерального Собрания создали Счетную палату Российской Федерации. Подобные органы действуют на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.
Согласно ст. I Закона «О Счетной палате РФ» от II января 1995 года Счетная палата - это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации. Законодатель, определяя круг полномочий Счетной палаты, не ограничивает ее контролем только за исполнением государственного бюджета. Кон-
трольные полномочия Счетной палаты распространяются и на государственные финансы в целом. Кроме того, в задачи Счетной палаты входит осуществление контроля за использованием федеральной собственности, в том числе и в случае ее приватизации.
Известно, что приватизация проводилась недостаточно продуманно, с грубым нарушением законодательства. В ходе её приватизации экономике России, социальной сфере нанесен существенный урон, нередко не достигались 1 цели приватизации - повышение эффективности производства, социальная
ориентация, протекционизм по отношению к российским производителям.1
Анализируя нормы Декларации о руководящих принципах финансового контроля Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), диссертант указывает на некоторые несоответствия норм Закона «О Счетной палате РФ» данному документу. Так, Лимский документ посвящает значительную часть статей независимости контрольного органа от органов власти государства и иных организаций, и в частности, ст. 5 Декларации предусматривает гарантию юридической защиты со стороны Верховного Суда от любого вмешательства, подрывающего независимость и полномочия высшего контрольного органа. В федеральном законе «О Счетной палате РФ» (ст. 24) закреплена возможность обжалования предписаний Счетной палаты в судебном порядке, причем трактовка ст. 24 Закона предполагает, что предписания 1 Счетной палаты вправе отменить любой суд, в том числе и районный. К недос-
' таткам Закона диссертант относит отсутствие в нем указания на то, какой из
компетентных органов и какой именно ветви власти принимает к рассмотрению и разрешает споры (разногласия), возникающие в процессе осуществления Палатой своей контрольной деятельности.
Диссертант делает вывод о том, что действующий Закон «О Счетной палате Российской Федерации» нуждается в доработке и дополнении с учетом высказанных положений.
1 Анлреев В 11тмомочия Счетной палаты Российской ФедерацииРоссийская юстиция 1999 К" II с И
16 1
В параграфе третьем главы второй - «Президентский контроль» - ,
обосновывается необходимость создания президентского контроля в связи с учреждением поста Президента в России (ст. 80 Конституции РФ) и содержится попытка определить объекты президентского контроля.
Конституционная модель взаимодействия в области государственного контроля между Президентом и Парламентом, Парламентом и Правительством, Президентом и Правительством, хотя и закрепляется формально за Прсзиден- |
том юридическое согласование действий органов государственной власти, но одновременно закладывает возможности широкого и самостоятельного участия ^
Президента России в осуществлении прерогатив законодательной и исполнительной власти.
В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента |
РФ создан специальный контрольный орган - I лавное контрольное управление
I
Президента Российской Федерации.4 Этот орган широкой сферы контрольной I
деятельности, в состав которой входит и финансовый контроль.
I
За 2000 год Контрольным Управлением Президента Российской Феде- |
рации было проведено 106 проверок в 44 федеральных министерствах и ведомствах и 68 субъектах Российской Федерации по крупным российским пробле- , мам - обеспечению верховенства федерального закона и укреплению исполнительной вертикальной власти, совершенствованию государственного финансового контроля, выполнению целевых федеральных социальных программ.
Проверками вскрыты факты нецелевого использования средств на сум- (
му 6 млрд. рублей и 29 млн. долларов, возвращено в бюджеты всех уровней *
34,8 млн. рублей и около миллиона долларов. [
По результатам проверки привлечено к ответственности 39 должностных лиц федеральных и территориальных органов исполнительной власти, 18 из них освобождены от работы. Правоохранительными органами возбуждено 216 уголовных дел.*1
1 Уы1 11ре{идеща РФ от 16 \iapia 1996 г «О |лавмом контро ч.ном управ юнии Прсжасша |'Ф» и 11оло,кение
*<() Павлом кинтршьном \ правлении Прежлсша РФ»/' С 3 РФ X 12 (г 1066
ВерцчбВ Эффективность и вчлимо (ействие Л Преждентский конгро н> 2001 4 с 1
Хотя формально юридически государственная власть в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. а органы их обеспечивающие самостоятельны, в пределах и рамках их компетенции, однако конституционный статус Президента Российской Федерации позволяет ему одновременно быть как бы вне системы разделения властей и в то же время фактически нести публично правовую ответственность за со-^ стояние дел во всех сферах государственной деятельности.
Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О ^ полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» в целях по-
вышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти предприняты меры и по совершенствованию президентского контроля. В связи с этим созданы семь федеральных округов. Полномочный представитель Президента наделен правом организовывать в пределах своей компетенции проверки использования в своем округе средств федерального бюджета.6
По мнению диссертанта нуждаются в совершенствовании и развитии система взаимодействия контрольных инстанций. Контрольное управление ' Президента РФ фактически выполняет задачи рабочего органа по организации
и осуществлению контроля за исполнением нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации. В дальнейшем с учетом ( складывающейся в стране ситуации, необходимости усиления государственно-
го механизма власти, в том числе и контроля, роль Главного контрольного ^ управления должна возрасти и усилиться в качестве органа, обеспечивающего
координацию и взаимодействие в контрольной деятельности соответствующих структурных подразделений как Администрации Президента РФ, так и Счетной палаты России, Правительства РФ, включая министерства и ведомства, а также Генеральной прокуратуры России.
В параграфе четвертом главы второй - «Финансовый контроль исполнительных органов власти» - на основе анализа ст. 114 Конституции Российской Федерации диссертант отмечает, что положения данной статьи нашли
отражение в ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой Правительство России обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет и гарантирует его ис- ' полнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении 1 федерального бюджета, разрабатывает и реализует налоговую политику, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федера- 1 ции с иностранными государствами.
При Правительстве Российской Федерации создан Межведомственный \
Совет по государственному финансовому контролю, обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в федеральный бюджет.7 Межведомственный Совет представляет собой постоянно действующий консультативный орган по вопросам контроля федеральных органов исполнительной власти за поступлением, законностью и эффективностью расходования средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и других государственных средств, перечисленных налогов и сборов в Федеральный бюджет.8
Важное место в системе государственного финансового контроля в силу своей повседневности, регулярности и системности отводится Министерству финансов Российской Федерации с входящими в его систему структурными (
подразделениями и органами. Министерство финансов РФ в рамках своей компетенции по государственному финансовому контролю осуществляет контроль по следующим направлениям: контроль за целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; частично валютный и экс-
Положение о полномочном представитече Президента Российской Фс (ераиии в федеральном округе» / СЗ РФ 2000 №20 Ст 1066
1 Посшновленис Правтельства РФ от 2 (|>евраля 1999т да/ СЗ РФ, 1999 Мб С I 586
' Закон РФ в ре 1акцин Федеральною закона 01 8 ик> 1я |999г «О наю! овы\ органах Российском Федерации» СЗ РФ 19'» № 28 Ст 3428
пертный контроль4; контроль за использованием и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней организациями, и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков; контроль за качеством аудиторных проверок; за доходами от проведения лотерей, зарегистрированных в Российской Федерации.'"
На уровне субъектов РФ такой контроль проводят Министерство финансов или финансовые управления администраций, в муниципальных образованиях - финансовые отделы или управления администраций, формируются со-^ ответствующие казначейства и налоговые службы.
В главе третьей - «Основные направления повышения эффективности правового регулирования государственного финансового контроля» -рассматривается современное состояние государственного финансового контроля в России и обосновывается необходимость законодательного закрепления государственного финансового контроля с учетом происходящих в стране процессов укрепления российской государственности.
Отмечается, что в результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на новые демократические задачи."
т Необходимо при?нать, что «отсутствие правильной и четкой стратегии
реформирования органов контроля, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволили создать эффективно функционирующую в условиях перехода к рынку государственную систему контроля в Российской Федерации».12
' Указом Президента РФ 01 17 чая 2(100| «О структуре федеральных органов исполнительной власти» упразднен особый ор(ам - Федеральная с |\ ао,1 по валютному и экспертному контролю с передачей части ею функций \1инистерств\ финансов РФ и Минииерству -экономическою развития и торговли РФ /< С1 РФ 2000 ,4' 21 Ст 2168
"' См Положение о Министерстве финансов Российской Федерации / С1РФ, 1998 № 1 Ст 1288 1999 К" 27 С| 3359
"ЬобытевП Эффективное!!. - I павный критерий ' Президентский контроль 1999 №11 с 10
'"Дани 1СВСКИЙ К) \ 1 [роб 1смы станов тения юсу 'ырс темнот финансового контроля / !^\|алтерский у чет
1996 №5 с 5
Представляется важным отметить, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства и важным фактором государс г венного строительства в России.
В параграфе первом главы третьей - «Современное состояние государственного финансового кот роля в России» - рассматриваются проблемы правового регулирования организации и деятельности государственного финансового контроля на конституционном уровне. Ключевая роль в организации '( государственного финансового контроля отводится законодательным органам власти. В большинстве стран мира законодательные органы власти осуществ- ^ ляют государственный финансовый контроль через специальные институты независимого финансового контроля, существование которых определено в конституциях тсударств. В России таким конституционным органом является Счетная палата Российской Федерации. Однако, с учетом нынешних реалий Счетная палата не занимает пока достойного места в структуре единой государственной власти России. Отмечается, что «отсутствие базового федерального закона о системе органов государственного контроля с четким обозначением их обязанностей и ответственности за выявление и устранение правонарушений в отдельных областях народного хозяйства мешают контролирующим органам эффективно использовать в борьбе с экономическими правонарушениями предоставленные им полномочия. Обсуждение вариантов лучшей организации в стране системы государственною финансового контроля неоправданно затя-нулось».п ^
Федеральным законом «О Счетной палате РФ» на нее возложена финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации. Однако механизм, позволяющий Счетной палате выполнять эту задачу в полном объеме, до настоящего времени не уста-
м Мельников \ Ч\ риюр. \ Компетентность законное 11, фебоватепьность ' Ире ¡и (епгскии конфочь ]')<)<)
7 с 1
новлен и многие проекты законов и иных документов, подлежащих экспертизе, в Счетную палату не направляются.
Диссертант предлагает включить дополнительные нормы, регламентирующие этот вопрос, включая порядок рассмотрения заключений Счетной палаты. в федеральный конституционный закон «О [Правительстве Российской Федерации» и в регламент Государственной Думы Российской Федерации. ) В параграфе втором главы третьей - «Пути повышения эффектив-
ности государственного финансового контроля в России» - рассматривается ^ актуальная проблема - состояние и возможность действенного правового регу-
лирования деятельности органов государственного финансового контроля в современных условиях.
Диссертант отмечает, что в современной России государственный финансовый контроль пока нельзя назвать эффективным. Он осуществляется недостаточно эффективно. Многочисленные контрольные органы не образуют слаженную систему, действующую в интересах государства и общества, такой контроль не отвечает своему назначению и нуждается в реформировании.
По-прежнему, в России не выработана единая политика в области государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативно-правовая база, отсутствует координация деятельности в сфере бюджетного фи-
.V нансового контроля. При этом органы исполнительной власти всех уровней,
г
защищая свои претензии на бесконтрольное распоряжение государственными ресурсами, всячески пытаются ограничить внешний контроль за своей деятель-^ ностью со стороны контрольных органов, образованных законодательной
(представительной) властью - контрольно-счетных органов. Вместе с тем из-за низкой эффективности государственного финансового контроля государство и его экономика продолжает нести ощутимые потери. Использование финансовых потоков и обязательств на местном уровне остается за рамками государственного финансового контроля. Между тем, объем финансовых ресурсов, контролируемых на местном уровне, за последние годы значительно возрос. Так, расходы федерального бюджета на здравоохранение составляют лишь 8%, на
образование - 15%. Все остальные расходы финансируются из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.14
Однако еще в 1997 году Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации обязал Правительство России «относиться к органам местного самоуправления как к самостоятельному, полноценному и серьезному партнеру».
Местные бюджеты, которые служат финансовой базой обеспечения деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, являются составной, неотъемлемой частью бюджетной системы России. Доходы и расходы органов местного самоуправления входят в баланс финансовых ресурсов государства. Их доходная часть формируется на тех же принципах, что и доходная часть федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. За счет средств местных бюджетов в значительной степени реализуются специальные функции государства, определенные ст. 7 Конституции Российской Федерации, то есть финансируются такие же социально-значимые расходы, как расходы на здравоохранение, культуру, образование и т.д.
Для исправления сложившейся ситуации Президент Российской Федерации своим поручением от 7 июля 2001 года № 1045 обязал Правительство Российской Федерации разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля. Во исполнение этого распоряжения Министерством финансов Российской Федерации и Счетной палатой разработаны два варианта проекта Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, принципиально различные по своему содержанию. Предложенный Министерством финансов Проект Концепции фактически игнорирует основные принципы организации контроля за управлением общегосударственной собственностью, признанные в демократических правовых государствах.
Единая система государственного финансового контроля - как система воззрений, принципов и комплекса мер, направленных на совершенствование
14 Бережная Е Н К вопросу о гос\дарственном финансовом контроле Материалы научно-практической кон-
отношений по его осуществлению, признана стать основополагающим документом в работе по решению существующих проблем. Его положения должны реализовываться в комплексе планомерно принимаемых законодательных и иных необходимых решений.
Зафиксированные в международных документах, таких как Лимская Декларация, в Концепции не нашли отражение такие важнейшие ее положения, как:
- все управление общественными средствами должно подлежать независимому от органов, распоряжающихся этими средствами, внешнему контролю (ст. 18);
- внешний контроль проверяет деятельность Правительства, его административного руководства и любого подчиненного ему органа;
- цели внешнего контроля - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами общества в основном одинаково важны (ст.4).
Анализ положений Лимской Декларации, соответствующих статей Конституции Российской Федерации, законов, иных нормативно-правовых актов позволили диссертанту сделать вывод о том, что государственный финансовый контроль нуждается в конституционном закреплении.
В заключении - подводятся итоги диссертационной работы, обобщаются выводы, полученные в процессе проведенных исследований, указываются наиболее важные теоретические и практические проблемы правового регулирования органов государственного финансового контроля, формулируются предложения по их решению.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
1. Тлипиев А.Т. Проблемы конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля // Труды аспирантов и соискателей Рйс-
ференции, 2002 с 63-64
товского государственного университета. Том 7-й. - Ростов н/Д. И ш-во Рост, ун-та, 2001. - 0,4 пл.
2. Тлипиев А.Т., Кузнеченкова В.Е. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации // Ученые записки юридического факультета Ростовского государственного университета. Сб. научных трудов юридического факультета РГУ. Вып. 1(3). Ростов н/Д.: Издательский Дом «Проф-Пресс», 2002. - 0,4 п.л.
3. Тлипиев А.Т. Роль Счетной палаты Российской Федерации в бюджетном процессе // Труды аспирантов и соискателей Ростовского государственного университета. Том 8-й. - Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2002. - 0,4 пл.
4. Тлипиев А.Т., Кодзаев Ч.Д. История развития государственного финансового контроля в России // Актуальные проблемы бухгалтерского учета, анализа и аудита в России: Межвузовский сборник научных трудов / Под ред. канд. экон. наук, проф. А.Х. Поповой; Сев.- Осет. гос. ун-т. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2002. - 0,4 пл.
5. Тлипиев А.Т. Ревизия как метод государственного финансового контроля // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. Приложение. № 1. Ростов н/Д, 2002. - 0,4 п.л.
и
I
Сдано в набор 21.03.03 г. Подписано в печать 24.03.03 г. Объем 1.0 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 150. Отпечатано с готового компьютерного набора в типографии ООО "Евгения".
i
I« 41
a©oj-A
'В .- 5 б 7-f
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Тлипиев, Александр Темурович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ.
1.1. Историко-сравнительный анализ государственного финансового контроля в зарубежных странах.
1.2. Развитие государственного финансового контроля в России до 1993 г.
ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
2.1. Общая характеристика государственного финансового контроля ф в системе разделения властей.
2.2. Конституционно-правовые основы парламентского контроля.
2.3. Конституционно-правовой статус Президента в сфере финансового контроля.
2.4. Конституционные основы финансового контроля исполнительных органов власти.
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ. м 3.1. Современное состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации.
3.2. Пути повышения эффективности государственного финансового контроля в России.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России"
Актуальность темы исследования.
Статья 1 Конституции 1993 года провозглашает Россию демократическим государством. Преобразования проводились под лозунгом построения государства, функционирующего для народа и в интересах народа, имеющего эффективную экономику за счет отказа от монополии государственной собственности и административно-командных методов хозяйственного управления.
Однако за прошедшее десятилетие многое из провозглашенного так и осталось только лозунгом: некоторые основополагающие принципы демократического управления до сих пор не реализованы, экономика страны не достигла желаемой эффективности. Российская экономика несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины. Реальной угрозой ее экономической безопасности стало масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, коррупция, вывоз капитала за рубеж.
Президент РФ В.В. Путин в бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год» обозначил, что «для достижения успехов в экономике, социальной сфере, в военном и государственном строительстве необходимо создание здоровой и эффективной системы государственных финансов, а для повышения эффективности функционирования системы управления государственными финансами необходимо упорядочение законодательства в этой сфере. Прочная и экономически обоснованная государственная стабильность, а также открытость в осуществлении социальных обязательств государства обуславливают актуальность постановки задачи создания эффективной системы управления государственными финансами».1
1 См.: Финансы, 2001, № 5, с. 6.
Государственный финансовый контроль - это неотъемлемая составная часть деятельности по управлению государством, функция внутренне присущая управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой. Контрольная функция связана с контролем за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходования их по целевому назначению.
Функция финансового контроля, отмечает Е.Ю. Грачева, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом «обратной связи», дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и тому подобное».1
В соответствии с положениями Лимской Декларации, контроль - это не самоцель, а неотъемлемая часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможности принять соответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях - привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе с тем, разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем.
Конечно, контроль - не самоцель, но он становится основным источником информации для выявления причин нарушений, возникающих в процессе управления государственными финансами и методами воздействия принятых решений по данному нарушению.
Анализируя происходящие изменения в сфере экономики, связанные с формированием рыночных отношений, необходимо сделать вывод о том, что негативные процессы в экономике обусловлены ослаблением государ
1 Грачева Е.Ю. Государственный финансовый контроль: состояние, проблемы и перспективы // Материалы научно-практической конференции, М., Издательский дом «Финансовый контроль»,2002,с. 18. ственного управления, включая систему государственного финансового контроля.
В рыночных условиях, отмечает Е.Ю. Грачева, происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие - усложнение и финансового контроля, который объективно присущ рыночной экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т.д.1
Необходимость налаживания четкого механизма государственного финансового контроля диктуется усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных условиях.
Степень разработанности проблемы исследования.
Практика социально-экономических преобразований в нашей стране обусловила научный интерес к проблеме государственного финансового контроля.
По проблемам правового регулирования государственного финансового контроля значительный вклад внесли работы отечественных ученых — юристов: Е.Ю. Грачевой, В.М. Горшенева, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменкова, а также ученых экономистов: И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, Ю.А. Данилевского, JI.H. Овсянникова и других.
Несмотря на относительную изученность данной проблемы, в настоящее время в России отсутствует единая концепция государственного финансового контроля.
Во исполнение распоряжения Президента России от 1 ноября 2000 года № Пр-2178 Министерством финансов России и Счетной палатой России разработаны два варианта проекта Единой концепции государственного фи
1 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., Юриспруденция, 2000, с. 111. нансового контроля в России, в которых предлагаются различные варианты создания единого государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Это требует изучения принципов построения государственного финансового контроля, выявления исторических тенденций его развития, изучение опыта зарубежных стран с учетом особенностей России и приведение в соответствие с принципами построения государственного финансового контроля, изложенными в Лимской декларации ИНТОСАИ. Все в совокупности определяет актуальность и необходимость заявленной темы.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Основной целью настоящей работы является комплексное изучение действующего законодательства в области государственного финансового контроля, правового статуса органов государственного финансового контроля в системе разделения властей, разработка рекомендаций по совершенствованию методологической и нормативно-правовой базы для становления единого государственного финансового контроля в России.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- провести историко-сравнительный анализ деятельности органов государственного финансового контроля за рубежом;
- изучить исторический опыт становления и развития государственного финансового контроля в России;
- выявить степень правовой и экономической эффективности практической деятельности органов государственного финансового контроля по итогам выявленного ущерба, причиненного государству, и фактически возмещенных средств в бюджет государства;
- обосновать необходимость разработки правовых механизмов по усилению мер ответственности за нарушение требований законности, эффективности формирования и экономии расходования государственных средств;
- доказать необходимость создания реального механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля;
- обосновать необходимость на конституционной основе закрепить статус Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного финансового контроля с четко определенным кругом прав, гарантированных необходимыми мерами принуждения в целях обеспечения выполнения Счетной палатой своих задач;
- обосновать необходимость правового закрепления региональных контрольно-счетных органов и контрольно-счетных органов местного самоуправления на федеральном уровне и включения их в единую систему государственного финансового контроля;
- наметить пути совершенствования законодательства и реформирования органов государственного финансового контроля с учетом происходящих в сфере экономики изменений, связанных с формированием рыночных отношений.
Теоретической основой диссертации являются труды российских и зарубежных ученых по общей теории права, конституционному праву, бюджетному праву, теории государственного управления, административного и муниципального права, государственного управления финансами в трудах таких ученых, как С.С. Алексеева, Г.В. Атамчук, Е.М. Ашмарина, A.M. Бабич, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Н.С. Бондарь, В.В. Брызгалин, И.А. Василенко, Э.А. Вознесенский, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Т.В. Конюхова, Ю.А. Колесников, А.В. Киселева, М.П. Кучерявенко, Н.А. Ку-факова, Ж.И. Овсепян, П.С. Пацуркевский, Е.А. Ровинский, Э.Д Соколова, Ю.Н. Старилов, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие.
Особое внимание было уделено трудам ученых в области государственного финансового контроля: Е.Ю. Грачевой, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменкова, а также ученых-экономистов - В.В. Бурцева, Ю.А. Данилевского, JI.H. Овсянникова и др.
Объектом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы отношений в сфере контрольной деятельности органов государственного финансового контроля.
Предметом исследования является конституционно-правовая природа статуса органов государственного финансового контроля, принципов и форм деятельности, а также их места в системе разделения властей.
Методологические основы исследования составляют общенаучные методы изучения: логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и другие.
Работа основана на анализе положений Конституции Российской Федераций, конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, уставов других субъектов Федерации, федеральных конституционных законов, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, послания Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, Счетной палаты России, а также актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных исполнительных органов и нормативных правовых документов органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации заключается в попытке комплексного анализа организации и деятельности контрольных органов государственного финансового контроля, а также исследования проблем конституционно-правовой природы органов государственного финансового контроля в системе разделения властей, их взаимосвязи и противоречивого взаимодействия в осуществлении государственного финансового контроля, а также в предложенных автором решений ряда вопросов, относящихся к исследуемой . теме.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Обоснованы тезисы, раскрывающие понятие государственного финансового контроля как особой функции государственного управления, которая преследует ее осуществление в интересах, как государства, так и всего общества. Происходящие сейчас в России процессы укрепления государственности объективно определили активизацию законотворческой деятельности в бюджетно-финансовой, й' правовой, социально и контрольной сферах. В этих условиях, стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства и важным фактором государственного строительства.
2. Аргументируется бесспорность становления единой системы государственного финансового контроля в России с учетом принципа разделения властей, закрепленного нормой ст. 10 Конституции Российской Федерации.
3. Обосновывается необходимость расширения полномочий Счетной палаты Российской Федерации, как органа, сформированного законодательной властью, конституционно, так как ст. 101 и 102 недостаточно полно характеризуют ее функции.
4. По основаниям, форме и способам государственный финансовый контроль дифференцируется на внешний и внутренний. Подчеркивается конституционно - приоритетная роль и значение внешнего контроля в лице Счетной палаты как высшего органа государственного финансового контроля в единой системе государственного финансового контроля.
5. Обосновывается необходимость принятия Федерального закона, определяющего статус региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, а также закрепления в нем порядка взаимодействия с другими контрольными органами.
6. Аргументируется необходимость включения региональных и муниципальных контрольно-счетных органов в единую систему государственного финансового контроля.
7. Доказывается необходимость создания и правового закрепления единого координирующего центра государственного финансового контроля. Отсутствие его приводит к дублированию контрольных мероприятий и несогласованности в обмене информацией между I контролирующими органами.
8. Учитывая доминирующее влияние на бюджетную политику России объемов государственного долга, обосновывается необходимость внесения дополнений в Закон «О Счетной палате Российской Федерации», уточняющих функции Счетной палаты по контролю за состоянием и обслуживанием государственного долга, законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных
V1 кредитов и займов, а также законностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.
9. Доказывается необходимость законодательного определения и закрепления методов (форм) финансового контроля, правового статуса акта ревизии. Отсутствие такого закона в стране противоречит требованиям ст. 45 и 55 Конституции Российской Федерации.
Практическое значение диссертации определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем становления и укрепления конституцион-^ ных основ государственного финансового контроля, на повышение его эффективности.
Настоящее диссертационное исследование не претендует на исчерпывающий характер. И хотя автор стремился наиболее полно исследовать выдвинутые на обсуждение вопросы, он не отрицает необходимость дальнейших разработок ряда вопросов, касающихся конституционно-правовых основ государственного финансового контроля.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Тлипиев, Александр Темурович, Ростов-на-Дону
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На современном этапе развития российской государственности стабильность и целостность в решающей мере зависят от наведения должного порядка в бюджетно-финансовой сфере. Поэтому эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства.
С развитием рыночной экономики и усилением социального характера государства в сфере финансового контроля нужны новые, более гибкие и эффективные формы.
Анализ проблем правового регулирования государственного финансового контроля, проведенный в диссертационном исследовании показывает, что процесс становления единой системы государственного финансового контроля в России остается незавершенным.
Существенное повышение эффективности государственного финансового контроля невозможно без решения следующих проблем:
1) цельного представления о сущности и видах финансовых нарушений, о признаках различных видов финансовых нарушений и санкциях, соответствующих каждому виду нарушений;
2) отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения;
3) общепринятых положений, регламентирующих взаимоотношения органов государственного финансового контроля и других государственных структур, на которые в соответствии с законодательством, наряду с основными задачами возложены отдельные функции финансового контроля;
4) четкого разграничения полномочий органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению финансовых правонарушений;
5) единой методологии, стандартов и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля и единых критериев обобщения результатов работы;
6) согласованной нормативно-правовой базы внутреннего (ведомственного) контроля, так как именно внутриведомственный контроль является основой государственного финансового контроля в целом.
Актуальность создания и успешного функционирования единой системы государственного финансового контроля требует создания единых нормативно-правовых и методических основ осуществления.
Сегодня в российском законодательстве фактически отсутствует терминологическое своеобразие. В Бюджетном, Налоговом, Таможенном кодексах России нет юридически однозначного и четкого определения таких принципиальных для обеспечения действенного государственного финансового контроля понятия, как нерациональное формирование государственных доходов, неэкономное и нецелевое использование бюджетных средств и неэффективное распоряжение государственной собственностью или несвоевременное, неполное финансирование.
До сих пор остаются недостаточно разработанными правовые механизмы по усилению мер ответственности за нарушения требований законности, эффективности формирования и экономии расходования государственных средств.
Одновременно сами принципы формирования и функционирования органов государственного финансового контроля за государственными финансами требуют существенного развития и законодательного разрешения.
Комплексное рассмотрение проблем государственного финансового контроля, как видно из настоящего диссертационного исследования очень актуально. В целом же они объединены в одну общую проблему - создание в России единой системы государственного финансового контроля, по крайней мере, не уступающей по своему уровню соответствующим системам развитых государств.
Анализ проблем государственного финансового контроля в его возникновении, развитии, рассмотрении опыта зарубежных стран с учетом российских условий хозяйствования дает основания сделать следующие выводы:
1. По нашему мнению, основные положения (как минимум статус и компетенция основных органов, и их система) должны быть закреплены конституционно.
2. Осуществлять функции государственного финансового контроля должны специальные органы, основной и единственной задачей которых будет осуществление государственного финансового контроля.
Один такой орган - Счетная палата России - уже создан и действует. Однако недостатком правового регулирования в деятельности этого органа является неопределенность его правового статуса: несмотря на то, что соответствующие статьи Конституции, регламентирующие порядок формирования Счетной палаты, находятся в главе 5 «Федеральное Собрание», тем не менее, нельзя однозначно отнести Счетную палату к законодательной ветви власти, так как положения Закона «О Счетной палате Российской Федерации» устанавливают право Президента Российской Федерации и органам исполнительной власти давать Счетной палате поручения о проведении конкретных целенаправленных контрольно-ревизионных мероприятий.
Высшим звеном государственного финансового контроля в демократических странах принято считать орган контроля по линии законодательной власти. В силу своего особого статуса эти органы представляют систему внешнего (по отношению к исполнению бюджета и иным процедурам государственного управления) финансового контроля.
Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля.
Парламентские и правительственные контрольно-ревизионные системы в развитых государствах функционируют параллельно и в тесной взаимосвязи между собой.
Целесообразно было бы конституционно закрепить статус Счетной палаты Российской Федерации в качестве высшего органа государственного финансового контроля с четко определенным кругом прав, гарантированных необходимыми мерами принуждения в целях обеспечения выполнения Счетной палатой своих задач. Такой статус соответствует Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом международных организаций высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1997 году.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России»
1. Конституция Российской Федерации: официальный текст с историко-правовым комментарием. М.: Издательская группа ИНФРА, 1999.
2. Конституции республик в составе РФ // Сборник документов. М.: Издательство «Манускрипт», 1995.
3. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ // Выпуск 1-3. Изд. Государственной Думы. М.: Известия, 1995 -1997.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: «Проспект», 1999.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: «АКАЛИС», 1997.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824.
7. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712. В ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. // СЗ РФ, 1998, № 1, ст. 1.
8. Закон от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле СССР»//Ведомости ВС СССР, 1979, № 49, ст. 84.
9. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 30 «О Центральном банке РФ (Банке России)» // СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2790.
10. Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 167.
11. ФЗ // СЗ РФ, 2001, № 33 (Часть 1), ст. 3424; от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ // СЗ РФ, 2002, № 12, ст. 1093.
12. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ, 2002, № 4.
13. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // СЗ РФ, 2001, № 30, ст. 3060.
14. Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 211 «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу» // СЗ РФ, 2002, № 14, ст. 1311.
15. Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 820 «Вопросы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу» // СЗ РФ,2001, №49, ст. 4628.
16. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 февраля 2002 г. № 2435-III ГД «О рекомендациях по аудиторской проверке Центрального банка Российской Федерации за 2001 год» // СЗ РФ, 2002, № 7, ст. 662.
17. Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» // СЗ РФ,2002, № 39, ст. 3797.
18. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2002 г. № 409 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита» // СЗ РФ, 2002, № 25, ст. 2447.
19. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. № 80 «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 6, ст. 583.
20. Постановление Правительства РФ от 19 июля 2002 г. № 543 «Об утверждении Положения о реструктуризации задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации и кредитных организаций перед федеральным бюджетом» // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3046.
21. Приказ Госналогслужбы РФ от 12 марта 1997 г. № ВА-3-29/40 «О государственном финансовом контроле в системе Госналогслужбы России».
22. Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» // СЗ РФ, 2002, № 15, ст. 1440.
23. Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 270 «О размере и видах затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества» // СЗ РФ, 2002, № 18, ст. 1759.
24. Постановление Правительства РФ от 3 августа 2001 г. № 580 «О Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г» // СЗ РФ, 2001, № 34, ст. 3503.
25. Постановление Правительства РФ от 22 августа 2001 г. № 619 «Об утверждении Правил проведения реструктуризации задолженности субъектов РФ, находящихся в собственности РФ» // СЗ РФ, 2001, № 35, ст. 3524.
26. Указ Президента Российской Федерации от 25 июня 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 31, ст. 3696.
27. Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. № 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 12, ст. 1066. В ред. Указа Президента РФ от 27 июня 2000 г. № 1192 // СЗ РФ, 2000, № 27, ст. 2821.
28. Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 50, ст. 2978.
29. Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1996 г. «О создании Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» // СЗ РФ, 1996, № 42, ст. 4793.
30. Указ Президента Российской Федерации от 23 декабря 1998 г. «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» // СЗ РФ, 1998, № 52, ст. 6393.
31. Положение «О ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений» // СП СССР, 1981, Отд. 1 № 15, ст. 89.
32. Положение «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 12, ст. 1046.
33. Положение «О Министерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, № 1, ст. 1288.
34. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 888 «Об организации контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, №33, ст. 4007.
35. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 276 «О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов РФ» // СЗ РФ, 1998, № 10, ст. 1204.
36. Свод законов. Т. 1, ч. 2, 1882, ст. 943.56. СУ, 1918, №86, ст. 818.1. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА.
37. Азовкин И.А. Управление и контроль в деятельности высших органов власти в СССР. Монография. М.: Знание, 1986.
38. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Монография. М.: Юридическая литература, 1997.
39. Андреев А.Г., Соломенков А.Д. Правовой статус аудиторов Счетной палаты Российской Федерации // Финансы, 1999, № 23.
40. Андреев А.Г., Соломенков А.Д. Правовые основы финансового контроля // Финансы, 1999, № 12.
41. Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция, 1999, № 11.
42. Андреев В. Конституционный статус Счетной палаты РФ // Российская юстиция, 1999, № 3.
43. Агапцов С.А. Эффективность государственного финансового контроля: проблемы и задачи // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
44. Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М.: Финансы, 1979.
45. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. Монография. М.: Финансы и статистика, 1989.
46. Белобжецкий В.Г. О совершенствовании государственного финансового контроля в России // Финансы, 1998, № 4.
47. Бобылев П. Эффективность главный критерий // Президентский контроль,1999, № 11.
48. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль. Монография. М.,2000.
49. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: формирование нормативно-законодательной базы // Российское право, 2000, № 7.
50. Бурцев В.В. Система государственного контроля // Финансы, 2000, № 9.
51. Бурцев В.В. Об этике и принципах финансового контроля // Финансы, 2001, №6.
52. Бурцев В.В. Учет, контроль и анализ как системообразующие элементы информационной базы государственных финансовых потоков // Аудит, 2001, №6.
53. Бурцев В.В. Защитит только сильное государство // Президентский контроль, 2000, № 11.
54. Бережная Е.Н. К вопросу о государственном финансовом контроле // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
55. Верцуб В. Эффективность и взаимодействие // Президентский контроль, 2001, №4.
56. Владимиров В. Объединяющая вертикаль // Президентский контроль, 1994, №5.
57. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. Монография. М.: Юридическая литература, 1973.
58. Воронин Ю.М. О некоторых проблемах государственного финансового контроля // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
59. Гаджиев Н. Документальный контроль по выявлению правонарушений в экономике//Законность, 1996, № 10.
60. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. Монография. М.: Юридическая литература, 1987.
61. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Монография. М.: Юриспруденция, 2000.
62. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль и аудит в современных условиях // Бухгалтерский учет, 1992, № 8.
63. Данилевский Ю.А. Государственные контрольные финансовые органы за рубежом // Финансы, 1993, № 7.
64. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в России: история, современное развитие // Бухгалтерский учет, 1993, № 7.
65. Данилевский Ю.А., Овсянников J1.H. Бюджетный кодекс и финансовый контроль // Бухгалтерский учет, 1996, № 3.
66. Данилевский Ю.А. Проблемы становления государственного финансового контроля // Бухгалтерский учет, 1996, № 3.
67. Данилевский Ю.А. Нужен федеральный закон о государственном финансовом контроле // Финансы, 1996, № 3.
68. Данилевский Ю.А., Овсянников JI.H. Бюджетный кодекс и финансовый контроль // Бухгалтерский учет, 1998, № 12.
69. Данилевский Ю.А., Белобжецкий И.А., Родостовец В.К., Иткин Ю.М. Финансовый контроль и аудит: проблемы становления // Бухгалтерский учет, 1998, №12.
70. Данилевский Ю.А., Овсянников JI.H. Ревизия в государственном финансовом контроле // Бухгалтерский учет, 2001, № 16.
71. Дадашев А.З. О муниципальных органах государственного финансового контроля // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
72. Джатиев B.C. О концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
73. Зубков В.А. Залог успеха в единении контролеров // Президентский контроль, 1998, № 7.
74. Игнатов Ю. Основы взаимодействия // Президентский контроль, 1999, № 9.
75. Иткин Ю.М. Контроль и рынок // Бухгалтерский учет, 1992, № 4.
76. Кабачинов В.В. КРУ с правами государственного финансового контроля // Президентский контроль, 1998, № 7.
77. Кармоков X. К. Я не испытываю полного удовлетворения от нашей деятельности // Власть, 1998, № 4.
78. Кармоков Х.К. Экономическая политика и Счетная палата Российской Федерации // Российский экономический журнал, 2000, № 3.
79. Кашин В., Мерзляков И. О необходимости преобразования финансовой системы России // Аудитор, 1999, № 7.
80. Крамаровский Л.М. Ревизия и контроль. Монография. М.: Финансы, 1976.
81. Крикунов А.В. По взаимному согласованному плану // Президентский контроль, 1999, № 5.
82. Крикунов А.В. Порядок взаимодействия // Президентский контроль, 2000, №9.
83. Крикунов А.В. Крепить властную вертикаль // Президентский контроль, 2000, № 4.
84. Крикунов А.В. Мера ответственности // Президентский контроль, 2001, №5.
85. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. М.: Юристъ, 1995.
86. Крутышев А. О международно-правовых стандартах деятельности высших контрольных органов государства // Законодательство и экономика, 1999, № 8.
87. Курочкин А.В. Создать единую вертикаль контроля // Президентский контроль, 1999, № 2.
88. Крохина Ю.А. Правовые основы контроля за расходованием бюджетных средств // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
89. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36, 54.
90. Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы,1998, №5.
91. Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Учебник. Т. 2, М., 1994.
92. Мельников А., Чурилов А. Компетентность, законность, требовательность //Президентский контроль, 1999, № 7.
93. Митрофанов В.М. Контроль и ревизия хозяйственной деятельности предприятий // Финансы, 1971, № 3.
94. Мстиславский В. Счет на страже закона // Президентский контроль, 2000, № 5.
95. Мстиславский В., Волков B.C. Финансовый контроль: проблемы и перспективы // Бухгалтерский учет, 1996, № 7.
96. Нестеренко Т.Г. Государство должно контролировать бюджет // Финансы,1999, №8.
97. Овсепян Ж.И. Становление парламентаризма в России. Учебное пособие для Вузов. Ростов-на-Дону. Изд-во СКАГС, РЮИ МВД РФ, 2000.
98. Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: кому он не нужен // Президентский контроль, 1996, № 5.
99. Овсянников Л.Н. Время узаконить ревизию//Финансы, 1998, №4.
100. Овсянников JI.Н. Строже спрос с нарушителей бюджетной дисциплины// Президентский контроль, 1998, № 1.
101. Овсянников Л.Н. Нарушители обвиняют . ревизоров // Президентский контроль, 1998, № 9.
102. Овсянников Л.Н. Уважать, а не от страха дрожать. Еще раз о необходимости государственного контроля и путях его усиления // Президентский контроль, 1999, № 4.
103. Овсянников Л.Н. Контролировать не «втихаря», а гласно // Президентский контроль, 1999, №11.
104. Овсянников Л.Н. Финансовый контроль как система // Финансы, 2000, № 12.
105. Пансков В.Г. О роли Счетной палаты в системе органов государственного контроля//Финансы, 2001, № 9.
106. Петров А.Ю. Государственный финансовый контроль на защите финансовых прав граждан // Финансы, 2000, № 10.
107. Погосян Н.Д. Юрисдикция высших органов финансового контроля // Право и жизнь, 1997, № 11.
108. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. Автореферат диссертации . доктораюрид. наук. М., 1998.
109. Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля // Государство и право, 1998, № 2.
110. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. Монография. М.: Юристь, 1998.
111. Погосян Н.Д. Формирование статуса Счетной палаты Российской Федерации (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право, 1999, № 4.
112. Пономарев И., Титов Е. Пока Правительство может платить за все // Финансовая Россия, 1999, № 43 (162).
113. Пансков В.Г. Проблемы организации единой системы государственного финансового контроля // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
114. Сакович В. Контрольная палата: проблемы становления // Президентский контроль, 1994, № 4.
115. Соколов В., Бурков С. Государственная собственность: вопросы усиления контроля за использованием и распоряжением. // Российский экономический журнал, 1999, №4.
116. Соменков А.Д. Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета. Монография. Элиста, 1998.
117. Соменков А.Д. Когда деньги любят счет // Президентский контроль, 2000, № 10.
118. Соменков А.Д. Право и учет (из истории зарубежного контроля) // Президентский контроль, 2001,№1.
119. Соменков А.Д. Право и учет//Президентский контроль, 2001, №2.
120. Соменков А.Д. Система, координируемая Президентом // Президентский контроль, 2001, №6.
121. Старосыцяк Е. Элементы науки управления. Монография. М.: Прогресс, 1965.
122. Студенкина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Монография. М.: Юридическая литература, 1974.
123. Семиколенных А.Н. Законодательная база государственного финансового контроля // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
124. Сазонов С.П. О взаимоотношениях федеральных и региональных органов государственного контроля // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
125. Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. М., 1905.
126. Сперанский М.М. План финансов М.М. Сперанского // Сб. Русского исторического общества. Т. 45, СПб., 1885.
127. Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования экономической функции государства // Государство и право, 1999, №11.
128. Таралин Ю.И. Высшие органы государственного контроля (некоторые сравнительные данные)//Контролинг, 1991, № 1.
129. Тарасов А. Крепить властную вертикаль // Президентский контроль, 2000, №4.
130. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание и современное состояние // Российское право, 2002, № 1.
131. Тихомиров А. Государственные институты и закон // Советское государство и право, 1980, № 10.
132. Татаринов В.А. Преобразование государственной отчетности. Ч. III, СПб, 1861.
133. Ульянов В. Важнейшая отрасль деятельности государства (о финансовом контроле в ВСР) // Президентский контроль, 2000, № 12.
134. Фирулин И.В. Финансовый контроль необходим// Финансы, 1996, № 6.
135. Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. М.: Юристъ, 1999.
136. Химичева Н.И. Вопросы правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля. Вестник СГАП. Саратов. 2001.
137. Химичева Н.И. Финансовое право: федеральный и региональный аспекты. Учебно-методическое пособие. М.: СТАТУС, 2001.
138. Черноморд П.В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета. Монография. СПб., 1997.
139. Чигелев М.Е. О роли Счетных палат в бюджетном процессе // Финансы, 1999, № 8.
140. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право, 1993, № 4.
141. Шевлоков В.З. Финансовый контроль как функция финансового управления // Финансы, 2000, № 6.
142. Шишкова А. Органы контроля за законностью в государственном управлении Испании // Президентский контроль, 1999, № 3.
143. Шорина Е.В. Функция и принципы контроля в советском государстве // Советское государство и право, 1969, №11.
144. Шохин С.О. Эффективность бюджетно-финансового контроля. Монография. М.: Издательская группа «Прогресс», 1995.
145. Шохин С.О. Нужен закон о государственном финансовом контроле // Финансы, 1997, № 9.
146. Шохин С.О. Правовое регулирование государственного финансового контроля: аналитический обзор и сборник нормативных документов. М., 1998.
147. Шохин С.О. Система должна быть гибкой // Президентский контроль, 1998, №5.
148. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы). Автореферат диссертации . доктора юридических наук. М., 1999.
149. Шпиг А.А., Лазуренко В.И. Разумно перестраивать контроль // Бухгалтерский контроль, 1991, № 10.
150. Шлейников В.И. Демократия и государственный финансовый контроль // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
151. Шерегов С.А. О региональных контрольно-счетных органах // Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
152. Учреждение Государственной Думы //Государственный строй Российской империи накануне крушения. М., 1995.
153. Финансы. Учебник / Под ред. J1.A. Дробоздиной. М.: ЮНИТН, 1999.
154. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2001.
155. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты. Монография. М.: Юридическая литература, 1983.
156. Ямбулганов Н.А. Государственный контроль: взлет и падение в эпоху М.М. Сперанского//Президентский контроль, 1998, № 1.
157. Ямбулганов Н.А. Полевой контроль в Армии // Президентский контроль 1998, №9.
158. Ямбулганов Н.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформа финансового контроля в России (1850- 60 гг.) // Финансы, 2000, № 1.
159. Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля.
