АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы и принципы административно-территориального устройства Республики Казахстан»
Г (
•1 "I 'Л •■
О М.'»" -
КАЗАХСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ
АШСТАНОВ Хасан Усембаевкч
На правах рукописи
ПРАВОШЕ ОСНОВЫ И ПРИНЦИПЫ АДОШИСТРАТИБНО-ТЕРРИТ0Р1ШШЮГ0 УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Специальность: 12.00.02 - Государственное право Республики Казахстан, государствещое право зарубежных стран, конституционное право, административное право и административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук'
Алматы - 1994
Работа выползет на кафедре конституционного права Казахского Государо гвенного Национального университета ш.Аль-Фарайи. -
Научный руководитель доктор юридических наук,
профессор Ким В.А.
Соруководитель кандидат юридических наук,
доцент Халиков Х.Х.
Официальные оппонента:
доктор хдоцгееопх наук, профеооор,
академик' Ы.Т.Баймаханов
кандидат юридэтеокжх наук, доцент А.К.Халиенов
Ведущая организация - HAH Кыргызской Республики
Защгга ооотонтоя " /У* 1994 г. в * часов
на «юадпяии специализированного совета ДР I4A 01.30 по защите диссертаций на соискание ученой отепени доктора ядоопеокюг наук в Казахском Государственном Национальном унжверонтете им.Аль-Фараби / 480121, Алкаш, ул.Аль-Фараби, 71.
/
С диссертацией ножно ознакомиться в научно! библиотеке Казахского Государственного Национального универсхтета им.Аль-Фараби, 480121, Алиазы, ул.Аль-Фараби, 71.
Автореферат разослан " - ¿.cxi.Jf 1994 г.
Ученый секретарь специализированного совета, ,
кандидат юридических наук, доцент / О.К.Копабаев
Актуальность исследования вопросов административно-территориального устройства.
Вопросам административно-территориального устройства придавалось и придается большое внимание в государственном строительстве республики. В Конституции Казахской ССР 1937 года при определении предметов ведения Казахской ССР среди первых указывались вопросы административно-территориального устройства. Глава 8 Конституции Казахской ССР 1978 года специально была посвящена административно-территориальному устройству республики, йиесте с тем сразу отметим, что в них была определена в самом общем виде компетенция Казахской ССР в этой области - право определения своего областного и районного деления и решения иных вопросов административно-территориального устройства. В Конституции Республики Казахстан содержится специальный раздел, посвященный вопросам территориальной организации республики, но в ней не установлены принципы административно-территориального устройотва. Но среди вопросов, решаемых Верховным Советом указано право установления порядка решения вопросов административно-территориального устройства республики.
8 декабря 1993 года принят новый Закон "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан и теперь конституционные нормы и этот Закон создают соответствующую правовую основу для решения вопросов административно-территориального устройства республики.
Однако, нельзя исключать необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в области административно-территориального устройства в уже обозримом будущем так как общественное и государственное развитие происходят весьма динамично, да и в принятом Законе на наш взгляд имеются некоторые изъяны.
В соответствии о новыми условиями и потребностями общее: венного я государственного развития реопублики важную роль до ны играть исследования проблем теории и практики админиотрати территориального устройства. Кроне того, не оовсем просто обо ит дело с практическим применением воры указанного я других а конов - между ними имеет место даже явные коллизии. Эти задач могут бить решены посредством изучения практики и теоретическ осмысления ее в сопоставлении о законодательством республики ; этим вопросам. Между тем в республике пока мало проводились т ретичесгаге исследования по вопросам административно-территори; ного устройства. Исключение составляет диссертация С.Н.Савицю "Территориальная организация Казахстана в первой главной фазе развития Советского Социалистического государства". Но эта шп ресная работа была вое хе поовящена давно пройденному этапу и( тории, а не проблемам нашего времени. Поэтому мы сочли актуаш ным исследование проблем теории и практики адашнистративно-те] риториального устройства.
ЦОД Д ШШ Я90Д9Д9РОДВД
В настоящем исследовании поставлена цель изучить норыазш ные акты, посвященные вопросам административно-территориально! устройства о 1937 года, т.е. оо времени принятия цервой Конотв цни Казахской ССР по настоящее время, основные события, цроисх давшие в области административно-территориального устройства р публики. Подвергая это научному анализу, мы стремились в какой-мере творчески использовать прошлый опыт, точнее,его позитивны элементы.
В работе мы пытались показать, что административно-террит риальное устройство - »то многогранное явление и сложная, мног аспехтная деятельность, что они требуют научного подхода и глу
1окого учета интересов республики и ее населения, что решение юпросов административно-территориального устройства долвно быть юуществлено на основе проверенных принципов, а не по личному ■смотрению тех или иных руководителей или по другим субъективным гричинам. Но главная цель наследования сводится к тому, чтобы па 1СНОВО аналнаа правовых основ административно-территориального -стройства показать основные идеи, особенно вновь принятого Зако-;а "Об административно-территориальном устройстве Республики Ка-1ахстан" и шесте с тем внести необходимые с нашей точки зрения [редложения по его совершенствовании.
Теоретическая и источниковедчеркая основы исследования Административно-территориальное устройство непосредственно ' ;вязано о общим состоянием Республики Казахстан, перспективой ее развития. Естественно нами били изучены и положены в основу ис-ледования труды Президента Республики Казахстан Н.Л.Назарбаева, | которых рассматриваются эти вопросы.
Что касается общеметодологической литературы, то для паше-о исследования были использованы правде всего многие идеи и по-ожения, содержащиеся в работах видных казахстанских ученых-ирисов М.Т.Баймахаяова, С.З.Зиманова, В.А.Кима, К.Д.Мухамэдшина, •С.Сартаева, Г.С.Сайаргалиева, М.С.Сахипова, Н.А.Шайкенова, .Т.Имашева, О.К.Копабаева, В.В.Маыонова, С.Н.Савицкого и другая пециалистов государственно-правовых пак. В работе использованы руда юристов, исследовавших проблемы административно-территори-льного устройства в масштабе всего бившего СССР. Среди этих тру-ов особую ценность представляют работы Р.С.Павловского, М.Л.Ша-ира, В.А.Ржевского, Л.В.Луята и других.
Хотя в этих трудах вопросы административно-территориального стройства рассмотрены на основе марксистско-ленинского учения и
обобщен в основном опыт советского государства, но и в совреме! них, новых условиях Реопублики Казахстан вывода, сделанные в с] время указанными авторами, в какой-то мере могут быть использоз ны и ныне.
Помимо юридической литературы мы использовали обширную экс мическую литературу, посвященную вопросам территориального эко£ мического развития, мехтерригориадьянх экономических овязей и о риториального размещения производства и планирования. Среди трз дов казахстанских экономистов большой интерес представляют для нашего исследования работы Т.А.Апшмбаева, Б.Я.Двоскина, Р.М.Бу-( рындина, Р.А.Кашшбаева, В.И.Изтлеуова, А.К.Кошанова, Э.А.Туркс баева, А.Н.Лаженцева, Н.К.Кузембаева я др. В работе использовш и труды ученых, рассматривавших проблемы территориального вконс мического развития и административно-территориальные проблемы I экономическом аспекте в масштабе всего бывшего СССР. Среди них особенно большой интерес представляют труды коллектива экономис тов под редакцией Г.М.Кржижановского и труды П.М.Алашшева.Н.Н. лотаевокого, Б.С.Хорава и др.
Работа написана на основе изучения всех известных законов других нормативных актов Казахской ССР и Республики Казахстан, посвященных вопрооам административно-территориального устройств Изучены решения высших органов Казахской ССР, многих местных сс ветов и их исполнительных комитетов по этим вопросам за многие десятилетия, различные справки, докладные записки, составленные связи с решениями вопросов административно-территориального усз ройства, различные справочники по административно-территориалыз ну устройству. Изучая вопросы своей темы на местах, вел обппгрнь беседы о местными работниками и населением.
Новизна работы и основные выводы
Наше исследование, хотя в нем широко использованы результаты работ многих юристов, экономистов содержит целый ряд новых выводов и отличается новым подходом к изучаемым вопросам. В работе дается новое определение административно-территориального устройства, его общее и особенное с административно-территориальным делением. Тем самым ш попытались преодолеть общую тенденцию сводить административно-территориальное устройство к относительно усеченному пониманию, т.е. только административно-территориальному делению.
Новым является расширение круга принципов административно-территориального устройства. В отличие от подходов многих авторов к классификации принципов црезде всего с позиции рабочего класса, марксистско-ленинского учения мы рассматриваем эти принципы о позиции интересов всего народа, всей республики, всех наций и народностей. № считаем, что вопросы административно-территориального устройства нельзя решать на основе схематичных общих социально-классовых принципов. Структура и содержание этих принципов гораздо сложнее, общирнее, чем представляли исследователи. Поэтому были выведены и сформулированы многие новые принципы, без учета которых невозможно проводить административно-территориальное устройство.
Рассматривая компетенцию органов государства, занимающихся вопросами административно-территориального устройства, мы высказали целый ряд мыслей, предложений, направленных не только на эффективное использование ими предоставленных прав, но и шслей по поводу правильного понимания самих этих прав. Это особенно важно потому, что в Республике Казахстан совсем недавно установлен, как и в других бывших союзных республиках, щшциа разделе-
ния власти и многие конкретные вопросы государственного управления, в частности, вопросы административно-территориального устройства не совсем четко распределены между различными органами, неясны их взаимодействия, взаимосвязи в этой области. Все эти вопросы рассматриваются и по ним высказываются мысли впервые в нашем исследовании.
Апробашгя работы, ее практическая значимрдге Основные выводы исследования опубликованы в Известиях Академии Наук Республики Казахстан, А 2, 1992 г.; Вестник Академии Наук Республики Казахстан, Л 5, 1992 г., в двух брошюрах, посвященных принципам административно-территориального устройства и компетенции органов государства в области административно-территориального устройства. Таким образом практически опубликована «вся работа.
Автор принимал определенное участие в разработке проекта Закона "Об административно-территориальном устройстве", в частности в работе, проводившейся в аппарате Министерства юстиции. Многие идеи, высказанные в исследовании были предложены ухе на этом этапе, хотя не все они учтены. Кроме того в своей практической деятельности в аппарате Президента и Кабинета Министров и на местах, при решении вопросов, связанных с территориальными проблемами, вносил свои предложения, высказанные в работе. Они, как правило, принимались о одобрением.
Структура и основное содержание диссертации Работа состоит из введения, трех глав и заключения. В первой главе "Понятие и прав?™» щю М^ШТСТОШт-территориального устройства" подчеркивается, что раскрытие понятия административно-территориального устройства имеет определенное теоретическое и практическое значение. Это является важной
предпосылкой создания и развития концепции об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан на современном этапе, а без этого трудно решать и многие задачи совершенствования и его правовых основ.
Понятие административно-территориального устройства многоплановое. Оно складывается из нескольких элементов. Конечно, неоспоримо то, что главный смысл, главная цель административно-территориального устройства состоят в территориальной организации государства путем деления территории на административно-территориальные единицы в целях осуществления государственного управления. В виду важности вопросов административно-территориального деления, нередко термином административно-территориального деления обозначается административно-территориальное устройство в целом. Такое понимание административно-территориального устройства имело место и в трудах многих авторов, в том числе Р.С.Павловского и М.А.Шафрина, М.М.Стрельцова и других.
В законодательстве, в целом, в литературе ныне различаются понятия административно-территориальное устройство и административно-территориальное деление.
В непосредственной связи с вопросами административно-территориального деления находятся вопросы установления и перенесения административного центра, так как центр должен находиться в таком населенном пункте, который обеспечивает наиболее оптимальное управление территорией и наиболее удобное, эффективное участие населения в управлении государством, обеспечивает хорошие связи органов государства, с населением. Существуют еще вопросы отнесения населенных пунктов - городов и рабочих поселков к различным категориям: республиканской, областной, районной. Большое
место занимает, особенно, в настоящее время воцроо о наименовании и переименовании населенных пунктов.
С учетом всего втого под административно-территориальным устройством мы понимаем состояние, в котором находится система административно-территориального деления и административно-тер-риториальннх единиц с ядминистраттаними центрами с соответствух щими наименованиями этих единиц и населенных пунктов с субординирующей системой населенных пунктов, отнесенных к различным кг тегориям.
Шесте с тем понятие административно-территориальное устрс ство имеет и другое содержание - деятельность соответствующих государственных органов по решению всех вопросов, связанных с административно-территориальным делением и других вопросов, сос тавляхщих содержание административно-территориального устройста
Затем в главе рассматриваются правовые основы администрата но-территориального устройства в Республике Казахстан.
Правовые основы административно-территориального устройств Республики Казахстан создаются и развиваются на различных уровнях законодательства и нормотворчества в целом: на уровнях Конституционного и текущего Законодательства, на уровне нормативш актов Президента республики, Президиума Верховного Совета, Кабх нета Министров и актов местных представительных я исполнительш органов. Правильное распределение сфер регулирования между ниш взаимное дополнение ими правового регулирования, проводимого ш этих уровнях делает эти основы с одной стороны устойчивыми, а с другой - динамичными и всесторонними.
Следует отметить, что с принятием Конституции республики i "Закона об административно-территориальном устройстве Республш Казахстан" от 8 декабря 1993 года в целом завершился процесс сс
дания системы основных правовых основ административно-территориального устройства, отвечающих нынешнему этапу развития республики. Речь идет о том, что утверждение и развитие суверенитета республики в настоящее время находит свое выражение во всей общественной и государственной жизни, в том числе в изменении правовых основ административно-территориального устройства республики. Но в связи с переходом к рыночным отношениям, коренным изменением характера экономики и неизбежностью преобразования системы управления видимо будут происходить те или иные частичные изменения в административно-территориальном устройстве Республики Казахстан и следовательно и в его правовых основах.
Основные идеи правовых, прежде всего конституционных основ административно-территориального устройства заключаются в следу-вдем. Это - идеи и принцип целостности, неделимости и неприкосновенности территории республики; отказ от точного установления видов административно-территориальных единиц, что позволяет посредством текущего законодательства решить этот вопрос с соблюдением принципа определенной устойчивости видов этих единиц и шесте с тем не изменяя Конституцию, определять, устанавливать административно-территориальные единицы с учетом социально-экономического развития, рыночных отношений и особенностей организации государственной власти на различных территориальных уровнях.
Важным конституционным подходом к регулированию административно-территориального устройства является отказ от точного установления прав тех или иных государственных органов в решении различных вопросов административно-территориального устройства, что также позволяет обеспечивать гибкость механизма государства, призванного заниматься этими вопросами. Точно определяет лишь
одно право Верховного Совета - он "приникает решения об изменении границ республики Казахстан; устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства".
В главе должное вникание уделено обзору и анализу основных эпизодов изменений в административно-территориальном устройстве Республики Казахстан, происшедшие в 60-90-е годы.
^ Касаясь эпизодов создания и упразднения краев в республике автор подчеркивает, что это было продиктовано ни экономическими, ни социальными, ни культурными интересами республики. Более того, это противоречило коренным интересам Казахстана. Оно раздробляло республику, являющуюся экономической, социальной и политической целостностью, на несколько сепаратных образований, затрудняло непосредственные связи между областями республики, создав лишние звенья, метящие этим связям.
Главная цель затеянных преобразований заключалась в том, чтобы еде больше усилить централизованное управление Казахстаном со стороны союзных органов, поскольку краевое руководство находилось как & в двойном подчинении - союзного центра и республики, при этом в большей части и фактически находились в подчинении Союзного центра. Таким путем большая часть Казахстана была практически подчинена непосредственно центру, т.е. союзному государству.
Устойчивость областной административно-территориальной единицы как самого крупного звена территориального деления и устойчивость в существовании почти всех областей стали неоспоримым фактом, исторической традицией. Это обусловлено тек, что в основе существухщего областного деления в Республике Казахстан находятся объективные факторы. Это - расселение казахского этноса,
тяготение его территориальных груш к тем центрам, вокруг которых образованы в основном нынешние области. Эти особенности были распространены на другие диаспоры Казахстана и закрепились и усилились на основе экономического и социального развития республики и ее регионов. Нет необходимости доказывать, что в основе целостности всех нынешних областей республики находятся определенный экономический комплекс и связанные с ними экономические связи.
Изменения в административно-территориальном устройстве происходили и в районном звене. В Республике Казахстан существовали районы: по данным 1988 Г. - 222, 1989 - 207, 1990 - 211, 1991 г.-218. Это свидетельствует о том, что в масштабе республики не происходили крупные изменения в районном звоне. Изменения в районном звене происходили в нескольких областях и в отдельных случаях были направлены на совершенствование управления хозяйственным, социальным и культурным строительством, о учетом мнений населения. Изменения происходили в двух планах - ооздания, упразднения, выделения или слияния районов; изменений границ между существующими районами.
В работе приведены практически все эпизоды поверхностного решения вопросов упразднения или объединения районов без учета экономических и социальных предпосылок, зачастую без учета мнения населения.
Следует отметить, что наиболее массовые изменения в районном звене (упразднение и объединение) в этом порочном стиле было произведено в июле 1988 года во время апогея волюнтаристского управления республикой без учета ее интересов.
Изученные нами материажы показывают, что по сущеотву все 8то <Зыло сделано des серьезных обоснований экономических и социальных предпосылок, des изучения и более того, вопреки общественному мнению. Поэтому в последующее время были восстановлены почти все упраздненной в 1988 году районы.
Между тем и в настоящее время нет достаточно эффективного механизма,могущего предотвратить подобное явление, нет норм, пре дусматриваицих ответственность лиц, которые проталкивают заведомо неверные и необоснованные волевые решения od административно-территориальном устройстве. Наличие порядка их привлечения к ответственности служили бы одним из факторов обеспечения устойчивости административно-территориального устройства. В связи с sir считаем необходимым создать надежные барьеры, которые бы, если в исключают, то серьезно затрудняли da безответственное ели корыс1 нов действие ответственных лиц щш решении вопросов административно-территориального устройства, в результате которого, как мь убедились, перекраивались карты ряда областей и районов. Эти барьеры могут быть установлены и в виде соответствующего механизм (нацример, независимой экспертизы) и в виде определения материальной, дисциплинарной и иной ответственности лиц, заведомо принимавших неверные решения по административно-территориальному устройству.
Изменения в административно-территориальном устройстве происходили на уровне поселкового, сельского, аульного Советов. В республике по данным на I января 1969 года существовали 210 поселковых и 2436 сельских, аульных Советов. По данным на I января 1991 года их было соответственно 211 и 2449. Это свидетельствует об устойчивости административно-территориального деления и на самом нижестоящем звене административно-территориального
деления. Вместе с тем и в этом звене происходили некоторые изменения, вызванные определенными экономическими, социально-культурными условиями. Важнейшими из условий и предпосылок, вызвавших эти изменения, были запросы самого населения, стремление к совершенствованию обслуживания населения.
По итогам рассмотрения основных эпизодов изменений административно-территориальных единиц можно высказать несколько выводов в порядке прогнозирования.
Видимо ныне существующее состояние областного и районного административно-территориального устройства сохранится в обозримом будущем без существенных изменений, так как нет существенных причин для этого. То новое, что связано с развитием рыночных отношений, хотя опосредованно оказывает влияние и на территориальное устройство, не влечет за собою непосредственных изменений в нем. В рамках ныне существующих областей и районов эти отношения могут успешно развиваться. Более того качественное преобразование системы представительных и исполнительных органов и вовлечение новых кадров, общественных сил в состав этих органов будет способствовать тому, чтобы в каждой из этих административно-территориальных единиц были бы созданы благоприятные условия для развития новой экономической структуры, для развития экономики, повышения жизненного уровня населения.
Кроме того, областные и районные организации - это не форш сепаратного устройства каждой из них. Государство осудило некоторые проявления такой тенденции и развитие рыночных отношений не будет испытывать препятствия, свободно распространяясь на всей территории республики, не встречая преграда при выходе из областей и районов.
Что касается низовых ввеньев административно-территориального устройства, то в настоящее время оельокие и аульные советы упразднены, но объединившиеся ими территориальные единицы остались под названием "округа". Это, конечно, не является простым переименованием территориальной организации. Полагая, что и в этой организации также нужна преемственная устойчивость, тем не менее нужно предполагать и возможные изменения. Следует иметь в виду изменение механизма государственного управления этими единицами. Вивств председателя Совета, сочетавшего в своем лице и исполнительскую власть и имевшего возможность использовать в интересах управления сельскими и аульными территориальными единицами возможности Совета и аппарата исполнительного механизма, ныне учреждена одна должность акима. С его реальными возможностями необходимо привести в соразмерность и территориальную величину, объем управляемого потенциала, с учетом необходимости обеспечения наиболее конкретного руководства, а бее этого недаслимо низовое управление в селах и аулах.
Следовательно возможно некоторое разукрупнение низовых административно-территориальных единиц. С учетом этого и необходимо заниматься подготовкой, изучением новых кадров в большом количестве, чем в настоящее время и изучать различные варианты разукрупнения, если оно будет предполагаться.
Важным элементом в административно-территориальном устройстве является изменение в наименованиях административно-территориальных единиц. Изменения наименований коснулось всех звеньев административно-территориального деления. Названия ряда областей изменены, были также изменены названия ряда районов, городов и сельских населенных пунктов, аулов.
Массовый характер этих изменений свидетельствует о том, что гскажения исторически сложившихся в течение веков наименований югионов, местностей, населенных пунктов были допущены в большом соличестве и несправедливо. Поэтому их исправление носило характер государственной политики независимой республики. Можно пред-голагать, что эта работа далеко еще не завершена, что ее нужно [вводить до конца.
Вместе с тем, учитывая исключительное значение этого вопро-:а, считаем целесообразным в законодательном порядке установить [еткие критерии основания наименований и переименования насе-юнных пунктов, так как неправильное решение этих вопросов может »атронуть национальные чувства, не говоря о недопустимости не-¡праведливого решения этих вопросов волштаристким путем.
В главе второй рассмотрены принципы адаинистративно-террито-лгального устройства республики Казахстан.
В главе отмечается, что ряд принципов административно-тер-даториального устройства^раскрытых многими исследователями, были г остаются верным и в современных условиях.
Конечно, характер общественного строя изменился и дальше из-юняется в Республике Казахстан и других бывших советских респуб-шках, ныне ставших суверенными и вставших на путь свободного Предпринимательства и рыночных отношений. Но это не влекло су-юственных изменений в их административно-территориальном устройте и вместе с этим сохранились многие его принципы, обоснование вышеназванными и другими авторами.
Вместе с тем в теоретических исследованиях этих принципов и ос практическом применении имели место существенные недостатки, >бусловленные их абсолютной идеологизацией. Это выразилось в ча-¡тности в том, что рассматривая те или иные принципы, выводили
их обязательно из марксистско-ленинского учения, из интересов рабочего класса. Между тем ясно, что учет, например, географических факторов имел и имеет место в любом государстве независимо от господствущей идеологии, характера общественного строя, а в учете, например, территориального принципа как раз следует пол няться выше одних классовых интересов рабочего класса, так как разумное решение вопросов в этой области в равной мере необходимо для всех классов, всего населения. Вместе с тем в советской юридической литературе отвергалось почти все, что было сделано е теории и практике так называемых несоциалистических стран в вопросах административно-территориального устройства. Тем самым был оборвана историческая преемственная связь концепции советских ис следователей с общечеловеческими достижениями в организации территории государства и административно-территориального устройств в целом. Подчеркиваем, что этим самым мы не склонны рассматрива1 все, что сделано в советской юридической литературе до последнего времени, только в отрицательном плане.
В исследовании вопросов административно-территориального устройства, в том числе вопросов о принципах административно-тех риториального устройства в современных условиях должен быть проявлен новый подход. Необходимо учитывать в применении принципов административно-территориального устройства особенности периода перехода к рыночным отношениям.
На наш взгляд, принципы административно-территориального устройства значительно сложнее и многочисленнее, чем это представляют себе многие авторы. Эти принципы нами свенены к несксш ким группам по признакам их тесной внутренней связи. Хотя они объединены для более удобного раскрытия в той или иной группе, каждый из них представляет вполне самостоятельный принцип. Можнс
допускать и другие варианты группировки, но суть каждого принципа от этого не будет меняться.
К одной группе можно отнести такие принципы, как исторический, географический, преемственности, территориальный, учета количества населения, учета национальных особенностей. К другой -экономический, социальный, управленческий, оптимального участия населения в государственном управлении, сочетание республиканских и местных интересов. К третьей - принципы учета общественного мнения и мирового опыта. Еце раз хотим подчеркнуть, что указанные принципы обладают определенной самостоятельностью. Приведение их в указанные три группы можно считать в какой-то мере условными. Они сделаны с целью, главным образом, удобства понимания их, конечно, с учетом наиболее существенных связей между принципами.
В главе подробно рассматривается отдельно каждый из указанных принципов в историческом и современном плане.
При изучении и использовании принципов следует иметь в виду его конкретно-историческую определенность, то есть то, что каждый принцип на крупных исторических этапах развития Казахстана сохраняя в определенной мере приобретенное и имманентное содержание наполняется также соответствующими новыми элементами, поэтому в содержании каждого принципа встречаются как элементы прошлого, так и элементы настоящего. В этом плане они подробно рассматриваются с учетом конкретных фактов и событий, имевших место в Казахстане.
В главе третьей освещены компетенция и характер деятельности органов государства, принимающих участие в решении вопросов административно-территориального устройства.
Такие органы существуют на всех уровнях. При решении вопросов административно-территориального устройства необходимо учиты-
вать мнения и интересы населения и органов государства, существующие на различных уровнях Административно-территориального устройства. Даже на первый взгляд вопросы сугубо местного характера нередко затрагивают интересы более крупных административно-территориальных единиц. Поэтому в решении вопросов административно-тер' риториального устройства принимают, как правило, участвует целая система органов, расположенных по вертикали и горизонтали.
Одни органы изучают и возбуждают вопросы, связанные о административно-территориальным устройством в данной местности, подготавливают соответствуйте материалы, а другие решают по существу те или иные вопросы административно-территориального устройства. Но говоря об органах государства, участвующих в решении воп росов административно-территориального устройства, следует ответить, что не существует каких-либо специальных органов, осуществляющих единственную функцию по решению вопросов административно-территориального устройства, если не считать ономастической комиссии при Кабинете Министров республики.
Вопросами административно-территориального устройства эани-и местные
маются представительные и исполнительные органы всех ступеней без специального аппарата. Это обусловлено
тем, что при всей своей важности вопросы административно-территориального устровйства относятся к категории вопросов неповседн&-вного характера, т.е. они возникают не постоянно, их решение не нуждается в существовании специального аппарата, специализирующегося лишь в решении этих вопросов. Шесте с тем следует подчеркнуть то, что вопросы административно-территориального устройства входят в компетенцию ведущих органов государства. Эти органы в области административно-территориального устройства в большей мере занимаются однотипными вопросами, но при их решении об-
ладают различными правомочиями. Поэтому при изучении их компетенции важен не вопрос о предметах их ведения, а распределение правомочий.
Важно правильное, наиболее оптимальное распределение правомочий между органами как по вертикали, тах и по горизонтали, т.е. между органами, находящимися на различных уровнях (аул, село, район, область) и между органами, находящимися на одном уровне, но входящими в различные системы - представительными и исполнитель-зыми органами.
Если изучить опыт даже последних лет, то можно прийти в выводу, что между всеми этими органами происходили неоднократные перераспределения правомочий по вопросам административно-территориального устройства. Нельзя также утверждать, что ныне установленное распределение правомочий между различными звеньями государственного механизма останется неизменным на более или менее длительный период и оно является единственно разумным и оптимальны .
В главе проанализированы основные этапы изменения компетенции Верховного Совета республики, недостатки и положительные мо-*енты в этой области. Ныне компетенция Верховного Совета в области административно-территориального устройства в самых общих чертах определена в Конституции Республики Казахстан 1993 года. 3 п.4 Статья 64 установлено, что Верховный Совет Республики Ка-»ахотан "принимает решения об изменении границ Республики Казахстан, устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства республики". Таким образом Конститу-(ия не определила, детально компетенцию Верховного Совета в области административно-территориального устройства. Этот вопрос ролен
специальным "Законом об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" от 8 декабря 1993 года. Законом пре-доотавлено Верховному Совету пять наиболее важных прав административно-территориального устройства: право образования и управления (нклшая право их объединения и разделения) областей и районов; право установления и перенесения их административных центров; право установления и изменения границ областей и городов республиканского подчинения; право отнесения населенных цунв тов к категориям городов республиканского, областного и районнох значения, установления и изменения их подчиненности; право найме нования и переименования областей, районов я городов, а также и* менения транскрипции их названий.
Рассматривая правомочия Верховного Совета в области административно-территориального устройства, можно отметить, что это достигнуто в результате критического осмысления прошлого опыта и о учетом изменений в принципах, системе организации государственной власти.
В этих правомочиях отражены следущие моменты. Субъектом осуществления этих прав стал ныне только сам Верховный Совет, а не его орган - Президиум Верховного Совета.
В системе органов, осуществляющих право по административно-территориальному устройству, отсутствует Президиум Верховного Совета. Это связано с тем, что органы создаваемые Верховным Советом, могут быть координирующими, рабочими, контрольными и иными и никакой орган, в том числе Президиум Верховного Совета, если он будет создан, не вправе будет решать отель .'¡ажные вопросы, какими являются ряд вопросов административно-территориального устройства, как образование и упразднение областей и районов и те, которые упомянуты выше. Кроме того, новый Верховный Совет
будет функционировать в постоянном режиме и нет необходимости в том, чтобы вопросы, отнесенные Верховному Совету, решал какой-то другой орган.
Основные, наиболее важные вопросы административно-территориального устройства реально сосредоточены в ведении Верховного Совета, а остальные вопросы делегируются нижестоящим представительным и исполнительным органом. Так, Верховный Совет определил нижний предел своего нормативного регулирования на уровне создания и упразднения районов, установления их центров, отнесения городов к категории районного значения; решения вопросов о наименовании и переименовании районов и городов. Вопросы же административно-территориального устройства ниже районов и городов исключены из компетенции Верховного Совета.
Признавая это, мы хотим указать одно существенное упущение. Законом не предусмотрено какое-либо участие Президента Республики в решении вопросов административно-территориального устройства. Это вытекает из того, что в самой Конституции не были установлены права Президента в области административно-территориального устройства. Конечно, у Президента имеются и другие возможности для участия в решении вопросов административно-территориального устройства. Мы имеем в виду то, что сам Кабинет Министров, решающий одни вопросы'и вносящий предложения по другим вопросам административно-территориального устройства, функционирует под руководством Президента и поэтому Президент имеет возможность направлять деятельность Кабинета Министров в этой области с тем, чтобы в его актах или предложениях были бы отражены его воля, его мнения.
Имеются и другие возможности более раннего проявления воли Президента по вопросам административно-территориального устройства - через глав местных администраций, которые подчинены Прези-
дейту и совместно о местными представительными органами также ели решают или вносят свои предложения в вышестоящие исполнителе ные и представительные органы по вопросам административно-территориального устройства. Мы исходили из того, что глава местного исполнительного органа выступает непосредственным представителе! Президента Республики и обеспечивает исполнение Конститутции, зд конов, актов Президента и Кабинета Миниотров. £ этих условиях щ постановка местными исполнительными органами особенно крупных в< росов административно-территориального устройства не может уско. знуть из поля зрения Президента и в той или иной мере мнение Пр| аидента может быть учтено уже на этой отадии.
Следовательно, в Конституции я законах можно найти правовые основы и формы участия Президента в решении вопросов административно-территориального устройства. Но в Конституции и "Законе о< административно-территориальном устройстве" отсутствует указание на непосредственную роль как главы государства при принятии реш< ния по тем или иным вопросам административно-территориального у< ройства.
Мы считаем, что было бы более разумным, если решения Верхо; ного Совета по наиболее крупным вопросам административно-террит риального устройства принимались не в виде постановлений, а в а де законов, чтобы их подписал Президент.
Далее в главе рассматриваются компетенция Кабинета Министр и местных представительных и исполнительных органов, внесен ряд предложений, часть которых изложена в заключении в обобщенном в: де.
В заключении работы автор приходит к ряду важных на его взгляд выводов.
Обзор основных эпизодов административно-территориального
устройства, сделанный нами, убедительно показал, что одной из основных причин, вызвавших многочисленные опрометчивые решения по вопросам создания, упразднения многих административно-территориальных единиц, начиная от сельских, аульных единиц, кончая областями и даже краями, было ' отсутствие за-
конодательно закрепленных критериев для решения этих вопросов,
общепризнанных принципов по этим вопросам. Те, которые 'были заинтересованы в том иди ином решении, выдвигали выгодные для себя предпосылки для этого, подводя под них и соответствующие принципы. Более или менее устойчиво руководствовались экономическим принципом, но и в рамках применения даже одного этого принципа подчеркивались те моменты, которые им выгодны.
Принципы и система решения административно-территориального устройства, установленные Законом "Об административно-территориальном усгройстве" должны быть закреплены более широко, четко в нормативном порядке. Ввиду отсутствия нормативного установления этих принципов и в настоящее время они не соблюдаются последовательно. В практике решения вопросов административно-территориального устройства взятой в обобщенном виде, в масштабе всей республики, имеет место учет почти всех нами указанных принципов. Но если взять каждый отдельный случай решения вопросов административно-территориального деления, то имеет место применение какой-то их части в самых различных сочетаниях. Принципы, которые должны быть строго обязательны, учитываются по усмотрению органов и лиц, принимающих участие в решении вопросов административно-территориального устройства. Поэтому было бы целесообразно в дополнение к указанному Закону иметь какой-то правовой акт, устанавливающий эти принципы или внести соответсгвупцие изменения в самый Закон "Об административно-территориальной устройстве Республики Казах-
стан". Законодательно должен быть установлен порядок соблюдения всех принципов и о соответствующей экспертизе и решениях органов, ходатайствующих по вопросам административно-территориального устройства должны содержаться четкие ответы о соблюдении каждого принципа. Необходимо установить ответственность лиц, определяющих верность и степень учета 8тих принципов.
Создание аульных (сельских) округов на баге бывших территорий аульных (сельских) Советов не должно производиться путем механической замены одного другим. Аульный (сельский) округ не является простой заменой названия территориальных единиц. Необходи мо »то рассматривать как глубокое качественное изменение характера административно-территориальных единиц на ниговом звене. Эт единицы должны быть созданы не обязательно точно в границах быв' ших территорий аульных и сельских Советов, а о учетом новых уело вий социально-экономического развития, особенностей развития и рыночных отношений в сельской местности. С одной стороны следует учесть то, что и на этом уровне, прямое государственное регулирование сократилось, а с другой стороны следует учитывать то,что управление на этом уровне осуществляет глава администрации едино лично, бее представительных органов. Исходя из соотношения этих двух условий, в каждом случае нужно отдельно решать допрос о соа дании конкретного аульного (сельского) округов. В целом аульные (сельские) округа должны быть коноактными о тем, чтобы глава аульной (сельской) администрации был бы в состоянии конкретно и непосредственно решать на месте все вопросы, отнесенные к его ве дению, чтобы он не был каким-то еще одним промежуточным звеном между районом и сельскими населенными пунктами. Следует отметить что сама идея создания практически нового звена в системе админи стративно-территориального деления еще не проверена. Поэтому це-
лесообразно возложить задачи изучения вопросов, связанных с аульным (сельским) административно-территориальным устройством на соответствующие подразделения в системе Кабинета Министров, призванные заниматься специально этими вопросами.
Важным является вопрос об обстоятельной проверке правильности, обоснованности, проводимого административно-территориального устройства. Речь идет о роли, значении экспертизы по этим вопросам, о функциях лиц и органов, осуществляющих экспертизу и о .тех точных критериях,на основе которых дается экспертиза, о государственной ответственности лиц и органов, осуществляющих экспертизы.
В Законе в общем порядке говорится об экспертизе, но этого недостаточно. Если экспертиза не будет поставлена на твердую правовую основу, то не исключаются и ошибки и ненаучные и субъективные решения, а главное осуществление экспертиз без должной ответственности.
цолжна быть
Мы считаем, что экспертная комиссия создана на всех уровнях совместным решением представительного и исполнительного органа,а в центре совместным решением правительства соответствующего комитета Верховного Совета. На уровне аула (села) и округов - решением собрания представителей, утверждаемым главой администрации. В состав комиссии должны войти представитель органов представительного, исполнительного органа, рыночных структур, представители органов социальной сферы и обслуживания, научных учреждений, юристы, экономисты, историки и другие. Однако следует иметь в виду и то, что вопросы административно-территориального деления являются вопросами, которые не относятся в чистом виде к категории законодательства, а в большей мере относятся к сфере государственного управления. Закон об административно-территориальном уст-
ройсгве принимается Верховный Советом, а само административно-территориальное уотройотво проводится органами оиотемы управленческой ветки. Имея в вику общегосударственную вначимооть наиболее крупных вопросов административно-территориального устройства (об областном устройстве), считаем разумным, чтобы право окончательного решения их на основе согласования решения Кабинета Министров и решение Верховного Совета целесообразно предоставить Президенту как главе государства. Считаем, что по этим вопросам должен быть принят Закон и он должен быть подписан Президентом, который вправе реализовать*порядок отлагательного вето.
Основные положения диссертанта отважены в следпсшях опубликованных работах:
1. Правовые основы административно-территориального устройства в Республике Казахстан. - Известия АН Республики Казахстан, Алма-Ата, 1992 г., Я 2. - ф2 п.л.
2. Понятие административно-территориального устройства.-Вестник АН Республики Казахстан, Алма-Ата, 1992 г, , №5, 0,2 п.:
3. Принципы административно-территориального устройства Республики Казахстан. - Алматы, 1994 г. - 2,25 п.л.
4. Органы государства, принимаюте участив в решении вопросов административно-территориального устройства.-Алматы, 1994 г. - 2 п.л.
Ариеганов Хасан УсембаЙулы -
ÇacwrçcrraH Республжкасындяри эммшийк-ауклцтич едрилыкниц цурщтцц яег1здер1 иен npnnwrrepi_
Ецбекте Ça зачетан Респуйипсасындаги эк1к«йик-аумачт1г{ едрилымниц 4fniMt, 3KÍmiiÍK-aytM](TU( цурылж мэселелер1н «eaygiq iqfnvrçiviç нег1здер1я дамиту царастиридади. Нацти факт!*ерд1 талдау нег1э1нде 1960-1990 хилдар-дарн 3KÍK»Íj«ÍK-ay»«aifTV4 фгрилихниц Herisri кеэеодер1 Эф4меленед1. Ецбекте aKÍ>mijiiK-ayMai(Tiii( бвлудН Heri3ri прянциптерхи ааып керсетуге бола назар аударидран. Ечбектв $аза»(стан Респубпкасы оргаядариищ aKiMiijiiK-ayxaifTMf едрилым tocexeaepi ден1ндег1 вдзирет1 царастерылада.
ARISTANUV KHASAM USEMBAÏEYICH -
Legislative basis and principles of administrative-territorial division of the Republic of Kazakstan
The candidate thesis investigates the definition of administrative-territorled division of the Republic of Kazakstan, development of legistattttve basis of issues of .administrative-territorial division type.
On the basis of analysys of concrete facts the main critical stages of administrative-territorial division in 1960-1990 are highlighted in the work. Central place in the work is given to the main principles of administrative-territorial division, which are presented by the author in a new fashioned manner. The thesis investigates the Republic of Kazakstan authorities'conpetence on the matters of administrative-territorial division.
