АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося»
На правах рукописи
Машков Оярс Юрисович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВУЗА И ОБУЧАЮЩЕГОСЯ
Специальность 12,00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Хабаровск — 2006
Работа выполнена в ГОУВПО «Тихоокеанский государственный университет»
заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Лончаков Алексей ПантелеЙмонович
доктор юридических наук, профессор Иванова Татьяна Спартаковна; кандидат юридических наук Казора Нина Федоровна
ГОУВПО «Дальневосточный институт государственной службы»
Защита состоится «22» ноября 2006 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.294.01 при Тихоокеанском государственном университете по адресу: 680035, Хабаровск* ул. Тихоокеанская, 136, ауд. 315л,
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тихоокеанского государственного университета.
Автореферат разослан «19» октября 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Е. В. Мигачева
Научный руководитель -
Официальные оппоненты:
Ведущая организация -
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Изменения в социально-экономическом развитии страны и в системе высшего образования, ориентация их на рыночные отношения, подписание Россией в сентябре 2003 г. Болонской декларации, реформа административного управления влекут за собой необходимость переосмысления наработанного опыта в теории и практике управления образовательными правоотношениями на всех уровнях, и особенно в парадигме отношений вуз — обучающийся.
Основой для организации управления образовательными отношениями парадигме отношений вуз - обучающийся, совершенствования правовой регламентации этого механизма является знаковое наполнения, которое придается высшему образованию в современных условиях как социальной, экономической, правовой категории и в международном сообществе, и в свете происходящих в России изменений.
В настоящее время наблюдается значительное усложнение задач по управлению образовательными правоотношениями, в частности отношениями предоставления образовательных услуг вузами как многостороннего правового, социального, экономического процесса. Существующий механизм регулирования отношений вуза и обучающегося, современное законодательство, взаимодействие между государством, обществом, органами управления высшим образованием, вузами и обучающимися претерпевают значительные изменения. Между тем необходимость обеспечить баланс высокого качества подготовки с необходимым количеством человеческих ресурсов каждой производственной категории в особо важных сферах экономики является совместной задачей государства, общества и человека. Успешность ее решения во многом зависит от гармонизации их целей в образовании, и правовое регулирование в этом случае выступает в качестве инструмента для реализации социально значимых целей.
В этой связи одной из проблем, стоящих в современных условиях и предопределяющих путь реформирования высшего образования, является определение правосубъектности вузов, роли и степени участия государства в предоставлении высшими учебными заведениями государственных образовательных услуг. Поэтому требуется выработка рационального и в то же время эффектов-
ного правового механизма взаимодействия вуза и обучающегося и предоставление государственных образовательных услуг с целью создания необходимых условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного высшего образования.
Отсутствие научно обоснованных рекомендаций по организационно-управленческому функционированию органов высшего учебного заведения приводит к диверсификации образовательной деятельности. В свою очередь, реализуя право человека на образование, вузы должны придерживаться непреложного правила соблюдения интересов государства и общества в образовании.
В этой связи необходимо на комплексной основе подойти к вопросам определения оптимальной политики в образовательной отрасли: обеспечения адекватного рыночным отношениям государственно-правового механизма управления объектами образовательных правоотношений; нормативно-правовой базы; решения проблем, существовавших ранее, и постоянно возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности; разработки правовой регламентации механизма управления образовательными отношениями парадигмы вуз -обучающийся. Для реализации вышеназванных задач следует адекватно оценивать социальные связи, формирующиеся в данной парадигме.
Все это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка раскрыть поле правового регулирования, рамки распорядительных действий органов управления вуза по отношению к обучающимся, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем, возникающих в процессе правового взаимодействия вуз — обучающийся, и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям и участия в общеевропейской реформе образования.
Состояние научной разработанности проблемы. Правовой механизм управления образовательными правоотношениями парадигмы вуз — обучающийся относится к числу малоисследованных областей.
Вопросы управления высшим образованием разрабатывались В. И. Вернадским, Б. Л. Кистяковским, В. И. Коркуновым, Н. А. Любимовым, Н. А. Чичериным. Концептуальные основы государственного управления освещались Т, Е. Абовой, С. С. Алексеевым, А. П. Алехиным, И. Н. Анановым, В. Г. Афа-
насьевым, Д. Н. Бахрахом, И. Л. Бачило, С. Н. Братусь, П. Т. Василенковым, М. И. Еропкиным, Ю. М. Козловым, О. Е. Кутафиным, В. М Манохиным, А. Я. Петровым, Л. Л. Поповым, С. С, Студеникиным, Ю. А. Тихомировым, В. А. Юсуповым, О. М. Якубой. Непосредственно вопросам правового регулирования высшего образования посвящены работы Л. М, Видавского, Е. И. Войлен-ко, В. Л. Гайхмана, Т. П. Митиль, А. В. Рубцова, В. А. Северцева.
Современные же ученые освещают в своих трудах, как правило, лишь одну из сторон многоаспектного процесса управления образованием: имущественный режим вузов (С. В. Куров), региональный компонент управления высшим образованием (В. В. Штыков), управление общим образованием (Н. Ф. Тучков), правовое положение вузов (С. В. Барабанова), образовательное законодательство (В. М. Сырых, В. И. Шкатулла) и др. Изучались проблемы управления процессом подготовки специалистов, в том числе связанные с научной организацией учебного процесса (С. И. Архангельский), оптимизацией образовательного процесса (Ю. К. Бабанский), системно-методическим обеспечением процесса подготовки специалистов (В. П. Беспалько, Ю. Г. Татур), психологией обучения (К. К. Платонов), управлением процессом усвоения знаний (М. Ф. Талызина) и некоторыми другими аспектами функционирования высшей школы. Отдельные аспекты рассматривались В. А. Антроповым, В, И. Байденко, А. И. Галаган, Л. Б. Елисеевой, В. П. Иваницким, Н. А. Истоминой, А. Ю. Казаком, Е. В. Калинкиным, А. И. Ковалевым, В. А. Ковалевым, В. В. Лазаревым, Е. Н. Прокофьевой, Ю. Ф. Тимофеевой, В. К. Юдиным; эффективность управления исследовалась в работах С. А. Дятлова, Е. Л. Маневича, В. Д. Белкина, В. И. Франчука, В. А. Чаянова; проблемы высшего образования (экономические аспекты) освещались в работах Л. Б. Дайновского, В. А. Жамина, В. Е. Комарова, Д. И. Правдина, Л. И. Тульчинского. Делалась также попытка исследования комплексного подхода в подготовке специалистов (А. Л. Анисимов), проводились исследования оценки способов финансирования образовательных услуг (Е. А. Спирюхова).
Однако перечисленные разработки не определяют критерии, не формируют научно обоснованную теорию правового взаимодействия вуза и обучающегося в условиях рыночных отношений и не затрагивают те радикальные из-
менения, которые произошли в правовых, экономических и социальных устоях государственной и общественной жизни.
В представленной работе управленческо-правовое взаимодействие вуза и обучающегося раскрывается с позиций комплексного подхода к интересам государства, общества и человека в образовании, действия механизма управления образовательной сферой в новых условиях. Недостаточность разработанности выделенной проблемы, актуальность и дискуссионность многих теоретико-методологических положений определили выбор цели, задач, объекта, предмета, а также структуры и содержания диссертационного исследования.
Целью исследования является теоретическое обоснование правовой природы взаимодействия высшего учебного заведения и обучающегося.
В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе были поставлены и реализованы следующие задачи:
— исследовать интересы государства, общества и человека в образовании для определения степени допустимого вмешательства в механизм управления образовательными отношениями вуз - обучающийся;
— обобщить теорию и практику высшего образования в контексте организации предоставления вузом образовательных услуг;
— выявить основные тенденции и направления развития административно-правового механизма управления высшим профессиональным образованием в России;
— изучить предпосылки изменения правосубъектности вузов и правового статуса обучающихся в современных условиях;
— выработать рекомендации по повышению эффективности в предоставлении государственных образовательных услуг в сфере высшего образования.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся при предоставлении государственных услуг в сфере высшего профессионального образования.
Предмет исследования — организация предоставления государственных образовательных услуг в России, складывающаяся в рамках административно-правового регулирования деятельности высших учебных заведений.
Целями и задачами исследования определяется применяемая методоло-
гия, представляющая собой синтез нескольких методологических комплексов.
Первый методологический комплекс составляют собственно юридические методы: сравнительно-правовой и историко-правовой. Эти методы дают возможность определить круг наиболее острых вопросов, стоящих сегодня перед высшим образованием России, проследить генезис этих проблем, выявить их теоретико-правовые основания.
Второй комплекс составляют общенаучные методы: абстрагирования, теоретического моделирования, логико-аналитический. В этой связи оказалось возможным определить специфическое положение, занимаемое сферой высшего образования и вузами в социально-правовом пространстве, выявить организационную основу управления взаимоотношениями вуз - обучающийся через механизм государственного управления образовательными правоотношениями.
В целях выделения и описания типологии взаимоотношений между вузом и обучающимся используется метод системного анализа предметов и явлений.
Личный опыт диссертанта по участию в регулировании взаимоотношений между Тихоокеанским государственным университетом и обучающимися позволил глубже осмыслить исследуемую тему.
Теоретическую базу исследования составили нормы конституционного, административного и других отраслей права Российской Федерации, международные документы, нормативно-правовые акты Российской Федерации в области образования.
Информационной базой исследования являются отчетные документы органов управления системой образования России, статистические документы Федерального агентства по образованию, материалы судебной практики высших учебных заведений России, научные труды отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна рассматриваемой работы заключается в комплексном характере исследования места и роли государства, общества и человека в системе высшего образования в России. При этом изучались особенности административно-правового регулирования механизма предоставления образовательных услуг и учитывалось развитие рыночного определения образовательной услуги. В результате стало возможно сформулировать основы научной концеп-
ции правового взаимодействия между вузом и обучающимся.
Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведенного исследования:
1. Проведено комплексное исследование интересов государства, общества и человека в сфере высшего образования. В результате выявлено определенное противостояние между государством и обществом на современном этапе, что в свою очередь может негативно сказаться на возможности реализации гражданами права на высшее образование.
2. Сформулировано авторское определение критерия разграничения сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования при предоставлении вузами образовательных услуг.
3. Выделены основные элементы механизма управления образовательными правоотношениями внутри вуза, которые предопределяют развитие системы управления образованием и построение образовательного законодательства.
4. Выявлены тенденции реструктуризации системы высшего профессионального образования, которые приводят к изменению правосубъектности вузов и правового статуса обучающихся, что обуславливает искажение существа правового взаимодействия вуза и обучающегося.
5. Обосновано положение, согласно которого законодательство Российской Федерации о высшем образовании не в полной мере отражает процессы реформирования образовательной отрасли в России, вхождения России в мировое сообщество, на международный образовательный рынок, и в этой связи предложен ряд поправок в действующее законодательство, призванных устранить пробелы и неточности в правовом регулировании высшего образования.
6. Выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма управления образовательными правоотношениями парадигмы вуз —обучающийся.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что на основе теоретико-правового анализа определен критерий разграничения администра-
тивно-правовых и гражданско-правовых начал в управлении образовательными правоотношениями внутри вуза, существенно расширены и углублены современные представления о сущности и механизмах административно-правового регулирования взаимоотношения вуза и обучающегося в системе высшего образования.
Практическая значимость диссертации состоит в разработке конкретных рекомендаций по изменению государственной политики, совершенствованию законодательства и деятельности органов управления высшим образованием.
Апробация результатов исследования.
Ряд положений работы нашли применение в юридической практике, осуществляемой соискателем в качестве юрисконсульта Тихоокеанского государственного университета.
Работа была обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы в условиях изменения интересов государства и общества в высшем образовании, модернизации образования, интеграции России в мировое образовательное пространство, трансформирования социально-экономической политики государства. Анализируется степень научной разработанности проблемы, формулируются цели и задачи, предмет и объект исследования, методология анализа, теоретическая и практическая значимость, новизна исследования, положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования.
Первая глава «Правосубъектность высшего учебного заведения в условиях реформирования образования» является методологической основой
для дальнейшего исследования и практических выводов. В ней характеризуется понятие образования, анализируется векторность развития образования в зависимости от интересов государства, общества и человека, прослеживаются изменения в правосубъектности высшего учебного заведения в зависимости от степени заинтересованности государства в высшем образовании, правового регулирования социальных связей в высшем образовании.
В первом параграфе «Правовое регулирование сферы высшего профессионального образования» исследуется понятие «образование» с точки зрения доктринального представления юристов, социологов, педагогов, дается анализ юридического понимания образования, определяются основные тенденции, характеризующие изменения в административно-правовом механизме управления образованием в целом.
Правовое регулирование сферы высшего образования во многом определяется правоотношениями в парадигме вуз - обучающийся. Следовательно, тенденции развития системы образования предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления. Для успешной «настройки» механизма управления общественными отношениями в парадигме вуз - обучающийся необходимо исходить из сложившейся в настоящее время ситуации, из интересов государства, общества и человека в высшем профессиональном образовании. Тождественная расстановка ориентиров, диктуемых указанными нами силами, позволяет внимательно вникнуть в суть отношений вуз - обучающийся, понять их истинные причины. В этом случае возможна выработка административно-правовых рычагов, адекватно и результативно регулирующих отношения между вузом и обучающимся.
Именно изучение интересов государства, общества и человека как главенствующих сил в высшем образовании является предметом второго параграфа «Дифференцирование общественных отношений в образовании на системной основе».
Процессы, происходящие в высшем образовании как социальном институте объединяются по укрупненным признакам - формально-юридическому, социально-экономическому, историко-педагоги чес кому.
Формально-юридический подход в дифференцировании общественных
отношений характерен для государства и выражается, в первую очередь, в законодательном признании и декларарировании ряда общепризнанных принципов, основ. Руководствуясь международными нормами, Российская Федерация осуществляет правовое регулирование сферы образования, основополагающим началом которого являются положения Конституции РФ, где право на образование признается естественным и неотъемлемым в числе других прав и свобод человека.
Однако, несмотря на формально-юридическое закрепление права человека на образование, государство, выполняющее социальную, культурную функцию, обязано осуществить ряд последовательных действий по созданию надлежащего механизма реализации этого права, так как права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Исторически по-разному оценивалось значение образования и в большей степени по-разному оценивалась необходимость обеспечения условий для развития образовательных отношений, что демонстрирует зависимость направленности механизма реализации права человека на образование от интересов государства и общества.
Задачу по выявлению среди множества образовательных отношений только тех волевых взаимосвязей, регулирование которых нормами права объективно необходимо, следует осуществлять с привлечением социологической науки. Для образования такой подход особенно важен, поскольку простое следование общепризнанным юридическим нормам не способно определить развитие права тождественно конкретной действительности.
Однако в сфере высшего образования для государства стало выгодно определять лишь правовой и экономический режим деятельности вузов. Между тем образование всегда являлось приоритетным направлением государственной политики, так как его роль в поступательном развитии общества вполне очевидна. Поэтому в ситуации определенного противостояния интересов общества и государства' необходима гармонизация их целей в образовании. Только в
1 В основном это касается высшего образования и связано с последними проектами решений государства о реорганизации и оптимизации сети государственных учреждений образования.
этом случае возможно обеспечить баланс высокого качества подготовки граждан с необходимым количеством человеческих ресурсов каждой производственной категории в особо важных сферах экономики государства.
В третьем параграфе «Организующая роль государства в определении направления развития образования» проводится анализ стратегических задач государства в образовании и их реализации через формально-юридический подход в нормативном регулировании.
Задачи государства опосредуются потребностями человека в образовании. Заинтересованность человека в образовании бесспорна, поскольку его формирование как личности происходит через институт образования. Человек, его основные права и свободы рассматриваются как конечная цель вмешательства государства в общественную жизнь и одновременно являются пределом такого вмешательства. Однако не следует противопоставлять человека, его права и свободы интересам государства и общества. Поскольку «характер взаимоотношений государства и личности является важнейшим показателем состояния общества в целом...»1, то условия гармонизации отношений в образовании человека, общества и государства должны найти свое выражение в особой конструкции - механизме правового регулирования.
Именно через формально-юридический подход государство придает правовую форму общественным отношениям в образовании, то есть определяет образовательные правоотношения, обеспечивает их принудительной силой.
В настоящее время в России принят ряд определяющих документов, которые призваны подготовить страну к переходу к так называемому европейскому стандарту образования и обеспечить механизмы реализации конституционных гарантий на основе сохранения фундаментальности российского образования. Между тем заявленные решимость и воля государства принять на себя ответственность за настоящее и будущее отечественного образования сводятся к поэтапному разгосударствлению системы образования. Отсутствие перспективного анализа финансово-экономической эффективности и существенная недооценка социальных последствий процесса и итогов реализации такого спосо-
1 Марченко М. Н. Теория государства и права. Учебник . 3-е изд.. расш. и доп. - М., 2002. - С. 253.
ба обеспечить самостоятельность образовательных организаций в распоряжении имуществом стало следствием низкого уровня проработки концепции этой реформы1. Кроме того, определенные отношения административного характера в системе образования не могут быть сведены, по оценке Российского Союза ректоров, исключительно к оказанию гражданско-правовых услуг, что выводит образовательные учреждения из сферы компетенции действующего федерального законодательства об образовании.
Между тем устойчивое и эффективное функционирование системы образования Российской Федерации является стратегической государственной задачей, с чем согласны и государство и общество, так как от решения этой задачи непосредственно зависят социальная стабильность и результативность проводимых реформ во всех отраслях национальной экономики.
Основными условиями решения этой задачи представляются:
- адекватное нормативно-правовое обеспечение;
- комплексный социологический, экономический, правовой мониторинг правовой базы, регламентирующий правоотношения в области образования;
- оптимизация и кодификация нормативно-правовой базы системы образования;
- применение адекватных финансовых, экономических рычагов государственной поддержки.
Четвертый параграф «Мозаичность правосубъектности вуза как образовательной организации» определяет специфические задачи, поставленные перед вузом, от успешности решения которых зависит конкурентоспособность экономики России на мировом рынке, престиж и национальная безопасность нашей страны.
Как управляемая система вуз подвержен государственно-управленческому влиянию, что также свидетельствует об особом правовом статусе вуза, деятельность которого обеспечивается правовыми средствами.
Высшее учебное заведение несет ответственность перед личностью, обществом и государством за невыполнение функций, отнесенных к его компе-
' Решение Правления Российского Союза ректоров от 06 декабря 2004 года № ). - Режим доступа: http://www.rsr-online.ru
тенции. Исходя из этого правосубъектность вуза представляет собой следующую совокупность элементов:
- наличие организационно-правовой формы, причем для государственных и муниципальных образовательных организаций это единственная форма, определяемая как «учреждение» («образовательное учреждение» по смыслу федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 №125-ФЗ (в редакции от 18 июля 2006 г.»;
- создание вуза только как юридического лица, учредительство, правовой режим имущества, правомочия учредителя, реорганизация и ликвидация которого осуществляются в рамках общегражданского оборота, но с учетом выделенных законодательством об образовании особенностей;
- определение вуза как составной единицы государственной системы образования РФ, но только в том случае, если вуз прошел все этапы государственного контроля - лицензирование, аккредитацию и аттестацию;
- наличие специфической компетенции вуза, определяемой исходя из задач, поставленных государством, обществом и человеком перед вузом, следуя которым вуз приобретает права и обязанности;
- участие вуза в системе управления высшим профессиональным образованием в качестве объекта и субъекта управленческого воздействия;
- наличие ответственности вуза, которая уравновешивается предоставленными академическими свободами и автономностью вуза, поскольку и то и другое обуславливается возлагаемыми на вуз задачами.
Приведенные элементы являются неизменными для всех вузов Российской Федерации. Однако изменение социально-экономической, политической ситуации в стране, следование России международным требованиям в области образования, стремление создать условия для экономики, основанной «на знаниях» расширяет количество элементов правосубъектности вуза и предполагает мозаичный ее характер.
Соответственно, особый статус и качество ключевого элемента вуза в системе управления образованием формирует задачу определения административно-правовых полномочий вуза в правоотношениях с обучающимися как единственно возможных для достижения целей интересов государства, общест-
ва и человека в образовании.
Вторая глава «Принципы, формы и методы организации административно-правовой деятельности высших учебных заведений» посвящена исследованию места и роли гражданско-правовых и административно-правовых норм в регулировании взаимодействия вуз - обучающийся. В ней определяется государственно-публичный характер деятельности вузов и исходя из этого анализируются принципы и формы административно-правового регулирования образовательных правоотношений.
В первом параграфе «Действие административно-правовых и гражданско-правовых норм в регулировании образовательных правоотношений» с учетом специфических особенностей высшего образования исследуются принципы разграничения гражданско-правовых и административно-правовых норм в регулировании отношений между вузом и обучающимся, в том числе и на договорной основе.
Во-первых, ст. 72 Конституции РФ определяет совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общих вопросов воспитания, образования. В этой связи следование Конституции РФ исключает даже предположение о возможности поглощения образовательных правоотношений гражданско-правовым регулированием, поскольку действует разделение конституционного понятия «образование» и гражданско-правового «обучение».
Во-вторых, наличие конституционного разграничения по сферам ведения, предусмотренного ст. 71, 72 Конституции РФ, предполагает достаточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения; такие полномочия должны распределяться на основе признания за Федерацией приоритетного права осуществлять правовое регулирование по принципиальным вопросам (выделено нами), имеющим общее значение для всех субъектов Федерации.
Единственным федеральным законом, разграничивающим конкретную компетенцию и полномочность Российской Федерации и ее субъектов, является закон «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в редакции от 6 июля 2006 г.), но никак не Гражданский кодекс РФ. В этой связи, гражданское законодательство не может быть признано принципиальным (выделено нами), имеющим
общее значение для всех субъектов Федерации в регулировании образовательных правоотношений.
В-третьих, категория «совместное ведение», используемая в Конституции РФ подразумевает совместную деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в сфере образования, которые в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Признание гражданского законодательства как определяющего в образовании здесь также невозможно, поскольку по смыслу определения «совместное ведение» субъектам Федерации должна быть присуща ответственность, диктуемая взаимным ведением вопросов образования. Гражданское законодательство, находящееся в ведении Российской Федерации предполагает ответственность за эту сферу нормотворчества только Российской Федерации.
В-четвертых, вопросы воспитания и образования отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов только в части общих установлений, вне их находятся предметы ведения или Федерации, или ее субъектов. Единым началом для указанных предметов совместного ведения, как указывает В. В. Лазарев', выступает их роль в формировании и развитии личности, а их реализация имеет целью обеспечение прав и свобод человека и гражданина на образование, что требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций, то есть - прямого участия субъектов Федерации.
Во втором параграфе «Государственно-публичный характер деятельности высших учебных заведений» исходя из представления об образовании как социальном процессе обосновывается, что вуз является в определенной степени государственным органом. Однако это не уравнивает его с органом исполнительной власти5, вуз в большей степени представляет собой публичный орган.
В настоящее время получает понимание проявление публичности в форме самоуправления. Публичность в деятельности вузов проявляется в их действиях как от своего имени, так и от имени государства; вуз выполняет строго определенный, установленный в законодательном порядке вид деятельности - образо-
' Лазарев В. В. Общая теория государства и права; Учебник. - М., 1997. - С. 478.
1 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М„ 1998. - С. 328.
вательный. Осуществление этой деятельности связывается, с одной стороны, с открытостью системы образования, демократичным характером, автономностью вузов, академическими свободами, а с другой - с наличием государственных стандартов образования, с государственной аттестацией вузов и государственно-общественным характером управления. Последнее определяется публичными интересами государства и общества в образовании. Кроме того, государство (наряду с учредителями) осуществляет контроль за соответствием деятельности вузов целям, предусмотренным их уставами.
Если исходить из того, что самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, то наличие прямой и обратной связей придает системе управления субъекта некоторые свойства объекта, а объект выполняет функции субъекта. В этой связи отношения внутри образовательной организации, в частности между вузом и обучающимся, представляют собой проявление субъект-субъективных связей.
В условиях государственных гарантий права человека на образование и государственных принципов в высшем образовании, вуз определенно представляет собой пример самоуправляемой системы. В этом проявляется новая форма публичной власти и управления1, и именно так достигается гомеостазис - обеспечивается динамическое равновесие между управляемой и управляющей системами1.
В третьем параграфе «Реализация административно-правовых норм в правоотношениях вуз - обучающийся» отграничивается сфера традиционной административной полномочности субъекта образовательных правоотношений от иных. Для этого проводится анализ применения в вузах средств юридического регулирования по отношению к обучающемуся.
Для определения властно-правового регулирования управленческих внутривузовских образовательных правоотношений выделяются следующие положения.
1. Регулирование управленческих образовательных правоотношений осуществляется вузом, как правило, на основе предписаний, выражающиеся в
1 Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник, - М, 1995.-С. 321,
- Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов.-М., 2004.-С. 523.
том, что управляющей системе предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне - обучающемуся.
2. Односторонность административно-правового регулирования, то есть воля вуза, имеет решающее значение и значительно превосходит волю обучающегося.
3. Управленческие отношения носят конкретный характер выраженный взаимосвязью между управляемой и управляющей системой. Такое полномочие не может находиться в распоряжении одновременно у вуза и обучающегося.
Названные принципы должны проявляться и в регулировании отношений имущественного характера, поскольку применение гражданско-правового регулирования в качестве основного невозможно, однако необходимо урегулирование имущественных отношений, возникающих из договоров на обучение с полным возмещением затрат.
Определено сфера взаимодействия вуза и обучающегося многообразна, но демонстрируется преимущественное административно-правовое регулирование собственно образовательного процесса. Такое положение дел не случайно, именно на процессе передачи информации в виде знаний, умений и навыков сосредотачивается основная масса обязанностей обучающегося. Поэтому именно эта часть правоотношений подвержена наибольшему влиянию властеотно-шений.
В этой связи административно-правовой механизм управления правоотношениями в парадигме вуз - обучающийся должен обеспечивать интенсификацию управленческой деятельности; гарантировать удовлетворение общественных, экономических и социальных интересов; способствовать созданию защиты законных интересов граждан. При этом такой механизм должен быть экономичным, его структура механизма управления должна быть достаточно простой и быстро реагировать на изменения в функционировании вуза.
Свое внешнее выражение содержание управленческих действий находит в определенной форме управления', реализуемой соответствующими подразделениями вуза или его отдельными работниками. В этом смысле органы управ-
* Бахрах Д. Н., Российский Б. В„ Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 2004. - С. 489.
ления вузом в полной мере могут считаться органами управления публичной власти, которые используют следующие правовые формы управленческих действий:
- издание нормативных актов;
- издание ненормативных актов и индивидуальных правовых актов;
- совершение юридически значимых действий на основе закона или правового акта управления.
Публичность образования подразумевает социально ответственное отношение личности к возможности получения высшего образования и соответствующее отношение государства и общества к такой личности. Это определило предмет изучения четвертого параграфа «Административно-правовые основы ответственности обучающегося».
К применению мер ответственности к обучающимся следует подходить с особым вниманием. В системе образования конституционная свобода личности преобразуется в свободу обучающегося получать знания согласно своим склонностям и потребностям - в академическую свободу.
Мера возможного поведения в этой сфере образовательных правоотношений предполагает юридическую ответственность носителя этого права за собственные действия. В обязанности обучающегося исполнять требования правовых актов вуза заложена определенная социальная необходимость, поэтому ненадлежащее поведение обучающегося, связанное с нарушением учебного процесса, влечет за собой прекращение образовательных отношений. Поэтому пребывание личности в статусе обучающегося предполагает и отношения дисциплины.
Неисполнение управленческих предписаний, требований нормативных актов об образовании, нарушение установленного порядка могут привести к дисциплинарной ответственности обучающегося вплоть до расторжения правоотношений с обучающимся, что связывается со следующими моментами.
Во-первых, у обучающегося выявлена неспособность или неподготовленность к продолжению обучения, что приводит к нарушению его обязанности по освоению знаний, умений и навыков, предусмотренных в конечном итоге государственными образовательными стандартами.
Во-вторых, государство, определяя наполнение государственных образовательных стандартов, исходит, в том числе, из социальной, экономической выгоды которую так или иначе, приобретет государство и общество при выпуске обучающегося. Поэтому отчисление обучающегося по причинам невозможности дальнейшего продолжения обучения представляет собой утрату государством и общества интереса в приобретении высшего образования конкретным индивидом.
Последнее тем более актуально при планировании использования нормативно-подушевого финансирования высших учебных заведений как инструмента бюджетного финансирования высшего профессионального образования.
В заключении подводятся общие итоги исследования, формулируются наиболее общие положения, которые дополняют выводы, сделанные автором в результате исследования. Подчеркивается, что главенствующим элементом в управлении образовательными учреждениями со стороны государства определен порядок распоряжения их имуществом, В этой связи государство полностью поддерживает формально-юридический подход к образовательным правоотношениям как комплексным общественным отношениям. Отсюда следует, что на современном этапе интерес государства к образованию продиктован скорее потребностью осуществлять внешнее, отстраненное руководство, нежели быть главной и определяющей силой развития образования.
Однако подобная позиция не приведет к решению как внутри-, так и внешнероссийских задач. Возможность выхода на международный рынок образования следует увязывать с национальными интересами, которые в России не получили четкой и определенной формулировки не стали национальной идеей. Реформирование сферы образования необходимо, но переход к регулированию не должен реализовываться слишком поспешно и без соответствующей финансовой поддержки со стороны государства. Обеспечение многоканальности финансирования образования возможно, в первую очередь, в условиях экономической привлекательности этих, по сути, долгосрочных вложений, и наличия четкой правовой базы, что на сегодняшний день государством не урегулировано. Здесь речь идет о выделении нового собственного раздела права — образовательного, о формировании которого неоднократно высказывались ученые.
Приводится вывод о подверженности регулирования гражданско-правовыми нормами тех образовательных правоотношений, которые выходят за рамки государственных образовательных стандартов или возникают в вузах, не прошедших процедуру государственного контроля.
Имущественные и иные вопросы предоставления высшего образования возможно определить путем заключения между вузом и обучающимся административного договора, так как административный договор наряду с изданием правовых актов также является правовым средством регулирования общественных отношений. Он способен обеспечить баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отразить все перечисленные особенности.
Такой подход соответствует значимости сферы образования, от которой зависит будущее государства и общества, это, безусловно, один из важнейших приоритетов в деятельности государства.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих научных публикациях:
1. Машков О. Ю. Принципы осуществления предпринимательской деятельности образовательным учреждением. / О. Ю. Машков // Социальные процессы в региональном измерении : сб. науч. трудов. - Хабаровск.. 2004. - С. 128-132.
2. Машков О. Ю. Как разграничить предпринимательскую и непредпринимательскую деятельность образовательного учреждения. / О. Ю. Машков // Социальные процессы в региональном измерении : сб. науч. трудов. - Хабаровск. 2004. -С. 133- 136.
3. Машков О. Ю. Административно-право вой механизм реализации российской модернизации и участия России в общеевропейской реформе образования, / О. Ю. Машков // Социально-экономические процессы и социальное взаимодействие : сб. науч. трудов.-Хабаровск, 2005. - С. 123-127.
4. Машков О. Ю. Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося в условиях реформирования образования / О. Ю. Машков // Российская юстиция. — 2006. - № 8. - С. 73-74.
Машков Оярс Юрисович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВУЗА И ОБУЧАЮЩЕГОСЯ
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 10.10.06. Формат 60x84 1/16. Бумага писчая. Гарнитура «Тайме». Печать цифровая. Усл. печ. л. 1,3.
Тираж 100 экз. Заказ 217.
Отдел оперативной полиграфии издательства Тихоокеанского государственного университета. 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. .
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Машков, Оярс Юрисович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
1. ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ВЫСШЕГО УЧЕБНОГО ЗАВЕДНИЯ
В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
1.1. Правовое регулирования сферой высшего профессионального образования
1.2. Дифференцирование общественных отношений в образовании на системной основе
1.2.1. Формально-юридический подход
1.2.2. Историко-педагогический подход
1.2.3. Социально-экономический подход
1.3. Организующая роль государства в определении направления развития образования
1.3.1. Стратегические задачи государства в образовании
1.3.2. Реализация формально-юридического подхода в
4' нормативно-правовом регулировании сферы образования
1.4. Мозаичность правосубъектности вуза как образовательной организации
2. ПРИНЦИПЫ, ФОРМЫ И МЕТОДЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
2.1. Действие административно-правовых и гражданско-правовых норм в регулировании образовательных правоотношений
2.2. Государственно-публичный характер деятельности высших учебных заведений
2.3. Реализация административно-правовых норм в правоотношениях вуз - обучающийся
2.3.1. Принципы административно-правового регулирования внутривузовских образовательных правоотношений
2.3.2. Административно-правовые формы управленческих действий в вузе
2.4. Административно-правовые основы ответственности обучающегося
2.4.1. Административно-правовой статус обучающегося
2.4.2. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности обучающегося 144 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 158 БИБИЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 167 ПРИЛОЖЕНИЯ
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося"
Актуальность темы исследования. Изменения в социально-экономическом развитии страны и в системе высшего образования, ориентация их на рыночные отношения, подписание Россией в сентябре 2003 года Болон-ской декларации, реформа административного управления влекут за собой необходимость переосмысления наработанного опыта в теории и практике управления образовательными правоотношениями на всех уровнях, и особенно в плоскости вуз - обучающийся.
В настоящее время наблюдается значительное усложнение задач по управлению образовательными правоотношениями, а, в частности, отношениями предоставления образовательных услуг вузами как многостороннего правового, социального, экономического процесса. В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления, действующее законодательство, взаимодействие между государством, обществом, органами управления высшим образованием, вузами и обучающимися претерпевают значительные изменения. Поэтому для определения оптимальных решений в образовательной отрасли, обеспечения адекватного рыночным отношениям государственно-правового механизма управления объектами образовательных правоотношений, для решения проблем, существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности (коммерциализация и диверсификация образования, проблемы финансирования, государственного контроля качества образования и т. п.), необходимо, в первую очередь, совершенствование организации управления образовательными отношениями траектории вуз - обучающийся, разработка правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышение качества и эффективности работы органов управления вуза.
Основой для реализации этих процессов должно стать понимание значения, нового наполнения, которое придается высшему образованию как социальной, экономической, правовой категории как в международном сообществе, так и в свете происходящих изменений в России.
В этой связи, одной из проблем, стоящих в современных условиях, в том числе и перед Россией, и предопределяющих путь реформирования высшего образования является определение правосубъектности вузов, роли и степени участия государства в предоставлении высшими учебными заведениями государственных образовательных услуг. Выработка наиболее рационального и, в то же время, эффективного правового механизма взаимодействия вуза и обучающегося; предоставления государственных образовательных услуг с целью создания необходимых условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного высшего образования является сложнейшей задачей.
В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям развития образования в России. Отсутствует адекватное рыночным отношениям административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни.
Так, сложившаяся в России система управления образовательными услугами высших учебных заведений в настоящее время не соответствует в полной море своему социальному предназначению по подготовке специалистов, адаптированных к работе в новых условиях и изменениям спроса на рабочую силу. Отсутствие научно-обоснованных рекомендаций об организационно-управленческом функционировании органов высшего учебного заведения приводит к диверсификации образовательной деятельности. В свою очередь, реализуя право человека на образование вузы должны придерживаться соблюдения интересов государства, общества в образовании.
Обеспечить баланс высокого качества подготовки с необходимым количеством человеческих ресурсов каждой производственной категории в особо важных сферах экономики государства - совместная задача государства, общества и человека. Успешность решения этой задачи во многом зависит от гармонизации их целей в образовании.
Обеспечение упорядочивания процесса постоянного возобновления человеческого капитала в должном качестве и количестве для особых сфер экономики, это в свою очередь и является основной задачей правового регулирования в образовании, при решении которой необходимо задействовать все возможные и адекватные настоящему времени способы.
Правовое регулирование в этом случае выступает в качестве инструмента для реализации социально значимых целей.
Все это, а также необходимость изменения законодательства об образовании, предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка раскрыть поле правового регулирования, рамки распорядительных действий органов управления вуза по отношению к обучающимся, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем, возникающих в процессе правового взаимодействия вуз -обучающийся и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям.
Состояние научной разработанности проблемы. Системный анализ государственно-правового управления образовательными правоотношениями вуз - обучающийся относится к числу малоисследованных областей.
Первоначально, представителями дореволюционной науки России такими как Вернадский В.И. Кистяковский Б.Л., Коркунов В.И., Любимов Н.А., Трубецкой С.Н., Чичерин Н.А. освещались вопросы управления высшим образованием.
Советский период характеризуется разработкой вопросов управления высшей школой на основе общетеоретических разработок в сфере государственного управления и административного права. Большой вклад в разработку концепции государственного управления внесли такие известные ученые как Т.Е. Абова, С.С. Алексеев., А.П. Алехин., И.Н. Ананов, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бичало, С.Н. Братусь, И.И. Веремеенко, П.Т. Василенков, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, В.М Манохин, А .Я. Петров, Л.Л. Попов,
С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов, О.М. Якуба и другие. Непосредственно вопросам правового регулирования высшего образования посвящены работы JI.M. Видавского, Е.И. Войленко, B.JI. Гайхмана, Т.П. Митиль, А.В. Рубцова, В.А. Северцева, но данные авторы рассматривали в большей степени юридико-прикладной аспект образовательного законодательства и недостаточно внимания уделяли исследованию специфических особенностей управленческого взаимодействия вуза и обучающегося.
Научные же работы современного периода освещают, как правило, лишь одну из сторон многоаспектного процесса управления образованием: управление высшим образованием (В.В. Штыков), общим (Н.Ф. Тучков), правового положения вузов (С.В. Барабанова), образовательного законодательства (А.А. Меншиков, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла) и др.
Изучались проблемы управления процессом подготовки специалистов, в том числе связанные с научной организацией учебного процесса (Архангельский С.И.), оптимизацией образовательного процесса (Бабанский Ю.К,), системно-методическим обеспечением процесса подготовки специалистов (Бес-палько В.П., Татур Ю.Г.), психологией обучения (Платонов К.К.), управлением процессом усвоения знаний (Талызина М.Ф.) и некоторыми другими аспектами функционирования высшей школы. Зарубежными учеными, такими как P. Kot-ler, P. Murphy, W.Sibley, E, Fleishman изучались в этот же период вопросы стратегического планирования и управления в сфере высшего образования, а также проблемы взаимоотношения высших образовательных учреждений и государства.
Отдельные аспекты рассматривались В.А. Антроповым, В.И. Байденко, А.И. Галаган, Л.Б. Елисеевой, В.П. Иваницким, Н.А. Истоминой, А.Ю. Казаком, Е.В. Калинкиным, А.И. Ковалевым, ВА. Ковалевым, В.А. Лазаревым, Е.Н. Прокофьевой, Ю.Ф. Тимофеевой, В.К. Юдиным; эффективность управления исследовалась в работах С.А. Дятлова, Е.Л. Маневича, В.Д. Белкина, В.И. Франчука, В.А. Чаянова; проблемы высшего образования (экономические аспекты) освещались в работах Л.Б. Дайновского, В.А. Жамина, В.Е. Комарова,
Д.И. Прав дина, Л.И. Тульчинского.
Делалась также попытка исследования комплексного подхода в подготовке специалистов (А.Л. Анисимов), проводились исследования оценки способов финансирования образовательных услуг (Е.А. Спирюхова).
Однако перечисленные разработки не определяют критерии и не формируют научно обоснованную теорию правового взаимодействия вуза и обучающегося в условиях рыночных отношений и не затрагивают те радикальные изменения, которые произошли в правовых, экономических и социальных устоях государственной и общественной жизни, появления нового законодательства, регулирующего те или иные стороны образования.
В представленной работе управленческо - правовое взаимодействие вуза и обучающегося раскрывается с позиций комплексного подхода к интересам государства, общества и человека в образовании, действия механизма управления образовательной сферой в новых условиях. Недостаточность разработанности выделенной проблемы, актуальность и дискуссионность многих теоретико-методологических положений определили выбор цели, задач, объекта, предмета, а также структуры и содержания нашего исследования.
Целью исследования является теоретическое осмысление правовой природы взаимодействия высшего учебного заведения и обучающегося, выработка на этой основе предложений по определению, организации механизма предоставления в России образовательных услуг в сфере высшего образования, правовому регулированию данного процесса в целях создания условий эффективной реализации конституционных прав личности на высшее образование.
В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе были поставлены и реализованы следующие задачи: исследовать интересы государства, общества и человека в образовании для определения степени допустимого вмешательства в механизм управления образовательными отношениями вуз - обучающийся; обобщить теорию и практику высшего образования в контексте организации управления предоставления образовательных услуг; выявить основные тенденции и направления развития высшего профессионального образования (ВПО) в России; исследовать юридическую сущность права личности на высшее образование; выработать рекомендации по повышению эффективности в предоставлении государственных образовательных услуг в сфере высшего образования.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере предоставления государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования.
Предмет исследования - организация управления предоставлением государственных образовательных услуг в России, складывающаяся в рамках административно-правового регулирования организации и деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Целями и задачами исследования определяется применяемая методология, представляющая собой синтез нескольких методологических комплексов.
Первый методологический комплекс составляют собственно юридические методы: сравнительно-правовой и историко-правовой методы. Эти методы дают возможность определить круг наиболее острых вопросов, стоящих сегодня перед высшим образованием России, проследить генезис этих проблем, выявить их теоретико-правовые основания.
Второй комплекс составляют общенаучные методы: абстрагирования, теоретического моделирования, логико-аналитический метод. Благодаря этим методам оказалось возможным определить специфическое положение, занимаемое сферой высшего образования в социально-правовом пространстве, выявить организационную основу управления высшим образованием через механизм управления образовательными правоотношениями.
Основой для синтеза методологических установок и превращения их в целостную методологию, корректно применимую к решению данного класса задач, является метод системного анализа предметов и явлений. Он дает возможность выделить и описать типологию управления взаимоотношениями между вузом и обучающимся.
При разработке организационно-правового механизма регулирования образовательными правоотношениями внимание было уделено общесоциальным и социально-экономическим аспектам функционирования механизма управления в образовательной сфере, так как, по нашему мнению системное представление об этой сложной и многоаспектной проблеме можно получить лишь при межотраслевом исследовании.
Теоретическую базу исследования составили конституционное, административное и законодательство других отраслей России, международные нормы, нормативно-правовые документы Российской Федерации в области образования, а также подзаконные нормативные акты
Информационную базу исследования составляют отчетные документы органов управления системой образования России, статистические документы Федерального агентства по образованию, материалы практики высших учебных заведений России, научные труды отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна рассматриваемой работы заключается в комплексном характере исследования места и роли государства, общества и человека в системе высшего образования в России, с изучением особенностей административно-правового регулирования механизма предоставления образовательных услуг и учетом развития рыночного определения образовательной услуги. В результате стало возможно сформулировать правовые основы взаимодействия между вузом и обучающимся.
Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведенного исследования:
1. Дано авторское определение критерия разграничения сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования при предоставлении образовательных услуг.
2. Выявлены основные элементы механизма управления образовательными правоотношениями внутри вуза, которые предопределяют развитие системы управления образованием.
3. Выявлены основные тенденции реструктуризации системы высшего профессионального образования, а также основные правовые аспекты развития управления государственными вузами в условиях изменения интересов государства и общества в образовании.
4. Обосновывается, что законодательство Российской Федерации о высшем образовании не в полной мере отражает процессы преобразования образовательной отрасли в России, вхождения России в мировое сообщество, на международный образовательный рынок, и в этой связи предлагается ряд законодательных поправок, призванных устранить пробелы и неточности в правовом регулировании управления образованием.
5. Выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма управления образовательными правоотношениями траектории вуз - обучающийся.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно путем определения разработки принципов разграничения административно-правовых и гражданско-правовых начал в управлении образовательными правоотношениями внутри вуза существенно расширяет и углубляет современные представления о сущности и механизмах административно-правового регулирования системы высшего образования.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных рекомендации по изменению государственной политики, совершенствованию законодательства и деятельности органов управления высшим образованием, способствующих выходу системы на уровень стабильного развития.
Ряд положений диссертации нашли применение в юридической практике, осуществляемой соискателем в качестве юрисконсульта Тихоокеанского государственного университета, а так же в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих научных публикациях:
1. Машков О. Ю. Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося в условиях реформирования образования / О. Ю. Машков // Российская юстиция. - 2006. - №8. - С. 73 - 74.
2. Машков О. Ю. Административно-правовой механизм реализации российской модернизации и участия России в общеевропейской реформе образования. Сборник научных трудов. / П. П. Лях. - Хабаровск. 2005. - С. 123-127.
3. Машков О. Ю. Принципы осуществления предпринимательской деятельности образовательным учреждением. Сборник научных статей аспирантов и соискателей / П. П. Лях. - Хабаровск. 2004. - С. 128-132.
4. Машков О. Ю. Как разграничить предпринимательскую и непредпринимательскую деятельность образовательного учреждения. Сборник научных статей аспирантов и соискателей / П. П. Лях. - Хабаровск. 2004. - С. 133-136.
Работа, была обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация составляет 189 страниц текста и состоит из введения, 2 глав (по 4 параграфа в каждой), заключения, библиографического списка использованной литературы по теме диссертационного исследования, 6 приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Машков, Оярс Юрисович, Хабаровск
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исходя из содержания нормативно-правовых актов, которыми детально регламентируются направление и ход модернизации образования можно определить, что в настоящее время:
- в основе социального института образования, для достижения цели национальной задачи - удвоения ВВП, государством, прежде всего, видится экономическое, а не культурное, воспитательное, значение; воспитательное значение даже не рассматривается в сколько-нибудь значимом контексте;
- главенствующим в управлении образовательными учреждениями со стороны государства определен порядок распоряжения их имуществом;
- государство готово выполнять заложенные в Конституции РФ гарантии права человека на образование, но используя для этого приемы своего косвенного участия;
- государство полностью поддерживает формально-юридический подход к образовательным правоотношениям как комплексным общественным отношениям;
- государство имеет собственное видение последовательности и направленности действий по реорганизации системы образования, которое ограничивается краткосрочным периодом и не увязано с перспективным финансово-экономическим развитием государства. Декларируемые при этом принципы доступности и качества для оптимизации образования не должны являться самоцелью, но представлять собой правило, неукоснительно и постоянно соблюдаемое.
Таким образом, несмотря на подробное и отвечающее современным требованиям изложение направлений действий, интерес государства к образованию продиктован скорее потребностью осуществлять внешнее, отстраненное руководство, нежели быть главной и определяющей силой развития образования.
Между тем, Конституцией РФ наше государство провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В образовании раздельное понимание достойной жизни без свободного развития человека в интеллектуальном, нравственном, духовном аспектах - невозможно, но именно такое наполнение получает ст.7 Конституции РФ.
Такая позиция, по сути, стала следствием принижения общественно-экономического значения образования в перспективном 30-40 летнем периоде развития государства, поскольку на протяжении такого времени общество и государство получает социально-экономический, нравственный эффект от состояния образования в настоящее время.
Ставя приоритетные задачи повышения уровня жизни граждан через развитие и стимулирование национальной экономики - государством игнорируется потенциал человеческого капитала в долгосрочной возможности влияния на темпы развития экономики, который закладывается сегодня воспитанием привычки «поиска оптимального самовыражения в труде» у нового поколения.
Доводы о многолетней финансовой несостоятельности государства по выполнению заявленных обязательств в законе «Об образовании», федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (до внесения в них изменений федеральным законом №122-ФЗ) побудили инициативы к освобождению государства от такого бремени и развитию имущественной самостоятельности образовательных организаций. Однако предлагаемые государством (в лице соответствующих чиновников) предложения получали самую жесткую критику со стороны общества, что приводит к появлению определенного конфликта. Заметим, что споры о собственно вопросах обучения - двухуровневая система подготовки, система баллов и т.д. вполне обоснованно носят академический характер, тогда как вопрос об имущественной, финансовой основе деятельности образовательных организаций вышел за рамки консультаций с ученым сообществом и приобрел концептуальное значение.
Следует признать необходимость определения нового механизма управления сферой образования через механизм управления имуществом образовательных организаций как являющегося стержнеобразующим для построения будущей модели образования в России. Организации образования должны решать соответствующие образовательные задачи, без опасения остаться финансово несостоятельными. Однако, закладывая основы экономической свободы организаций образования, не следует увлекаться и доводить до свободы от поддержки государства.
Государство ожидая высоких результатов от образования, которые позволят удержаться России в числе участников международных процессов, соответствовать мировым тенденциям, в свою очередь, предлагает полную независимость образовательных учреждений, когда государство становится одним из участников (заказчиков) образовательных услуг, (и проект по поддержке образования это по сути проект поддержке работников сферы образования бюджетной сферы, работающих в образовании).
Здесь, в случае последовательной, неискаженной реализации политики изменения системы образования, вопрос о полномочиях государства при распоряжении имуществом образовательными организациями, обеспеченность финансовых обязательств государства по отношению к сфере образования, введение благоприятных условий (в первую очередь налоговых льгот) для инвестирования системы образования станет, в конечном счете, гарантом успешного развития России.
В настоящее время, в России делается попытка перейти от управления к регулированию сферы образования, вовлечению в этот процесс всего общества, регионов, работников образования, переход на многоканальность финансирования образования (привлечение внебюджетных средств, инвестиций), что, безусловно, является необходимостью.
Однако, к предположениям, что успешная реализация Концепции модернизации и Концепции участия приведет к решению как внутри,- так и внешнероссийских задач, следует отнестись критично.
Во-первых, вступление в болонский процесс это не только возможность выхода на международный рынок образования, это важный политический, социальный шаг, при котором интересы любого члена этого процесса следует увязывать с национальными интересами, которые в России четкую и определенную формулировку (национальную идею) не получили.
Во-вторых, не подлежит сомнению, что в целом образование как отрасль нуждается в финансировании со стороны государства, поскольку, с одной стороны, конституционными нормами гарантированы бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а на конкурсной основе бесплатное получение высшего образования. С другой стороны, развитие образования напрямую определяет формирование нового качества экономики и общества, то есть является стратегической задачей государства, а потому решение этой задачи не может быть отдано в саморегулирующий рынок образовательных услуг.
В настоящее время реформирование сферы образования, как указывалось ранее, необходимо, но переход к регулированию не должен реализовываться слишком поспешно и без соответствующего финансового обеспечения со стороны государства. В противном случае Россия рискует не только не решить поставленные задачи, но потерять имеющийся ресурс.
В-третьих, обеспечение многоканальности финансирования образования возможно, в первую очередь, в условиях экономической привлекательности этих, по сути, долгосрочных вложений, и наличия четкой правовой базы, что на сегодняшний день государством неурегулировано. Речь, в первую очередь, идет о выделении нового собственного раздела права - образовательного, о формировании которого неоднократно высказывались ученые.
В-четвертых, на первый план должны выйти те отрасли экономики, в развитии которых, прежде всего, заинтересованы государство и общество; а в настоящее время декларируются очевидные принципы о доступности и качестве образования. Не оспаривая важность и фундаментальность указанных принципов образования, в ситуации отсутствия государственных ориентиров (национальной идеи), простое следование им не способно само по себе восполнить всю нехватку в человеческом капитале.
Суммарное направление вектора интересов государства, общества и человека определяется высшей потребностью его (человека) в самореализации в профессиональной деятельности, что является полным выполнением заявленного права человека на образование.
Как показало исследование за государством сохраняется определяющая и организующая роль в регулировании образовательных правоотношений между вузом и обучающимся. Определяя и последовательно претворяя собственный интерес в развитии сферы образования, государство в полной мере обязано учитывать интерес общества. Результатом слияния интересов государства и общества является реализация права человека на образование, поскольку права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти российской Федерации, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Создавая условия для обеспечения реализации человеком конституционного права на образование, государство выполняет свое социальное предназначение и осуществляет публичные полномочия в этой сфере.
Экономические блага, производимые в образовательной сфере, представляют собой смешанные общественные блага. И, следовательно, их производство - публичная обязанность государства. Частный сектор также может участвовать в воспроизводстве общественных благ, однако если отдача от вложения средств растянута во времени, то интерес к такому сектору экономики у него отпадает. Кроме того, от сферы образования зависит будущее государства и общества, это, безусловно, один из важнейших приоритетов в деятельности государства', а исходя из этого, они должны не только находиться под контролем государства, но и быть в его ведении.
В связи с этим государство должно исходить из опережающего и стимулирующего характера высшего образования по отношению к экономике и науке, для чего необходимо ежегодно осуществлять мониторинг потребностей в специалистах, учитывая новые перспективные специальности, которые должны появиться.
Осознавая социальную значимость образования и необходимость предоставления сторонам образовательных правоотношений академических свобод, наряду с осуществлением государственно - общественно управления сферой образования, государство создало предпосылки для выделения высшего учебного заведения в качестве самоуправляемой организации. Выполняя государственные задачи обеспечения и защиты конституционного права граждан Российской Федерации на образование, вузы последовательно реализуют публичные функции государства, а потому наделяются государством административно-властными полномочиями по отношению к обучающимся.
Административно-властные полномочия реализуются уполномоченным органом вуза на основе административно-правовых актов, издаваемых на основании и во исполнение действующего законодательства об образовании. Некоторые элементы механизма государственно-правового регулирования образовательных отношений в траектории вуз - обучающийся требуют, в настоящее время, дополнительного исследования и разработки на научной основе условий и порядка административного обжалования волевых решений вуза в вышестоящую инстанцию или в общественно-государственную структуру. В связи с чем полезно развитие административной юстиции и административных судов, которые могут учесть всю специфику споров в системе образования, руководствоваться всей совокупностью отраслевых норм,
1 Заключительное слово Президента РФ В.В.Путина на заседании Государственного совета «О развитии образования в Российской Федерации» регулирующих эту сферу, и оказать мощное воспитательное воздействие, имея в виду, прежде всего возможность отстаивать через систему специализированного судопроизводства права абитуриентов и студентов, а также администрации вузов1.
Однако распространение односторонней воли вуза на правоотношения с обучающимся ограничивается рамками предоставления высшего профессионального образования в соответствии с государственными образовательными стандартами и наличия положительных результатов лицензирования, аккредитации и аттестации вуза. Подобный «противовес» административно-управленческим полномочиям вуза обоснован заинтересованностью государства и общества в подготовке специалистов определенного качества, из которых происходит формирование человеческого капитала Российской Федерации.
Отсюда следует вывод о подверженности регулирования гражданско-правовыми нормами тех образовательных правоотношений, которые выходят за рамки государственных образовательных стандартов или возникают в вузах, не прошедших процедуры государственного контроля. Для таких случаев следует внести ряд изменений в образовательное законодательство и урегулировать процедуры возникновения, исполнения и расторжения договорных образовательных отношений.
Также следует уделить пристальное внимание административно-правовой ответственности обучающегося, отделив от дисциплинарной ответственности обучающегося, не связанной с выполнением образовательного процесса.
Вместе с тем следует согласиться, что административно-правовой метод занимает значительное место в регулировании образовательных правоотношений между вузом и обучающимся для достижения целей образования, обозначенных в ст. 1 закона РФ «Об образовании». Более того, вопросы организационно-правового обеспечения образования как важного
1 Необходимость формирования действенных структур по защите прав и законных интересов молодежи, в том числе студенческой, отметило в своих рекомендациях Минобразование России социального института, его бюджетной защищенности, социально-правовых гарантий работникам системы и обучающимся могут быть решены только путем применения необходимых административно-правовых средств.
Указанные вопросы возможно определить путем заключения между вузом и обучающимся административного договора, так как административный договор наряду с изданием правовых актов также является правовым средством регулирования общественных отношений. Заключение административного договора может стать необходимой процессуальной формой решения юридических дел при обеспечении вузами реализации конституционного права граждан, и осуществления властных полномочий управляющих органов. Такая позиция нуждается в дополнительной аргументации, но факт процессуальной регламентации при решении вопросов обеспечения прав и законных интересов обучающихся очевиден.
Важным следствием предопредленности использования властных полномочий вуза, в зависимости от успешности усвоения обучающимся знаний, умений и навыков, от заинтересованности государства является возможность и необходимость использования новых инструментов бюджетного финансирования вузов. Финансирование вузов в форме ассигнований в настоящее время исчерпало себя и следует переходить к программно-целевому методу бюджетного планирования. Это в полной мере соответствует озвученному Президентом российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года принципу перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами1.
Таким образом, организация государственного регулирования образовательных правоотношений между вузом и обучающимся должна обеспечивать баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отражать все перечисленные особенности. Необходимо также в целях обеспечения эффективности функционирования системы высшего образования, наряду с
1 Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года обязательной государственной поддержкой, сохранить государственно-общественный характер управления, развивать вузовское и студенческое самоуправление. Эти задачи и должен решать соответствующий административно-правовой механизм на основе необходимой нормативной базы.
Такой подход соответствует общезначимости и обязательности прав и свобод человека как высшей ценности и признанием неотчуждаемого и естественного их характера, что влечет необходимость системной работы государства.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося»
1. Международные правовые акты
2. Устав ООН. Сан-Франциско. 26 июня 1945 г. // Официальный сайт Организации Объединенный Наций. Режим доступа: http: www .un.org
3. Всеобщая декларация прав человека. Нью-Йорк, 10 декабря 1948г. // Филиппов В.М. Законодательство об образовании. Документы международного права по вопросам образования / В.М. Филиппов и др. В 2 т., Т. 1. М., 2003. -С. 4.
4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый ООН 16 декабря 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. - № 17(1831). - Ст. 291.
5. Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе (1997.) // Официальный сайт Центра образовательного законодательства,- Режим доступа: http: // www.lexed.ru/mpravo/razdel2/.
6. Всемирная Декларация о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры. Принята 09.10.1998 г. в Париже / Е.В. Шевченко // Сборник документов, касающихся международных аспектов высшего образования. СПб., - 2000. - С. 219-248.
7. Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Официальный сайт Организации Объединенный Наций. Режим доступа: http: www .un.org.
8. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования // Официальный сайт бюро Юнеско в Москве. Режим доступа: http: // www.unesco.ru/rus/.
9. Европейская Конвенция об академическом признании университетских квалификаций (Париж, 14 декабря 1959 г.) ETS N 032 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - N 51. - Ст. 4837.
10. Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (Лиссабон, 11 апреля 1997 г.) ETS N165// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. - N 39. - Ст. 3836.
11. Международная стандартная классификация образования (МСКО) ЮНЕСКО. 151ЕХ/8. Март 1997 // Официальный сайт бюро Юнеско в Москве. -Режим доступа: http: // www.unesco.ru/rus/.
12. Рекомендация о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования // Официальный сайт Центра образовательного законодательства.- Режим доступа: http: // www.lexed.ru/mpravo/razdel2/
13. Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств (Москва, 17 января 1997 г.) // приложение к "Российской газете". 01.02.1997.
14. Нормативно-правовые акты Российской Федерации
15. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993.
16. Конституция (Основной закон) СССР. М., 1936.
17. Конституция (Основной закон) СССР. М., 1977.
18. Федеральный конституционный закон «О государственном гербе Российской Федерации» от 25.12.2000 г. № 2-ФКЗ (в редакции от 30 июня 2003 г.) // Российская газета", № 244, 27.12.2000
19. Гражданский кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - №32. - Ст. 3301.
20. Гражданский кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 5. - Ст. 410.
21. Налоговый кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. - Ст. 3824.
22. Налоговый кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. - № 32. - Ст. 3340.
23. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в редакции от 2 февраля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. - Ст. 3823.
24. Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 № 2-ФЗ (в редакции от 09.01.1996) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 3. - Ст. 140.
25. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 № 32661 (в редакции от 6 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 3. - Ст. 150.
26. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995. № 82-ФЗ (в редакции от 2 февраля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 21. - Ст. 1930.
27. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в редакции от 2 февраля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 3. - Ст. 145.
28. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 №125-ФЗ (в редакции от 18 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 35. - Ст. 4135.
29. Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. - № 16. - Ст. 1630.
30. Федеральный закон «О ратификации Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе» от 04.05.2000 № 65-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2000. -№ 19.-Ст. 2031.
31. Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции об академическом признании университетских квалификаций» от 8 июля 1999 г. № 149-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 28. - Ст. 3482.
32. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08. 2001 № 128-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 33 (часть 1). -Ст. 3430.
33. Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 08.08.2001 № 129-ФЗ (в редакции от 2 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 33 (часть 1). - Ст. 3431.
34. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (в редакции от 18 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - №30. - Ст. 3018.
35. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ (в редакции от 8 декабря 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 48. - Ст. 4746.
36. Указ Президента СССР от 12.10.1990 г. «О статусе высших учебных заведений» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. - №42. - Ст.879.
37. Указ Президента РФ от 11.07.1991 г. №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» (в редакции от 25 февраля 2003 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. № 31. -Ст. 1025.
38. Указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 903 "О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 25. - Ст. 3007.
39. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9.03.2004 года №314 (в редакции от 27 марта 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. -№11.- Ст. 945.
40. Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20.05.2004 № 649 (в редакции от 30 июня 2006 г) // Собрание законодательства РФ. 2004. - № 21. - Ст. 2023.
41. Постановление Совета Министров СССР «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР» от 26.06.1980. № 527 // Свод законов СССР. Т. 5. - СП Правительства СССР. - 1980. - № 20. -Ст. 117.
42. Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 940 «Об утверждении государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» // Собрание законодательства РФ. 1994. - № 18. - Ст. 2085.
43. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о статусе ректора государственного высшего учебного заведения Российской Федерации федерального подчинения» от 11.06.1996. № 695 // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 40. - Ст. 4697.
44. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения» от 2.12.1999 г. -№1323. (в редакции от 1 февраля 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. -1999.-№49.-Ст. 6006.
45. По становление Правительства РФ «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» от 04.10.2000 г. № 751 // Собрание законодательства РФ. 2000. - №41. - Ст. 4089.
46. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» от 18.10.2000 № 796 (в редакции от 3 октября 2002 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. - № 43. - Ст. 4249.
47. Постановление Правительства РФ «Об организации выполнения Федеральной программы развития образования» от 30 декабря 2000 г. № 1037 (в редакции от 6 сентября 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001.-№ 2. - Ст. 186.
48. Постановление Правительства РФ "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг" от 5 июля 2001 г. № 505 (в редакции от 1 апреля 2003 г., 28 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. - № 29. -Ст. 3016.
49. Постановление Правительства РФ «Об университетских комплексах» от 17.09.2001. № 676 (от 1 февраля 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. -2001.-№39.- Ст. 3771.
50. Постановление Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» от 10.02.2004. № 71 // Российская газета. 17.02.2004. - № 30.
51. Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004. № 249 (в редакции от 23 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. - № 22. - Ст. 2180.
52. Постановление Правительства РФ «О Федеральном агентстве по образованию» от 17 июня 2004 г. № 288 // Российская газета. 22.06.2004. -№130.
53. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 168 «Вопросы Федерального агентства по образованию» (в редакции от 1 октября 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - №15. - Ст. 1460.
54. Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" от 17.06.2004 № 300 // Собрание законодательства РФ", 28.06.2004, № 26, ст. 2670
55. Постановление Правительства РФ "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки" от 6 апреля 2004 г. № 159 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - №15. - Ст. 1451.
56. Приказ Минобразования РФ от 12 ноября 1999 г. N 864 «О комплексной оценке деятельности высшего учебного заведения» // Официальные документы в образовании. 1999. - № 23. - С. 69-71.
57. Приказ Минобразования РФ «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» от 11 февраля 2002 г. N 393 // приложение к журналу «Вестник образования» «Модернизация российского образования». - март 2003 г.
58. Приказ Минобразования РФ «Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации» от 25.03.2003. № 1155 // Российская газета. -15.05.2003. -№91.
59. Приказ Минобразования РФ "Об утверждении Примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования" от 28 июля 2003 г. № 3177 // Российская газета. 19.08.2003. - № 163.
60. Приказ Министерства образования РФ «Об утверждении Порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской
61. Федерации, учрежденные федеральными органами исполнительной власти» от 14 января 2003 г. № 50 (в редакции от 09.02.2004) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. - № 13.
62. Письма и разъяснения органов исполнительной власти
63. Письмо Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию от 25.04.1995 N 10-34-434 ин/018 // Режим доступа: http: // bspu.secna.ru/Epublic/dec/45.html
64. Письмо Министерства общего и профессионального образования РФ «О статусе образовательных учреждений» от 8.06.1998. № 30 // Бюллетень Минобразования России. 1998. - № 8.
65. Письмо Министерства образования РФ «О получении образовательными учреждениями статуса юридического лица» от 13.11.2000 № 22-05-1122 // Официальные документы в образовании. 2001. - № 1.
66. Письмо Министерства по налогам и сборам РФ «По вопросу предоставления льгот по налогам образовательным учреждениям» от 31 июля 2001 г. № ВГ-6-03/592@ (в редакции от 21.10.2002 г.) // Официальные документы в образовании. 2001. -№29. - С. 57-58.
67. Письмо Минобразования РФ «О направлении материалов по содержанию уставов высших учебных заведений, разработанных с учетом законодательства Российской Федерации» от 22.06.2001. № 17-55-51ин/17-11 // СИС «Гарант».
68. Письмо Министерства образования РФ «О введении показателя экономической устойчивости образовательного учреждения при его лицензировании и аккредитации» от 09.11.2001. № 24-51-99ин/10 // Официальные документы в образовании. 2002. - № 2.
69. Письмо Минобразования РФ «О направлении Методических рекомендаций по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг» от 01.10.2002. № 31ю-31ин-40/31-09 // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2002. - № 30.
70. Письмо Министерства финансов РФ «Об уплате земельного налога в отношении земельных участков, находящихся в собственности РФ» от 8 июня 2005 г. N 03-06-02-04/39 // Официальные документы. 2005. - №26.
71. Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки «Об уполномоченных органах исполнительной власти, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности» от 17 января 2005 г. N 0116/05-01 // Вестник образования России.- 2005. N 6.
72. Материалы судебной практики
73. Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" от 9 января 1998 г. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. - №2.
74. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" от 16.06.1998 № 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ.- 1998.-№5.
75. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" от 28 февраля 2001 г. N 5 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. - №7.
76. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.09.2004 №5804/04 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. - № 1.
77. Научная и учебно-методическая литература
78. Алексеев С. С. Структура советского права / С. С. Алексеев М., -1975.- 179 с.
79. Алексеев С. С. Общая теория права / С. С. Алексеев В 2-х т. Т. 2. М., - 1982.-265 с.
80. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: учебник/ А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М., 1998. - 420 с.
81. Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. -Режим доступа: http: // www.lexed.ru/elbook.html
82. Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник для вузов / Д. Н. Бахрах М., 2000.-587 с.
83. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации / Д. Н.Бахрах, С. Д.Хазанов. Екатеринбург, 1999.- 111 с.
84. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов М., 2004. - 768 с.
85. Белов В. Г. Исследование систем управления / В. Г. Белов, В. Г. Смольников. М., 2000. - 263 с.
86. Венгеров А. Б. Теория государства и права. Ч. 1 / А. Б. Венгеров. М., 1996.- 142 с.
87. Венедиктов А. В. Правовая природа государственных предприятий
88. А. В. Венедиктов- Л., -1928. 750 с.
89. Волков Ю. Г. Социология / Ю. Г. Волков. Ростов-на-Дону, 2004.- 225 с.
90. Волков Ю. Г. Социология / Ю. Г.Волков, И. В. Мостовая М., 1999.- 220 с.
91. Волохова Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации. Режим доступа: http: // www.lexed.ru/elbook.html
92. Гойман Д. И. Действие права (Методологический анализ) / Д. И. Гойман-М., 1992.- 112 с.
93. Демин А. А. Административное право РФ: Курс лекций / А. А. Демин.-М„ 2002.-325 с.
94. Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования) / Г. А. Дорохова. М., 1985. -268 с.
95. Кант И. Сочинения. В 8-ми т. Т.8. / И. Кант М., 1994.
96. Кинелев В. Г. Объективная необходимость. История, проблемы и перспективы реформирования высшего образования России / В. Г. Кинелев,-М., 1995. -328 с.
97. Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. Режим доступа: http: // www.lexed.ru/elbook.html
98. Килясханова И.Ш. Административно-процессуальное право. Курс лекций / И.Ш. Килясханова. М., - 2004. - 399 с.
99. Корельский В. М. Теория государства и права / В. М. Корельский, В. Д. Перевалов. М., 1997. - 343 с.
100. Куров С. В. Образование и гражданское право. Учебное пособие. -Режим доступа: http: // www.lexed.ru/elbook.html
101. Кутафин О. Е. Государственное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин. М., 1996. - 570 с.
102. Лазарев В. В. Общая теория государства и права / В. В. Лазарев.1. М., 1997. -570с.
103. Лончаков А.П. Административно-правовая организация управления собственностью в промышленности / А.П. Лончаков. Владивосток, 1989. -215 с.
104. Лончаков А.П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: учебное пособие / А.П. Лончаков. Хабаровск. 1999. - 240 с.
105. Марченко М. Н. Теория государства и права. Учебник / М. Н. Марченко. 3-е изд., расш. и доп. М., 2002. - 624 с.
106. Матузов Н. И. Теория государства и права. Курс лекций / Н. И. Матузов, А. В. Малько. Саратов, 2001. - 458 с.
107. Муромцев С. А. Определение и основное разделение права / С. А. Муромцев. М., 1879. - 352 с.
108. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права / И. А. Покровский. М., 1998. - 353 с.
109. Сапаргалиев Г. С. Правовые основы развития народного образования / Г. С. Сапаргалиев, Е. Б. Баянов. Алма-Ата., 1983. - 188 с.
110. Сергеев А.П. Гражданское право. Учебник. Часть 2 / А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М, 1997. - 784 с.
111. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право / В.Д. Сорокин. СПб., - 2002. - 474 с.
112. Санталайнен Т. Управление по результатам / Т. Санталайнен, Э. Воутилайнен, П. Поренне, И. Ниссинен. М. 1993. - 420 с.
113. Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. (2002г.). -Режим доступа: http: // www.lexed.ru/elbook.html
114. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полныйкурс / Ю. А.Тихомиров. М., 2001. - 652 с.
115. Тихомиров Ю. А. Публичное право. Учебник./ Ю. А.Тихомиров. -М., 1995.-496 с.
116. Ушинский К. Д. Собр. соч. В 2-х Т. Т.2. / К. Д. Ушинский. М.,1948.
117. Ушинский К. Д. Избранные педагогические сочинения. В 2-х т. Т 1 / А. И. Пискунова. М., 1974. - 456 с.
118. Филиппов В.М. Законодательство об образовании. Документы международного права по вопросам образования / В.М. Филиппов и др. В 2 т., Т. 1.-М., 2003.-560 с.
119. Черепахин Б. Б. К вопросу о частном и публичном праве / Б. Б. Черепахин. М., 2001. - С 93-120.
120. Хропанюк В. Н. Теория государства и права / В.Н. Хропанюк. М., 1993.-351 с.
121. Шкатулла В. И. Образовательное законодательство. Теоретические практические проблемы / В. И. Шкатулла. М., 1996. - 452 с.
122. Pound R. Social Control through Law / R. Pound New Haven, 1942.
123. Drait International Bilan et Perspectives / RedactourGeneral M.Bedjaoui. Paris. 1991. Tome 1.
124. Комментарии к законодательству
125. Абова Т. Е. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая / Т. Е. Абова, А. Ю. Кабалкин. М., 2004. - 563 с.
126. Брагинский М. И Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Юридические лица / М. И. Брагинский. // Хозяйство и право, 1998. № 3. -с.11-21.
127. Буслов Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» / Е. В. Буслов, В. М. Сырых и др. // Юрист ВУЗа. 2005. №№10-12. 2006. №№2,3.
128. Карпович В. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации /В.Д. Карпович. М., 2002. - 562 с.
129. Лазарев В. В. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / В. В. Лазарев СИС «Гарант», 2003.
130. Суханов Е.А. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Некоммерческие организации как юридические лица / Е.А. Суханов и др. // Хозяйство и право, 1998. № 4. с.8-15, № 5. с. 3-13.
131. Шкатулла В. И. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / В. И. Шкатулла. М., 1998. - 556 с.1. Научные статьи
132. Братусь С. Н. Спорные вопросы юридической ответственности / С. Н. Братусь // Советсткое государство и право. 1973. - №4. - С. 27.
133. Братусь С. Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений / С. Н. Братусь // ВИЮН МЮ СССР. Ученые труды. Вып. IX. М., 1947.-С. 11.
134. Гребнев Л. С. Болонский процесс и российское высшее образование // Официальный сайт С.-Петербургского государственного университета экономики и финансов. Режим доступа http://www.fmec.ru/rus/academic/master/bologna.htm
135. Денисов С. А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора / С. А. Денисов // Законодательство. 1997. - № 2.
136. Иванова С. А. Принцип социальной справедливости в правоприменительной деятельности (теоретические аспекты реализации) / С. А. Иванова// Государство и право. 2006. - №1. - С. 19-21.
137. Каплунов А. И. О классификации мер государственного принуждения / А. И. Каплунов // Государство и право. 2006. - №3. - С. 5-13.
138. Куров С. В. Правовая защита управления образовательными учреждениями / С. В. Куров // Право и образование. 2006. - № 3.
139. Маврин С. П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права / С. П. Маврин // Российский юридический журнал. 2001. - № 3. С. 205-216.
140. Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений / А.В. Минашкин // Право и экономика. 2003. -№1.
141. И.Митрофанов С. Плюсы и минусы "Болонского процесса"// Официальный сайт С.-Петербургского государственного университета экономики и финансов. Режим доступаhttp://www.fmec.ru/rus/academic/master/bologna.htm
142. Орлова О. В. Автономия личности и автономия гражданского общества / О. В. Орлова // Государство и право. 2006. №1. С. 12-18.
143. Селюков А. Д. Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений / А. Д. Селюков // Право и образование. 2002. - № 3.-С. 58
144. Семеусов В. Предпринимательская деятельность в вузе / В. Семеусов // Российская юстиция. 2000. - № 10.
145. Свит Ю. Договор об оказании платных образовательных услуг / Ю.Свит // Закон. 2002. - №4. С. 67-75.
146. Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции / Ю. Н. Старилов // Государство и право. 2004. - №6. - С. 5-13.
147. Черемных И. Г. Сочетание публично-правовых и частноправовых аспектов / И. Г. Черемных // Государство и право. 2006. №3.1. Доклады, отчеты
148. Вступительное слово Президента РФ В.В. Путина на заседании 24.03.2006 Государственного совета «О развитии образования в Российской Федерации» // Официальный сайт Президента России. Режим доступа: http: // www.president.lcremlin.ru.
149. Рекомендации международного семинара Санкт-Петербург, 29-30 октября 2003 г. Россия и европейское пространство высшего образования: планы и перспективы после Берлинской конференции // Официальный сайт С.
150. Петербургского государственного университета экономики и финансов. -Режим доступа http://www.fmec.ru/rus/academic/master/bologna.htm
151. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году» // Официальный сайт Президента России. Режим доступа: http: // www.president.la-emlin.ru.
152. Решение Правления Российского Союза ректоров от 23.09.2004 №1 // Официальный сайт Российского Союза ректоров. Режим доступа: http: // www.rsr-online.ru
153. Решение Правления Российского Союза ректоров от 06 декабря 2004 года № 1 // Официальный сайт Российского Союза ректоров. Режим доступа: http: //www.rsr-online.ru
154. Доклад министра образования и науки А. Фурсенко на расширенной коллегии Правительства РФ «О реализации приоритеных национальных проектов в сфере образования» // Юрист ВУЗа. 2005. - №12. -С. 27-36.
155. Доклад министра образования и науки А. Фурсенко на заседании Правительства РФ «Стратегия Российской Федерации в области развития науки и инноваций до 2010 года» // Юрист ВУЗа. 2006. - №2. - С. 13-16.1. Диссертации, авторефераты
156. Анисимов A. JI. Комплексное управление образовательными услугами вузов. Автореф. дис. канд. экон. наук. Екатиринбург. 2004.
157. Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1998.
158. Маевский С. А. Государственное руководство техническим прогрессом промышленности в СССР: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1962.
159. Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
160. Попкова Е. С. Юридическая ответственность и ее соотношение с иными правовыми формами государственного принуждения. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
161. Рекрут О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
162. Расходы на профессиональное образование в расчете на 1 обучающегося в 2001 г. (по России расходы приведены за 2004 г)251. Cm^ / # / / J? W / 4й5/ р/ / А У / # «г
163. Динамика расходов на образование т средств консолидированногобюджета (в постоянных ценах)1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20022003-•-в процентах к 1991 в процентах к прошлому году
