Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерации»

Министерство внутренних дел Российской Федерации Омская академия

Кощеева Елена Сергеевна

Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерации

Специальность: 12.00.14 -административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

)ЛсхМ*М? 2 3 МАР 2006

Омск 2006

Работа выполнена в Вятском государственном гуманитарном университете (г. Киров)

Научный руководитель: доктор юридических наук

Кононов Павел Иванович

Официальные оппоненты: Заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Россинский Борис Вульфович

кандидат юридических наук Футо Сергей Романович

Ведущая организация: Белгородский юридический институт МВД России

Зашита состоится 26 апреля 2006 г. в 1 б00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 203.010.02 при Омской академии МВД России по адресу: 644092, г. Омск, пр-т Комарова, д. 7, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Омской академии МВД России.

Автореферат разослан « » марта 2006 г.

Ученый секретарь

регионального диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

Баландюк В.Н.

аообц

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях исполнение судебных актов и актов иных юрисдикционных органов представляет собой важнейший участок правовой практики, отражающий эффективность всего механизма правового регулирования и способность права воздействовать на поведение его субъектов. Если предписания правовых норм не реализуются в действиях участников гражданского оборота и публично-правовых отношениях, то такое право не является действующим и существующим.

Принятие в 1997 г. федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»1 и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»2 явилось значительным шагом вперед в развитии исполнительного законодательства. В соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную исполнительное производство организационно и юридически было выведено из непосредственного ведения судебной власти и отнесено к компетенции органов исполнительной власти.

С момента подписания Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»5 началась административная реформа, активным участником которой стали Министерство юстиции Российской Федерации и, соответственно, Служба судебных приставов: произведена реорганизация Службы судебных приставов Минюста России в Федеральную службу судебных приставов, статус которой определен в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»4. В настоящее время Федеральная служба судебных приставов находится в стадии интенсивного развития. Однако степень нагрузки на судебную систему, которая связана с участием указанных органов в процессе осуществления принудительного исполнения, вызывает необходимость поиска путей для ее снижения, развития юрисдикции органов исполнительной власти. В связи с этим рассмотрение проблем исполнительного производства, в том числе в процессуальном аспекте, является актуальным.

В представленной работе автор анализирует институт исполнительного производства. Интерес к проблеме обусловлен необходимостью определения правовой природы системы принудительного исполнения в современной системе права и поиска оптимальной правовой модели исполнительного производства, которая с учетом российской специфики обеспечила бы баланс как частных интересов взыскателя и должника, так и публичных задач государства, призван-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3590.

2 Там же. - 1997. - № 30. - Ст. 3591.

3 Там же. - 2004. - № 21. - Ст. 2023.

4Там же.-2004 - №42 -Ст. 4111

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА [

49 «■¿¿>2 ,

ного обеспечить возможность реального восстановления нарушенных или оспоренных прав.

Анализ нормативной правовой базы, регулирующей указанные отношения, и изучение результатов деятельности Федеральной службы судебных приставов позволяет сделать вывод, что механизм исполнительного производства требует совершенствования. С одной стороны, выделение функций по принудительному исполнению из ведения судебной власти явилось важным этапом правовой реформы. С другой стороны, отсутствие целостной концепции существования и функционирования системы принудительного исполнения приводит к противоречиям в применении норм, регулирующих исполнительное производство, и в большинстве случаев ход производства напрямую зависит не от оперативных действий и решений судебного пристава-исполнителя, а от ответа судебных органов на вопросы конкретного исполнительного производства.

В юридической литературе недостаточно проанализированы роль и место института исполнительного производства в системе административной юрисдикции, не разработана теоретическая концепция юридической природы принудительного исполнения, а также неполно изучен механизм взаимодействия в процессе исполнения двух ветвей власти - судебной и исполнительной. Определение и развитие исполнительного производства в рамках административного процесса позволит обеспечить должный уровень регулирования общественных отношений в этой сфере. Изложенное указывает на то, что назрела объективная необходимость научного анализа указанных проблем в целях разработки единой концепции исполнительного производства на административных началах.

Указанные обстоятельства определили выбор темы настоящей работы, ее актуальность и круг исследуемых проблем.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу принудительного исполнения актов судов и иных юрисдикционных органов. Предмет исследования - нормативно-правовые акты, регулирующие взаимоотношения субъектов, выступающих в административно-исполнительных отношениях и оказывающих существенное влияние на развитие исполнительного производства.

Цель и задачи исследования. Цель диссертации заключается в проведении комплексного анализа административно-исполнительного производства, принципов и методологической основы его правового регулирования на уровне правоотношения, определение сущности данного института, выявление недостатков и пробелов в российском законодательстве по исследуемой проблеме, разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства.

Исходя из поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:

- определить роль и значение системы принудительного исполнения юрисдикционных актов в механизме защиты прав и законных интересов;

- сформировать подход к пониманию исполнительного производства в рамках международных норм и принципов права;

- выявить специфику принципов и метода правового регулирования исполнительного производства в России, определить приоритет в сочетании публичных и частных начал основ регулирования правоотношения по принудительному исполнению, установить метод, который станет наиболее эффективным в регулировании исполнительного производства;

- установить особенности административно-правовой природы системы принудительного исполнения;

- сформулировать новые понятия административно-исполнительного правоотношения, административно-исполнительного производства, а также других категорий, не имеющих однозначного толкования в теоретических исследованиях и правоприменительной практике;

- исследовать механизм административно-исполнительного правоотношения и особенности административно-исполнительного производства в рамках административного процесса;

- проанализировать действующее законодательство, выявить его недостатки и пробелы, разработать рекомендации по их устранению и указать основные направления дальнейшего законодательного регулирования исполнительного производства в России.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды, учебники и учебные пособия в области теории права, административного, административного процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального права таких авторов, как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, О.В. Исаенкова, А.П. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, М.В. Костенников, A.B. Минашкин, И.Б. Морозова, И.В. Панова, И.В.Решетникова, Н.Г. Салищева, В.Д.Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, A.M. Треушников, В.М. Шерстюк, М.К. Юков, В.В. Ярков. В работе исследуется исторический опыт законодателя в регулировании системы принудительного исполнения дореволюционной России, поэтому использованы труды таких авторов, как Е.В. Васьковский, А.Х. Гольмстен, B.JI. Исаченко, В.А. Рязановский, И.Е. Энгельман.

Для достижения цели и решения поставленных задач применялись современные методы познания и научного исследования, включая общенаучные (системный, конкретно-социологический), частноправовые (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы, а также функциональный метод и его категории (цель существования явления, способы достижения цели, особенности формирования функций института для эффективного достижения цели). При этом функциональный и общеюридический методы использованы в качестве приоритетных при формулировании понятий «административный процесс», «админист-

ративное производство», «исполнительное производство» и др. Кроме того, в процессе работы широко применялись приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа, с их помощью трактовались юридические понятия и формулировки.

Информационной базой исследования послужило действующее российское законодательство в области исполнительного производства, правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти, судебные решения, научные труды отечественных авторов, материалы периодической печати.

Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что автором впервые осуществлен комплексный анализ проблем административно-исполнительного производства, в рамках которого исполнительное производство рассматривается в системе административного процесса.

В административном праве настоящая работа представляет собой одну из первых попыток исследования исполнительного производства как явления комплексного. На данной основе высказан ряд новых и важных в плане теоретического понимания выводов, касающихся административно-процессуальной сущности принудительного исполнения и применяемых в нем административных методов. Проведен также последовательный анализ различающихся по своему содержанию административно-исполнительного правоотношения и правоотношения по добровольному исполнению, определены пределы юрисдикции судебных органов применительно к этим правоотношениям.

Осмысление дискуссионных вопросов, критический анализ некоторых положений и складывающейся правоприменительной практики позволили сделать ряд выводов и рекомендаций по реформированию законодательства, регулирующего институт принудительного исполнения.

Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Принудительное исполнение судебных актов и актов иных юрисдикци-онных органов следует понимать не как заключительную стадию гражданского (арбитражного) судопроизводства, а как часть государственного механизма защиты нарушенных или оспоренных прав граждан и организаций, имеющего целью их реальное восстановление.

2. Анализ сущности принудительного исполнения позволяет определить два различных по содержанию правоотношения: по добровольному и по принудительному исполнению (исполнительное процессуальное правоотношение). Первое реализуется вне рамок исполнительного производства в силу общеобязательности вынесенного юрисдикционным органом акта. Второе возникает при вынесении постановления о возбуждении исполнительного производства, является процессуальным правоотношением, которое характеризуется наличием властного субъекта (административного органа), осуществляющего от имени

государства и в интересах взыскателя в отношении должника принудительное исполнение акта суда или иного юрисдикционного органа.

3. Административно-исполнительное правоотношение представляет собой урегулированное нормами административного процессуального права общественное отношение, характеризующееся наличием властного субъекта (судебного пристава-исполнителя), осуществляющего от имени государства и в интересах взыскателя принудительное исполнение акта юрисдикционного органа в отношении должника.

4. Содержание административно-исполнительного правоотношения представляет собой взаимосвязанные права и обязанности субъектов правоотношения: с одной стороны, права и обязанности судебного пристава-исполнителя по принудительной реализации содержащихся в исполнительном документе требований, и права и обязанности должника и взыскателя - с другой.

5. В рамках реализации административно-исполнительного правоотношения суд не должен разрешать вопросы, касающиеся возникновения, изменения или прекращения исполнительного процессуального правоотношения. Исходя из природы принудительного исполнения участие суда в нем должно быть сведено к следующему: решение вопроса о повороте исполнения и рассмотрение жалоб на действия судебного пристава-исполнителя. Остальные процессуальные действия судебный пристав-исполнитель должен совершать самостоятельно.

6. Административно-исполнительное производство представляет собой урегулированный нормами административно-процессуального права порядок реализации административно-исполнительного правоотношения.

7. Современное состояние нормативной базы, регулирующей административно-исполнительное производство, требует реформирования, которое должно осуществляться по следующим основным направлениям:

- передача судебному приставу-исполнителю полномочий по разрешению существенных вопросов исполнительного производства: отсрочка или рассрочка исполнения, отложение, приостановление и прекращение производства;

- исключение из системы принудительного исполнения несвойственных административным производствам институтов: заключение мирового соглашения, установление срока для добровольного исполнения и т.д.;

- в отношении должника необходим пересмотр предоставленных ему законом прав и обязанностей с учетом основных целей исполнительного производства и применяемого метода.

8. Систематизация норм, регулирующих исполнительное производство, должна осуществляться в федеральном кодифицированном нормативно-правовом акте - Исполнительном кодексе Российской Федерации.

Существующая редакция проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации требует существенной доработки по следующим направлениям:

- из подраздела «Основные положения» необходимо исключить основоположения «поощрение добровольного исполнения», «диспозитивность участников исполнительного производства»;

- из подраздела «Органы принудительного исполнения» следует исключить положение о возможности существования частных (негосударственных) организаций судебных приставов-исполнителей;

- в подразделе «Участники исполнительного производства» представляется необходимым упростить классификацию до трех категорий: органы принудительного исполнения; стороны исполнительного производства; содействующие процессу принудительного исполнения;

- подраздел «Исполнительский сбор» нуждается в существенном пересмотре и включении его в подраздел «Расходы по совершению исполнительных действий»;

- в подразделе «Защита прав участников исполнительного производства. Разрешение споров» необходимо изменить порядок рассмотрения дел по жалобам судебных приставов-исполнителей в судах общей юрисдикции.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения работы могут быть использованы в ходе подготовки учебной литературы, в научно-исследовательской деятельности - при анализе актуальных проблем административного процессуального права, в учебном процессе - по курсам «Исполнительное производство в Российской Федерации», «Административное процессуальное право». Основные выводы и положения диссертации могут служить также основой для дальнейшей разработки вопросов исполнительного производства.

Реализация содержащихся в диссертации положений по изменению и дополнению нормативных правовых актов, регулирующих деятельность судебных приставов-исполнителей, позволит систематизировать соответствующие административно-процессуальные нормы, уточнить ряд правовых категорий и понятий, что сделает завершающий этап государственного механизма защиты прав граждан и организаций на практике действенным и эффективным.

Предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в правотворческой деятельности представительных органов государственной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета.

Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на: Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и слушателей «Таможня-2004: Через призму экономики и права» (апрель 2004 г., Люберцы); Международной научно-практической конференции «Дни науки - 2005» (апрель 2005 г., Днепропетровск); II междуна-

родной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (март 2005 г., Тамбов); Межвузовской научно-практической конференции «Экономико-правовые проблемы предпринимательской деятельности в России: история, современность и перспективы» (май 2005 г., Санкт-Петербург).

Материалы проведенного исследования внедрены в учебный процесс и используются при проведении занятий по специальным курсам «Исполнительное производство в Российской Федерации», «Административное процессуальное право» на юридическом факультете Вятского государственного гуманитарного университета. Результаты диссертационного исследования используются в деятельности Управления Федеральной службы судебных приставов по Кировской области.

По теме диссертации опубликовано 9 научных статей общим объемом 3,1 печатных листов.

Структура диссертации. Исходя из объекта, предмета, цели и задач исследования в структуру диссертации включены введение, две главы, состоящие из 8 параграфов, заключение и список использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы исследования, ее актуальность, анализируется степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи диссертации, определяются объект и предмет исследования, раскрывается его методология, характеризуется научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указывается научная и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Понятие и проблемы определения исполнительного производства в системе права» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Основные современные концепции исполнительного производства» автором рассматриваются существующие в науке подходы к пониманию юридической природы системы принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов.

Современная юридическая наука не определяет правовую сущность исполнительного производства, что затрудняет однозначное решение проблем относительно принципов, метода регулирования, а также способов их закрепления на уровне нормы права. Особое внимание уделялось изучению норм Федерального закона «Об исполнительном производстве» и попытке их сравнительного анализа с ранее действующими нормативными актами, нормами иных отраслей права. Комплексный анализ сущности правового явления принудительной реализации юрисдикционных актов не проводился.

По мнению диссертанта, отнесение института принудительного исполнения к отрасли гражданского процессуального права на основе общности принципов правового регулирования и определения порядка деятельности органов исполнения в рамках гражданской процессуальной формы нецелесообразно. Автор полагает, что категория процессуальной формы является межотраслевым понятием и распространяется на правоотношения, возникающие в исполнительном производстве. Говоря об общности принципов, можно отметить, что правовой основой системы принудительного исполнения выступают общепроцессуальные принципы, которые служат основными началами в сочетании частноправовых и публичных интересов процессуальных правоотношений в целом. Принципы, определяющие специфику отрасли гражданского процессуального права, правовой основой системы принудительного исполнения быть не могут.

Анализируя позицию ученых, считающих исполнительное право самостоятельной отраслью российского права, соискатель обращает внимание на терминологическую неопределенность понятий «исполнительное право» и «исполнительное производство». Автор полагает, что на современном этапе развития юридической науки возможно теоретическое обоснование системы принудительного исполнения в рамках крупной правовой конструкции.

Обращаясь к историческому пониманию исследуемого явления, автор отмечает, что включение законодателем в Устав гражданского судопроизводства 1864 г. понятия «исполнительное производство» в рамках судебного производства обусловлено иным содержанием данного термина. По Уставу гражданского судопроизводства 1864 г., оно служило так называемой альтернативной формой правосудия: целью исполнительного производства являлось установление размера причитающихся стороне сумм в пределах, установленных судебным решением. Таким образом, термин «исполнительное производство» и «принудительное исполнение судебного решения» имели в Уставе 1864 г. различное содержание. Автор полагает, что в настоящее время можно говорить о формировании нового функционального понимания сущности принудительного исполнения юрисдикционных актов. Правовое явление исполнительного производства можно рассматривать как комплексную меру ответственности, реализуемую органом исполнительной власти (Федеральной службой судебных приставов) в отношении обязанного субъекта, не исполнившего требования уполномоченного государственного органа.

Во втором параграфе «Место исполнительного производства в механизме защиты прав и свобод человека в Российской Федерации» принудительное исполнение решений юрисдикционных органов рассматривается в рамках ст.2 Конституции Российской Федерации и ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Автор полагает, что смысл ст. 6 Конвенции, говорящей о «праве на суд», следует рассматривать не как синоним термина «правосудие», а как указание не

механизм (возможность) государственной власти защитить и восстановить гарантированное государством право в случае его нарушения.

Исходя из принципа единства государственной власти в реализации механизма защиты права могут быть задействованы все ее органы, вне зависимости от принадлежности к той или иной ветви власти. В случае нарушения или угрозы нарушения права человека или гражданина либо если имеется спор о праве, возникают отношения, участником которых является государство как арбитр в лице органов судебной ветви власти либо иных уполномоченных органов. Если механизм защиты права не завершается после вынесения акта, которым разрешается дело, т.е. игнорируется юридическое значение решения суда или иного органа (выступавшего в качестве арбитра), то выразителем публичного интереса становится орган, который имеет полномочия на реализацию принудительной силы государства. Приоритет в данном вопросе должен отдаваться в первую очередь установлению государственных гарантий на реальное исполнение актов органов, а затем определению вида органа, реализующего полномочия государства по применению принудительной силы (поскольку при разрешении законодателем проблемы метода, применяемого при принудительном исполнении, вопрос об отнесении данных полномочий конкретной ветви власти будет исчерпан).

Производство является неотъемлемой частью механизма защиты нарушенных или оспоренных прав организаций и граждан, обеспечивающей реальное восстановление нарушенного или оспоренного права.

В третьем параграфе «Юридическая природа исполнительного производства» представлен анализ системы принудительного исполнения актов юрис-дикционных органов с использованием функционального метода, что позволяет воспринимать явление в целом и учитывать цель института в рамках процессуального права.

Применение публичным субъектом принуждения для осуществления полной защиты права субъекта и составляет содержание комплекса норм, регулирующих исполнительное производство: взыскатель имеет право обратиться к судебному приставу-исполнителю в случае неисполнения должником действий, указанных в судебном акте или акте иного юрисдикционного органа. По мнению автора, неисполнение следует рассматривать как «правовую аномалию», а принудительное исполнение - как деятельность, реализуемую в рамках охранительных правоотношений.

Возникающие в исполнительном производстве охранительные правоотношения требуют для своей реализации строго установленный нормами права порядок, который служит гарантией законности в фиксации действий должностных лиц. Таким образом, деятельность Федеральной службы судебных приставов по принудительной реализации юрисдикционных актов осуществляется в рамках отношений, именуемых в теории права процессуальными.

Разрозненность в определений сущности правоотношений в исполнительном производстве определяет необходимость их системного рассмотрения. Правоотношение традиционно рассматривается как совокупность элементов (субъект, объект, содержание), при этом не учитывается их взаимосвязь и динамика развития правоотношения. В рамках отношений, складывающихся в исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель осуществляет правоприменительную деятельность по принудительной реализации требований обязательного для исполнения юрисдикционного акта, которые не были исполнены должником.

Диссертант полагает, что для теоретически оптимального понимания природы исполнительного производства необходимо исходить из различий правоотношения, возникающего в ходе исполнительного производства (исполнительного процессуального правоотношения), и правоотношения по добровольному исполнению. Последнее реализуется за пределами исполнительного производства, в нем не участвует судебный пристав-исполнитель, и оно имеет определенную специфику. Именно смешение указанных понятий, по мнению автора, привело к противоречиям законодательного регулирования системы исполнения и нечеткому пониманию их на практике.

В четвертом параграфе «Место суда в исполнительном производстве» рассматриваются проблемы участия суда на этапе принудительного исполнения актов юрисдикционных органов.

Исполнительное производство не должно рассматриваться в качестве неизбежного последствия вынесения решения судом. В результате постановления судом решения прекращаются гражданские процессуальные (арбитражные процессуальные) правоотношения (в рамках которых суд реализовал функцию по отправлению правосудия), однако это не означает прекращения правовой связи между лицами, участвовавшими в деле, и судом.

Автор полагает, что в рамках реализации исполнительного процессуального правоотношения (которое существует только в исполнительном производстве) роль суда не должна быть решающей. А именно, суд не должен разрешать вопросы, касающиеся возникновения, изменения или прекращения исполнительного процессуального правоотношения. Нахождение указанных полномочий в полном объеме в ведении суда ни доктринально, ни функционально неоправданно. Степень сложности разрешаемых судом вопросов на этапе принудительного исполнения в настоящее время позволяет передать часть полномочий судебному приставу-исполнителю. При этом гарантией против возможного злоупотребления со стороны конкретного судебного пристава-исполнителя может выступать процедура утверждения соответствующего акта со стороны старшего судебного пристава (например, в случае прекращения исполнительного производства).

Кроме того, последовательное разграничение правоотношения по добровольному исполнению и исполнительного процессуального правоотношения позволит сделать вывод о перераспределении полномочий между судами и судебными приставами-исполнителями. Автор полагает, что участие суда в правоотношении по добровольному исполнению судебного акта необходимо (решение вопросов отсрочки и рассрочки исполнения), но при условии, что выданный на основании этого судебного акта исполнительный лист к принудительному взысканию не предъявлен. В том случае, если содержание вынесенного судебного акта стало предметом принудительного исполнения, указанные полномочия должен полностью осуществлять судебный пристав-исполнитель.

Далее в диссертации рассматриваются проблемы производств по обжалованию действий судебных приставов-исполнителей, анализируется порядок рас> смотрения данной категории дел в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. Диссертант делает вывод, что в целях единообразного применения порядка рассмотрения в судах жалоб на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей, а также исходя из публичной природы отношений в гражданском судопроизводстве целесообразно рассматривать жалобы на действия судебного пристава-исполнителя в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и исключить ст. 441 из раздела VII Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Вторая глава «Исполнительное производство как вид административного производства» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Основы правового регулирования исполнительного производства» рассматривается специфика метода правового регулирования, применяемого в исполнительном производстве, с точки зрения границ и содержания регулируемых отношений.

Целевое назначение исполнительного производства предполагает поиск единого метода его правового регулирования. Окончательный вывод о приоритетах правового воздействия позволяет сделать комплексная оценка: правового статуса основных субъектов рассматриваемого правоотношения, сочетания 1 публичных и частных начал во взаимоотношениях субъектов, а также основ

нормативного регулирования. Автор полагает, что присутствие властных отношений и степень властности в исполнительном производстве определяются не ' соотношением прав и обязанностей сторон, а наличием только у одной стороны

возможности самостоятельно, в рамках предоставленных законом полномочий, восстанавливать нарушенные права, добиваться выполнения другой стороной ее обязанностей. Таким образом, с точки зрения правового положения субъектов в исполнительном производстве преобладают императивные начала регулирования правоотношений.

Далее в работе анализируются принципы, составляющие основу правового регулирования исполнительного производства. Автор полагает, что в методе правового регулирования отношений, возникающих в ходе принудительного исполнения, преобладают публичные начала. По результатам исследования метода и основ правового регулирования исполнительного производства делается вывод о существовании изучаемого явления в рамках правового блока административных процессуальных норм.

Во втором параграфе «Административно-исполнительное производство в системе административного-процесса» рассматриваются имеющиеся в административно-правовой науке подходы к пониманию административного процесса, административного производства, дается их оценка. Критически оценивая существующие точки зрения, диссертант предлагает собственное понимание административного процесса, административного производства. При этом выделяются следующие основные признаки административного процесса:

1. Административный процесс как правоотношение предполагает обязательное участие государственного органа исполнительной ветви власти.

2. В рамках административного процесса реализуется охранительное правоотношение, целью которого является защита прав и законных интересов.

3. Реализация отношения возможна в рамках административно-процессуальных норм с учетом основ административного типа регулирования.

По мнению автора, понятия «процесс» и «производство» взаимозависимы, т.е. невозможно реализовать процессуальное правоотношение без производства, и, вместе с тем, порядок их совершения обусловлен содержанием и целью процесса как юридического отношения.

Административно-исполнительное производство представляет урегулированный нормами административно-процессуального права порядок реализации прав и обязанностей, составляющих содержание административно-исполнительного правоотношения.

На основании проведенного им комплексного анализа автор делает ряд выводов:

1. Исполнительное процессуальное правоотношение это административно-процессуальное правоотношение.

2. Административно-исполнительное правоотношение реализуется в порядке, урегулированном административно-процессуальными нормами, и именуется исполнительным производством.

3. Содержание административно-исполнительного правоотношения и правила реализации прав и обязанностей его участников определяются нормами административного процессуального права.

4. Исполнительное производство является разновидностью административного производства.

Все указанные выше положения позволяют определить исполнительное производство как разновидность административного производства, урегулированный нормами административно-процессуального права порядок реализации правоотношения по принудительному исполнению судебных актов и актов иных юрисдикционных органов.

В третьем параграфе «Административно-исполнительное правоотношение: понятие, признаки, содержание» рассматриваются понятие и основные признаки административно-исполнительного правоотношения, его структура, соотношение прав и обязанностей сторон правоотношения.

Диссертант определяет основные признаки исполнительного процессуального правоотношения:

1) предпосылкой возникновения правоотношений является неисполнение должником действий, указанных в судебном акте или акте иного юрисдикцион-ного органа. Возникающие в исполнительном производстве охранительные правоотношения требуют для своей реализации строго ограниченного нормами права порядка, устанавливаемого в рамках отношений, именуемых в теории права процессуальными;

2) непосредственным основанием возникновения исполнительного процессуального правоотношения является предъявление взыскателем исполнительного документа в службу судебных приставов и вынесение судебным приставом-исполнителем постановления о возбуждении исполнительного производства;

3) в данных правоотношениях применяется принудительная сила со стороны государства, т.е. они являются «властными»; принуждение реализует орган государственной власти (Федеральная служба судебных приставов);

4) принуждение применяется в отношении должника, т.е. гражданина или организации, которые не исполнили требований, содержащихся в акте;

5) в результате воздействия на должника и выполнения им требований, содержащихся в акте, восстанавливается или защищается право взыскателя;

6) в исполнительном производстве участвуют иные лица, что обусловлено их функциональной спецификой и общими целями принудительного исполнения.

Под исполнительным процессуальным правоотношением в диссертации понимается общественное отношение, характеризующееся наличием властного субъекта (административного органа), осуществляющего от имени государства и в интересах взыскателя принудительное исполнение должником акта суда или иного юрисдикционного органа. Соответственно административно-исполнительное производство представляет собой возникновение, развитие и прекращение административно-процессуального правоотношения.

Содержанием административно-исполнительного правоотношения является реализация взаимосвязанных и корреспондирующих прав и обязанностей субъ-

ектов правоотношений: во-первых, прав и обязанностей судебного пристава-исполнителя по разрешению исполнительных документов, который выполняет свои функции административно-правовыми методами, и прав и обязанностей сторон - во-вторых.

Далее анализируются отдельные правомочия сторон в административно-исполнительном производстве, а также полномочия судебного пристава-исполнителя. Автор полагает, что к установлению корреспондирующих прав и обязанностей сторон административно-исполнительного правоотношения необходимо подходить с учетом определенного законом их исходного положения: взыскатель - субъект управомоченный, а должник - обязанный; в отношении должника необходим пересмотр ряда предоставленных ему законом прав и обязанностей с учетом основных целей исполнительного производства и применяемого метода; исключить в ходе исполнительного производства возможность мирового соглашения, исходя из того, что сторона избрала принудительный вариант исполнения, что означает исчерпание добровольных (договорных) способов.

В четвертом параграфе «Проблемы законодательного регулирования административно-исполнительного производства в Российской Федерации» диссертант рассматривает проблемы правового регулирования данного производства.

В настоящее время отношения, складывающиеся в ходе принудительного исполнения юрисдикционных актов, регулируются посредством норм права, которые содержатся как в специальном законе (Федеральный закон «Об исполнительном производстве»), так и в процессуальных кодексах (ГПК РФ, АПК РФ). Все предложения по дальнейшему развитию законодательства ведутся в двух основных направлениях: редактирование действующего законодательства и разработка кодифицированного акта, в котором необходимо объединить нормы, регулирующие правоотношения, складывающиеся в исполнительном производстве.

В диссертации рассматриваются проблемы нормативного закрепления отдельных положений в процессуальных кодексах и вносятся предложения по их изменению. В частности, по мнению автора, вопросы, касающиеся выдачи исполнительного документа, его дубликата, а также поворота исполнения должны быть сохранены в разделах процессуальных кодексов, которые регулируют отношения, связанные с исполнением. В то же время диссертантом вносятся конкретные предложения по уточнению положений ст.ст. 324, 327, 328 АПК РФ; ст. ст. 434-442, ст. 446 ГПК РФ. По мнению автора, в связи с необходимостью передачи ряда функций судебному приставу-исполнителю в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» также потребуется внесение ряда изменений, в частности, в ст.ст. 18-25.

В работе предлагается создание единого кодифицированного акта - Исполнительного кодекса Российской Федерации. Необходимо уточнить в проекте ряд понятий, определить задачи и принципы деятельности по принудительному

исполнению, а также дать конкретные рекомендации по структуре и содержанию каждого раздела проекта.

Требуется, по мнению автора, согласование нормативного регулирования административно-исполнительного производства с общим механизмом защиты прав и законных интересов граждан и организаций, так как законодательство Российской Федерации должно быть полноценным в части обеспечения возможности принудительно исполнить вступивший в законную силу акт судебного или иного юрисдикционного органа.

В заключении диссертации формулируются основные выводы, сделанные автором по результатам проведенного исследования, указываются предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты, определяющие административно-исполнительное производство в Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1. Кощеева Е.С Правовая природа административно-исполнительного производства в Российской Федерации // Проблемы реформирования федерального и регионального законодательства: Сборник научных статей межрегиональной научно-практической конференции. - Киров: Вятский социально-экономический институт. 2003, - 0,3 пл.

2. Кощеева ЕС. Административно-исполнительное производство в РФ // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. - 2003. - № 8. - 0,5 пл.

3. Кощеева Е.С Место административно-исполнительного производства в механизме защиты прав и свобод человека в Российской Федерации // Российское право: история, современность и перспективы: Мат-лы межрегиональной межвуз. науч.-практ. конф. - Киров: Кировский филиал Московского гуманитарного экономического института, 2004. - 0,4 п.л.

4. Кощеева Е С. История и перспективы развития исполнительного производства в Российской Федерации // Экономико-правовые проблемы предпринимательской деятельности в России: история, современность, перспективы: Мат-лы межвузовской науч.-практ. конф. Ч. 1 / Под общ. ред. Т.И. Козловой. - СПб., 2004.-0,1 пл.

5. Кощеева Е.С. Роль международного права в механизме защиты прав и законных интересов граждан в Российской Федерации на примере административно-исполнительного производства // Таможня - 2004: Сквозь призму экономики и права: Сб. мат-лов науч.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов и слушателей. - М.: Российская таможенная академия, 2004. - 0,4 пл.

6. Кощеева Е С. Исполнительное производство в системе административного процесса // Матер ¡ал и М1 жду народно! науково-практично! конференцй «Дш

науки 2005». Т. 28. Юридичш науки. - Дншропетровськ: Наука i освгга, - 2005. - 0,2 п.л.

7. Кощеева ЕС Проблемы законодательного реформирования исполнительного производства в Российской Федерации // Российское право: история, современность и перспективы: Доклады и сообщения на II межрегиональной науч.-практ. конф. В 2 т. - Ч. 1. - Киров: Кировский филиал Московского гуманитарного экономического института, 2005. - 0,4 п.л.

8. Кощеева ЕС Особенности административно-исполнительного правоотношения // Проблемы современного административного права: Сб. науч. статей. -Киров, 2005.-0,6 п. л.

9. Кощеева Е С. Исполнительное производстве в системе административного процесса // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире: Материалы Н-й Международ, научно-практ. Интернет - конференции. Problems of the State, Law, Culture and Education in the Modern World: International scientific-practical Internet conference/ Отв. ред. B.H. Окатов. - Тамбов. -2005. - 0,2 п.л.

Подписано в печать 17.03.2006 г. Усл. печ. л. 1,25 Уч.-изд. л. 1,1

Тираж 100 экз. Заказ № 73

Отпечатано: ИП Жидков В.А. "Евро-Копи", т.: (833-2) 59-03-03.

¿006JV

6 3 74

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В современных условиях исполнение судебных актов и актов иных юрисдикционных органов представляет собой важнейший участок правовой практики, отражающий эффективность всего механизма правового регулирования и способность права воздействовать на поведение его субъектов. Если предписания правовых норм не реализуются в действиях участников гражданского оборота и публично-правовых отношениях, то такое право не является действующим и существующим.

Принятие в 1997 г. Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»1, Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» явилось значительным шагом вперед в развитии исполнительного законодательства. В соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную исполнительное производство организационно и юридически было выведено из непосредственного ведения судебной власти и отнесено к компетенции органов исполнительной власти. Сама система судебных исполнителей была преобразована в качественно новую структуру - Службу судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации, а судебные приставы-исполнители наделены более широкими полномочиями по принудительному исполнению. Реформа исполнительного производства изменила организационную и содержательную характеристику системы принудительного исполнения: по своему социальному назначению и месту в системе правоохранительных органов Российской Федерации она призвана обеспечивать реализацию судебных актов и актов иных юрисдикционных органов с помощью мер принудительного

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3590.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3591. исполнения. При этом должно быть обеспечено не только исполнение требования обязанными субъектами, но и достижение этого результата с учетом права взыскателя на своевременное и правильное исполнение.

С момента подписания Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» началась административная реформа, активным участником которой стали Министерство юстиции Российской Федерации и, соответственно, Службы судебных приставов: произведена реорганизация службы судебных приставов Минюста России в Федеральную службу судебных приставов, статус которой определен в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»4. В настоящее время Федеральная служба судебных приставов находится в стадии интенсивного развития. Однако степень нагрузки на судебную систему, которая связана с участием указанных органов в процессе осуществления принудительного исполнения, вызывает необходимость поиска путей для ее снижения, развития юрисдикции органов исполнительной власти. В связи с этим рассмотрение проблем исполнительного производства, в том числе в процессуальном аспекте, является актуальным.

В представленной работе автор анализирует институт исполнительного производства. Интерес к проблеме обусловлен необходимостью определения правовой природы системы принудительного исполнения в современной системе права и необходимостью поиска оптимальной правовой модели исполнительного производства, которая с учетом российской специфики обеспечила бы баланс как частных интересов взыскателя и должника, так и публичных задач государства, призванного обеспечить возможность реального восстановления нарушенных или оспоренных прав.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -2004. - № 21. - Ст. 2023.

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 42. - Ст. 4111.

Выбор темы диссертационного исследования связан с существованием пробелов и противоречий в правовом регулировании, не смотря на принятие Федерального закона «Об исполнительном производстве» (далее ФЗ «Об исполнительном производстве») и Федерального закона «О судебных приставах» (далее ФЗ «О судебных приставах») отсутствие возможностей принудительного исполнения приводит к ситуации, когда в отношениях гражданского оборота выгоднее быть должником, нежели кредитором, Кроме того, неэффективная система принудительного исполнения напрямую снижает авторитет органов судебной власти, поскольку судебное решение, которое не может быть реализовано, не имеет реальной юридической ценности.

Анализ нормативной правовой базы, регулирующей указанные отношения, и изучение результатов деятельности Федеральной службы судебных приставов позволяет сделать вывод, что механизм исполнительного производства требует совершенствования. С одной стороны, выделение функций по принудительному исполнению из ведения судебной власти явилось важным этапом правовой реформы. С другой стороны, отсутствие целостной концепции существования и функционирования системы принудительного исполнения приводит к противоречиям в применении норм, регулирующих исполнительное производство, и в большинстве случаев ход производства напрямую зависит не от оперативных действий и решений судебного пристава-исполнителя, а от ответа судебных органов на вопросы конкретного исполнительного производства.

В юридической литературе недостаточно проанализированы роль и место института исполнительного производства в системе административной юрисдикции, а также неполно изучен механизм взаимодействия в процессе принудительного исполнения двух ветвей власти - судебной и исполнительной. Определение и развитие исполнительного производства в рамках административного процесса позволит обеспечить должный уровень регулирования общественных отношений в этой сфере. Вне рамок исследования остались вопросы взаимодействия органа принудительного исполнения с другими юрисдикционными органами, решения которых также являются основанием возбуждения исполнительного производства, а также проблемы оптимизации данных отношений.

С позиции государства система принудительного исполнения должна выступать гарантом реального восстановления нарушенных или оспоренных прав и законных интересов граждан и организаций. Развитие и определение административных основ исполнительного производства позволит обеспечить существование действенного механизма исполнения судебных актов и актов иных органов.

В настоящее время не в достаточной мере разработана теоретическая концепция юридической природы принудительного исполнения, в научной литературе нет единого мнения по такому основополагающему вопросу, как отнесение исполнительного производства к гражданскому (арбитражному процессуальному) праву или к административному.

Недостаточно изучены вопросы механизма действия системы принудительного исполнения, проблемы взаимодействия сторон исполнительного производства с органом, осуществляющим исполнение, а также отсутствуют выводы о мерах, которые позволяют при сохранении гарантий частных интересов осуществить функции публичной власти на завершающем этапе действия механизма защиты прав и законных интересов. Научное изучение строения системы исполнительного производства на административно-правовых началах предполагает сочетание теоретических и прикладных аспектов исследования.

Все изложенное указывает на то, что назрела объективная необходимость в проведении научного анализа указанных проблем в целях совершенствования исполнительного производства. Обеспечение эффективного функционирования системы принудительного исполнения актуальна для российского общества и ее решение видится в разработке единой концепции исполнительного производства на административных началах.

Это, в целом, и определило выбор темы настоящей работы, ее актуальность и круг исследуемых проблем.

Степень научной разработанности темы исследования. В современной юридической литературе наблюдается недооценка комплексного исследования системы принудительного исполнения, ее место и роль в системе объективного права и системе административного процессуального права в частности. Более того, предложения по совершенствованию механизма исполнительного производства, как правило, являются путем разрешения отдельных проблем функционирования системы, при этом не учитывается ее общее целевое назначение.

Существенный вклад в разработку исследуемых в работе проблем внесли такие известные ученые, как М.К. Юков, В.М. Шерстюк, В.В. Ярков, И.В. Решетникова, О.В. Исаенкова, A.M. Треушников, И.Б. Морозова, чьи труды заложили теоретико-правовую основу понимания системы принудительного исполнения как целостного правового явления.

Вопросы, связанные с применением Федеральных законов «Об исполнительном производстве», «О судебных приставах», освещены в статьях И.Б. Морозовой, М.А. Клепиковой, Л.Ф. Лесницкой, Д.Х. Валеева, Л.В. Белоусова, Д.В. Головерова, A.B. Закарлюка, С.И. Клюкина, Г.Д. Улетовой и других авторов.

Поскольку в работе исследуется исторический опыт законодателя в регулировании системы принудительного исполнения дореволюционной России, были использованы также труды таких авторов как

Е.В.Васьковский, И.Е. Энгельман, В.А. Рязановский, В.Л. Исаченко, А.Х. Гольмстен.

Также в работе используются труды ученых-административистов Ю.М. Козлова, А.П. Кармолицкого, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, П.И. Кононова, М.В. Костенникова, А.В. Минашкина, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова.

Вместе с тем, ряд аспектов исполнительного производства, лежащих в области административного права, не получили в теории должного научного обоснования. Не стал предметом обсуждения в литературе вопрос о применяемом методе правового регулирования, не проанализированы основы строения системы, что свидетельствует об определенных трудностях на современном этапе.

Отсутствие научных трудов, рассматривающих проблему административно-исполнительного правоотношения в полном объеме, а также наличие пробелов в правовом регулировании, делает актуальной изучаемую тематику. Поэтому исследование, направленное на рассмотрение системы принудительного исполнения как части административного процесса, имеет научный и практический интерес.

Цель диссертации заключается в проведении комплексного анализа административно-исполнительного производства, принципов и методологической основы его правового регулирования на уровне правоотношения, определение сущности данного института, выявление недостатков и пробелов в российском законодательстве по исследуемой проблеме, разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства.

Исходя из поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:

- определить роль и значение системы принудительного исполнения юрисдикционных актов в механизме защиты прав и законных интересов;

- сформировать подход к пониманию исполнительного производства в рамках международных норм и принципов права;

- выявить специфику принципов и метода правового регулирования исполнительного производства в России, определить приоритет в сочетании публичных и частных начал основ регулирования правоотношения по принудительному исполнению, установить метод, который станет наиболее эффективным в регулировании исполнительного производства;

- установить особенности административно-правовой природы системы принудительного исполнения;

- сформулировать новые понятия административно-исполнительного правоотношения, административно-исполнительного производства, а также других категорий, не имеющих однозначного толкования в теоретических исследованиях и правоприменительной практике; .

- исследовать механизм административно-исполнительного правоотношения и особенности административно-исполнительного производства в рамках административного процесса;

- проанализировать действующее законодательство, выявить его недостатки и пробелы, разработать рекомендации по их устранению и указать основные направления дальнейшего законодательного регулирования исполнительного производства в России.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу принудительного исполнения актов судов и иных юрисдикционных органов.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие взаимоотношения субъектов, выступающих в административно-исполнительных отношениях и оказывающих существенное влияние на развитие исполнительного производства.

Методологическая основа исследования. Для достижения цели и решения поставленных задач применялись современные методы познания и научного исследования, включая общенаучные (системный, конкретно-социологический), частноправовые (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы, а также функциональный метод с его категориями (цель существования явления, способы достижения цели, особенности формирования функций института для наиболее эффективного достижения цели). При этом функциональный и общеюридический метод определяются автором как приоритетные при формулировании понятий «административный процесс», «административное производство», «исполнительное производство» и др.

Кроме того, в процессе работы широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа, с их помощью трактовались юридические понятия и формулировки.

В процессе исследования теоретической базой послужили научные труды в области теории права, административного, административного процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального права, относящиеся к исследуемой проблеме.

В силу особенностей исследуемой проблемы потребовалось обращение к исторической литературе, связанной с объектом и предметом исследования.

Информационной базой исследования послужило действующее российское законодательство в области исполнительного производства, правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти, судебные решения, научные труды отечественных авторов, материалы периодической печати.

Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что автором впервые осуществлен комплексный анализ проблем административно-исполнительного производства, в рамках которого исполнительное производство рассматривается в системе административного процесса.

В административном праве настоящая работа представляет собой одну из первых попыток исследования исполнительного производства как явления комплексного. На данной основе высказан ряд новых и важных в плане теоретического понимания выводов, касающихся административно-процессуальной сущности принудительного исполнения и применяемых в нем административных методов. Проведен также последовательный анализ различающихся по своему содержанию административно-исполнительного правоотношения и правоотношения по добровольному исполнению, определены пределы юрисдикции судебных органов применительно к этим правоотношениям.

Осмысление дискуссионных вопросов, критический анализ некоторых положений и складывающейся правоприменительной практики позволили сделать ряд выводов и рекомендаций по реформированию законодательства, регулирующего институт принудительного исполнения.

Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Принудительное исполнение судебных актов и актов иных юрисдикционных органов следует понимать не как заключительную стадию гражданского (арбитражного) судопроизводства, а как часть государственного механизма защиты нарушенных или оспоренных прав граждан и организаций, имеющего целью их реальное восстановление.

2. Анализ сущности принудительного исполнения позволяет определить два различных по содержанию правоотношения: по добровольному и по принудительному исполнению (исполнительное процессуальное правоотношение). Первое реализуется вне рамок исполнительного производства в силу общеобязательности вынесенного юрисдикционным органом акта. Второе возникает при вынесении постановления о возбуждении исполнительного производства, является процессуальным правоотношением, которое характеризуется наличием властного субъекта (административного органа), осуществляющего от имени государства и в интересах взыскателя в отношении должника принудительное исполнение акта суда или иного юрисдикционного органа.

3. Административно-исполнительное правоотношение представляет собой урегулированное нормами административного процессуального права общественное отношение, характеризующееся наличием властного субъекта (судебного пристава-исполнителя), осуществляющего от имени государства и в интересах взыскателя принудительное исполнение акта юрисдикционного органа в отношении должника.

4. Содержание административно-исполнительного правоотношения представляет собой взаимосвязанные права и обязанности субъектов правоотношения: с одной стороны, права и обязанности судебного пристава-исполнителя по принудительной реализации содержащихся в исполнительном документе требований, и права и обязанности должника и взыскателя - с другой.

5. В рамках реализации административно-исполнительного правоотношения суд не должен разрешать вопросы, касающиеся возникновения, изменения или прекращения исполнительного процессуального правоотношения. Исходя из природы принудительного исполнения участие суда в нем должно быть сведено к следующему: решение вопроса о повороте исполнения и рассмотрение жалоб на действия судебного пристава-исполнителя. Остальные процессуальные действия судебный пристав-исполнитель должен совершать самостоятельно.

6. Административно-исполнительное производство представляет собой урегулированный нормами административно-процессуального права порядок реализации административно-исполнительного правоотношения.

7. Современное состояние нормативной базы, регулирующей административно-исполнительное производство, требует реформирования, которое должно осуществляться по следующим основным направлениям:

- передача судебному приставу-исполнителю полномочий по разрешению существенных вопросов исполнительного производства: отсрочка или рассрочка исполнения, отложение, приостановление и прекращение производства;

- исключение из системы принудительного исполнения несвойственных административным производствам институтов: заключение мирового соглашения, установление срока для добровольного исполнения и т.д.;

- в отношении должника необходим пересмотр предоставленных ему законом прав и обязанностей с учетом основных целей исполнительного производства и применяемого метода.

8. Систематизация норм, регулирующих исполнительное производство, должна осуществляться в федеральном кодифицированном нормативно-правовом акте - Исполнительном кодексе Российской Федерации.

Существующая редакция проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации требует существенной доработки по следующим направлениям:

- из подраздела «Основные положения» необходимо исключить основоположения «поощрение добровольного исполнения», «диспозитивность участников исполнительного производства»;

- из подраздела «Органы принудительного исполнения» следует исключить положение о возможности существования частных (негосударственных) организаций судебных приставов-исполнителей;

- в подразделе «Участники исполнительного производства» представляется необходимым упростить классификацию до трех категорий: органы принудительного исполнения; стороны исполнительного производства; содействующие процессу принудительного исполнения;

- подраздел «Исполнительский сбор» нуждается в существенном пересмотре и включении его в подраздел «Расходы по совершению исполнительных действий»;

- в подразделе «Защита прав участников исполнительного производства. Разрешение споров» необходимо изменить порядок рассмотрения дел по жалобам судебных приставов-исполнителей в судах общей юрисдикции.

Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретические положения работы могут быть использованы в ходе подготовки учебной литературы, в научно-исследовательской деятельности - при анализе актуальных проблем административного процессуального права, в учебном процессе - по курсам «Исполнительное производство в Российской Федерации», «Административное процессуальное право». Основные выводы и положения диссертации могут служить также основой для дальнейшей разработки вопросов исполнительного производства.

Реализация содержащихся в диссертации положений по изменению и дополнению нормативных правовых актов, регулирующих деятельность судебных приставов-исполнителей, позволит систематизировать соответствующие административно-процессуальные нормы, уточнить ряд правовых категорий и понятий, что сделает завершающий этап государственного механизма защиты прав граждан и организаций на практике действенным и эффективным.

Предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в правотворческой деятельности представительных органов государственной власти.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета. Положения, выносимые на защиту, нашли отражение в публикациях и выступлениях на межрегиональных и международных научно-практических конференциях, в частности, на: Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и слушателей «Таможня-2004: через призму экономики и права» (апрель 2004 г., г. Люберцы); Международной научно-практической конференции «Дни науки - 2005» (апрель 2005 г., г. Днепропетровск); II международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (март 2005 г., г. Тамбов); Межвузовской научно-практической конференции «Экономико-правовые проблемы предпринимательской деятельности в России: история, современность и перспективы» (май 2005 г., г. Санкт-Петербург).

Материалы проведенного исследования внедрены в учебный процесс и используются при проведении занятий по специальному курсу «Исполнительное производство в РФ», «Административное процессуальное право» на юридическом факультете Вятского государственного гуманитарного университета. Результаты диссертационного исследования используются в ходе правоприменительной практики Управления Федеральной службы судебных приставов РФ по Кировской области.

Всего по теме диссертации опубликовано 9 научных статей общим объемом 3,1 печатных листов.

Структура диссертации. Исходя из объекта, предмета, цели и задач исследования в структуру диссертации включены введение, две главы, состоящие из 8 параграфов, заключение и список использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кощеева, Елена Сергеевна, Киров

Заключение

Принятие ФЗ «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» внесло массу изменений в определение правовой природы исполнительного производства. В представленной работе исследованы наиболее актуальные вопросы, решение которых в науке позволит окончательно определить исполнительное производство как институт административного процессуального права.

В дореволюционной России исполнительное производство регулировалось гражданским процессуальным правом. В ходе развития российского гражданского процессуального права в дальнейшем сохранялась определенная преемственность. Однако законодательная практика России нашего времени развивается по пути создания новых законов, поскольку действовавший до недавнего времени механизм принудительного исполнения судебных и других актов сформировался в иных, по сравнению с современными, экономических условиях.

Система принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных актов носит властный, публично-правовой характер и осуществляется специально уполномоченным органом исполнительной ветви власти - Федеральной службой судебных приставов. Деятельность судебных приставов-исполнителей направлена на принудительное осуществление закрепленных в исполнительных документах требований в отношении обязанных лиц. Неисполнение субъектами права актов юрисдикционных органов означает отсутствие государственной защиты прав и интересов граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также самого государства.

Исключение норм исполнительного производства из сферы регулирования ГПК не умаляет понятие «правосудие» и «защита прав и законных интересов». Под защитой прав и законных интересов в науке понимается юрисдикционная деятельность государственных и общественных органов, а в указанных в законе случаях и управомоченных лиц по применению принудительных мер и способов, содействующих реальному восстановлению и осуществлению нарушенных или оспариваемых субъективных прав и охраняемых законом интересов, а также предупреждению их нарушения.250 То есть сущность защиты состоит в реальном восстановлении нарушенного права, принятии мер охраны оспариваемого права. В таком аспекте защита не заканчивается вынесением решения суда или иного юрисдикционного органа.

Хотя принятие названных Законов сняло определенные противоречия, ввело в действие многие новые нормы, устраняющие пробелы в законодательстве, оно не решило многих насущных проблем.

Не совсем совершенными представляются меры принудительного исполнения, а также требуется их более детальная регламентация. В этой связи, возможно, полезно было бы учесть опыт, существовавший в дореволюционной России. Более того, исторический опыт законодателя может быть учтен и при определении соотношения прав и обязанностей сторон исполнительного производства, где исходным положением является статус взыскателя как лица управомоченного, а должника - обязанного.

Принятие Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» является важнейшей частью реформы и в месте с тем только ее началом. Возложение функций по принудительному исполнению на орган исполнительной власти требует не только законодательного закрепления, но и реальной

250 См.: Арапов Н.Т. Проблемы теории и практики правосудия по гражданским делам. -Ленинград: Изд-во Лен. ун-та, 1984. С. 63 передачи судебным приставам-исполнителям полномочий разрешать существенные вопросы, влияющие на ход исполнительного производства. Выведение сферы принудительного исполнения из судебной системы требует иного подхода при определении основ правового регулирования института. Преобладание публичных начал в исполнительном производстве должно проявляться не только при определении прав его участников, но и влиять на построение нормативной базы, как в методологической части, так и в вопросах юридической техники.

В теоретическом плане дальнейшее исследование исполнительного производства необходимо проводить в рамках отрасли административного процессуального права. В настоящее время происходит ее становление и структурное формирование, именно поэтому определение совокупности норм, регулирующих принудительное исполнение, в качестве института административного процессуального права является важным этапом правового развития. Механизм административно-процессуального регулирования достаточно новая категория в науке, которая нуждается в отдельном, глубоком теоретическом исследовании. Механизм административно-исполнительного производства выступает как самостоятельная совокупность средств, при помощи которых упорядочивается охранительная деятельность судебных приставов-исполнителей в области правоприменения. Совершенствование элементов данного механизма обеспечит действенную защиту граждан и организаций при обращении к системе принудительного исполнения.

Также необходимо продолжать работу по кодификации исполнительного законодательства. Целесообразна подготовка единого кодифицированного акта, который бы в комплексе регулировал принудительное исполнение актов федеральных судов, судов субъектов РФ, третейских судов, нотариально удостоверенных актов, актов других органов гражданской юрисдикции. Подготовка данного акта возможна в виде Исполнительного кодекса РФ, поскольку по сложившейся юридической традиции в отличие от закона кодекс предполагает исчерпывающее детальное правовое регулирование определенной сферы юридической деятельности.

Все вышеизложенное и определяет задачи и цели исследования теоретических проблем административно-исполнительного производства в рамках отрасли административного процессуального права как одной из крупнейших в системе российского права вцелом.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации Текст. // Российская газета. -1993.-25 декабря.

2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации Текст.: [принят ГД РФ 14.06.2002]: от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002.- № 30. - Ст. 3012.

3. О судебных приставах Текст.: федер. закон от 21.07.1997 г. № 118-ФЗ // СЗ РФ. 1997.- № 30. - Ст. 3590; 2000.- № 46. - Ст. 4537; 2004.- № 21.- Ст. 2711; № 35. - Ст. 3607.

4. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти Текст.: указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 // СЗ РФ. 2004.-№21.-Ст. 2023.

5. Вопросы Министерства юстиции РФ Текст.: указ Президента РФ от 13.10.2004 г. № 13131 //СЗ РФ.-2004.-№42. Ст. 4180.

6. Вопросы Федеральной службы судебных приставов Текст.: указ президента РФ от 13.10.2004 г. № 1316 //СЗ РФ. 2004.- № 42. -Ст. 4111.2. Судебные акты

7. Авдюков, М. Г. Советский гражданский процесс Текст. / М. Г. Авдюков. М.: Юрид. лит., 1977. - 216 с.

8. Административное право и процесс Текст.: полный курс / Ю.А. Тихомиров. М., 2001.- 453 с.

9. Административное процессуальное право Текст.: курс лекций / под. ред. проф. И.Ш. Килясханова. М., 2004.

10. Алексеев, С. С. Общая теория права Текст.: курс в 2 т. / С. С. Алексеев. М., 1986. -359с.

11. Алехин, А. П. Административное право Российской Федерации Текст. / А. П. Алехин, А. П. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М.: Юристъ, 2001.-672 с.

12. Арапов, Н. Т. Проблемы теории и практики правосудия по гражданским делам Текст. / Н. Т. Арапов. Л.: ЛГУ, 1984. - 128с.

13. Бахрах, Д. Н. Административное право Текст. / Д. Н. Бахрах. М.: БЕК, 1996.-355 с.

14. Васьковский, И. В. Курс гражданского процесса Текст. / И. В. Васьковский. М., 1913.

15. Гольмстен, А. X. Учебник русского гражданского судопроизводства Текст. / А. X. Гольмстен. СПб., 1885.

16. Гольмстен, А. X. Юридическая квалификация гражданского процесса Текст. / А. X. Гольмтен. Казань, 1916.

17. Гражданский процесс Текст. / ред. Юдельсон К.С. М., 1972.- 439 с.

18. Добровольский, А. А. Основные проблемы исковой формы защиты права Текст. / А. А. Добровольский, С. А. Иванова. М.: Изд-во МГУ, 1979.- 159 с.

19. Исаченко, В. Л. Гражданский процесс Текст.: практический коммент. на кн. вторую Устава гражданского судопроизводства. Том 5, вып. 1. / В. Л. Исаченко. Минск, 1895.

20. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ Текст./ под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М., 2003.- 840 с.

21. Комментарий к Конституции Российской Федерации Текст./ общ. ред. Ю.В. Кудрявцева-М.: Правовая культура, 1996.-251 с.

22. Коренев, А. П. Административное право России Текст.: в 3 ч. / А. П. Коренев М, 1996.- 279 с.

23. Лазарев, Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления Текст. / Б. М. Лазарев. -М., 1998. -С.5.

24. Лесницкая, Л. Ф. Комментарий к ФЗ «Об исполнительном производстве» Текст. / Л. Ф. Лесницкая. -М.: ЮД Юстицинформ,1999.- 247 с.

25. Лукьянова, Е. Г. Теория процессуального права Текст. / Е. Г. Лукьянова. М.: НОРМА, 2004.- 233 с.

26. Малешин, Д. Я. Исполнительное производство (функции суда) Текст. / Д. Я. Малешин. М.: Городец, 2005,- 240 с.

27. Матузов, Н. И. Теория государства и права Текст.: курс лекций / под ред. Матузова Н.И., Малько A.B. М., 1997.- 357 с.

28. Настольная книга судебного пристава-исполнителя Текст.: справочно метод, пособие/ отв. ред. проф. Ярков В.В.- М.: БЕК,2000.-710 с.

29. Общая теория права и государства Текст.: учебник / под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 2005. - 575 с.

30. Панова, И. В. Административно-процессуальное право России Текст. /И. В. Панова; под. ред. проф. Э Н. Ренова. М., 2003. -252 с.

31. Пособие по исполнительному производству для судебных приставов-исполнителей Текст. / отв. ред. И.В. Решетникова, М.: Статус, 2000,- 296 с.

32. Протасов, В. Н. Правоотношение как система Текст. / В. Н. Протасов. М., 1991.-141 с.

33. Решетникова, И. В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России Текст. / И. В. Решетникова, В. В. Ярков. -М.: Норма, 1999.-302 с.

34. Рязановский, В. А. Единство процесса Текст. / В. А. Рязановский. -М., 1996.

35. Салищева, Н. Г. Административный процесс в СССР Текст. / Н. Г. Салищева. М, 1964.- 158 с.342 сор01™^ в- д Советское административно-процессуальное право Текст. / В. Д. Сорокин. JL, 1976.- 56 с.

36. Теория государства и права Текст.: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, A.B. Малько. -М.: Юристъ, 2001.- 771 с.

37. Тихомиров, Ю. А. Публичное право Текст. / Ю. А. Тихомиров. -М., 1995.- 432 с.

38. Устав гражданского судопроизводства с разъяснениями Текст. / сост. В.Гордон. СПб., 1903.

39. Хрестоматия по гражданскому процессу Текст. / под общ. ред. М.К. Треушникова. М., 1998.- 226 с.

40. Энгельман, И. Е. Курс русского гражданского процесса Текст. / И. Е. Энгельман. Юрьев, 1912.

41. Юков, М. К. Исполнение решений в отношении социалистических организаций Текст. / М. К. Юков. М.: Изд-во Юрид. лит., 1984.-226с.

42. Яблочков, Т. М. Учебник русского гражданского судопроизводства Текст. / Т. М. Яблочков. Ярославль, 1910.

43. Ярков, В. В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» (постатейный) и к Федеральному закону «О судебных приставах» Текст. / В. В. Ярков. М.: Юристъ, 2002.4. Научные статьи

44. Административная ответственность и проблемы административного права Текст.: четвертые Лазаревские чтения // Государство и право,- 2000.- № 10. С. 13-42.

45. Андреева, Т. Комментарий к ФЗ «Об исполнительном производстве» Текст. / Т. Андреева // Хозяйство и право.- 1999.-№4.- С. 18-28.

46. Архипова, Л. Б. Круглый стол «Исполнение судебных решений» Текст. / Л. Б. Архипова // Бюллетень Министерства юстиции РФ.-1999.- № 7.- С. 47-52.

47. Баландин, В. Н. Проблемы соотношения «материального» и «процессуального» в праве и ее значение для определения понятия «юридический процесс» Текст. / В. Н. Баландин, А. А. Павлушина // Журнал российского права,- 2002.- № 6.- С. 93-101.

48. Белоусов, Л, В. Комментарий к ФЗ «Об исполнительном производстве» Текст. / Л. В. Белоусов // Хозяйство и право.-1999.-№ 1.-С. 20-26.

49. Белоусов, Л. В. Принудительное исполнение определения об обеспечении иска Текст. / Л. В. Белоусов // Арбитражная практика.-2003.- № 9.- С. 89-92.

50. Белоусов, Л. В. Проблемы исполнения решений суда по налоговым делам Текст. / Л. В. Белоусов // Законодательство.- 1999.- № 5.

51. Белоусов, Л. В. Различное толкование законоположений в судебных актах Текст. / Л. В. Белоусов // Арбитражная практика.-2003.-№2.- С. 81-93.

52. Белякова, Т. Права должника в исполнительном производстве Текст. / Т. Белякова // Современное право.- 2001.- № 9.

53. Березий, А. Е. О практике применения статьи 90 Закона РФ «Об исполнительном производстве» в арбитражном процессе Текст. /

54. A. Е. Березий, И. О. Подвальный // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.- 1999.- № 9.

55. Блоцкий, Н. Т. Практика рассмотрения арбитражным судом Московской области жалоб на действия судебных приставов-исполнителей за 2 полугодие 2000 г. Текст. / Н. Т. Блоцкий // Арбитражная практика,- 2001.- № З.-С. 83-88.

56. Богданов, Е. Обжалование действий судебных приставов-исполнителей Текст. / Е. Богданов // Российская юстиция.- 2001 .-№ 2.-С. 35.

57. Большаков, Д. Взыскание задолженностей и штрафных санкций Текст. / Д. Большаков // Арбитражный и гражданский процесс,-2001.-№6.-С. 42-46.

58. Булычев, В. В. Возвращение исполнительного документа Текст. /

59. B. В. Булычев // Арбитражный и гражданский процесс.- 2003.- № 3.- С. 47-48.

60. Вайнштейн, Г. Исполнительная надпись нотариуса документ для принудительного исполнения Текст. / Г. Ванштейн // Российская юстиция.- 2002.- № 5.

61. Валеев, Д. X. Исполнительное производство в системе права РФ Текст. / Д. X. Валеев // Известия ВУЗов. Сер. Правоведение.-2001.-№5.-С. 169-178.

62. Валеев, Д. X. Исполнительные документы как основания принудительного исполнения Текст. / Д. X. Валеев // Арбитражный и гражданский процесс.- 2000.- № 2.

63. Валеев, Д. X. Обжалование действий судебного пристава-исполнителя Текст. / Д. X. Валеев // Юридический мир.- 2001.- № 5.-С.44

64. Валеев, Д. X. Ответственность в исполнительном производстве Текст. / Д. X. Валеев // Юридический мир.- 2001.- № П.- С. 35.

65. Валеев, Д. X. Сроки в исполнительном производстве Текст. / Д. X. Валеев // Российская юстиция.- 2001.- № 9.

66. Васьковский, Е. В. Объекты искового процесса Текст. / Е. В. Васьковский // Арбитражная практика.- 2003.- № 12.

67. Викторов, И. Надзор за исполнением законодательства о судебных приставах Текст. / И. Викторов // Законность.- 2001.- № 12.

68. Галушина, И. Н. Некоторые вопросы реализации норм об исполнительном производстве Текст. / И. Н. Галушина // Арбитражная практика.- 2002.- № 1.- С. 78-80.

69. Гладышев, С. И. Новые положения законодательства об исполнительном производстве Текст. / С. И. Гладышев // Журнал российского права.- 1998.- № 8.

70. Глазырин, В. Ф. Обжалование действий (бездействий) судебных приставов-исполнителей Текст. / В. Ф. Глазырин // Арбитражная практика.- 2001.- № 8.- С.71-89.

71. Глазырин, В. Ф. Особенности рассмотрения жалоб на действия (бездействия) судебных приставов-исполнителей в арбитражном суде Текст. / В. Ф. Глазырин // Арбитражный и гражданский процесс.- 2001.- № 5.- С. 39-48; № 6.- С.23-32.

72. Глазырин, В. Ф. Процессуальные особенности рассмотрения заявлений о принудительном исполнении решений третейских судов Текст. / В. Ф. Глазырин // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.- 2001.-№2.

73. Головеров, Д. В. Соотношение исполнительного производства и гражданского процесса Текст. / Д. В. Головеров // Юридический мир.- 2000.- №7.- С. 14-22.

74. Гривков, О. Д. Проблема неисполнения должником судебного решения заложена в самой системе исполнительного производства Текст. / О. Д. Гривков, А. В. Шичанин // Адвокат,- 1999.- № 9.

75. Громова, Е. Г. Исполнение судебных и иных актов Текст. / Е. Г. Громова, М. Е. Косачев // Бюллетень Министерства юстиции РФ.-1999.-№4.- С.34-37.

76. Громова, Е. Г. Рассмотрение жалоб на действия судебных приставов-исполнителей Текст. / Е. Г. Громова // Арбитражная практика.- 2001.- № 9 (декабрь).- С. 74-76.

77. Грось, Л. Мировое соглашение в исполнительном производстве: спорная ситуация Текст. / Л. Грось // Российская юстиция,- 2002.-№5.

78. Грось, Л. О проблемах исполнительного производства и связанных с ним Текст. / Л. О. Грось // Арбитражный и гражданский процесс.- 2001,- № 6.- С.32-37.

79. Губанов, В. А. Приостановление исполнительного производства Текст.: между кодексом и законом / В. А. Губанов // Арбитражный и гражданский процесс.- 2000.- № 2.

80. Демин, А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Текст. / А. А. Демин // Государство и право.- 2000.- № 11.-С. 5-12.

81. Долина, А. Проблема законности в исполнительном производстве Текст. / А. Долина, С. Ковалюк // Адвокат.- 2000,- № 2.

82. Драчук, Л. П. Защита прав в исполнительном производстве. Обжалование действий судебных приставов-исполнителей Текст. / Л. П. Драчук // Арбитражная практика.- 2002,- № 4.- С. 79-85.

83. Еременко, М. С. Оставление принадлежащего должнику имущества за взыскателем как способ исполнения требований исполнительных документов имущественного характера Текст. / М. С. Еременко // Арбитражный и гражданский процесс.- 2001.- № 4.- С.45-47.

84. Жилин, Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве Текст. / Г. Жилин // Российская юстиция,- 1998.- № 1.

85. Зайцев, И. Стадии исполнительного производства в гражданском процессе Текст. / И. Зайцев, В. Худенко // Российская юстиция.-1994.-№6.- С. 39-41.

86. Закарлюка, А. В. К проекту изменений в ФЗ «О судебных приставах» и ФЗ «Об исполнительном производстве» Текст. / А.

87. B. Закарлюка, В. В. Ярков // Арбитражный и гражданский процесс.- 2001.- № 2.- С.7-13.

88. Закарлюка, А. В. Спорные вопросы правоприменения: трактовка судебных приставов Текст. / А. В. Закарлюка // Арбитражная практика.- 2003.- № 9.-С. 82-88.

89. Закарлюка, А. В. Особенности рассмотрения судами споров в стадии исполнительного производства Текст. / А. В. Закарлюка,

90. C. Е. Устьянцев // Арбитражный и гражданский процесс,- 2001.- №1.- С.29-40.

91. Захаров, В. Назначение судебных приставов России по судебным уставам 1864 г. Текст. / В. Захаров // Российский судья.- 2002.- №2.-С. 35-38.

92. Золотухин, О. В. Коллизии и недостатки в исполнительном производстве Текст. / О. В. Золотухин // Законодательство.- 2000.-№4.