АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы правового регулирования административных процедур в Республике Таджикистан»
На правах рукописи
МАРИФХОНОВ Расулжон Нурматович
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2013
005057944
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов».
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент заслуженный работник высшей школы Российской Федерации Волков Александр Михайлович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист Российской Федерации главный редактор федерального научно-практического журнала «Административное право и процесс» Дугенец Александр Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры коммерческого права Таджикского государственного университета коммерции Ибрагимов Солиджон Ибрагимович
Ведущая организация - федеральное казенное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний»
УГ~ /оЛ '
Защита состоится « ' » ы _2013 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета Д 212.203.29, созданного при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, ауд. 347.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет: referat_vak@mon.gov.ru «_»_2013 г.
Автореферат разослан «_»_2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Батяева
Альбина Рамазановна
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. С приобретением государственной независимости и переходом на рыночную экономику Республика Таджикистан встала на путь построения правового государства. В истинно правовом государстве особый интерес уделяется вопросам соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые имеют решающее значение для развития общества и государства, а также правового взаимодействия между частными лицами и исполнительными органами власти. Для воплощения этих идей нужен надежный и апробированный механизм, реализуемый в разнообразных формах в государственной практической деятельности исполнительных органов власти и их должностных лиц, в качестве которого выступает административная процедура.
Административная процедура, имея позитивный характер, представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка). Такие действия являются государственно-управленческой деятельностью, в рамках которых реализуется исполнительная власть. От того, насколько четко регламентирована и апробирована жизнью исполнительная деятельность государственных органов в рамках процедуры ее совершения, зависит качество исполнения законодательных актов и укрепления государственной дисциплины, а также обеспечения прав и свобод граждан. В связи с этим любые действия государственного органа или его должностных лиц представляют собой объективную форму проявления действий государственно-властного характера и символизируют государственно-управленческую деятельность, которая нуждается в четкой, поступательной и последовательной регламентации.
Таким образом, одной из актуальных задач в юриспруденции является совершенствование правовых основ функционирования государства. Для решения данной задачи в Республике Таджикистан предприняты определенные шаги, и на современном этапе принято множество нормативных правовых актов в различных сферах. Безусловно, среди них и административно-процедурное законодательство, регулирующее вопросы, связанные с процедурой подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, конкурсного и поощрительного производства, лицензирования, регистрации, аттестации, аккредитации, сертификации и др. Однако существенной проблемой остается разрозненность нормативных правовых актов в этой области и /или противоречивость норм данных правовых актов. Именно поэтому достижение реального действия админи-
стративно-процедурного законодательства приведет к четкой регламентации принятия и исполнения управленческих решений.
Исходя из этого, возникла необходимость в научном исследовании VI теоретическом обосновании административных процедур, проявляющихся в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. так как они играют важную роль в укреплении законности, государственной дисциплины, национальной государственности и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Республики Таджикистан.
Степень научной разработанности темы. С 70-х гг. XX в. вопросы правового регулирования административных процедур стали объектом системного научного исследования. В настоящее время исследованию данной проблемы уделяется пристальное внимание многих ученых, среди которых можно отметить: Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, Б. М. Лазарева, И. В. Панову, В. Д. Сорокина, ГО. А. Тихомирова и др. В их трудах рассмотрены отдельные аспекты административных процедур в контексте изучения других вопросов науки административного права, которые стали фундаментом для дальнейших научных исследований в этой области.
В рамках настоящей проблематики следует особо выделить исследование И. М. Лазарева, в котором анализируются проблемы взаимоотношения граждан и их организаций с органами исполнительной власти в России1. В работе Р. С. Тихого исследуется теоретическая основа административной процедуры в административном процессе и рассматриваются различные виды административных процедур в условиях Российской Федерации2. Целью диссертационного исследования Е. А. Дегтяревой была разработка общего учения об административных процедурах с использованием опыта России3, а объектом изучения В. А. Згозина стали проблемы законодательного регулирования административных процедур в России и некоторых зарубежных странах, в основном с развитыми демократическими традициями4.
А.Е. Помазуевым предпринята попытка теоретической разработки системы административных процедур доступа к публичной информации, отвечающих современному состоянию общественных отношений в данной
1 Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти РФ : дис. ... канд. горид. паук. М„ 2002.
1 Тихий Р. С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект) : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
3 ДегтяреваЕ. А. Административные процедуры : дис.... канд. юрид. паук. М., 2007.
4 Зюзии В. А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы ■законодательного регулирования в РФ ; дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
сфере и способных максимально безболезненно выстроиться в существующую правоприменительную практику5.
Н. Б. Малявиной разработана концепция административных процедур в свете способов противодействия коррупции в системе органов публичной власти, а также сформулированы научные и практические рекомендации по совершенствованию административного и административно-процессуального законодательства, регламентирующего административные процедуры реализации и защиты прав и свобод граждан и организаций6, а в диссертационном исследовании М. В. Силайчева обозначены и предложены пути дальнейшей разработки теоретических основ правового регулирования административных процедур в России7.
Особо следует выделить работу О. В. Морозовой, которая на основе сравнительного анализа регулирования административно-процедурных отношений в США, ФРГ и России определяет основные направления совершенствования правового регулирования в сфере отношений органов исполнительной власти с частными лицами в Российской Федерации8.
Весомый вклад в исследование данной проблематики внес С. 3. Же-нетль, который, рассматривая вопросы административного процесса и административных процедур, выработал предложения по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации. Однако в рамках одной диссертации охватить все административные процедуры не представляется возможным, поэтому данный автор исследует только процедуры лицензирования и государственной регистрации, административные процедуры реагирования на жалобы и предложения граждан, процедуры поощрений, информирования населения о деятельности органов государственной власти9.
Между тем в настоящее время нет работ, посвященных исследованию правовой концепции административной процедуры, проблемам правового регулирования административных процедур по законодательству Республики Таджикистан в сравнении с другими странами, которые имеют свою специфику их регулирования. Теоретический анализ показывает, что действующее законодательство в области административных процедур не
5 Помазуев А. Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации : автореф. дне. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2007.
6 Малявина Н. Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти : автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
7 Стайчев М. В. Правовая теория и практика административной процедуры : автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
я Морозова О. В. Административные процедуры в РФ, США, ФРГ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
9 Женетль С. 3. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
отвечает современным реалиям обеспечения прав и свобод граждан в их взаимоотношениях с исполнительными органами Республики Таджикистан. В связи с вышеизложенным можно с уверенностью говорить о том, что потенциал в изучении данной темы не исчерпан.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами Республики Таджикистан в области правового регулирования административных процедур, действий по их выполнению, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе государственно-управленческой деятельности исполнительных органов и органов местного самоуправления поселков и сел (джамоатов).
Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, регламентирующие административно-процедурные производства в Республике Таджикистан, а также практика деятельности исполнительных органов, связанная с осуществлением административных процедур.
Целыо диссертационного исследования является разработка концепции административной процедуры как надежного механизма государственной практической деятельности исполнительных органов и их должностных лиц в процессе их взаимоотношения с частными лицами е Республике Таджикистан, а также рекомендаций по совершенствованию законодательства в области административных процедур Республики Таджикистан.
В соответствии с поставленной целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
— проанализировать соотношение понятий «административная процедура» и «административный процесс», дать авторское определение понятия «административная процедура» с учетом ее признаков и особенностей;
— изучить и обобщить систему принципов административных процедур и классифицировать их в соответствии с существующим законодательством Республики Таджикистан;
— проанализировать нормативные правовые акты, составляющие правовую основу административных процедур, а также особенности их становления и законодательного закрепления в Республике Таджикистан;
— предложить авторскую классификацию основных видов административно-процедурных производств;
— выявить и исследовать проблемы правового регулирования производства по административно-правовым актам, исполнительного производства, лицензионно-разрешительного производства, регистрационного производства и других видов административно-процедурного производства;
— определить круг проблем в правовом регулировании административных процедур и административно-процедурных производств;
— выработать основные направления совершенствования правовой регламентации административной процедуры и административно-процедурного производства, сформулировать соответствующие рекомендации.
Методолог ии и методы диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлялось с помощью диалектического метода познания действительности, использование которого позволило изучить вопросы правового регулирования административных процедур в их развитии и взаимодействии. В исследовании также использовались общенаучные (анализ, синтез, обобщение) и специальные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический). Путем анализа и синтеза были раскрыты существенные признаки и свойства административных процедур. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить нормативные правовые акты различных стран в области административных процедур в целях выявления их общих и особенных свойств. С помощью формально-юридического метода определены понятия административной процедуры и принципа административных процедур, а также проведена классификация административно-процедурных производств на основе правового регулирования.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили работы таких представителей науки административного и конституционного права, как: А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, А. М. Волков, Л. А. Галаган, Н. М. Гищенко, В. В. Головко, А. А. Демин, А. С. Дугенец, И. И. Евтихнев, М. О. Ефремов, А. Б. Зеленцов, А. П. Зрелов, С. И. Ибрагимов, А. И. Имомов, JI. А. Кармолицкий, А. А. Клишас, И. III. Килясха-нов, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. Г1. Коренев, С. И. Копоргин, Б. М. Лазарев, И. А. Лория, А. А. Мамедов, М. Л. Масленников, С. И. Махина, И. М. Машаров, В. А. Мельников, А. Н. Миронов, А. Ф. Ноздрачев, М. В. Немытнна, X. Ойев, И. В. Панова, Б. В. Российский, В. М. Редкоус, 11. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старшшв, М. С. Студеникина, Э. В. Талапина, А. С. Телегин, Ю. А. Тихомиров, П. Ю. Хаманева, А. П. Шер-гин, А. Ю. Якимов, О. М. Яку5а, О. А. Ястребов и др.
Существенное значение для настоящего исследования имеют фундаментальные труды ученых-юристов по теории права и гражданскому процессу, таких как: В. К. Бабаев, Р. Е. Гукасян, Л. Н. Завадская, О. В. Исаен-кова, A.B. Малько, Ю. Л. Мареев, Н.И. Матузов, H.A. Панкратова, И.В.Решетникова, А. К. Сергун, P.III. Сотиволдиев, М. А. Чечина, В. М. Шерстюк, М. К. Юков, В. В. Ярков и др.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Республики Таджикистан, нормативные правовые акты Республики Таджикистан, регулирующие деятельность различных государственных органов в сфере административных процедур, а также зарубежные законодательные акты, касающиеся административных процедур.
Кроме того, соискатель опирался на более чем 150 принятых отраслевых законов, предусматривающих регламентацию деятельности отраслевых органов власти по совершению ими адмииистративно-управлен-ческой деятельности в рамках административных процедур.
В работе использованы результаты анкетного опроса более 30 лиц, обратившихся в Государственную службу надзора и регулирования в области транспорта Республики Таджикистан для получения лицензии на осуществление транспортной перевозки пассажиров и грузов, а также статистическая информация отдела инспекции вышеназванной государственной службы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно, являясь одним из первых комплексных монографических исследований проблем правового регулирования административных процедур в Республике Таджикистан после принятия Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан в 2007 г., посвящено системному анализу положений по административной процедуре не только подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, но и других административно-правовых процедур. Автором сформулировано определение понятия административной процедуры в соответствии с ее основными признаками, а также проведена классификация принципов и видов административных процедур. На основе комплексного анализа проблем правового регулирования административных процедур выработаны рекомендации по совершенствованию действующего административно-процедурного законодательства Республики Таджикистан.
Научная новизна работы нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту.
1. Авторское определение понятия «административная процедура». Под административной процедурой следует понимать порядок последовательного, взаимосвязанного и взаимообусловленного совершения деятельности административными и иными органами государственной власти, местными органами самоуправления поселков и сел (джамоатов) и их должностных лиц в рамках исполнительно-распорядительной, контрольно-надзорной, правоприменительной и правоохранительной функций в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб, направленных на решение вопросов по организационно-правовому, организационно-техническому, правоустановительному обеспечению деятельности субъектов исполнительной власти и других участников государственно-управленческого процесса, реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также прав и обязанностей юридических лиц.
Предложение автора о законодательном закреплении определения понятия «административная процедура» в ст. 2 Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан.
2. На основе соотношения понятий «административная процедура» и «административный процесс» автор делает вывод, что административные процедуры являются начальной формой деятельности по совершению ад-
минис-тративного процесса. Следовательно, если процесс представляет собой совокупность процедурных действий, то процедура составляет внутреннее проявление его содержания и определяет порядок совершения взаимосвязанных, взаимообусловленных и последовательных действий. Таким образом, процедура есть образ формы элемента административного процесса, т. е. совокупность процедур составляет содержание процесса, являясь его элементом и образуя внутреннюю структуру, поэтому их соотношение следует рассматривать как форму и содержание.
3. Принципы административных процедур — это основополагающие и исходные идеи, которыми руководствуются органы исполнительной власти и местные органы самоуправления поселков и сел (джамоатов) в рамках исполнительно-распорядительной, контрольно-надзорной и иной деятельности для решения конкретных задач и принятия по ним соответствующего административного акта, а также по рассмотрению споров, вытекающих из административных актов или из административной деятельности.
Проанализировав основные принципы административных процедур (равенство перед законом, осуществление полномочий; на основании закона, соразмерность, беспристрастное осуществление административных процедур, конфиденциальность), закрепленные в ст. 4 Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан, автор считает, что их перечень не в полной мере отвечает задачам и функциям данного производства. Диссертант предлагает включить в их число такие принципы, как: гласность, социальная справедливость, доступность и прозрачность административных процедур, обоснованность и объективность в принятии решения, ответственность должностных лиц за принятое решение, рациональность, экономичность.
4. Автор с историко-правовой точки зрения подразделяет процесс становления правовой основы административных процедур в Республике Таджикистан в зависимости от принятия отдельных нормативных правовых актов на три этапа.
Первый этап (с 1990 до 1993 г.) - это период отмены союзных актов и начало формирования национального законодательства путем принятия первых нормативных правовых актов Республики Таджикистан.
Второй этап охватывает период с 1994 по 1996 г. На основе принятой в 1994 г. Конституции Республики Таджикистан в последующие годы был принят ряд законодательных актов, содержащих нормы об административно-процедурной деятельности исполнительных органов, среди которых: конституционные законы Республики Таджикистан от 1 декабря 1994 г. № 1093 «О местных органах государственной власти», от 3 ноября 1995 г. № 79 «О Правительстве Республики Таджикистан», Типовое положение об аппарате председателя ГБАО, председателей областей, городов и районов Республики Таджикистан от 7 августа 1995 г. № 499, Положение о порядке подготовки, опубликования и вступления в силу правовых актов Прези-
дента Республики Таджикистан от 11 мая 1996 г. № 479, Регламент Правительства Республики Таджикистан, утвержденный постановлением Правительства Республики Таджикистан от 11 января 1996 г. № 16 и др. Данные акты стали основой зарождения в правовой системе законодательства об административной процедуре, регламентирующей административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти.
Третий этап (с 1997 г. по настоящее время) - это период интенсивной разработки проектов и принятия таких нормативных правовых актов, как законы Республики Таджикистан: от 17 мая 2004 г. № 37 «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 20 марта 2008 г. № 373 «Об исполнительном производстве», от 19 мая 2009 г. № 508 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 20 марта 2008 г. № 375 «О государственной регистрации недвижимого имущества и прав на него», от 12 апреля 2006 г. № 299 «О государственной регистрации актов гражданского состояния», от 2 августа 2011 г. № 751«0 разрешительной системе», от 2 августа 2011 г. № 759 «Об оценке соответствия», а также Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан и др.
5. Автор предлагает классифицировать административно-процедурные производства с учетом правового регулирования административных процедур следующим образом: 1) производства по нормативным административно-правовым актам; 2) по ненормативным административно-правовым актам; 3) по исполнению административных актов; 4) по административным жалобам и спорам; 5) по стандартизации; 6) по оценке соответствия (аккредитация, сертификация, декларирование, контроль, надзор и др.); 7) по аттестации; 8) лицензионно-разрешительные административно-процедурные производства; 9) регистрационные административно-процедурные производства; 10) поощрительные административно-процедурные производства; 11) конкурсные административно-процедурные производства.
6. В целях регламентации административной процедуры исполнения административных актов и исполнительных документов, а также унификации и единообразного регулирования процедуры исполнительного производства автор предлагает принять единый Кодекс Республики Таджикистан об исполнительном производстве. При этом Кодекс должен состоять из общей и особенной частей. В общую часть Кодекса необходимо включить положения, характеризующие задачи законодательства по регулированию исполнительного производства, предмету регулирования, основным принципам и общим условиям совершения исполнительных действий и процедур, а в особенной части предусмотреть нормы по добровольному и принудительному исполнению административных и судебных актов и других исполнительных документов. Первый раздел особенной части следует назвать «Исполнительное производство по административным актам», второй - «Производство по судебным и другим исполнительным документам».
7. В целях унификации административных процедур, сокращения множества нормативных правовых актов, закрепляющих административные процедуры, соискатель предлагает расширить предмет регулирования Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан, включив в него и другие процедурные производства, такие как: регистрационное производство, процедуры по согласованию проектов административного акта, по координационной, контрольной и надзорной деятельности, по стандартизации, по сертификации продукции и услуг, поощрительное производство и т. д., - поскольку установлено, что нормы Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан имеют очень ограниченный предмет регулирования, и его действие распространяется лишь на процедуры по административным и административно-правовым актам, их исполнению и обжалованию.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в работе правовых проблем. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут послужить основой для дальнейшего научного поиска и развития теории в области административного права и процесса. Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в сфере действия законодательства об административных процедурах как в Республике Таджикистан, так и в России.
Основные положения исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе и учебном процессе юридических вузов факультетов при изучении курсов: «Административное право», «Административный процесс», при разработке специальных курсов и дисциплин, а также в рамках подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Степень достоверности и обоснованности результатов исследования определяется его комплексным характером, применением апробированных методов научного познания, опорой на признанные положения современной юридической науки, широким использованием монографических и иных научных работ, нормативных правовых актов, аналитических материалов.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и выводы диссертации:
- неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов;
- отражены в опубликованных работах автора;
- внедрены в учебный процесс Таджикского национального университета;
- докладывались на ежегодных апрельских научно-теоретических конференциях профессорско-преподавательского состава юридического
факультета Таджикского национального университета (2008-2012 гг.); научной конференции, посвященной Дшо принятия Конституции Республики Таджикистан (Душанбе, 25 октября 2008 г.); республиканских конференциях «Роль Конституции Республики Таджикистан в упрочении государственного управления» (Душанбе, 17 октября 2009 г.), «Конституция Республики Таджикистан - основа национальной государственности», посвященной 16-летию принятия Конституции Республики Таджикистан (Душанбе, 23 октября 2010 г.); научно-теоретической конференции «Роль Конституции в развитии отраслей права в Республике Таджикистан», посвященной 17-летию принятия Конституции Республики Таджикистан (Душанбе, 27 октября 2011 г.).
Структура диссертации. В соответствии с поставленной целью и задачами диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, формулируются выносимые на защиту положения, раскрывается научная новизна разрабатываемой темы, рассматриваются теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения о степени достоверности и об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава «Концептуальные основы административной процедуры» включает в себя три параграфа и посвящена анализу категорий «административная процедура» и «административный процесс» и их соотношению; основных принципов административных процедур, а также становления и законодательного закрепления административных процедур в Республике Таджикистан.
В первом параграфе «Понятие категорий "административная процедура" и "административный процесс" и их соотношение» автором отмечается, что институт административной процедуры в Республике Таджикистан находится на стадам становления. До настоящего времени понятийный аппарат административной процедуры еще не обрел общего признания, так как это относительно новое явление для Таджикистана. Административная процедура - это правовая категория, которая пронизывает административную деятельность, а потому, по мнению автора, является важным правовым институтом, который существует во многих государствах.
Проанализировав процесс становления института административной процедуры, а также нормативные правовые акты, регламентирующие ее отдельные аспекты, соискатель делает вывод о том, что впервые легальное закрепление понятия «административная процедура» было осуществлено в
2007 г. при принятии Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан. В данном источнике она определена как деятельность административного органа в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб. Однако существующие дискуссии о полноте регулирования порядка совершения отдельных видов административных процедур при выполнении государственных функций и оказании государственных услуг дают основания для доработки и уточнения существующей дефиниции. В настоящее время на базе вышеназванного Кодекса продолжает расширяться регулирование отдельных видов административных процедур, исходя из концепции «триады»: анализ ситуации и оценка, принятие решения, исполнение решения.
Для определения сущности административной процедуры в работе анализируется, как категория «административная процедура» соотносится с понятием «административный процесс», при этом учитываются различные точки зрения.
Автор делает вывод, что административная процедура, будучи самостоятельной административной формой деятельности органов исполнительной власти, представляет собой составную и самостоятельную часть административного процесса, совершаемого органами исполнительной власти и местными органами самоуправления поселков и сел (джамоатами) в рамках исполнительно-распорядительной, контрольно-надзорной и иной деятельности для решения конкретных задач и принятия по ним соответствующего административного акта, а также для рассмотрения споров, вытекающих из административных актов или административной деятельности.
Во втором параграфе «Основные принципы административной процедуры» автор предлагает разделить принципы, предусмотренные Кодексом об административных процедурах Республики Таджикистан, на общеправовые и специфические. Соискатель считает, что нужно расширить их перечень, исходя из анализа законодательной практики ряда зарубежных стран, где используются принципы, направленные на защиту прав и свобод граждан. Автор полагает, что соблюдение административно-процедурных принципов на практике могло бы способствовать эффективной организации работы исполнительных органов государственной власти. Вместе с тем в реальной жизни существует много проблем, препятствующих эффективной реализации закрепленных в законодательстве принципов, что снижает результативность деятельности исполнительных органов.
Необходимость определения и установления общих принципов административных процедур заключается в представлении их частью единой системы законодательства, так как их закрепление в законодательстве по-
высит эффективность принятия решений со стороны исполнительных органов по конкретным делам.
Специфические принципы административных процедур, закрепленные в законодательстве, выступают средством конкретизации основных начал организационно-правовой деятельности исполнительных органов и их должностных лиц по надлежащему выполнен™ властных обязательств перед государством и обществом в целом, а также средством конкретизации основных начал.
Автор дает определение принципам административных процедур, понимая под ними основополагающие и исходные идеи, которыми руководствуются органы исполнительной власти и местные органы самоуправления поселков и сел (джамоаты) в рамках исполнительно-распорядительной, контрольно-надзорной и иной деятельности для решения конкретных задач и принятия по ним соответствующего административного акта, а также для рассмотрения споров, вытекающих из административных актов или административной деятельности.
В третьем параграфе «Административные процедуры: становление, развитие и законодательное закрепление в Республике Таджикистан» автор отмечает, что в Республике Таджикистан с приобретением государственной независимости начался процесс формирования правовой основы административных процедур, неразрывно связанный с историей национального законодательства. Становление и законодательное закрепление административной процедуры в Республике Таджикистан связаны с правовым регулированием, осуществляемым с помощью правовых средств, которые развиваются и совершенствуются, претерпевают определенные изменения10.
С историко-правовой точки зрения автор предлагает разделить процесс развития правовой основы административных процедур в Республике Таджикистан на три этапа.
Первый этап (с 1990 до 1993 г.) - это период отмены союзных актов и начало формирования национального законодательства путем принятия первых нормативных правовых актов Республики Таджикистан.
Второй этап охватывает период с 1994 по 1996 г. На основе принятой в 1994 г. Конституции Республики Таджикистан в последующие годы был принят ряд законодательных актов, содержащих нормы об административно-процедурной деятельности исполнительных органов, среди которых: конституционные законы Республики Таджикистан от 1 декабря 1994 г. № 1093 «О местных органах государственной власти», от 3 ноября 1995 г. № 79 «О Правительстве Республики Таджикистан», Типовое положение об аппарате председателя ГБАО, председателей областей, городов и районов Республики Таджикистан от 7 августа 1995 г. № 499, Положение о порядке
10 Алексеев С. С. Право: опыт комплексного исследования М., 1999. С. 583.
подготовки, опубликования и вступления в силу правовых актов Президента Республик» Таджикистан от 11 мая 1996 г. № 479, Регламент Правительства Республики Таджикистан, утвержденный постановлением Правительства Республики Таджикистан от 11 января 1996 г. № 16 и др. Данные акты стали основой зарождения в правовой системе законодательства об административной процедуре, регламентирующей административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти.
Третий этап (с 1997 г. по настоящее время) - это период интенсивной разработки проектов и принятия таких нормативных правовых актов, как законы Республики Таджикистан: от 17 мая 2004 г. № 37 «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 20 марта 2008 г. № 373 «Об исполнительном производстве», от 19 мая 2009 г. № 508 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 20 марта 2008 г. № 375 «О государственной регистрации недвижимого имущества и прав на него», от 12 апреля 2006 г. № 299 «О государственной регистрации актов гражданского состояния», от 2 августа 2011 г. № 751 «О разрешительной системе», от 2 августа 2011 г. № 759 «Об оценке соответствия», а также Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан и т. д.
Правовые основы административных процедур - это единый согласованный механизм, представляющий собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления поселков и сел (джамоатов) по совершению ими государственно-управленческой деятельности в рамках административных процедур. Они основываются на Конституции и законодательных актах Республики Таджикистан, регулирующих деятельность различных государственных органов по совершению ими государственно-управленческой деятельности в рамках административных процедур.
Правовую основу административной процедуры составляют нормативные правовые акты, такие как: Конституция Республики Таджикистан, конституционные законы, отраслевые и специальные законы, кодексы Республики Таджикистан, нормативные указы Президента Республики Таджикистан и постановления Правительства Республики Таджикистан, постановления и распоряжения центральных и местных органов исполнительной власти, регламенты, положения, правила, порядки, инструкции и иные нормативные правовые акты, т. е. правовую основу административной процедуры составляют нормы комплексного и отраслевого законодательства Республики Таджикистан.
Вторая глава «Административно-процедурные производства: виды и их особенности» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Основные виды административно-процедурного производства» автор предлагает собственный вариант классифика-
ции административно-процедурных производств, которая является необходимым условием правовой регламентации их реализации и более эффективного практического применения органами исполнительной власти и местного самоуправления. Соискатель доказывает, что данная классификация имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института административных процедур, но и для их практического применения и эффективной работы с ними.
Диссертантом с учетом правового регулирования административных процедур и на основе анализа Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан и других действующих нормативных правовых актов Республики Таджикистан административно-процедурные производства разделены на следующие виды: 1) по нормативным административно-правовым актам; 2) по ненормативным административно-правовым актам; 3) по исполнению административных актов; 4) по административным жалобам и спорам; 5) по стандартизации; 6) по оценке соответствия (аккредитация, сертификация, декларирование, контроль, надзор и др.); 7) по аттестации; 8) лицензионно-разрешительные административно-процедурные производства; 9) регистрационные административно-процедурные производства; 10) поощрительные административно-процедурные производства; 11) конкурсные административно-процедурные производства.
Во втором параграфе «Производство по администраптвно-пра-вовым актам и исполнительному производству» автор отмечает, что процедуры по принятию административных актов направлены на разрешение конкретных административных дел. В рамках исполнительно-распорядительной деятельности исполнительные органы наделены полномочиями принимать административно-правовые акты, имеющие нормативный характер. Процедуры производства по административно-правовым актам используются в интересах эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов реализации исполнительной власти.
Анализ действующего законодательства позволил диссертанту сделать вывод о том, что в настоящее время для регламентации процедуры производства по администратавно-правовым актам в Республике Таджикистан создана достаточная правовая база, причем акцент сделан на подготовку проектов актов, их обсуждение, визирование, правовую экспертизу, процедуру принятия и т. п. Правовую базу данной процедуры составляют конституционные законы Республики Таджикистан от 12 мая 2001 г. № 28 «О Правительстве Республики Таджикистан», от 17 мая 2004 г. №28 «О местных органах государственной власти», Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан от 5 марта 2007 г. № 232, Закон Республики Таджикистан от 5 августа 2009 г. № 549 «Об органах самоуправления поселков и сел», указы Президента Республики Таджикистан, постановления Правительства Республики Таджикистан и постановления и
распоряжения центральных и местных органов исполнительной власти, устанавливающие полномочия соответствующих государственных органов исполнительной власти по совершению ими процедурных производств. В частности, процедуры производства по административным актам регламентированы в ст. 13-88 Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан.
Важным видом производства по административным актам предстает их обжалование, по сути являющееся административно-юрисдикционным процессом, так как в рамках данного производства совершаются процедуры как внутри государственного органа, принявшего акт, так и в суде. Такая установка вытекает из требований гл. 5-7 Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан.
Диссертант указывает на отсутствие единого подхода (в том числе и в законодательстве ряда зарубежных государств) к определению вида производства при рассмотрении административных жалоб. Так, одни авторы, проводя классификации видов административных производств, выделяют административно-процедурные и юрисдикционные процессы11. При этом производство по административным жалобам относят к юрисдикционному производству12.
Однако в законодательной практике таких государств, как Республика Беларусь (гл. 8 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур»). Республика Кыргызстан (гл. 6 Закона Республики Кыргызстан от 1 марта 2004 г. № 16 «Об административных процедурах») и Республика Казахстан (ст. 17 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. № 107 «Об основах административных процедур») производства по жалобам включены в структуру административных процедур. Данный подход объясняется бурным развитием рыночных отношений и расширением сфер услуг, которые требуют гибкого и своевременного реагирования органов исполнительной власти на происходящие изменения. Примером тому служит развитие лицензионно-разрешительной деятельности в сфере оказания информационных услуг.
Диссертантом отмечается, что в соответствии с Кодексом об административных процедурах Республики Таджикистан различаются два вида процедур по обжалованию административных актов: административные процедуры внутри административного органа (ст. 89-113) и производство об административных процедурах в суде (ст. 114-135). В то же время данным Кодексом урегулировано обжалование нормативных адмннистратив-но-правовых актов (ст. 136—140).
11 Административное право / под ред. Ю М. Козлова и Л. Л, Попова. М., 1999.
С. 404.
12 Там же. С. 416-418.
Исполнительное производство является стадией, включающей в себя совокупность действий государственных органов и их должностных яиц, а также иных лиц, принимающих участие в добровольном и принудительном исполнении решений и постановлений административных и судебных органов по осуществленшо субъективных прав и законных интересов. Ввиду того, что исполнительное производство регулируется многообразными нормативными правовыми актами, существуют различные подходы к вопросу об отнесении данного производства к какой-либо из отраслей права, либо о признании его самостоятельной или комплексной отраслью, либо стадией гражданского процесса или частью административного процесса.
Соискатель, подробно рассмотрев вопросы процедуры исполнительного производства, отмечает, что на современном этапе оно регулируется различными нормативными правовыми актами, что создает определенные трудности при исполнении административных и судебных актов и не в полной мере обеспечивает единообразное совершение исполнительного производства разными субъектами данной процедуры.
Таким образом, для целей унификации и единообразного регулирования исполнительного производства назрела необходимость принятия единого Кодекса Республики Таджикистан об исполнительном производстве, который охватил бы нормы по добровольному и принудительному исполнению административных актов и исполнительных документов. Поддерживая мнение многих ученых13, автор отмечает, что данный Кодекс должен состоять из общей и особенной частей. В общую часть Кодекса необходимо включить положения но регулированию исполнительного производства, предмету регулирования, основные принципы и общие условия совершения исполнительных действий. В особенной части следует предусмотреть нормы, касающиеся добровольного и принудительного исполнения административных и судебных актов и иных исполнительных документов. При этом в данном разделе необходимо сгруппировать институты по добровольному и принудительному исполнению указанных документов в отдельности. В то же время в особенной части, в свою очередь, необходимо выделить два самостоятельных раздела: первый раздел - «Ис-
13 См., напр.: Мсаенкова О. В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Саратов, 2002. С. 162-206 ; Она же. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 35-42 ; Йсаенкова О. В., Шерстюк В. М., Яркое В. В. Концепция Исполнительного кодекса Российской Федерации (Краткие тезисы) // Проблемы защиты прав и интересов граждан и организаций : материалы междунар. науч.-практ. коиф. Сочи. 2002. Ч. 1. С. 82105 ; Малеипт Д. Я. Исполнительное производство (функции суда). N4., 2003. С.429 ; Сарычев А. Н. Исполнительное производство как вид административного производства : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 1998. С. 43-44 ; Яркое В. В. Концепция развитая системы исполнительного законодательства и службы судебных приставов Российской Федерации (Основные тезисы) // Проблемы защиты прав и интересов граждан и организаций. Ч. 1.С. 118-144.
полнительное производство по административным актам», второй - «Производство по судебным и другим исполнительным документам».
Кроме того, в работе исследуется действующее законодательство по исполнительному производству относительно предмета его регулирования и способа реализации принятых решений по административным и правовым основам их регулирования. Данное производство анализировалось в рамках рассмотрения Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан, Кодекса об административных правонарушениях Республики Таджикистан и Закона Республики Таджикистан «Об исполнительном производстве».
В третьем параграфе «Лицензионно-разрешителъное, регистрационное и другие виды административно-процедурного производства и их правовое обеспечение», рассматривая вопрос о лицензионно-разрешитель-ном производстве, диссертант отмечает, что лицензирование как институт административного права в Республике Таджикистан появилось сравнительно недавно, после перехода от административно-командной системы управления экономикой к рыночной системе управления. В связи с этим его теоретическая база в достаточной мере до сих пор не разработана, и между представителями науки административного и гражданского права продолжаются дискуссии о принадлежности данного института. Научно-теоретическая разработка н разрешение проблем лицензионных отношений и механизма их реализации в Республике Таджикистан являются относительно новым аспектом деятельности органов государственного управления.
В работе впервые в национальной (таджикской) административно-правовой науке подвергнуто системному анализу законодательство в сфере лицензирования. Отмечается, что правовое регулирование лицензирования в Республике Таджикистан осуществлялось, начиная с 1990-х гг., с принятия ряда законов, регулирующих данные отношения или содержащих нормы о лицензировании в той или иной мере.
Впервые категория «лицензирование деятельности» появилась в системе права Республики Таджикистан с принятием Закона Республики Таджикистан от 23 декабря 1991 г. «О предпринимательской деятельности в Республике Таджикистан». На протяжении последующих лет были приняты законы Республики Таджикистан: от 10 марта 1992 г. № 553 «О ценных бумагах и фондовых биржах», от 10 марта 1992 г. № 555 «Об иностранных инвестициях», от 27 декабря 1993 г. № 899 «Об образовании», от 27 декабря 1993 г. № 869 «О внешнеэкономической деятельности», от 4 ноября 1995 г. №112 «О валютном регулировании и валютном контроле», от 1 февраля 1996 г. № 232 «Об оружии», от 13 декабря 1996 г. № 314 «О сертификации продукции и услуг», от 14 декабря 1996 г. № 38 «О Национальном банке Республики Таджикистан», от 23 мая 1998 г. № 648 «О банках и
банковской деятельности»14 и др. В них были определены порядок получения лицензии на осуществление определенного рода деятельности и предоставления необходимых документов для получения лицензии; основания и порядок отказа в выдаче лицензии; основания для отзыва лицензии на осуществление определенного вида деятельности и т. д.
В настоящее время правовое регулирование лицензионной деятельности в Республике Таджикистан осуществляется специальным законом Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. № 37 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Положением об особенностях лицензирования отдельных видов деятельности, утвержденным постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 апреля 2007 г. № 172, отдельными постановлениями Правительства Республики Таджикистан и другими нормативными правовыми актами.
Лицензирование является сложной процедурой, которая регламентирована специальными нормативными правовыми актами Республики Таджикистан, на что законодатель при принятии других нормативных правовых актов устанавливает отсылочные нормы. Так, в законах Республики Таджикистан от 28 декабря г. № 149 «О негосударственных пенсионных фондах», от 3 марта 2006 г. № 170 «Об аудиторской деятельности», от 28 июля 2006 г. № 196 «Об оценочной деятельности», от 5 марта 2007 г. № 237 «Об акционерных обществах», от 20 марта 2008 г. № 380 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», от 19 мая 2009 г. № 531 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 19 мая 2009 г. № 524 «О банковской деятельности» и других, -специально делается отсылка к Закону Республики Таджикистан «О лицензировании отдельных видов деятельности». В вышеперечисленных законах содержатся нормы, которые гласят: «Порядок получения лицензии или лицензирование деятельности устанавливается в соответствии с требованиями Закона Республики Таджикистан "О лицензировании отдельных видов деятельности"».
Автором проанализирована возможность получения лицензии на осуществление транспортной перевозки пассажиров и грузов. Для выявления проблем правового регулирования при подаче документов на получение лицензии был проведен анкетный опрос заявителей, обратившихся в Государственную службу по надзору и регулированию в области транспорта Республики Таджикистан в 2011 г.
Диссертантом отмечается, что регистрационная система сложилась очень давно и успешно функционирует почти во всех цивилизованных странах. Целью государственной регистрации является охрана прав и за-
14 В настоящее кремя данный закон принят в новой редакции от 19 мая 2009 г.
конных интересов граждан и юридических лиц на территории Республики Таджикистан.
В постсоветском периоде государственной регистрации не уделялось должного внимания, так как основной акцент делался на плановое ведение хозяйства. После того, как Республика Таджикистан встала на путь рыночного развития экономики, появилось множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов и участников рынка, которые создали благоприятную атмосферу для развития данного института в стране. Законодательное определение указанного института на современном этапе послужило началом формирования системы регистрационных процедур.
Автором рассмотрены процедуры по регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, общественных объединений, актов гражданского состояния и выявлены проблемы правового регулирования, создающие препятствия для реализации гарантий прав и свобод граждан.
Кроме того, проведен анализ законодательных актов, регулирующих процедуры: конкурсного производства, аттестации и аккредитации, поощрительного производства. При этом отмечается, что данные процедуры теоретически исследованы крайне недостаточно.
Третья глава «Совершенствование правовой регламентации административной процедуры и административно-процедурного производства» состоит из двух параграфов, где рассмотрены регламентация административной процедуры в зарубежных странах и странах СНГ, а также определены направления совершенствования административной процедуры и административно-процедурного производства в Республике Таджикистан.
В первом параграфе «Регламентация административной процедуры в зарубежных странах и странах СНГ» указывается, что анализ, обобщение и исследование действующего зарубежного законодательства об административных процедурах и зарубежного опыта функционирования института административных процедур являются необходимым условием становления национального законодательства в области административных процедур.
В действующем законодательстве зарубежных стран и стран СНГ в сфере административных процедур есть схожие и отличные нормы. Так, в Законе ФРГ1 предусмотрены иные виды процедур и порядок их проведения, нежели в законах стран СНГ2. В основном в законодательстве послед-
1 Administrative Procedure Act (1976, 25th May). URL: http://www.bmLbimd.de/eng-liach.pdf (дата обращения: 18.08.2012).
2 Об адмтшпетратшшых процедурах : закоп Респ. Беларусь от 28 окт. 2008 г. №433-3. URL: http://w\-\v.pravo.byAvebnpa/text.aspRN=h 10800433 (дата обращения: 05.09.2012); Об административных процедурах : закон Кыргыч. 1'есн. от 1 марта 2004 г. № 16. TJRL: hUp:/Awvvv.media]awca.org/fold/docnment/-1647 (дата обращения: 08.09.2012) ;
следних урегулированы процедуры, связанные с обращениями граждан и порядком их рассмотрения, или же подробно и четко описаны принципы и стадии административной процедуры, которые дают преимущество в вынесении справедливых и правомерных решений.
Заимствование всего лучшего, что было накоплено зарубежными странами в этой области и привнесение данных норм в национальное законодательство могло бы способствовать обеспечению более квалифицированной защиты прав и свобод граждан во взаимоотношениях с исполнительными органами Республики Таджикистан.
Во втором параграфе «Направление совершенствования административной процедуры и административно-процедурного производства в Республике Таджикистан» на основе проведенного ранее анализа законодательного закрепления и регулирования административных процедур в зарубежных странах и странах СНГ диссертант делает- вывод, что национальное административно-процедурное законодательство требует совершенствования и приведения в соответствие с общими прогрессивными положениями зарубежной практики.
Соискатель считает, что предмет регулирования Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан весьма ограничен. В связи с этим автор предлагает его расширить, включив общественные отношения, возникающие в сфере управленческой деятельности при совершении юридических действий органами исполнительной власти, например, процедуры по лицензионному, регистрационному производству, процедуры по согласованию проектов административного акта и вопросам координационной, контрольной и надзорной деятельности. Автор отмечает, что исключение из проекта Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан этих групп публичных отношений является необоснованным, так как деятельность системы органов исполнительной власти в первую очередь направлена на обеспечение существующих и действующих прав и свобод. Этим ограничивается область реализации потенциала исполнительной власти и не определяются ориентиры совершения процедурных действий должностными лицами.
Несмотря на то, что ст. 4 Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан закрепляет основные принципы административных процедур, такие как: равенство перед законом, осухцествление полномочий на основании закона, соразмерность, беспристрастное осуществление административных процедур и конфиденциальность, - автор считает, что их перечень не в полной мере отвечает задачам и функциям данного производства. В исследовании предлагается дополнить Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан принципами, на которых
Об административных процедурах : закон Респ. Казахстан от 2.7 нояб. 2000 г. № 107-И ЗРК II Ведомости Парламента Респ. Казахстан. 2000. № 20, ст. 379.
основывается законодательство зарубежных стран в области административных процедур и которые способствуют достижению должпого эффекта по обеспечению нрав и свобод человека и гражданина, защиты прав и законных интересов юридических лиц, среди них: гласность; социальная справедливость; доступность и прозрачность административных процедур; обоснованность и объективность в принятии решения, ответственность должностных лиц за принятое решение; рациональность; экономичность. Диссертант акцентирует внимание на том, что включение всех перечисленных положении в Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан позволит направить деятельность исполнительных органов на удовлетворение потребностей личности, обратившейся к государственным органам за помощью либо за защитой нарушенных прав, и повысит уровень доверия населения к государству.
Автор приходит к выводу, что, наряду с имеющимися недостатками Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан, его положительной составляющей является наличие определенных норм, которых нет в законодательствах зарубежных стран, чьи нормативные правовые акты были рассмотрены. К таким относятся: положения об участниках административных процедур, порядок осуществления представительства в административном суде, административное производство в суде, деление административных процедур на виды и т. д.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения.
Список работ, опубликованных автором но теме диссертации
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,
рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Марифхонов, Р. Н. О некоторых аспектах административно-исполнительного производства / Р. Н. Марифхонов // Изв. Акад. наук Респ. Таджикистан. - 2010. - № 4. - С. 129-133.-0,5 печ. л.
2. Марифхонов, Р. Н. Лицензирование как контрольно-разрешительная деятельность исполнительных органов государственной власти / Р. Н. Марифхонов // Вестн. Тадж. нац. ун-та. - 2011. - № 3. - С. 163-168. - 0,6 печ. л.
3. Марифхонов, Р. Н. Некоторые проблемы правового обеспечения административной процедуры в Республике Таджикистан / Р. Н. Марифхонов // Вестн. Тадж. нац. ун-та. - 2012. - № 3/5 (93). - С. 94-101. - 0,4 печ. л.
4. Марифхонов, Р. Н. К понятию административной процедуры / Р. Н. Марифхонов, А. М. Волков // Вестн. Тадж. нац. ун-та. - 2012. -№ 3/6 (96). - С. 123-129. - 0,5/0,25 печ. л.
Иные публикации
5. Марифхонов, Р. Н. Конституция Республики Таджикистан и административные правовые акты / Р. Н. Марифхонов // Государство и право. -Душанбе, 2009. -№ 3. - С. 85-92. - 0,5 печ. л. (натадж. яз.)
6. Марифхонов, Р. Н. Конституция Республики Таджикистан и развитие административного законодательства / Р. Н. Марифхонов, X. Ойев // Ба куллахои дониш. - 2009. - 17 окт. - 0,5/0,25 печ. л. (на тадж. яз.)
7. Марифхонов, Р. Н. Административные процедуры как самостоятельный институт административного права / Р. Н. Марифхонов // Актуальные проблемы развития права, государства и подготовки юридических кадров высокой квалификации в Республике Таджикистан. - Душанбе : Изд-во Тадж. нац. ун-та, 2011. - С. 123-127.-0,3 печ. л. (натадж. яз.)
8. Марифхонов, Р. Н. Административные процедуры по государственной регистрации / Р. Н. Марифхонов // Государство и право. - Душанбе, 2011. - № 3. - С. 46-51. - 0,4 печ. л. (на тадж. яз.)
9. Марифхонов, Р. Н. Конституция Республики Таджикистан - правовая основа деятельности лицензирования / Р. Н. Марифхонов /У Конституция Республики Таджикистан - основа национальной государственности : материалы респ. конф., посвящ. 16-летию принятия Конституции Респ. Таджикистан / под ред. X. Ойева. - Душанбе : Изд-во Тадж. нац. ун-та, 2011.
- С. 56-63. - 0,3 печ. л. (на тадж. яз.)
10. Марифхонов, Р. Н. Некоторые вопросы нормативного регулирования административных процедур / Р. И. Марифхонов // Роль Конституции в развитии отраслей права в Республике Таджикистан : материалы науч.-теорет. конф., посвящ. 17-летию принятия Конституции Респ. Таджикистан / под ред. А. М. Диноршоева. - Душанбе : Эксклюзив, 2012.
- С, 60-66. - 0,5 печ. л. (на тадж. яз.)
МЛРИФХОНОВ Расулжон Нурматович
Проблемы правового регулирования административных процедур в Республике Таджикистан
Диссертационное исследование посвящено проблеме правового регулирования административных процедур в Республике Таджикистан. В нем исследованы концептуальные основы административной процедуры, виды и особенности административно-процедурного производства, проведена их классификация, а также рассмотрены проблемы совершенствования правовой регламентации административной процедуры и административно-процедурного производства.
На основе комплексного анализа проблем правового регулирования административных процедур сформулированы предложения по совершенствованию действующего административно-процедурного законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в нормотворчестве, правоприменительной деятельности и учебном процессе.
M A RIFKHONOV Rasulzhon N.
The Problems of Legal Regulation of Administrative Procedures in the Republic of Tajikistan
This research is devoted to the problem of legal regulation of administrative procedures in the Republic of Tajikistan. This work explores the conceptual grounds of the administrative procedure, types and particularities of the aclminis-trative-procedural process and classifies them, as well as examines the problems of improvement of legal regulation of administrative procedure and administrative-procedural process.
Based on a comprehensive analysis of the problems of legal regulation of administrative procedures some theoretical recommendations on improvement of current administrative-procedural legislation, as well as practical proposal for such purposes have been made.
The results of the research can be used in lawmaking, law application practices and education process.
Марнфхонов Расулжон Нурматовнч
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР В РЕСПУБ.ПИКЕ ТАДЖИКИСТАН
Подписано в печать 8.04,13. Формат 60x84 1/16. Усл. печ. л. 1,63. Тираж 100 экз.
Редакциошю-шдатедьский отдел научного цетра федерального казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования («Владимирский юридический 1шстнтут Федеральной службы исполнения наказаний» 600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е. E-mail: rio@vui.vladinfo.ru.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы правового регулирования административных процедур в Республике Таджикистан»
РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ 04201357362 На правах рукописи
МАРИФХОНОВ Расулжон Нурматович
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН
12.00.14 - административное право, административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Волков Александр Михайлович
Москва - 2013
Содержание
Введение
Глава 1. Концептуальные основы административной процедуры
1.1. Понятия категорий «административная процедура» и «административный процесс» и их соотношение............................................................................................................17
1.2. Основные принципы административной процедуры..................................................32
1.3. Административные процедуры: становление, развитие и законодательное закрепление в Республике Таджикистан...................................................................................43
Глава 2. Административно - процедурные производства: виды, и их особенности
2.1. Основные виды административно - процедурного производства.........................60
2.2. Производство по административно-правовым актам и процедуры по исполнительному производству....................................................................................................64
2.3. Лицензионно-разрешительное, регистрационное и другие виды административно-процедурного производства и их правовое обеспечение.............89
Глава 3. Совершенствование правовой регламентации административной процедуры и административно - процедурного производства
3.1. Регламентация административной процедуры в зарубежных странах и странах СНГ..........................................................................................................................................................134
3.2. Направление совершенствования административной процедуры и административно-процедурного производства в Республике Таджикистан.........146
Заключение..........................................................................................................................................150
Библиография 154
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. С приобретением государственной независимости и переходом на рыночную экономику Республика Таджикистан встала на путь построения правового государства. В истинно правовом государстве особый интерес уделяется вопросам соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые имеют решающее значение для развития общества и государства, а также правового взаимодействия между частными лицами и исполнительными органами власти. Для воплощения этих идей нужен надежный и апробированный механизм, реализуемый в разнообразных формах в государственной практической деятельности исполнительных органов власти и их должностных лиц, в качестве которого выступает административная процедура.
Административная процедура, имея позитивный характер, представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка). Такие действия являются государственно-управленческой деятельностью, в рамках которых реализуется исполнительная власть. От того, насколько четко регламентирована и апробирована жизнью исполнительная деятельность государственных органов в рамках процедуры ее совершения, зависит качество исполнения законодательных актов и укрепления государственной дисциплины, а также обеспечения прав и свобод граждан. В связи с этим любые действия государственного органа или его должностных лиц представляют собой объективную форму проявления действий государственно-властного характера и символизируют государственно-управленческую
деятельность, которая нуждается в четкой, поступательной и последовательной регламентации.
Таким образом, одной из актуальных задач в юриспруденции является совершенствование правовых основ функционирования государства. Для решения данной задачи в Республике Таджикистан предприняты определенные шаги, и на современном этапе принято множество нормативных правовых актов в различных сферах. Безусловно, среди них и административно-процедурное законодательство, регулирующее вопросы, связанные с процедурой подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, конкурсного и поощрительного производства, лицензирования, регистрации, аттестации, аккредитации, сертификации и др. Однако существенной проблемой остается разрозненность нормативных правовых актов в этой области и/или противоречивость норм данных правовых актов. Именно поэтому достижение реального действия административно-процедурного законодательства приведет к четкой регламентации принятия и исполнения управленческих решений.
Исходя из этого, возникла необходимость в научном исследовании и теоретическом обосновании административных процедур, проявляющихся в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, так как они играют важную роль в укреплении законности, государственной дисциплины, национальной государственности и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Республики Таджикистан.
Степень научной разработанности темы. С 70-х гг. XX в. вопросы правового регулирования административных процедур стали объектом системного научного исследования. В настоящее время исследованию данной проблемы уделяется пристальное внимание многих ученых, среди которых можно отметить: Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, Б. М. Лазарева, И. В. Панову, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова и др. В их трудах рассмотрены отдельные аспекты административных процедур в контексте изучения других вопросов науки административного права, которые
стали фундаментом для дальнейших научных исследований в этой области.
В рамках настоящей проблематики следует особо выделить исследование И. М. Лазарева, в котором анализируются проблемы взаимоотношения граждан и их организаций с органами исполнительной власти в России1. В работе Р. С. Тихого исследуется теоретическая основа административной процедуры в административном процессе и рассматриваются различные виды административных процедур в условиях Российской Федерации2. Целью диссертационного исследования Е. А. Дегтяревой была разработка общего учения об административных процедурах с использованием опыта России , а объектом изучения В. А. Зюзина стали проблемы законодательного регулирования административных процедур в России и некоторых зарубежных странах, в основном с развитыми демократическими традициями4.
А. Е. Помазуевым предпринята попытка теоретической разработки системы административных процедур доступа к публичной информации, отвечающих современному состоянию общественных отношений в данной сфере и способных максимально безболезненно выстроиться в существующую правоприменительную практику5.
Н. Б. Малявиной разработана концепция административных процедур в свете способов противодействия коррупции в системе органов публичной власти, а также сформулированы научные и практические рекомендации по совершенствованию административного и административно-процессуального законодательства, регламентирующего административные процедуры реализации
1 Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти РФ : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
2 Тихий P.C. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект) : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
3 Дегтярева Е.А. Административные процедуры : дис.... канд. юрид. наук. М., 2007.
4 Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
5 Помазуев А.Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007.
и защиты прав и свобод граждан и организаций6, а в диссертационном исследовании М. В. Силайчева обозначены и предложены пути дальнейшей разработки теоретических основ правового регулирования административных процедур в России7.
Особо следует выделить работу О. В. Морозовой, которая на основе сравнительного анализа регулирования административно-процедурных отношений в США, ФРГ и России определяет основные направления совершенствования правового регулирования в сфере отношений органов исполнительной власти с частными лицами в Российской Федерации8.
Весомый вклад в исследование данной проблематики внес С. 3. Женетль, который, рассматривая вопросы административного процесса и административных процедур, выработал предложения по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации. Однако в рамках одной диссертации охватить все административные процедуры не представляется возможным, поэтому данный автор исследует только процедуры лицензирования и государственной регистрации, административные процедуры реагирования на жалобы и предложения граждан, процедуры поощрений, информирования населения о деятельности органов государственной власти9.
Между тем в настоящее время нет работ, посвященных исследованию правовой концепции административной процедуры, проблемам правового регулирования административных процедур по законодательству Республики Таджикистан в сравнении с другими странами, которые имеют свою специфику их регулирования. Теоретический анализ показывает, что действующее
6 Малявина Н.Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
7 Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
8 Морозова О.В. Административные процедуры в РФ, США, ФРГ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
9 Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
законодательство в области административных процедур не отвечает современным реалиям обеспечения прав и свобод граждан в их взаимоотношениях с исполнительными органами Республики Таджикистан. В связи с вышеизложенным можно с уверенностью говорить о том, что потенциал в изучении данной темы не исчерпан.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами Республики Таджикистан в области правового регулирования административных процедур, действий по их выполнению, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе государственно-управленческой деятельности исполнительных органов и органов местного самоуправления поселков и сел (джамоатов).
Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, регламентирующие административно-процедурные производства в Республике Таджикистан, а также практика деятельности исполнительных органов, связанная с осуществлением административных процедур.
Целью диссертационного исследования является разработка концепции административной процедуры как надежного механизма государственной практической деятельности исполнительных органов и их должностных лиц в процессе их взаимоотношения с частными лицами в Республике Таджикистан, а также рекомендаций по совершенствованию законодательства в области административных процедур Республики Таджикистан.
В соответствии с поставленной целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- проанализировать соотношение понятий «административная процедура» и «административный процесс», дать авторское определение понятия «административная процедура» с учетом ее признаков и особенностей;
- изучить и обобщить систему принципов административных процедур и классифицировать их в соответствии с существующим законодательством Республики Таджикистан;
- проанализировать нормативные правовые акты, составляющие правовую основу административных процедур, а также особенности их становления и законодательного закрепления в Республике Таджикистан;
- предложить авторскую классификацию основных видов административно-процедурных производств;
- выявить и исследовать проблемы правового регулирования производства по административно-правовым актам, исполнительного производства, лицензионно-разрешительного производства, регистрационного производства и других видов административно-процедурного производства;
- определить круг проблем в правовом регулировании административных процедур и административно-процедурных производств;
- выработать основные направления совершенствования правовой регламентации административной процедуры и административно-процедурного производства, сформулировать соответствующие рекомендации.
Методология и методы диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлялось с помощью диалектического метода познания действительности, использование которого позволило изучить вопросы правового регулирования административных процедур в их развитии и взаимодействии. В исследовании также использовались общенаучные (анализ, синтез, обобщение) и специальные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический). Путем анализа и синтеза были раскрыты существенные признаки и свойства административных процедур. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить нормативные правовые акты различных стран в области административных процедур в целях выявления их общих и особенных свойств. С помощью формально-юридического метода определены понятия административной процедуры и принципа административных процедур,
а также проведена классификация административно-процедурных производств на основе правового регулирования.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили работы таких представителей науки административного и конституционного права, как: А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, А. М. Волков, JI. А. Галаган, Н. М. Гищенко, В. В. Головко, А. А. Демин, А. С. Дугенец, И. И. Евтихиев, М. О. Ефремов, А. Б. Зеленцов, А. П. Зрелов, С. И. Ибрагимов, А. И. Имомов, Л. А. Кармолицкий, А. А. Клишас, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, С. И. Котюргин, Б. М. Лазарев, И. А. Лория, А. А. Мамедов, М. Л. Масленников, С. И. Махина, И. М. Машаров, В. А. Мельников, А. Н. Миронов, А. Ф. Ноздрачев, М. В. Немытина, X. Ойев, И. В. Панова, Б. В. Россинский, В. М. Редкоус, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Э. В. Талапина, А. С. Телегин, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба, О. А. Ястребов и др.
Существенное значение для настоящего исследования имеют фундаментальные труды ученых-юристов по теории права и гражданскому процессу, таких как: В. К. Бабаев, Р. Е. Гукасян, Л. Н. Завадская, О. В. Исаенкова, А. В. Малько, Ю. Л. Мареев, Н. И. Матузов, Н. А. Панкратова, И. В. Решетникова,
A. К. Сергун, Р. Ш. Сотиволдиев, М. А. Чечина, В. М. Шерстюк, М. К. Юков,
B. В. Ярков и др.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Республики Таджикистан, нормативные правовые акты Республики Таджикистан, регулирующие деятельность различных государственных органов в сфере административных процедур, а также зарубежные законодательные акты, касающиеся административных процедур.
Кроме того, соискатель опирался на более чем 150 принятых отраслевых законов, предусматривающих регламентацию деятельности отраслевых органов власти по совершению ими административно-управленческой деятельности в рамках административных процедур.
В работе использованы результаты анкетного опроса более 30 лиц, обратившихся в Государственную службу надзора и регулирования в области транспорта Республики Таджикистан для получения лицензии на осуществление транспортной перевозки пассажиров и грузов, а также статистическая информация отдела инспекции вышеназванной государственной службы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно, являясь одним из первых комплексных монографических исследований проблем правового регулирования административных процедур в Республике Таджикистан после принятия Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан в 2007 г., посвящено системному анализу положений по административной процедуре не только подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, но и других административно-правовых процедур. Автором сформулировано определение понятия административной процедуры в соответствии с ее основными признаками, а так
