АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы организации налогового контроля российской Федерации в условиях административной реформы»
11111111111111111111111
0030В35ЭЭ
ПРАВОВЫЕ ПРБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
О
Специальность 30.00.12 — административное право; муниципальное право; таможенное право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Тюмень — 2007
3 1 МАЙ 2007
Диссертация выполнена на академической кафедре по госу-дарствоведческим юридическим наукам Академии российских энциклопедий
Научный руководитель: заслуженный юрист Российской
Федерации, доктор юридических наук, доктор энциклопедических наук, профессор, академик АРЭ Севрюгин Виктор Егорович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
академик АРЭ
Капитонов Сергей Анатольевич кандидат юридических наук, доцент Вершинин Виктор Иванович
Ведущая организация: Государственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет»
Защита диссертации состоится «01» июня 2007 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 06/07 АРЭ 001 в Академии российских энциклопедий по адресу 454091, г Челябинск, ул Красноармейская, 55 (зал заседаний Ученого совета)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии российских энциклопедий
Автореферат разослан « » а^Уг^^е. 2007 года
Ученый секретарь
диссертационного совета /)
доктор юридических наук, . —'—
профессор (7°с В Д Плесовских
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Правовые проблемы организации налогового контроля приобретают в Российской Федерации особое значение в условиях административной реформы, направленной на эффективность деятельности системы федеральных органов исполнительной власти, их контрольной функции и государственного управления в целом, и, следовательно, на гармонизацию отношений между обществом и государством В налоговой сфере государственного управления эти направления реформирования проявляются в обеспечении эффективной организации деятельности Федеральной налоговой службы России, ее взаимодействия с иными органами налогового администрирования, в совершенствовании процедур налогового контроля в целях достижения баланса интересов налогоплательщиков и законных требований государства
Правовое регулирование статуса Федеральной налоговой службы России, организационных форм налогового контроля и его процедур в настоящее время крайне не стабильно Такая ситуация неизбежно приводит к возникновению многочисленных вопросов у различных участников налоговых контрольных отношений, и, зачастую, лишь предусмотренное налоговым законодательством судебное толкование правовых норм позволяет обеспечить грамотное применение закона В такой ситуации то или иное судебное толкование является одним из существенных аргументов в разрешении конфликтных отношений и фактически выступает ориентиром при принятии конкретных решений
Разрешаемые судами споры, которые возникают в сфере контрольных налоговых отношений, свидетельствуют о необходимости совершенствования как законодательства, регулирующего организацию налогового контроля, так и практики его применения Создание четкого механизма правового регулирования общественных отношений в этой области является необходимым элементом дальнейшего проведения административной реформы.
Накопленный более чем двадцатилетний опыт формирования и модернизации налогового контроля РФ требует глубокого научного анализа и теоретического осмысления со стороны правовой науки А необходимость применения системного, скоординированного межотраслевого подхода к публично — правовому
регулированию отношений в сфере организации налогового контроля осознана и доктриной1, и практикой
Доктринальные исследования позволили отчасти исправить это положение Однако юридическое познание не исчерпало себя в этом вопросе и интерес к нему продолжает сохраняться, а нормативные акты последнего времени, принятые в ходе административной реформы, дают новый импульс для научных исследований по проблемам организации налогового контроля РФ В настоящее время правовые вопросы организации налогового контроля требуют всестороннего изучения на новом уровне, с учетом положений концепции административной реформы и новейшего законодательства
Имеющиеся правовые решения нуждаются в развитии и совершенствовании, научном обосновании В целях формирования необходимого доктринального задела для дальнейшего совершенствования законодательства надлежит уточнить отдельные теоретические и законодательные положения
В связи с этим, как для юридической науки в целом, так и для наук административного права и налогового права в частности, систематизация накопленных теоретических и практических знаний в сфере организации налогового контроля, анализ вступившего в силу законодательства, регулирующего контрольную деятельность налоговых органов, определение направлений его дальнейшего реформирования представляется, на наш взгляд, задачей особенно важной и актуальной
1 См Совершенствование правового регулирования налогового контроля в РФ (Дружинин В Н., 2004 г), Система налогового контроля в РФ теория и практика правового регулирования, актуальные проблемы и направления реформирования (Нелюбин Д. Е, 2003 г), Безруков Г Г и др Налоговый контроль в условиях реформирования экономики. - Екатеринбург, 2003, Кучеров И И., Судаков О Ю, Орешкин И. А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. - М, 2001, Ногина О А Налоговый контроль вопросы теории. - СПб Питер, 2002, Васюченкова Л.В Концептуальные проблемы определения сущности налогового контроля // Налоги и налогообложение - 2006 -№ 2 - С 24-26, Титов АС Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание // Юрист - 2005 - № 1, Черник Д Г, Морозов В П, Лобанов А В Технология налогового контроля // Налоговый вестник - 2000 -№ 5 и др, Бакаев Г Э Налоговый контроль - Екатеринбург Изд АМБ, 2003, Налоговый контроль налоговые проверки и производство по фактам налоговых правонарушений / Под ред. Ю Ф Кваши. - М Юристъ, 2001, Шумяцкий Р И Организация и методика налогового контроля - Новосибирск Сиб АГС, 2003 и др
Полагаем, что реформирование организации налогового контроля любого современного государства — одна из постоянных функций государственного управления налоговой сферой — такой путь вхождения в тему видится соискателю наиболее рациональным способом ее осмысления
Степень научной разработанности темы исследования. Существенный вклад в развитие научных представлений о правовом регулировании организации налогового контроля РФ и направлениях его совершенствования внесли такие ученые, как А В Брызгалин, Г Г Безруков, О Н Горбунова, Е Ю Грачева, Т. А Гусева, В Н Дружинин, А П Зрелов, М В Карасева, Ю Ф Кваша, А Н Козырин, Ю А Крохина, И И Кучеров, Д. К Нелюбин, О А Ногина, М. Ю Орлов, Л П Павлова, В Г Пансков, С Г Пепеляев, Г В Петрова, Е В Поролло, С В Разгулин, В И Слом, Г П Толстопятенко, Н И Химичева, Д Г Черник, А С Шаров, С Д Шаталов, С О Шохин
Особенности административно — правовой организации управления исследуются в работах Д Н Бахраха, Ю М Козлова, Л Л Попова, Ю Н Старилова, Ю А Тихомирова
Проблемы правового обеспечения административной реформы, осуществляемой в настоящее время, анализируются в научных публикациях периодической печати
В монографической литературе, и особенно в диссертациях не учтены последние законодательные изменения в рассматриваемой сфере, их взаимосвязь с административными преобразованиями в современный период развития Это свидетельствует о том, что настоящее исследование имеет научный и практический интерес Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе организации налогового контроля и регулируемые нормами административного и налогового права
Предметом диссертационного исследования выступают правовые норы, регулирующие организацию деятельности Федеральной налоговой службы по осуществлению налогового контроля и ее взаимодействие с иными органами налогового администрирования, организационные формы налогового контроля в условиях их реформирования и совершенствования, а также практика толкования и применения анализируемых норм
Цели диссертационного исследования — всестороннее изучение организации налогового контроля РФ с учетом положений концепции административной реформы и новейшего законодательства, обоснование новых признаков, составляющих данное понятие, его определение с точки зрения регулятивной функции, а также новых целей и задач организации налогового контроля, отвечающих объективным закономерностям российского общества, вступающего в период стабильного развития
На основе выше обозначенного подхода — выявить направления дальнейшего совершенствования правовой основы организации налогового контроля РФ, его организационно-правовых форм и процедур
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи
— определить понятие административной реформы в налоговой сфере управления, выделить ее этапы и проанализировать содержание каждого из них,
— выяснить причины неудовлетворительного состояния правового регулирования организации налогового контроля в России, предложить пути их преодоления,
— проанализировать влияние административной реформы на теоретические основы организации налогового контроля РФ, сформулировать новые подходы к определению правового понятия организации налогового контроля РФ, его целей и задач, отвечающих потребностям современного общественного развития,
— проанализировать изменения, внесенные в структуру и административно-правовой статус налоговых органов,
— дать правовую оценку новеллам законодательства, коснувшихся организационно-правовых форм налогового контроля и его процедур,
— выявить особенности взаимодействия налоговых органов с иными государственными органами, осуществляющими правоохранительную функцию в налоговой сфере управления
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционного, административного, финансового, налогового права, налогового администрирования таких, как А П Алехин, С С Алексеев,
А В Аронов, Г В Атаманчук, Д Н Бахрах, И А Белобжецкий, В А Белов, К С Вельский, В П Беляев, Д В Винницкий, Э А Вознесенский, И В Горский, В И Гуреев, А 3 Дадашев, Е Н Евстигнеев, А А Кармолицкий, В А Кашин, Д А Керимов, Ю М Козлов, О Е Кутафин, Т Л Комарова, В А Красницкий, А В Лобанов, О Н Михайлов, М В Мишустин, В П Морозов, Л П Павлова, В Е Севрюгин, Л В Спирина, Ю Н Старилов, М С Студеникина, А М Тарасов, В А Тимошенко, Ю А Тихомиров, С Д Хазанов, В Е Чиркин, О Ф Шабров, С Ю Шараев В работе использованы научные публикации, материалы научно-практических конференций, круглых столов и семинаров, диссертации и авторефераты диссертаций по рассматриваемой тематике
Методологическую основу диссертационного исследования
составили основные методы научного познания объекта и предмета исследования диалектический, исторический, формальнологический, системный, сравнительный, нормативно-аналитический, анализа и синтеза, индукции и дедукции
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования образуют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, а также российское административное, финансовое и налоговое законодательство
Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной практики, правоприменительная деятельность налоговых и иных органов налогового администрирования, статистические и аналитические данные, зарубежный опыт организации налогового контроля, изложенный в отечественной литературе В диссертационном исследовании также была использована информация с официальных сайтов федеральных налоговых органов
Научная новизна работы заключается в том, что на уровне диссертационного исследования впервые подведены промежуточные итоги административных преобразований в налоговой сфере государственного управления, определено влияние административной реформы на теоретические и правовые основы организации налогового контроля РФ, проанализировано недавно вступившее в силу законодательство, регулирующее организационные формы налогового контроля, сформулированы и обоснованы направления его дальнейшего совершенствования
На защиту выносятся следующие научные положения, отражающие элементы новизны исследования:
1 Предложено ввести понятие «административная реформа в налоговой сфере управления» и определить ее как «целенаправленные изменения в организационных структурах и административных процедурах органов налогового администрирования, связанные с повышением эффективности их деятельности»
2 Обосновывается возможность рассмотрения административной реформы в налоговой сфере управления в исторической ретроспективе и, положив в основу периодизации становления и одновременной модернизации правовой и организационной форм налогового контроля России периоды развития российского законодательства о налоговой системе и органах налогового контроля, выделить в ней следующие этапы Первый этап, включающий 1991—2001 гг, второй этап, включающий 2002—2005 гг и третий этап, включающий 2006—2008 гг
3 Установлено, что в ходе административной реформы в налоговой сфере управления сузился круг органов, осуществляющих налогово-контрольную деятельность Налоговый контроль РФ осуществляется системой федеральных налоговых органов Более того, ФНС РФ в результате административных преобразований становится не только контрольно-надзорным органом, но и ведомством, которое от лица государства предоставляет государственные услуги налогоплательщику для обеспечения исполнения им его конституционной обязанности по уплате налогов Такой путь избран всеми передовыми налоговыми службами мира Эта тенденция наметилась и в организации налогового контроля РФ
Основными направлениями дальнейшего реформирования организации налогового контроля должны стать, создание и внедрение процедуры управления налоговой сферой по результатам, разработка критериев эффективности контрольной деятельности, приведение методологической основы налогового контроля в соответствие с современными условиями развития государства, создание системы научно-исследовательской и учебной базы налоговых органов по международным образцам, формирование системы кадрового обеспечения, организация адекватной информационно-коммуникативной инфраструктуры, материально-тех-
ническое и финансовое обеспечение функционирования органов налогового контроля, разработка механизмов совершенствования организации налогового контроля Обозначенные направления реформирования организации налогового контроля во многом согласуются с основными задачами административной реформы
4 Учитывая направленность настоящего исследования, предложено определить «налоговый контроль» как «специальный организационно-правовой механизм, посредством которого обеспечивается баланс интересов налогоплательщиков и законных требований государства, а также исследование и установление оснований осуществления принудительных налоговых изъятий и применения мер ответственности в случае совершения налоговых правонарушений»
5 Обосновано положение о том, что эффективность организации налогового контроля во многом обусловлена не фискальной, а его регулирующей функцией, что налоговый контроль как организационно-правовая категория, эволюционируя вместе государством, должен приобретать регулирующий характер, способствовать росту экономики и решению социальных проблем, стать одним из важных факторов общественного развития Организация налогового контроля РФ, одновременно являясь обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами и налогового администрирования, в соответствие с нормами международного права, должна стать конкретным проявлением государственного регулирования, направленного на достижение баланса прав налогоплательщиков и законных требований государства Предлагаемый подход полностью согласуется с целями и задачами административной реформы, соответствует современному пониманию роли государства в сфере экономики, способствует организации налогового контроля в соответствии с общемировыми стандартами
6 Сделан вывод о том, что правовое понимание «организации налогового контроля» включает следующие основные положения
1) Целями организации налогового контроля, гармонично сочетающимися с целями административной реформы, являются обеспечение законности и эффективности налогообложения, достижения баланса интересов государства и налогоплательщиков
2) К числу задач организации налогового контроля, следует отнести
оптимизация взаимодействия и координации государственных органов в процессе контрольной и надзорной деятельности в налоговой сфере управления,
проверка своевременности и полноты соблюдения требований налогового законодательства налогоплательщиками и иными обязанными лицами,
оценка законности действий налогоплательщиков и иных обязанных лиц при исчислении и уплате налогов и налоговых платежей, использовании налоговых льгот,
обеспечение соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков и иных обязанных лиц,
пресечение и предупреждение правонарушений в сфере налогообложения,
ответственность налоговых органов и их должностных лиц за нарушение порядка проведения контрольных проверок
3) Налоговый контроль осуществляется исключительно системой федеральных налоговых органов
4) Статус органов налогового контроля регулируется нормами административного права
5) Налоговый контроль как вид деятельности реализуется через закрепленные законодателем специальные организационно-правовые формы и контрольные действия
7. Аргументируется заключение о том, что организационно-правовыми формами налогового контроля являются учет налогоплательщиков и объектов налогообложения, а также выездная и камеральная налоговые проверки Они в свою очередь образованы совокупностью конкретных контрольных действий Предлагается ввести в законодательство это понятие Автор полагает, что законодательно могут быть закреплены лишь организационно-правовые формы налогового контроля и контрольные действия, как внешнее выражение содержания, а способы и приемы налогового контроля должны определяться, описываться, исследоваться лишь доктринально, ведь они являются содержанием законодательно закрепленных форм — контрольных действий
8 Установлено, что на формирование нормативно-правовой основы организации налогового контроля негативно влияют следу-
ющие факторы несовершенство правового регулирования организации финансового контроля и отсутствие его стандартизации, неопределенность в вопросе о соотношении понятий контроля и надзора (в большинстве нормативных правовых актов закрепляются полномочия соответствующего органа по осуществлению контроля и надзора без их разграничения, что особенно заметно при анализе организационно-правового статуса вновь созданных федеральных служб), несовершенство, нестабильность, сложность налогового законодательства в целом (большинство налоговых конфликтов возникает по причине несовершенства нормативной базы, налогоплательщики чаще всего отвечают лишь за брак в работе законодателя, за ошибочное истолкование законов)
Все выше изложенное, позволило сформулировать для законодателя следующие предложения
1) Разработать и принять Концепцию реформирования системы государственного контроля и надзора в условиях административной реформы, федеральные законы «О системе государственного контроля и надзора» и «О системе и процедурах государственного финансового контроля и надзора». На их основе разработать и внести изменения в гл 14 НК РФ «Налоговый контроль»
2) Совершенствование нормативно-правовой основы организации налогового контроля предполагает решение следующих задач.
определить систему нормативных правовых актов в сфере организации налогового контроля и уровни нормативно-правового регулирования,
определить предмет, цели и задачи правового регулирования каждого акта, составляющего систему нормативных правовых актов в сфере организации налогового контроля РФ,
определить понятийный аппарат и методологию налогового контроля,
определить структуру гл 14 НК РФ «Налоговый контроль» (части, разделы, подразделы, их последовательность) и ее содержание,
9 Дана правовая оценка законодательных новелл, касающихся налоговых проверок и образующих их контрольных действий, сделан вывод о том, что обновленная глава 14 НК РФ вновь стала промежуточным вариантом правового регулирования про-
цедур налогового контроля Следовательно, совершенствование нормативной основы организационных форм налогового контроля и его процедур еще не завершено
Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, ставятся его цель и задачи, излагаются теоретические и методологические основы, формулируются выносимые на защиту положения, приводятся сведения об апробации результатов исследования
Глава 1 «Организация налогового контроля и административные преобразования в Российской Федерации» включает три параграфа
В первом параграфе «Этапы административной реформы в налоговой сфере управления, их содержание и правовое оформление» автор, считая возможным в рамках административной реформы выделить «административную реформу в налоговой сфере управления», обосновывает возможность рассмотрения последней в исторической ретроспективе Положив в основу периодизации становления и одновременной модернизации правовой и организационной форм налогового контроля России периоды развития российского законодательства о налоговой системе и органах налогового контроля, автор выделил следующие три этапа Первый этап является самым длительным, он включает в себя 1991—2001 г г В это время принимается первая часть НК РФ, создаются специализированные органы налогового контроля, осуществляются первые мероприятия по их модернизации, проявляются существенные недостатки действующей системы организации налогового контроля Организационно налоговый контроль РФ на этапе своего становления создается в качестве составляющей организации финансового контроля РФ
Второй этап (2002—2005 гг) административной реформы в налоговой сфере управления начинается с кардинального изменения системы и правового статуса органов государственного
финансового контроля, изменения налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков В это время завершается второй период модернизации налоговых органов, в целях совершенствования правового регулирования процедур налогового контроля разрабатываются поправки в часть первую НК РФ
Третий этап административной реформы в налоговой сфере государственного управления включает в себя 2006—2008 гг Провозглашенные Президентом России основные направления административной реформы, — совершенствование деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, — между собой взаимосвязаны Они в полной мере должны быть реализованы в сфере организации налогового контроля, позволяющей обеспечить баланс интересов налогоплательщиков и законных требований государства
Диссертантом установлено, что в рассматриваемый период налоговый контроль кроме налоговых органов осуществляли и некоторые другие органы налогового администрирования Правами и обязанностями налоговых органов при выполнении контрольных мероприятий наделялись органы государственных внебюджетных фондов Таможенные органы при перемещении товаров через таможенную границу РФ могли осуществлять и таможенный, и налоговый контроль В структуре органов внутренних дел имелось несколько подразделений, занимающихся борьбой с налоговыми преступлениями Управление по борьбе с экономическими преступлениями и Служба по борьбе с организованной преступностью При этом полномочия всех субъектов налогового контроля в законодательстве не были четко разграничены С целью выявления, предупреждения и пресечения налоговых преступлений и правонарушений, обеспечения безопасности деятельности налоговых органов, защиты их сотрудников от противоправных посягательств во время исполнении служебных обязанностей, предупреждения, выявления и пресечения коррупции в системе налоговых органов были созданы Федеральные органы налоговой полиции Позитивным моментом в создании этого правоохранительного органа, являлось целенаправленная специализация противодействия налоговой преступности Нега-
тивным моментом являлся неизбежный параллелизм в работе с налоговыми органами, с другими подразделениями органов внутренних дел
В рамках административной реформы в нормы НК РФ были внесены существенные изменения
1) ст 34 1 НК РФ «Полномочия органов государственных внебюджетных фондов» утратила силу согласно Федеральному закону от 29 июня 2004 г № 58-ФЗ,2
2) ст 87 1 НК РФ «Налоговые проверки, проводимые таможенными органами» утратила силу с 1 января 2004 г, согласно Федеральному закону от 28 мая 2003 г № 61-ФЗ3
Таким образом, в рамках реализации положений административной реформы круг органов налогового контроля был сокращен, полномочия налоговых органов и органов внутренних дел в налоговой сфере разграничены Сегодня налоговый контроль вправе осуществлять лишь налоговые органы
Административная реформа в налоговой сфере государственного управления определяется автором как целенаправленные изменения в организационных структурах и административных процедурах органов налогового администрирования, связанные с повышением эффективности их деятельности.
Второй параграф «Влияние административной реформы на теоретические основы организации налогового контроля» посвящен рассмотрению, прежде всего, понятия «налоговый контроль», так как содержание управляемой деятельности предопределяет во многом особенности организации управления этой деятельностью
Законодательное определение налогового контроля впервые введено Федеральным законом РФ от 27 июля 2006 г № 137-Ф3 «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» В нем под налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплатель-
2 СЗ РФ - 2004 - № 52 - Ст 5023
3 СЗ РФ - 2003 - № 16 - Ст 1186
щиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ На наш взгляд, данное определение не отражает сущности налогового контроля, достижений правовой науки и, в связи с этим, требует соответствующей корректировки
Правовое понимание «организации налогового контроля», на взгляд соискателя, включает следующие основные положения
1) Целями организации налогового контроля, гармонично сочетающимися с целями административной реформы, являются обеспечение законности и эффективности налогообложения, достижения баланса интересов государства и налогоплательщиков
2) Такой же подход должен быть реализован и при определении задач организации налогового контроля К числу задач организации налогового контроля, наш взгляд, следует отнести
оптимизация взаимодействия и координации государственных органов в процессе контрольной и надзорной деятельности в налоговой сфере управления,
проверка своевременности и полноты соблюдения требований налогового законодательства налогоплательщиками и иными обязанными лицами,
оценка законности действий налогоплательщиков и иных обязанных лиц при исчислении и уплате налогов и налоговых платежей, использовании налоговых льгот,
обеспечение соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков и иных обязанных лиц,
пресечение и предупреждение правонарушений в сфере налогообложения,
ответственность налоговых органов и их должностных лиц за нарушение порядка проведения контрольных проверок
3) Налоговый контроль осуществляется исключительно системой федеральных налоговых органов
4) Статус органов налогового контроля регулируется нормами административного права
5) Налоговый контроль как вид деятельности реализуется через закрепленные законодателем специальные организационно-правовые формы
Автор полагает, что законодательно могут быть закреплены лишь организационно-правовые формы налогового контроля и
конкретные контрольные действия, как внешнее выражение содержания А способы и приемы налогового контроля должны определяться, описываться, исследоваться лишь доктринально, ведь они содержатся в законодательно закрепленных формах контроля
В параграфе третьем «Проблемы формирования нормативно-правовой основы организации налогового контроля в условиях административной реформы» автор, исходит из двух положений
1) нормативно-правовая основа организации налогового контроля, как составляющая, должна гармонично сочетаться с нормативной основой финансового контроля РФ в целом,
2) состояние правовой регламентации финансового контроля предопределяет состояние правового регулирования организации налогового контроля
По единодушному мнению исследователей, существующая нормативная база государственного финансового контроля не отвечает масштабам и глубине управления финансовыми потоками в условиях многоукладной экономики, характеризуется бессистемностью, имеет принципиальные изъяны и упущения
Формирование нормативно-правовой базы организации налогового контроля сегодня затягивается еще и по другой, не менее важной, причине — неясности в вопросе о соотношении понятий контроля и надзора В связи с чем, соискатель анализирует концепцию административной реформы, нормативные правовые акты, соответствующую научную литературу и приходит к выводу о том, что задача разграничения функций по контролю и надзору и унификации в этой части терминологии законодательных и других нормативных актов пока не решена Поэтому в большинстве нормативных правовых актов закрепляются полномочия соответствующего органа по осуществлению контроля и надзора без их разграничения, что особенно заметно при анализе организационно-правового статуса вновь созданных федеральных служб Такие органы можно назвать контрольно-надзорными
Выявленные проблемы формирования нормативно-правовой базы организации налогового контроля РФ, позволяют, на взгляд автора, сформулировать для законодателя следующие предложения.
1) Разработать и принять, как минимум, Концепцию реформирования системы государственного контроля и надзора в условиях административной реформы, федеральные законы «О си-
стеме государственного контроля и надзора» и «О системе и процедурах государственного финансового контроля и надзора» На их основе разработать и внести изменения в гл 14 НК РФ «Налоговый контроль»
2) Совершенствование нормативно-правовой базы организации налогового контроля предполагает решение следующих задач
определить систему нормативных правовых актов в сфере организации налогового контроля и уровни нормативно-правового регулирования,
определить предмет, цели и задачи правового регулирования каждого акта, составляющего систему нормативных правовых актов в сфере организации налогового контроля,
определить понятийный аппарат и методологию налогового контроля,
определить структуру гл. 14 НК РФ «Налоговый контроль» (части, разделы, подразделы, их последовательность) и ее содержание;
3) При этом система нормативных правовых актов в сфере организации налогового контроля должна строиться с учетом следующих основных требований
нормативно-правовые акты налогового контроля не должны противоречить Конституции РФ, положениям Концепции административной реформы, федеральному законодательству о государственном контроле и надзоре, о финансовом контроле и надзоре,
нормативно-правовые акты налогового контроля не должны иметь внутренних противоречий, не должны дублировать друг друга,
Перечисленные предложения могут быть реализованы в новой редакции части первой НК РФ, необходимость разработки которой не первый год обсуждается специалистами и учеными и принятие которой ознаменует собой завершение реформирования правовой основы организации налогового контроля в условиях административных преобразований
Глава 2 «Правовые средства совершенствования организации налогового контроля Российской Федерации» включает также три параграфа
В первом параграфе «Совершенствование правового статуса органов налогового контроля» проанализированы изменения,
внесенные в структуру и административно-правовой статус налоговых органов в связи с административными преобразованиями, изучены их полномочия в сфере налогового контроля
Сегодня у России есть уникальная возможность правильно оценить и применить накопленный зарубежный опыт в организации налогового контроля В современной практике зарубежных стран можно выделить следующие основные тенденции в организации налоговых служб
во многих странах преобладает функциональный принцип организации налоговых служб,
наблюдается переход от традиционно иерархического построения системы налоговых органов (низовое звено, районное звено, региональное звено, центральные органы управления) к двух-звенной или даже однозвенной системе,
завершено создание центров обработки данных, центров по обслуживанию налогоплательщиков, инспекций по учетной и регистрационной работе,
ведется работа по непрерывному усовершенствованию информационных технологий и менеджмента в налоговых органах.
Параграф второй «Совершенствование организационно-правовых форм налогового контроля» посвящен анализу недавних законодательных изменений, коснувшихся организации учета налогоплательщиков и объектов налогообложения, а также налоговых проверок Каждая из названных организационных форм представляет собой совокупность контрольных действий, осуществляемых налоговыми органами на постоянной основе и регулируемых процедурными нормами Каждая форма налогового контроля имеет свое определенное предназначение в единой системе налогового контроля
На сегодняшний день можно сделать вывод, что основные принципы организации учета налогоплательщиков в России аналогичны принципам, установленным во многих развитых странах мира Налоговыми органами России накоплен большой опыт в осуществлении эффективного налогового учета, Многие недостатки правового регулирования его процедур постепенно были устранены, однако ряд вопросов так и остался нерешенным
Часть проблем правового регулирования налоговых проверок Федеральным законом от 27 июля 2006 г № 137-Ф3 разре-
шена, и, по мнению разработчиков, удалось обеспечить вполне разумный компромисс интересов налоговых органов и налогоплательщиков Однако уже сейчас становится понятно, что ряд положений нового Закона вызовет различные толкования и споры Например, инспекторам, в случае обоснованной необходимости, предоставлено право истребовать у организаций информацию относительно сделок Закон, однако, не содержит прямых ответов на следующие вопросы что понимается под обоснованной необходимостью, как и перед кем, она должна быть обоснована, должно ли требование о предоставлении документов содержать информацию об основаниях его предъявления7
В новой редакции НК РФ появились и нормы, ухудшающие положение налогоплательщиков Теперь налоговый орган будет вправе проводить выездную налоговую проверку по каждой уточненной декларации, в которой расчеты с бюджетом пересматриваются в пользу налогоплательщика, даже если выездная проверка за этот период прошла
К сожалению, в НК РФ не раскрываются такие понятия, как камеральная проверка, выездная проверка, повторная проверка Что касается последней, то может иметь место неоднократность таких проверок, так как не регламентируется состав проверяющей группы Имевшиеся пробелы правового регулирования по вопросам проведения дополнительных мероприятий налогового контроля законодателем ликвидированы частично НК РФ не регламентирует процедуры проведения и других видов налоговых проверок, фактически осуществляемых налоговыми органами проверки по установлению места нахождения налогоплательщика, проверки банков по соблюдению ими обязанностей, предусмотренных НК РФ, проверки органов, предоставляющих информацию в целях учета налогоплательщиков Не определены в Кодексе критерии отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок, вопросы их планирования
В НК РФ детально и полно не регламентируются особенности процедур выездных налоговых проверок крупнейших налогоплательщиков и проверок при выполнении соглашений о разделе продукции Нормы, регламентирующие порядок проведения таких проверок, разбросаны по всему тексту НК РФ, частично содержатся в ведомственных актах ФНС России для служебного
пользования На наш взгляд, таким проверкам должны быть посвящены отдельные статьи в НК РФ Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 16 июля 2004 г № 14-П допустил возможность определения форм и методов налогового контроля, а также сроков проведения контрольных действий в зависимости от категорий налогоплательщиков и специфики налогообложения4
В целом, стоит положительно оценить внесенные изменения, тем не менее, обновленная глава 14 НК РФ вновь является промежуточным вариантом правового регулирования процедур налогового контроля и через какое-то время ее вновь придется обновлять Правительство, доложив Президенту о выполнении задания (о недопустимости «терроризма» налоговых органов), ограничилось частичной регламентацией некоторых процедур налоговых проверок В связи с этим, приходится признать, что формирование нормативной основы организационных форм налогового контроля и его процедур еще не завершено
В третьем параграфе «Взаимодействие органов налогового контроля с правоохранительными органами в налоговой сфере управления» Автор исследования раскрывает сущность взаимодействия через определение структурно-содержательных признаков.
Общность целей и задач борьбы с криминальными проявлениями и иными правонарушениями Данный признак взаимодействия основывается на нормативно-правовом определении задач и функций правоохранительных и контролирующих органов В юридической литературе сочетание задач и функций определяется как предмет ведения, полномочия, или как компетенция каждого органа государственного управления, регулируемых законами, иными нормативными актами
Общность объекта, на который направлено взаимодействие при выявлении, предупреждении и раскрытии правонарушений Родовым объектом экономических преступлений являются общественные отношения в сфере экономической деятельности государства и других хозяйственных субъектов
Согласованность мероприятий и действий взаимодействующих субъектов, которая определяется их компетенцией в борьбе с
4 Вестник Конституционного Суда РФ - 2004 - № 11
преступностью и может проявляться в функционально скоординированных по целям и задачам автономном осуществлении различных мероприятий либо проявляться в совместном решении конкретных оперативно-тактических задач выявления, пресечения и раскрытия преступлений В первом случае согласованность взаимодействия вытекает и основывается на нормативно-правовых актах, определяющих основные задачи и компетенцию взаимодействующих субъектов, поэтому является постоянно действующим признаком Такое согласование А А. Парамонов определяет как функциональное взаимодействие По своей сущности оно является первичным и определяющим другие виды и формы согласований Согласование же действий при решении конкретных оперативно-тактических задач может основываться как на нормативных актах, так и разово-договорных отношениях. Такой вид согласованных действий компетентных субъектов определяется им как инициативно-временный В действительности нередко взаимодействие строится на предписаниях правовых актов Однако под воздействием конкретной ситуации инициативно-временное согласование приобретает доминирующий характер Предписанный в нормативных актах порядок взаимодействия не всегда срабатывает, а инициативно-временная форма согласованности может активно развивать и дополнять правовые предписания. С одной стороны она выступает как вынужденная мера реагирования на объективные процессы развития криминальной ситуации, а с другой — добровольной инициативой профессионального понимания своих функциональных обязанностей представителями единой правоохранительной системы государства
К субъектам взаимодействия по предупреждению налоговых правонарушений и преступлений следует отнести правоохранительные и контролирующие органы, которые в определенной мере занимаются этой или аналогичной деятельностью и могут оказать определенную помощь различным образом (передача информации об отдельных фактах и явлениях, осуществление проверки интересующего лица и т п) В тексте диссертации даны подробные характеристики каждого из элемента
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы общие выводы
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ СТАТЬИ:
1 «Налоговый контроль в Российской Федерации» Учебное пособие Тюмень Изд-во Тюменского государственного университета 2004 - 13,25 п л
2. «Совершенствование правового регулирования проверочной деятельности налоговых органов в Российской Федерации» Вестник Академии Российских энциклопедий Челябинск 2003 № (4 (10) - 0,5 п л
3 «Совершение действующего законодательства при проведении камеральных проверок» Горные ведомости Тюмень 2005 № 2 (9) - 0,5 п л
Подписано в печать 27 04 2007 Тираж 100 экз Объем 1,0 уч-изд л Формат 60x84/16 Заказ 259
Издательство Тюменского государственного университета 625000, г Тюмень, ул Семакова, 10 Тел/факс (3452) 45-56-60, 46-27-32 E-mail izdatelstvo@utmn ru
