АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы совершенствования деятельности прокуратуры в системе органов государственной власти Республики Узбекистан»
МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН АКАДЕМИЯ
?г з О Л
На правах рукописи
ИБРАГИМОВ ЗАКИРЖАН СУЛТАНОВИЧ
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН
Специальность 12.00.01 - Теория и история государства и права; история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ташкент 1997
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Академии МВД Республики Узбекистан
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор У. Таджиханов
Официальные оппоненты
доктор юридических наук
Х.Т.Адылкариев
доктор юридических наук, профессор З.М. Исламов
Ведущая организация
Ташкентский Государственный Университет им. Мирзо Улугбека
Защита состоится 23 января 1998 года в 16.00 на заседанш Специализированного 'Совета Д 021.10.01 по защите диссертаций н< соискание ученой степени доктора юридических наук в Академии МВ/ Республики Узбекистан (700197, г. Ташкент, ул. Интизор, 68).
С диссертацией можно ознакомиться в общей библиотеке Академии МВД Республики Узбекистан(700197, г. Ташкент, ул. Интизор, 68).
Автореферат разослан 22 декабря 1997 года.
Ученый секретарь
Специализированного совета Д 021.10.С
кандидат юридических наук, доцент
Б.Э. ЗАКИРОВ
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Республика Узбекистан уверенно идет по собственному пути развития и прогресса, построения справедливого гражданского общества, поэтапного формирования демократического правового государства. Молодое суверенное узбекское государство воплощает в себе многовековый отечественный, а также передовой зарубежный опыт государственно-правового строительства.
В основу демократического обустройства Узбекистана заложены пять принципов, сформулированных Президентом Республики Узбекистан И.А.Каримовым1 .
Одним из важнейших событий в новейшей истории независимого Узбекистана является разработка, обсуждение и принятие Основного Закона страны. "Конституция - фундамент жизни общества, основа мира, спокойствия и национального согласия в стране, правовая гарантия свобод граждан"2.
Конституция стала ядром новой системы узбекского законодательства: на ее основе узбекский парламент принял около 300 законов. Создана прочная правовая основа перехода к рыночной экономике. Принят ряд важных законов, направленных на создание институтов национальной государственности: об Олий Мажлисе, Конституционном суде, судах, Кабинете Министров, прокуратуре, нотариате, местных органах государственной власти и др.
В системе органов государственной власти важное место занимают правоохранительные органы, призванные обеспечить верховенство Конституции и законов. Необходимо отметить, что в трудный переходный период они обеспечили соблюдение законности,
1 Подробнее об этом см.: Каримов И. А. Узбекистан: свой путь обновления и про-гресса.-Т.: Узбекистон, 1992; Каримов И.А. Узбекистан: национальная независимость, экономика, политика, идеология. Т.1. - Т.: Узбекистон, 1995; Каримов И.А. Узбекистан - собственная модель перехода на рыночные отношения.- Т.: Узбекистон, 1994; Каримов И.А. Основные принципы общественно-политического и экономического развития Узбекистана. -Т.: Узбекистон, 1995; Каримов И.А. Углубление демократических реформ на современном этапе. ГТ.: Узбекистон, 1996. Анализ этих произведений дается в работах Ш.З.Уразаева, У.Т.Таджиханова, А.Х.Саидова, З.М.Исламова, Х.Т.Адилкариева и других узбекских ученых-юристов.
2 Каримов И.А. Родина священна для каждого. Т.З. - Т.:Узбекистон, 19б5.- С. 124.
правопорядка в стране и не допустили, как в некоторых государствах СНГ, разгула преступности. Вместе с тем в современных условиях неизмеримо повышаются требования к правоохранительным органам, к профессиональным и моральным качествам их сотрудников. Именно поэтому, как указывал Президент Узбекистана И.А.Каримов, "становится очевидным дальнейшее совершенствование законов о судах, прокуратуре, милиции, принятие закона о сотрудниках правоохранительных органов "1.
Все это обусловливает актуальность и выбор настоящей темы диссертационного исследования, ибо изучение проблем, связанных с совершенствованием правового регулирования деятельности органов прокуратуры в Узбекистане, имеет не только научно-теоретическое, но и практико-прикладное значение. Действие Закона Республики Узбекистан "О прокуратуре", безусловно, актуализирует тему настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Проблематика правового статуса прокуратуры, вопросы прокурорского надзора привлекают внимание ученых-юристов и практиков. Ещё до октябрьского переворота 1917 года к вопросам истории прокурорского надзора, правового положения прокуратуры обращались такие видные русские ученые своего времени, как В.И. Веретенников, М.Терегубов, А-Градовский, В.О.Ключевский, Н.В.Муравьев и др.2 Проблемам правового регулирования деятельности прокуратуры, её истории было посвящено немало работ советских ученых-юристов - В.И.Баскова, М.С. Дьяченко, М.Ю.Рагинского, С.Г.Новикова, В.М.Савицкого, А.Д.Семенькова, Д.С.Карева, В.С.Тадевосяна, О.П.Темушкина, Д.Г.Яковенко, В.ГЛебединского, В.ДЛомовского, Д.Г.Сусло, С.М. Хадыровского и др.3 Работы этих ученых страдали сверхидеологизированным и апологетическим подходом к разработке проблем советской прокуратуры.
1 Каримов И.А. Основные принципы общественно-политического и экономического развития Узбекистана.-Т.: Узбекистон, 1995.-С.16.
2 Подробнее см.: Терегубов М. Прокурорский надзор в народном суде Туркестанского края//Журнал Министерства юстиции. - М.,1903. - С.73; Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. -Харьков, 1915. - С.27; Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора// Соц. законность, 1991, 31. - С.46-47.
3 См .Лебединский Б.Г., Каленое Ю.А. Прокурорский надзор в СССР.-М.: Госю-риздат , 1957.- С. 102. ; Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата//Правоведение, 1974, №3. -С.45-46.; Ломов-
Определенный научный задел в исследование проблем организации и деятельности прокуратуры имеется и в Узбекистане. В 60-70 годы этой проблеме посвятили свои диссертационные исследования В.Р.Маннанов и М.Касымова2. Советскому периоду исторического развития органов прокуратуры в Узбекистане была посвящена докторская диссертация М.Махбубова3 .
Позитивный вклад в изучение исследуемой проблематики внесли публикации ведущих практических работников правоохранительных органов и прокуратуры Республики - Б.Т.Мустафаева, М.Мирсафаева, У.К.Мингбаева, У.Ч.Худойкулов.а, Р.Х,Кадырова, Б.Пулатова и др.
Вместе с тем вопросы правового регулирования деятельности органов прокуратуры в годы независимости не стали еще предметом специального диссертационного исследования.
Основной целью данного диссертационного исследования является изучение проблем правового регулирования деятельности Прокуратуры Республики Узбекистан в современный период.
Исходя из этой цели, диссертант поставил перед собой следующие задачи:
- определение принципов правовой государственности;
- выявление основных черт, особенностей создания и этапов развития органов прокуратуры в Узбекистане;
- рассмотрение места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти;
- обоснование роли прокуратуры в обеспечении эффективной деятельности президентской власти;
- изучение зарубежного и отечественного опыта правового регулирования деятельности прокуратуры;
- раскрытие особенностей прокурорского надзора и основных направлений прокурорской деятельности;
- анализ основных принципов организации и деятельности прокуратуры и ее системы;
ской В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения.-Ростов: Изд-во Ростовского ун-та, 1987. - С.68.; и др.
г Маннанов В.Р. Туркистонда конунчиликни мустахкамлаш ^учун кураш.-Т.: Фан,1970; Касимова М. Прокуратура Узбекской ССР на страже социалистической законности.-Т.: Фан, 1965.
3 Махбубов М. Узбекистонда прокуратура органларининг тузилиши ва ривожла-ниши. -Т., 1991. -108-6. Л
- разработка и обоснование предложений по дальнейшему совершенствованию правового регулирования деятельности органов прокуратуры.
Методологические и теоретические основы исследования. Важной методологической основой исследования являются труды Президента Республики Узбекистан И.А.Каримова: "Узбекистан: национальная независимость, экономика, политика, идеология"; "Наша цель свободная и процветающая Родина"; "Родина священна для каждого"; "По пути созидания"; "Мыслить и работать по-новому - требование времени"; "Узбекистан на пороге XXI века: угрозы безопасности, условия и гарантии прогресса".
Широко использованы такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, системный, логический и исторический. Эмпирический материал используется в хронологической последовательности и группируется по основным отраслям прокурорского надзора.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы сформулированные в трудах ученых-юристов Узбекистана: Ш.З.Уразаева, АААгзамходжаева, А.ААзизходжаева,
У.Т.Таджиханова, Г.ААбдумаджидова, АХ.Саидова, Т.А.Джалилова, Х.Т.Адилкариева, З.М.Исламова, Х.Б.Бабаева, Г.П.Саркисянца, А.С.Якубова, Э.Х.Норбутаева, Т.Т.Таджиева и др.
Законодательно-нормативную основу исследования составляют Конституция Республики Узбекистан, законы Республики Узбекистан, указы Президента Республики Узбекистан, постановления Кабинета Министров Республики Узбекистан, приказы Генерального прокурора Республики Узбекистан, иные ведомственные нормативные акты, нормативно-правовые акты зарубежных стран.
Научная новизна н значимость работы определяются следующими моментами, которые непосредственно вытекают из целей, задач и содержания исследования:
' - впервые на основе комплексного исследования осуществлен анализ проблем правового регулирования деятельности прокуратуры независимого Узбекистана;
- дан авторский анализ роли и места прокуратуры в системе государственных органов правового государства:
а) определено и обосновано, что положения и нормы Конституции суверенного Узбекистана отражают принципы правовой государственности;
б) раскрыты конституционные основы деятельности органов прокуратуры Республики Узбекистан;
в) выявлены роль и значение прокуратуры в обеспечении законности и правопорядка в стране;
г) рассмотрена роль прокуратуры в обеспечении эффективной деятельности исполнительной власти во главе с Президентом;
- выявлено значение прокурорского надзора в обеспечении единообразного исполнения законов всеми государственными, общественными и иными организациями, а также должностными лицами, гражданами.
Положения, выносимые на защиту:
1. Начало формированию принципиально новой узбекской национальной государственности положено принятием Конституционного закона "Об основах государственной независимости Республики Узбекистан" от 31 августа 1991 г. Государственность Узбекистана -это не просто формально-юридический результат провозглашения ее суверенитета и независимости. Она - результат многовековой истории государственно-правового развития. За годы независимости Узбекистаном пройден небольшой по времени, но содержательный период строительства качественно новой системы органов государственной власти.
2. Возрождение узбекской государственности позволяет сконцентрировать все усилия на формировании гражданского общества, развитии демократических институтов, решении накопившихся в обществе социально-экономических, духовно-культурных и политико-правовых проблем. .
Для стабильности и процветания общества необходимо укрепление институтов и принципов правового государства, ибо от их прочности зависит настоящее и будущее страны. Правовое государство и его принципы выступают движущей силой развития любого народа.
Перед Республикой Узбекистан как новым суверенным государством стоит задача возрождения и развития, собственной правовой государственности с учетом зарубежного опыта государственно-правового строительства и своего исторического прошлого, в соответствии с реалиями грядущего третьего тысячелетия.
л
3. Первая Конституция независимого Узбекистана реализовала и правовым образом закрепила основополагающие идеи и стратегические цели суверенного государства, современную модель системы органов правового государства. В Основном Законе заложены главные составляющие модели демократического правового государства.
4. Узбекистан - президентская республика. По Конституции Президент является главой государства и исполнительной власти. Государственная власть в Узбекистане едина, гарантом ее единства, не-зымблемости Конституции, прав и свобод граждан выступает глава государства. Президент - символ и гарант единства народа и государственной власти - обеспечивает согласованное функционирование государственных органов. Конституционный статус Президента продиктован необходимостью обеспечения стабильности и устойчивости государственной власти и повышения уровня ее ответственности перед народом.
5. В механизме правового государства особое место занимают правоохранительные органы, которые осуществляют многоплановую правоохранительную деятельность. Вопрос о круге правоохранительных органов решается по-разному: одни относят к ним большее количество, а другие - меньшее. Это объясняется прежде всего тем, что данный вопрос в законодательном порядке не урегулирован, равно как не решен и вопрос о понятии правоохранительной деятельности.
6. Важное место в системе правоохранительных органов занимает прокуратура. Познание основ организации и функций прокуратуры требует изучения значительного количества законодательных и других нормативно-правовых актов, поскольку необходима особо тщательная правовая регламентация построения органов прокуратуры, их полномочий.
Для характеристики системы правовых актов об органах прокуратуры существенно то, что в этой системе сосуществуют акты разного юридического значения (разной юридической силы). В ней "соседствуют" и взимодействуют положения Конституции республики Узбекистан и Закона "О прокуратуре", указы Президента, постановления Кабинета Министров, нормы международных договоров с положениями ведомственных подзаконных актов. У названных и других документов свой юридический статус, свое значение. И данное обстоятельство существенно усложняет в целом изучение юридической базы, на которую опирается система органов прокуратуры.
Преодолеть трудности-такого рода призвана классификация правовых актов, которые в совокупности образуют эту базу. Осуществлять ее целесообразно, опираясь на два основания: первое из них -это предмет (содержание) группируемых актов независимо от их
юридической силы; второе - группировка актов по их юридическому значению.
7. Система законодательных и нормативно-правовых актов о прокуратуре определяет суть и направленность функций и устройства её органов.
Центральное место в этой системе занимает Конституция Республики Узбекистан. В ней заложены конституционные основы деятельности органов прокуратуры. Конституционные нормы самым непосредственным образом предопределяют содержание деятельности органов прокуратуры, ставят ее в определенные правовые рамки, влияют на основы их организации. Значение конституционных предписаний о прокуратуре заключается в том, что они имеют по отношению ко всем правовым актам, издаваемым в Республике Узбекистан, высшую юридическую силу, являются обязательными не только для граждан и государственных органов, применяющих законы, но и для тех, кто издает их.
Важное значение для организации и деятельности органов прокуратуры имеют международные договоры. Таких договоров немало. Но среди них особо выделяются следующие: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах человека, Факультативный протокол к нему, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания и др. Эти и другие международные договоры по правам человека, ратифицированные узбекским парламентом, являются обязательными к исполнению на всей территории Республики Узбекистан и всеми ее государственными органами.
В этой системе ведущую роль играет Закон "О прокуратуре". В нем решены все основные вопросы о понятии и содержании прокурорского надзора, направлениях деятельности прокуратуры, ее организации и полномочиях, статусе работников прокуратуры. Предписания данного закона развивают и конкретизируют положения главы 24 Конституции Республики Узбекистан, посвященной прокуратуре.
8. По мнению диссертанта, было бы целесообразным дополнить Закон Республики Узбекистан "О прокуратуре" отдельной статьей следующего содержания: "Генеральный прокурор Республики Узбекистан и подчиненные ему прокуроры при установлении в ходе выполнения своих полномочий необходимости совершенствования действующего законодательства и иных нормативных актов на территории Республики Узбекистан, Республики Харакалпакстан, областей, городов и районов вправе вносить в представительные органы предложения об из-
А
менении, дополнении либо принятии законов или иных нормативных актов
9. Важным средством укрепления организапиднных и функциональных связей Президента Республики Узбекистан и Генерального прокурора Узбекистана может служить введение в практику государственного строительства ежегодного доклада Генерального прокурора о состоянии законности и преступности в стране главе государства и Олий Мажлису. Прокуратура призвана находиться в деловых отношениях и с другими ветвями власти, тем самым оказывая особое влияние на их работу, прежде всего путем осуществления надлежащего надзора за исполнением законов и указов Президента.
10. Назрела также необходимость разработки и принятия Положения о координации деятельности правоохранительных органов по защите прав человека. Оно существенно конкретизировало бы полномочия прокуратуры и определило основные ориентиры в налаживании делового сотрудничества всех органов, которые так или иначе непосредственно вовлечены в защиту прав и свобод граждан.
Теоретическая и практическая ценность н значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений и рекомендаций, реализация которых позволит совершенствовать правовое регулирование деятельности прокуратуры в Узбекистане, а также повысит эффективность и качество прокурорского надзора.
Материалы и результаты изучения данной проблемы могут лечь в основу выработки конкретных законодательных актов по укреплению органов прокуратуры, совершенствованию ее деятельности и обеспечению более эффективного надзора за соблюдением законов.
Теоретико-методологические выводы, полученные в процессе исследования, могут быть использованы при чтении таких учебных курсов, как "Теория государства и права", "Конституционное право", "Правоохранительные органы в Республике Узбекистан", "Прокурорский надзор", и спецкурсов для студентов юридических вузов и факультетов.
Предложения и рекомендации диссертанта могут быть использованы при совершенствовании Закона "О прокуратуре" и других нормативно-правовых актов, а также в правоприменительной деятельности и правовоспитательной, просветительско-правовой работе при обеспечении законности и правопорядка в республике.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации автор выступил на семинаре-совещании, посвященном роли и значению прокуратуры в обеспечении законности в Республике Узбекистан (Ташкент, 1996 г.). Материалы диссертации докладывались автором на расширенном заседании кафедры теории и истории государства и права Академии МВД Республики Узбекистан.
Основные положения диссертации отражены в опубликованных диссертантом 5 научных работах.
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Академии МВД Республики Узбекистан в соответствии с планом научно-исследовательских работ Академии. Данное исследование было обсуждено с широким привлечением специалистов, положительно оценено и рекомендовано к защите:
- на кафедрах теории и истории государства и права и конституционного и мусульманского права Академии МВД Республики Узбекистан;
- на научном семинаре Института философии и права Академии наук Республики Узбекистан;
- на научном семинаре Методического совета по юридическим дисциплинам Академии МВД Республики Узбекистан;
- на научном семинаре кафедры правоведения Ташкентского го-сударственнного экономического университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, цели, задачи, методологическая основа диссертационного исследования, её научная новизна и практическая значимость.
В первой главе диссертации - "Прокуратура - важная составная часть президентской власти в Узбекистане" - рассматриваются место и роль прокуратуры в системе органов правового государства, в частности президентской власти.
Главное содержание и смысл собственного правового пути Узбекистана - это переход к нормальному, цивилизованному государ-
Л
ственно-правовому развитию эволюционным путем без псевдореволюционных скачков, трагических последствий и социальных потрясений. Правовой путь достижения подлинной независимости Узбекистана опирается на всесторонний учет основных отличительных черт и условий развития республики.
Собственный правовой путь Узбекистана, составляющий содержание правовой реформы, - это сложный и длительный процесс, охватывающий все сферы общественной жизни республики: экономическую, политическую, социальную, государственно-правовую, духовно-культурную и международную. Он определяет и общую стратегию государственно-правового развития независимого Узбекистана.
В основе Конституции Узбекистана лежат признание идеалов народовластия, приоритета общечеловеческих ценностей и общепризнанных принципов и норм международного права, примат прав и свобод человека, стремление построить демократическое правовое государство и справедливое гражданское общество. Основой поступательного развития узбекского общества признается свободная, базирующаяся на конкуренции и разнообразии форм собственности, экономика.
Стабильный конституционный строй - важный и необходимый шаг к формированию правовой государственности. Именно конституционный строй позволяет реализовать основные принципы правового государства: равенство прав граждан перед законом и судом; верховенство Конституции и закона; признание неотъемлемых прав человека; взаимная ответственность гражданина и государства; суверенитет народа; разделение властей. Конституционные механизмы, основанные на принципах правового государства, выступают формально-юридическими средствами обеспечения правового порядка, вытекающего из развития гражданского общества. Конституционный строй юридически оформляет организационные основы правового государства, обеспечивает политическую стабильность, гражданский мир и межнациональное согласие, открытость, защиту общества от произвола и беззакония.
Принципы правового государства составляют основу основ конституционного строя Узбекистана1 . Они вытекают из реальных потребностей общества, глубоко взаимосвязаны, образуют целостную
1 См.: Адилкариев Х.Т. Новая Конституция - великий символ суверенитета Узбекистана.-Т.: Адолат, 1993.
систему. Конституционное закрепление и обеспечение принципов правового государства наглядно демонстрирует собственный конституционный путь развития независимого Узбекистана.
Можно выделить две группы фундаментальных принципов, на которых построена наша Конституция. Во-первых, это приципы, характеризующие Конституцию как закон высшей юридической силы, определяющие ее место и роль в системе других нормативно-правовых актов республики. Во-вторых, это принципы, обусловливающие содержание Конституции.
К первой 1руппе принципов следует отнести учредительный характер Конституции, ее верховенство и незыблемость. Верховенство Конституции - важнейший принцип и признак правового госу-. дарства. Вторая группа включает в себя принципы" приоритета прав и свобод человека, независимости и государственного суверенитета Узбекистана, разделения властей, идею национального возрождения узбекского народа.
История создания института президентства в Узбекистане охватывает сравнительно короткий, но крайне насыщенный событиями период, который во многом стал поворотным для судеб народов Узбекистана.
Впервые в истории узбекской национальной государственности президентская форма правления была введена Законом "Об учреждении поста Президента Узбекской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию Узбекской ССР", принятым 24 марта 1990г. Данным законом Конституция республики 1978 г. была дополнена новой главой 121 под названием "Президент Узбекской ССР".
Дальнейшее правовое развитие институт президентства получил в Конституции Узбекистана 1992 г., где дается комплексная конституционная характеристика президентской власти. Желание создать наиболее приемлемую именно для условий Узбекистана форму правления предопределило конституционную модель президентской власти.
С президентской властью тесно переплетается система правоохранительных органов, в которой важное место занимает прокуратура. Прокуратура является составной частью президентской власти. Конституция Узбекистана определила главное направление развития органов прокуратуры - это превращение прокуратуры из карательного
А
органа, рудимента командно-административной, тоталитарной системы в орган защиты прав и свобод граждан.
Е связи с конституционным провозглашением задачи построения правового государства и претворением в жизнь принципа разделения властей возникает естественный, вопрос: "К какой ветка власти относится прокуратура?" Единою ответа на этот вопрос как среда уче-кыл-юрйстоз, так и работников правоохранительных орпшов' нет. Одни высказывают мнение о том, что поскольку прокурорский надзор - это самостоятельный вид государственной деятельности, то прокуратуру можно рассматривать как самостоятельную власть в государстве. Есть и другие точки зрения, в частности, что прокуратура должна быть в структуре исполнительной власти, в структуре судебной власти или законодательной власти.-При этом в юридической литературе СНГ многие ученые высказывают мнение о необходимости ограничения самостоятельности прокуратуры и сведения ее функций только к поддержанию обвинения в суде.
Наиболее решительные оппоненты прокуратуры пытаются реализовать тезис о том, что принцип разделения властей не сохраняет места для самостоятельной надзорной роли прокурорской системы и надо "растворить" прокуратуру в рамках судебной системы либо в структуре исполнительной власти путем передачи прокуратуры в систему Министерства юстиции. Свои предложения по передаче прокуратуры в судебное ведомство и слиянию ее с Министерством юстиции сторонники этой позиции обосновывают ссылками на опыт США и Франции.
Неприемлемость подобных весьма прямолинейных подходов состоит в том, что они не учитывают специфики национальных правовых систем. Представляется, что по целому ряду причин прямое заимствование моделей юстиции США и Франции вряд ли приемлемо.
* Прежде всего это связано с тем, что в его основе лежит попытка совместить несовместимые принципы функционирования совершенно нетождественных государственно-правовых систем: федеративной англо-саксонской и унитарной романо-германской, которые качественно различаются по способу построения и функционирования механизма государства и по специфике правового регулирования. Во-вторых, даже внутри одной правовой семьи, в частности романо-германской, принципы организации и деятельности родственных уч-
реждений могут иметь больше различий, чем сходства, что связано и с историческими процессами, и с национальными традициями1 .
Спорным является и суждение о том, что основной функцией прокуратуры должно стать осуществление "обвинительной власти в государстве" (возбуждение уголовного преследования и подцерганше государственного обвинения в суде), подкрепляемое упоминанием об опыте ряда зарубежных государств, где к есдснию прокуратуры отнесены в основном вопросы уголовной юриспруденции.
По нашему мнению, подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной властям может разрушить сложившуюся в государстве систему "сдержек и противовесов", усилить опасность нарушения законов. Исполнительные органы и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушение Конституции и законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствиями. Если суды не будут тлеть независимого от них прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения ими закона. Если же подчинить прокуратуру исполнительной власти, т.е. Министерству юстиции, то получится, что Исполнительная власть будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и в какой-то мере - судебной властью. Очевидно, что такой надзор все-таки должен иметь иные правовые основания.
Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов, рт кого бы они не исходили. Вместе с тем всей своей деятельностью она способствует взаимодействию властей, их совокупному! согласованному функционированию как единой государственной власти.
Согласно Конституции Узбекистана прокуратура призвана взаимодействовать с законодательной властью. Это особенно важно в связи с тем, что непосредственный контроль законодателя за исполнением законов сведен к минимуму. Такой контроль осуществляют комитеты Олий Мажлиса. Участие Генерального прокурора в заседаниях Олий Мажлиса и его органов позволяет законодательной власти освободиться от несвойственных ей функций.
Прокуратура должна стать важной и необходимой опорой президентской власти, что особенно необходимо в условиях переходного периода. Такому положению прокуратуры отвечает предусмотренный
1 См.: Давид Р. Основные правовые системы современности. -1988.
М: Прогресс,
Конституцией Узбекистана порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора и его заместителей Президентом Республики Узбекистан.
В предмет деятельности прокуратуры должен войти постоянный и системный надзор за исполнением законов и указов Президента, имеющих важное значение в проведении экономических реформ и обеспечении правопорядка.
Прокуратура является существенным и необходимым элементом механизма, обеспечивающего взаимодействие разделенных ветвей единой государственной власти, эффективным, независимым и незаменимым средством обеспечения функций Президента Республики Узбекистана.
Глава вторая - "Отечественный и зарубежный опыт правового регулирования деятельности органов прокуратуры" - посвящена изучению как отечественного нормативно-правового, так и зарубежного юридического опыта регулирования деятельности прокуратуры.
Прокурорский надзор в механизме государственности возник в странах Европы еще в XIV в. Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV, который Ордонансом от 25 марта 1302 г. учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха. Термин "прокурор" (от лат. "procurare" - надзирать, заботиться ) стал применяться лишь вначале XVIII в., до этого же соответствующие должностные лица во Франции назывались "людьми короля". При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк права В.И.Веретенников, "является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма"1 . э
История развития органов прокуратуры Республики Узбекистан и правового регулирования их деятельности прошла ряд этапов. В работе обосновываются четыре периода развития прокуратуры в Узбекистане.
Первый период - дореволюционный, т.е. со второй половины Х1Хв., до октябрьского переворота 1917 г. Второй период - становление советской системы прокуратуры, т.е. с 1917 до 1924 г. Третий -
1 Си.-.Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекате-рининского времени. - Харьков, 1915, - С.27-40.
развитие прокуратуры Узбекистана в составе СССР, т.е. с 1924 по 1991 г. Наконец, четвертый период начинается' с момента провозглашения государственной независимости Республики Узбекистан.
Несколько иную периодизацию развития органов прокуратуры предлагал М.Махбубов, а именно: прокуратура дореволюционного Туркестана, прокуратура Туркестанской АССР с 1917 по 1922 г., прокуратура Туркестанской АССР, БНСР и ХНСР с 1922 по 1924 г., прокуратура Узбекской ССР с 1925 по 1933 г., прокуратура Узбекской ССР с 1933 по 1955 гг., прокуратура Узбекской ССР с 1955 по 1979 г., прокуратура Узбекской ССР с 1979 по 1991 г. и прокуратура Республики Узбекистан. На наш взгляд, подобная слишком усложненная периодизация в какой-то мере размывает критерии деления и основания периодизации истории прокуратуры на периоды.
До второй половины XIX в. на территории нынешнего Узбекистана действовали в основном нормы мусульманского права - шариата. Осуществление надзора за соблюдением законов шариатом не предусматривалось. На территории Бухарского эмирата, Кокандского и Хивинского ханств не имелось органов, подобных нынешней прокуратуре. Специального законодательна о прокурорском надзоре Туркестанского края также не было. Генерал-губернатор руководствовался сводом законов Российской империи.
Положение о прокурорском надзоре в Туркестанской АССР 1922 г. возлагало на прокуратуру лишь поддержание государственного обвинения в суде. Термин "надзор за судом" появился в Положении о судоустройстве 1927 г. и в УПК УзССР 1926 г.
К моменту образования Узбекской ССР советская система прокуратуры в основном была сформирована, однако правовое регулирование ее деятельности основывалось на подзаконных актах.
Прокуратура Узбекской ССР создавалась в сложных условиях, обусловленных вхождением в состав республики территорий бывших ТАССР, БНСР и ХНСР, отличавшихся друг от друга системами права и судебной практикой. Система судебно-прокурорских учреждений, действовавших в этих республиках, также была разнородной. К этому нужно добавить более значительную роль казийских судов на территории Бухарской и Хорезмской республик, отсутствие, помимо всего этого, единых норм уголовного и гражданского судопроизводства. Обстановка усугублялась полным непониманием со стороны местных партийных и советских органов, а также граждан задач и
й
назначения прокуратуры. Местные власти постоянно вмешивались в её деятельность, в частности, они самовольно увольняли или перемещали работников прокуратуры.
Первыми нормативно-правовыми актами, регламентировавшими организацию и деятельность органов прокуратуры в Узбекской ССР, были Положение "О народном комиссариате юстиции УзССР" от 6 мая 1925 г. и Положение "О судоустройстве УзССР" 1927 г. В дальнейшем правовое регулирование деятельности прокуратуры Узбекистана происходила на основе союзных законов.
Приобретение Узбекистаном независимости, переход на рельсы рыночной экономики и широкие контакты республики в мировом сообществе выдвинули в число самых актуальных задач усиление всестороннего юридического обеспечения ее деятельности, надежную защиту экономических интересов Узбекистана как на внутреннем, так и на внешнем рынке. На решение этих задач была направлена деятельность всей прокуратуры, в том числе и качественно нового структурного подразделения Прокуратуры Республики Узбекистан -Управления по борьбе с коррупцией, хищениями, другими злоупотреблениями во внешнеэкономической деятельности.
Краткий исторический экскурс развития законодательства об организации и деятельности органов прокуратуры в Узбекистане свидетельствует о том, что деление прокурорского надзора по отраслям возникло еще в первых подзаконных нормативных актах о прокуратуре, развиваясь и совершенствуясь в последующих положениях о прокурорском надзоре. Однако расширение круга деятельности органов прокуратуры по отраслям надзора привело к тому, что вместо надзора за законностью прокуратура осуществляла надзор за исполнением постановлений ЦК КПСС и правительства, ведомственных актов, подменяя контролирующие, управленческие и хозяйственные органы. Выполняя свои общенадзорные функции, прокуратура стала придатком партийного и государственного аппаратов, вторгавшимся во'все сферы государственной и общественной жизни и игравшим при нем роль органа особого принуждения.
Такая практика способствовала тому, что многие ведомства, советские и контролирующие органы не обеспечивали полноту и действенность контроля за соблюдением законности и государственной дисциплины, не использовали полностью предоставленных им прав и полномочий, рассчитывая на меры прокурорского, уголовно-
правового воздействия. Эта порочная практика особенно укоренилась в области общего надзора и была искоренена лишь с приобретением республикой государственной независимости.
Исходя из места прокуратуры в системе государственных органов в диссертации выделяются пять групп стран:
1) страны, где прокуратура находится в составе министерства юстиции (США, Франция, Польша, Япония);
2) страны, где прокуратура включена в состав судейского корпуса (магистратуры) и находится при судах (Испания, Италия);
3) страны, где прокуратура выделена в отдельную систему и подотчетна парламенту (Китайская Народная Республика, Республика Куба, Вьетнам, Болгария, Албания );
4) страны, где прокуратура вообще отсутствует (Великобритания);
5) страны - члены Содружества независимых государств, где прокуратура занимает особое место в системе государственных органов.
Данные различные подходы к регламентации деятельности органов прокуратуры показывают многообразие ее правового регулирования. Изучение и учет богатого зарубежно-правового опыта имеет не только научно-теоретическое, но и практико-пршсладное значение.
Третья глава - "Закон "О прокуратуре" - юридическая основа деятельности органов прокуратуры" - отражает значимость закона о прокуратуре, прокурорского надзора, системы и принципов организации в осуществлении и обеспечении юридической стабильности.
Прокуратура - необходимый элемент обеспечения разделения и взаимодействия властей, а следовательно - становления и развития демократического правового государства в Узбекистане. Прокуратура - это самостоятельный орган президентской власти, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков.
Во-первых, прокуратура - единая, централизованная система по всей стране с особым конституционным механизмом назначения руководителя этой системы - Генерального прокурора. Ее полномочия, организация и порядок деятельности определены в Законе Республики Узбекистан "О прокуратуре". Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, указов Президента. На прокуратуру возложена обязанность по координации работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
А
Во-вторых, прокуратура осуществляет защиту не только прав человека, но и защиту государства и общества. Рассматривая основные направления деятельности прокуратуры, следует иметь в виду, что на нее не должно возлагаться выполнение обязанностей, отнесенных к компетенции других государственных органов. Только при таком решении вопроса о месте прокуратуры в системе органов правового государства можно эффективно реализовать возможности прокурорского надзора.
В-третьих, прокуратура Республики Узбекистан - единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Республики надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами, ведомствами, органами государственного контроля, хокимами, а также учреждениями, предприятиями и организациями независимо от их подчиненности, принадлежности и форм собственности, воинскими частями, общественными объединениями, должностными лицами, гражданами.
В-четвертых, прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной. Органы прокуратуры осуществляют надзор и полномочия независимо от местных органов государственной власти и органов управления, должностных лиц, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Республики Узбекистан законами, международными и межгосударственными договорами (соглашениями), подчиняясь только Генеральному прокурору Республики Узбекистан. Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию, и ни по своей структуре, ни по характеру полномочий не входит в структуру органов власти, управления или правосудия. 5
В-пятых, прокурорский надзбр отличается от других форм государственного контроля тем, что это вид надзора распространяется на все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам.
Прокуратура никакими административными функциями не обладает, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного
управления оценке с точки зрения целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные объединения, должностные лица и граждане не нарушали закон. Исключением из общего правила является надзор за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично - при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона
В-шестых, прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и соответственно - высшими должностными лицами государства. Исключены из числа объектов прокурорского надзора все суды, в том числе Конституционный суд Республики Узбекистан.
Следует отметить, что сам по себе прокурорский надзор является одним из направлений прокурорской деятельности. Это направление Закон "О прокуратуре" (ст. 3) подразделяет на пять так называемых отраслей прокурорского надзора:
- надзор за точным и единообразным исполнением законов, направленных на обеспечение социальных, экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, указанными в статье 1 настоящего закона (общий надзор);
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими борьбу с преступностью;
- надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, заключенных под стражу, при исполнении уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового воздействия;
- надзор за соблюдением законов в Вооруженных Силах.
Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются также следующие направления деятельности органов прокуратуры:
первое, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления;
второе, координация деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступностью;
третье, участие в совершенствовании законодательства и пропаганда законов.
Особо законодатель вьщелил такое важное направление деятельности прокуратуры, как поддержание государственного обвинения при рассмотрении в судах уголовных дел, участие в рассмотрении в
судах гражданских дел, дел об административных правонарушениях и хозяйственных споров, опротестование не соответствующих закону судебных актов.
Для конкретных направлений деятельности прокуратуры свойственны свои особенности. Суть их можно охарактеризовать следующим образом.
Первое из них составляют названные отрасли прокурорского надзора, т.е. относительно самостоятельные его части. У каждой такой части (отрасли) - свой особый предмет надзора, а у прокурора, действующего в рамках какой-либо определенной отрасли, имеется такая совокупность полномочий, которая даёт возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению. Другими словами, отрасль прокурорского надзора - это его относительно самостоятельная часть, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора.
В Законе "О прокуратуре" впервые подробно регламентируется отрасль, касающаяся соблюдения законов о социальных, экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина. Эта компетенция прокурора находится в общем надзоре, но она имеет свои специфические задачи.
С принятием 8 декабря 1992 г. первого в истории нашей страны Закона "О прокуратуре" направление прокурорской деятельности, называвшееся ранее надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, потеряло значение отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры, именуемым "полномочия прокурора в судебном рассмотрении дел". Это связано с последовательным проведением в жизнь принципа разделения властей и с тем, что органы, осуществляющие судебную власть, самостоятельны и в своей деятельности неподнадзорны никаким органам государства. Всесторонняя, обстоятельная регламентация деятельности органов прокуратуры по конкретным направлениям содержится также в соответствующих приказах, указаниях, инструкциях и других ведомственных актах, издаваемых Генеральным прокурором Республики Узбекистан.
Принципы - это закрепленные законом наиболее общие положения, определяющие организацию и содержание деятельности прокуратуры. В системе принципов прокурорского надзора четко различаются общеправовые и специальные принципы. Последние в свою
очередь можно подразделить на организационные и функциональные. Подобная классификация способствует более обстоятельному уяснению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить общее положение прокуратуры, особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.
К числу общеправовых принципов деятельности прокуратуры можно отнести принципы законности, демократизма и публичности.
Специальные принципы прокурорского надзора отражены в ст. 5 Закона Республики Узбекистан "О прокуратуре". В соответствии с нею органы прокуратуры составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором Республики Узбекистан с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему.
В ранг принципа деятельности прокуратуры возведена обязанность ее органов информировать высшие органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии, основных тенденциях законности и преступности, о выполнении органами управления обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране государственного и общественного порядка, прав граждан.
В заключении приводятся основные выводы по диссертационному исследованию и соответствующие рекомендации, имеющие как теоретическое, так и пракгико-прикладное значение.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Конституция, Президент, Прокуратура (теоретические вопросы взаимосвязи). - Ташкент: Институт СНБ Республики Узбекистан,
1996,- 47 с. ( в соавт.).
2. Прокуратура на страже стабильности и правопорядка// Хозяйство и право, 1997, №5. - С. 91-93.
3. Прокуратура - президентлик хокимиятининг таянчи// ХУКУК,
1997, 26 ноябр, №8.
4. Слово за парламентом // Вечерний Ташкент, 1992, № 126.-2-бет.
5. Оила тинч - олам тинч //Хаёт ва конун, 1996, №10-11. -С.80-81.
А
^збекнстон Республихаси давлат хокимияти тизимида прокуратура органлари фаолнятнни такомнллаппяршшшш' зуцуцнй муаммоларн
Диссертациясннинг цискдча мазмуш
Тадорщотнинг долзарблиги. ^збекистон Республикасида 8 декабрь 1992 йилда к^бул фшинган Конституция мамлакатимиз ^уду-дида ^онунларнинг аник ва бир хилда бажарилипш устидан назорат-ни Республика Бош прокурори ва ута буйсинувчи прокурорлар зим-масига юклаган. Асосий цонунимшда прокуратура органларини ри-вожлантиришнинг бош йуналиши ашщ бае'н этилган. Бу - маъмурий буйруъфозликка асосланган тоталитар тузумда жазоловчи орган бул-ган прокуратурани фукароларни 3(У1>УК ва манфаатларшш зршоя 191-лувчи органга айлантиршццан иборат. ХУКУФга давлат ^уршп ма^са-ди хамда з^окимиятларнинг б^линиши тамойилини хаётга татбш; эти-лиши муносабати билан шундай савол туишппи табиий: прокуратура ^окимиятнинг 1уЗйси тармогага киради? Айнан шу масалаларга жа-воб тадоэдотнинг ма^сад ва вазифаларини белгилайди. Диссертация му^аддима, учта мустащи боблар, хулоса ва адабиётлар руйхатидан иборат. Му^аддимада ушбу тадоэдотнинг долзарблиги, унинг илмий ва назарий а^амияти лрйд этилган.
Биринчи бобда зуф^дш давлат тузилиши принцшшари, унда президентлик з^окимиятининг давлат тизимида тутган урни ва мав^еи тазршл килиниб, прокуратура органлари фаолиятининг президент з^окимияти таянчи сифатидаги а^амияти ёритилган.
Иккинчи бобда эса прокуратура органлари иш жараёнининг з^у-курш бош^арилипш ва уларни ташкиллаштиришнинг миллий ва хорижий тажрибалари цайд этилган. ;
Учинчи боб эса Узбекистан Конституцияси ва Республикамизда биринчи маротаба ^абул ^илинган "Прокуратура ^афеда"ги 1;онун асосида прокуратура органлари фаолиятини ташкил этилиши ва тузилиши з^дмда уни такомиллапгтириш масалаларига багишланган.
Хулосада тадщинотнинг якуний илмий натижалари ва амалий тавсиялари баён этилган.
Brief resume of the candidate thesis of Ibragimov Zakirjon Soltanovich on the subject: "Legal matters of. improving the activities of the procurators office in the system of the state authorities of the Republic of Uzbekistan''.
Speciality: 12.00.01 - Theory and history of the state and law;
The history of political and legal studies.
This candidate thesis consist of introduction, three chapters and conclusion.
The introduction substantiates topicalities of the thesis, the scientific novelty of this work and its practical significance.
The first chapter of the work "Procurator's office as important part of the presidency of the Republic of Uzbekistan" describes legal foundations of the national statehood of the republic, analyses the basic principles of the legal statehood in Uzbekistan, as well as determines role and place of the presidency in the system of state authorities and the importance of procurator's office as the basic place of the presidency. In this chapter author of the thesis draws the results of the research.
The second chapter "National and foreign experience of the legal regulation of the activities of the procurator's office analyses of both national and foreign expirience of the procurator's office "s activities.
The third chapter "Main law "On procurators office" as legal foundation of the activities of procurator's office" describes the constitutional foundation of the procurator's office in accordance with Main Law of 1992, reveals and defends main principles of. the organizations of its activities. Substantiated that the procuratorial supervision is one of the main direction of the procuratorial activities as a whole. Comprehensive studied the order of formation, the structure and the system of procurator's office on the basis of the law "On procurator's office" 'of the Republic of Uzbekistan and other laws and legal standarts.
In conclusion gives the main result of this work and presents concrete measures for improving the activities of the procurator's bodies in the country.
A
