АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О V/.'.
- - АЗГ 1£37
На правах рукописи Максимов Виктор Анатольевич
1— фас
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ПРИРОДА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность 12.00.02. конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1997
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор Атаманчук Г.В.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессорТуманов Г.А.,
Защита состоится 18 февраля 1997 года в 16 - 00 час. на заседании диссертационного совета Д - 151 - 04.27 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606 Москва, пр.Вернадского, 84, корп._1__ауд 2297_.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
кандидат юридических наук Волкова О.I I.
Ведущая организация Институт государства и права
РАН
Автореферат разослан 18 января 1997 г.
диссертационного совета
Ученый секретарь
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена глубинными изменениями, происходящими в политической сфере российского общества и государства, реформированием их на новой демократической и правовой основе. Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает, что Российская Федерация - Россия есть демократическое правовое государство с республиканской формой правления (Ст. 1.1). Практическое осуществление мои нормы предполагает в качестве одного из фундаментальных начал демократической государственности России обеспечение представительной природы законодательной власти, которая не была реализована в полной мере ни в досоветский, ни в советский период российского государства.
Как показывает опыт многих стран, недостаточно провозглашать те или иные политические и государственно-правовые идеалы и ценности, необходимо обеспечивать их реальное и практическое действие посредством как законодательной материальной и процессуальной регуляции, так и создания действенных структур демократического и публичного контроля за их реализацией.
Демократическое федеративное государство с республиканской формой правления в российских условиях не может быть осуществлено без формирования сильной законодательной власти, как на федеральном уровне, так и, что не только немаловажно, но и значительно труднее вследствие отсутствия законодательной традиции, на уровне субъектов Российской Федерации.
Главное здесь состоит именно в обретении реальной представительности законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Именно представительная природа законодательной власти выражает и характеризует демократизм государства, его связанность с интересами и волей народа, республиканский смысл правления. Особенно важно это для субъектов Российской Федерации, в которых не хватает опыта и традиций собственного законодательствования, не освоены или деформированы принципы федерализма в организации и функционировании органов государственной власти и местного самоуправления.
Научные исследования названных государственно-правовых явлений пока что отстают, от запросов практики законодательствования субъектов Федерации, что сказывается конечно, как на процессе демократических реформ, так и на качестве самого законодательства.
Этим обусловлен выбор темы исследования, структура и содержание рассматриваемых вопросов.
Состояние научной разработки темы.
Научное исследование законодательной власти имеет весьма развитую традицию, воплощенную как в методологии анализа, так и в собственно юридических знаниях, сформулированных учеными, создававшими теорию правового государства в зарубежных и отечественных научных школах.
Локальная нацеленность данной работы на вопросы представительной природы законодательной власти не могла быть осуществлена, как и всякое иное исследование частных вопросов,
без опоры на фундаментальные достижения, полученные при анализе более общих проблем законодательной власти и практики законодательствования. В России, как и во всем мире давно изучаются статусные аспекты законодательной власти, ее соотношения с другими ветвями государственной власти, многообразные процедуры формирования ее органов, испытываются на практике и осваиваются разные виды избирательных систем, немало сказано о сущности и правовых формах совершенствования законодательного процесса.
Все, кто исследовал проблемы правового государства, начиная с Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, американских федералистов и вплоть до таких современных ученых как М. Ориу, Ф. Люшер, Э. Лейкман, Дж. Ламберт, К. Поппср, обращались к анализируемой проблематике.
Нельзя упускать из виду и вклад российских государствове-дов досоветского периода: Кистяковского Б. А., Новгородце-ва П.И., Кареева Н.И., Шершеневича Г.Ф., Петражицкого Л.И. и др., в том числе исследователя монархической государственноеги Тихомирова Л.А.
Интенсивно обсуждается проблема избирательных систем и технологий законодательствования.
Немало идей по всем этим вопросам в последние десятилетия были высказаны в работах Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Агаманчука Г.В., Витрука Н.В. Вишнякова В.Г., Габричид-jeB.H., Козловой Е.И., Курашвили Б.И., Кутафина O.E., Лука-левой Е.А., Маклакова В.В., Мальцева Г.В., Пиголкина A.C.,
ß
Страшуна Б.А., Студеникиной М.С., Тихомирова Ю.А., Тумано ва Г.А., Топорнина Б.Н. и многих других авторов.
С другой стороны, многое еще не исследовано в сфере зако нодательной власти, особенно на прикладном уровне. Пробле малика представительной природы законодательной власп представляется нам в связи с этим одной из наиболее актуальны: на современном этапе реформирования российской государ стпенностп.
Еще не раскрыта специфика правового статуса органов за конодательной власти субъектов Российской Федерации, не опи саны их связи с парламентом Российской Федерации, с одно! стороны, и с органами исполнительной, а также судебной власти органами местного самоуправления, с другой.
Почти нет публикаций по вопросам адекватности и доела точности форм волеизъявления народа (избирателей), связи интересов и воли, выраженных на выборах, с составом депутатско го корпуса, воплощения этих интересов и воли избирателей i конкретном законодательстве.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы: - показать сложную юридическую природу правового статуса законодательных органов субъектов Российской Федерации которые будучи элементами государства и гражданского общества одновременно, приобретают в условиях социального правового государства комплексный социально-правовой статус;
-провести сравнительно-правовой анализ различных видов и проявлении избирательных систем субъектов Российской Федерации, определить их достоинства и недостатки, а также ре-
альные возможности в отношении демократической (народной) представительной природы законодательной власти субъектов Российской Федерации;
-проанализировать с точки зрения представительной природы законодательной власти структуру и регламент органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, выявить формы и методы правового регулирования избирательно! о процесса, необходимые и целесообразные для реализации интересов и воли избирателей;
-сформулировать критерии и характеристики реализации представительной природы законодательной власти субъектов Российской Федерации в проблемах законодательствования, обосновать предложения по углублению ее демократизма, социальной направленности и правовой урегулированности.
Предметом диссертационного исследования избраны общественные (публично-правовые) отношения, складывающиеся в процессе осуществления народом (населением), принадлежащей ему государственной власти, посредством формирования и поддержки деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Из многообразия связей, выражающих сущность и механизмы демократии, участие граждан в реализации народовластия, выбраны те, которые реализуют представительную природу законодательной власти субъектов Российской Федерации, раскрывают процедуры ее формирования и рационального функционирования в процесе законодательствования. Основной эмпирический материал взят из практики деятельности Московской городской Думы.
Теоретическую, методологическую и нормативную основу
исследования составили идеи, положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам демократии, политики, государственной власти, правового регулирования, а также в Конституции РФ, уставах, законах и иных нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов, законах других государств, а также международно-правовых документах, отражающих различные аспекты представительной природы законодательной власти.
В диссертации использованы различные методы исследования общественных и, в частности, государственно-правовых явлений. Среди них конкретно-исторический, системного анализа, сравнительно-правовой, социологических исследований, функциональный и др.
Научная новизна диссертационной работы
На защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащие, по мнению автора, определенные элементы теоретической новизны:
-определено понятие "представительная природа законодательной власти", которое охватывает и характеризует адекватность и полноту отражения в составе депутатов законодательного органа и в практике его законодательствования потребностей, интересов и воли граждан (избирателей) соответствующего государства или государственного образования;
-показано, что именно представительная природа законодательной власти, воплощенная в формировании и деятельности
конкретных законодательных органов, свидетельствует об уровне развития демократии, степени правовой урегулированности процессов формирования и функционирования законодательных органов: имеющиеся здесь социологические материалы вызывают неодозначную оценку происходящих политических изменений;
-обосновано понятие сущности избирательной системы как механизма взаимосвязи народа и власти, т.е. связи граждан, обладающих активным избирательным правом, и образованных ими государственных органов, механизма выражения интересов и воли населения определенной территории;
-показано, что данный механизм должен действовать постоянно, а не только от выборов к выборам, что вызывает необходимость четкого правового регулирования статуса депутатского мандата и введения серьезной ответственности за его практическое исполнение, в том числе и материально-финансовой (гражданско-правовой);
-проведен сравнительно-правовой анализ различных видов избирательных систем и процедур (способов проведения выборов) по критериям демократичности: сделан вывод о том, что в каждой стране избирательная система уникальна, и здесь не может идти речь о каком-то механическом заимствовании, переносе, тем более, провозглашении избирательных механизмов иных стран эталонными, наиболее демократическими. С другой стропы, известны основные виды избирательных систем, соединение которых производится специфическим образом, в каждом национальном избирательном законодательстве, приспосабливая
избирательный процесс к имеющимся политическим, экономическим и социально-демографическим условиям;
-обоснован вывод о том, что на современном этапе развития российского общества и государства, с учетом особенностей российской ментальности и региональных различий, имеются значительные возможности у избирательных систем мажоритарного вида, либо смешанных систем, с превалированием мажоритарных процедур; после сравнительного изучения принятых избирательных систем в различных субъектах Российской Федерации вносятся предложению по их совершенствованию;
-раскрыт новый подход к характеристике законодательство-вання и структуре его правового регулирования: доказано, что представительная природа законодательной власти проявляется и обеспечивается - в случае расширительной концепции организации законодательного процесса,- за счет этапов, предваряющих официальное выражение законодательной инициативы, посредством вовлечения в ее формирование широких общественных кругов, что обеспечивает развитие законодательного процесса в направлении его публичности и перспективности;
-выработаны и обоснованы предложения в отношении законодательных и иных норм правового регулирования законода-тельствования в направлении обогащения представительной природы законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Практическая значимость диссертационного исследования
имеет ряд аспектов.
Привлечено внимание ученых, политиков и законодателей к центральной проблеме становления и укрепления российской государственности - обогащения и реализации представительной природы законодательной власти, особенно на уровне субъектов Российской Федерации.
Совершен комплексный публично-правовой анализ состояния, полноты нормативной урегулированности и тенденций развития избирательных систем в субъектах Российской Федерации.
Раскрыты противоречия, возникающие в избирательной практике ряда субъектов Федерации вследствие разнонационального состава избирателей и несовершенства, подчас про-бельности избирательного законодательства. Разрешение таковых противоречий может способствовать устранению причин социальных, межнациональных напряжений.
Положения и выводы диссертации могут также быть использованы при работе над совершенстованием федерального и субъектного законодательства, в практической деятельности избирательных комиссий, а также в преподавании определенных тем по юридическим и иным общественным дисциплинам в учебных заведениях.
Апробация результатов исследования осуществлена по нескольким направлениям.
Автор, как депутат Московской городской Думы, свои идеи, методы, оценки и рекомендации выверял при участии в подготовке, принятии и реализации многих законов города Москвы, главным образом тех, по предмету которых подготовлена данная работа. Некоторые законы были непосредствен-
но инициированы диссертантом и подготовлены под его руководством.
Положения и выводы диссертации были представлены научной общественности посредством публикаций, список которых приложен к автореферату. Ряд публикаций получил поддержку в научных и общественных кругах города Москвы.
Концепция диссертации обсуждена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования.
Работа состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения, списка нормативных материалов и литературных источников.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, его цели и задачи, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, методологическая основа исследования, излагается научная новизна и практическая значимость, основные выводы и положения, выносимые иа защиту.
В первой главе - "Социально - правовой статус законодательного органа субъекта Российской Федерации" - преднрння'1 многосторонний, исходящий из Конституции Российской Федерации, анализ института законодательной власти. Показывается нетождественность представительных и законодательных ннсш-тутов государства в преддемократических обществах.
Напротив, в качестве фундаментального явления демократического правового строя показывается необходимость объединения этих двух начал публичной государственности в одном, и формирования законодательной власти, образуемой в соответствии с представительным принципом. По мере складывания демократического правопорядка в обществе обеспечиваем ся представительность законодательной власти государства, как отражение его демократического качества, проникновения общества в государство, реализации государственной властью принципа народного суверенитета.
Детально анализируются нормы Конституции Российской Федерации, которые по мнению автора составляют методолош-ческое основание для исследования понятия представительной природы законодательной власти. В частности, показывайся
формирующее значение статьи 3, согласно которой, носителе суверенитета и единственным источником власти в Российскс Федерации является ее многонациональный народ. Высшим н посредственным выражением власти народа являются свободнь выборы.
Автором выдвигается и обосновывается гипотеза, согласи которой представительная природа законодательной власти з< ключается в ее многогранной социальности и публично - праве вом регулировании общественных процессов.
Обращается внимание на закономерный характер противс речий функционирования законодательной власти в процессе з< коно творчества. Более того, показывается, что эти противоречи отражают действительно имеющиеся общественные противор( чня и интересы, в этом случае как раз имеет месго проявлены представительной природы законодательной власти обществу.
Важный момент исследования составила проблема законе дательной защиты прав и свобод человека и гражданина. Покг зывается, что данная демократическая ценность обессмысливает ся в случае, если она ставится как задача законодателя защитит законом каждого конкретного человека. Наоборот, проблем разрешается законом применительно к родовому (обобщенному человеку, т.е. гражданину, включенному в общественные отне шения. Закон должен включаться всякий раз, когда какие-либ| индивидуальные отношения переходят в общественные отноше ння, либо создают прецедент гражданских правоотношений, мо гущин получить общезначимый характер.
Ставится проблема диалектики законодательствования, когда депутатский корпус, принимает какое-либо законноуста-новление, пользуясь поддержкой меньшинства населения, устанавливает фактически ограниченную волю меньшинства, что не только не соответствует представительной природе законодательной власти, но и порождает правоустановление, которое не может быть осуществлено практически именно вследствие 01 ра-ниченного характера представленных в нем интересов населения.
Представительная природа законодательной власги выражается, таким образом, в соответствии между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским составом законодательного органа. Также автором показывается как реализации представительной природы законодательной власти может препятствовать отсутствие публичного контроля за деятельностью депутатов.
Специальное внимание уделяется формулированию характерных черт и функций представительной природы законодательной власти. В результате анализа устанавливается, что представительная природа законодательной власти:
- олицетворяет первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным аппаратом, реализуемую посредством социального содержания этой связи, в форме принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и его членов;
- заключает в себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость
власти от народа; здесь содержится классическая идея Ж.Ж.Руссо об общественном договоре между властью и народом.
- создает предпосылки реализуемости законов, сохранения и укрепления конституционного сгроя; выражая интересы народа, законодательная власть принимает законы, исполняемые народом;
-должна учитывать ограниченность ресурсов государства и, 1см самым, народа;
обусловливает ее ответственность перед народом (избирателями) за уровень действия самой себя и государственной власти в целом; такие противоречия депутатской деятельности как профессионализм и конъюнктурность законодательных решений, их историческая перспективность и политическая злободневность усугубляют значение ответственности для обеспечения представительного качества законодательствования.
В тесной связи с чертами и функциями представительной природы законодательной власти проявляют себя проблемы реализации ее сущности в условиях демократии. Среди них выделяются проблемы правового статуса депутатского мандата, его свободность или императивность; профессионализации законодательной деятельности и ориентации ее на действительные нужды и интересы народа; способности комплексного научного и политико-перспективного осмысления законодателем общественных проблем.
Впервые, - как полагает автор, - ставится проблема ответственности избирателя за состояние законодательной власти, законодательства, законотворческого процесса. Все ли граждане
достаточно подготовлены для того, чтобы разумно, в соответствии с собственными интересами использовать свои политические права? Каждый имеет опыт частной жизни, однако функции государства состоят в выявлении и реализации всеобщих интересов, целей, - нужна определенная квалификация, чтобы не только быть таким законодателем, но и чтобы избрать наилучшего для такой деятельности депутата.
В главе второй - "Сравнительно-правовой анализ избирательных систем субъектов Российской Федерации" - производится анализ избирательных систем мажоритарного и пропорционального вида, а также смешанных систем по критерию демократичности.
Показывается, что критерий демократичности не может быть сведен к какому-либо одному правовому явлению или институту. Это комплексный критерий, исследование его юридических параметров может быть совершено лишь посредством систематического анализа правовой мысли, нормы и практики.
Демократия рассматривается как особый способ организации социальных взаимодействий при равенстве сторон, выражается в форме взаимного соответствия прав и обязанностей. Эти идеи имеют критериальное содержание именно потому, что обнаруживают антиномию демократическому - авторитарное, и показывают, что демократическое образует некое сбалансированное гармоничное состояние между смыкающимися в общую точку крайностями- анархией как гипертрофированной демократией, выродившейся в охлократию и знакомым нам авторитаризмом. Тем самым задаются Гранины для возможных правовых
явлений и осуществлений демократии, располагающейся между крайностями в разделении прав и обязанностей между лицами и институтами различных статусов.
Для сравнительно-правовой классификации избирательных систем недостаточно лишь разработки одного критерия демократичности. Необходима еще выработка метода сравнительно-правового описания разных избирательных систем, причем метода, обладающею свойством быть совместимым с критериальными оценками, в данном случае, по важнейшему критерию для избирательных систем, критерию демократичности.
Анализируется понятие избирательной системы как упорядоченных общественных отношений формирования персонального состава органов публичной власти, как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц.
Избирательные системы порождаются двумя основными генетическими механизмами - мажоритарным и пропорциональным, сочетание которых порождает смешанный вид избирательной системы, к которому обычно относится большинство конкретных установлений национального избирательного законодательства.
Как мажоритарный, так и пропорциональный механизмы, имеют свои достоинства, и, безусловно, недостатки. Причем последние таковы, что не позволяют сделать однозначный вывод о том, что какая-то из систем демократичнее другой, имея ввиду способность обеспечивать представительность различных политических партий, движений, а также массовых частных предпоч-
тений населения, и способность обеспечивать образование работоспособного, обладающего выраженной общей политической волей парламента.
Показывается закономерное, по мнению автора, противоречие правового регулирования избирательного процесса и реализации представительной природы законодательной власти: чем в большей степени обеспечивается представительная природа парламента как органа представительной власти граждан, тем менее устойчивой, более непредсказуемой, подчас вообще отсутствующей становится политическая воля законодателя.
Вследствие проявления этого противоречия законодательный процесс парализуется, зависает в беспрерывных межпартийных, межфракционных разногласиях и противоречиях. Не складывается институт парламентского большинства и весьма демократически сформированный, по-сущности представительный орган оказывается неспособным практически осуществлять демократию в нормотворческом процессе.
Обратная сторона этого противоречия проявляется в мажоритарной системе, - чем более устойчивый и работоспособный и результативный представительный орган оказывается сформирован, тем больше несправедливых, нарушающих представительный принцип процедур можно обнаружить в избирательной системе.
Исследованы вопросы реализации принципа равенства избирательных прав. Собственно сам принцип состоит, во-первых, в равенстве числа голосов, находящихся в наличии у каждого избирателя. В зависимости от избирательной системы таких голо-
сов может быть больше одного. Во-вторых, принцип равного избирательного права каждого гражданина выражается в равенстве прав каждого повлиять на результаты выборов. Определение нормы представительства, обеспечение равенства такого представительства, является важной гарантией равенства избирательных округов и соответственно равной ответственности избираемых депутатов. Принцип равенства численности избирателей в образованных округах является одним из важных условий обеспечения, права гражданина на равное избирательное право. Именно этот момент нарушается в случае неравенства избира-Iсльных округов, - неравенства нормы представительства и, соответственно. неравновесности голосов избирателей из различных округов, а потому и неравенства их избирательного права, неравенства представительства их гражданской воли в предста-вшелыюм органе власти. Одновременно, это неравенство порождает другое неравенство- политическое неравенство юридически равных мандатов депутатов представительного органа власти. Можно сказать, что непременным качеством демократической избирательной системы является практическая реализации постулата равного представительства избирателей каждым членом представительного органа власти.
Пропорционально представительная система выполняет задачу обеспечения максимально-полного представительства и формирования возможно более широкого круга различных политических сил. движений и партий. Основная цель этой системы состоит в обеспечении соответствия состава депутатского корпуса предпочтениям избирателей, чтобы каждая политическая пар-
тия получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей. Избирательная система, настроенная на принципе представительства в парламенте массовых партий, сама является формой, условием и фактором развития многопартийности. Однако при несовершенном законодательстве о политических партиях, невозможно провести юридические различия между политическими партиями как законными, массовыми, общегосударственными и ответственными, являющимися формой консолидации политических интересов и общности правосознания граждан, и конъюнктурно декларированными в качестве избирательных объединений и движений ассоциаций. Если закон не гарантирует демократического внутреннего устройства политических партий, пропорциональная избирательная система играет на руку узкой партийной верхушке и приводит к отчуждению от политики рядовых партийцев и партийного электората.
По этой причине, видимо, еще долго придется следовать традиционной для России еще с советских времен мажоритарно!! избирательной системе, поскольку процесс формирования полноценных политических партий далек от завершения.
Вообще сущность действующей избирательной системы не сводится к методам распределения депутатских мандатов на основе способов подсчета голосов. Демократичность избирательного процесса в высокой степени зависит от других процедур, в том числе процедур регистрации кандидатов, способа сочетания административно-территориального принципа и принципа равночисленности при формировании избирательных окру-
гов, и даже, способа сочетания мажоритарной и пропорциональной систем. Процедуры, предшествующие голосованию, часто определяют процедуры, следующие за голосованием и общую демократическую, представительскую сущность проведенных выборов.
Конечно, не следует считать, что состав представительного органа должен повторять социально-профессиональную структуру общества. Однако он действительно должен быть представительным органом, представляя практически в законодательной деятельности политические интересы разных сегментов гражданского общества.
Сегодня много говорится о том, что гражданское общество в нынешней России не сложилось. Это верно в том смысле, что гражданское общество не сложилось в соответствующие политические общественные структуры, политические партии, обладающие долговременными возможностями, целями и ценностями, которые, соответствуя различным слоям гражданского общества, выражают их ценности и интересы как общенациональные ценности. Несформированность политической структуры гражданского общества не оставляет иного выбора для граждан как опираться на действующие властные структуры, видя в них реальный институт гражданского общества, предоставляя им право представительствовать, законодательствовать и администрировать.
Анализуется также практика использования различных избирательных частных (квот),- по Т. Хэру, Г. Друпа, Э. Гогенбах-Бншофа. Показываются различные избирательные последствия
для них. Обращено внимание на возникающую в условиях пропорциональной системы различной представительности мандатов у разных партий.
Показывается, что дефекты имеются в каждой из ныне известных избирательных систем. Важно, чтобы они не носили систематического характера, а именно, не давали бы во всех случаях однозначного преимущества партии, избирательному объединению какого-либо одного типа.
По этой причине современные избирательные системы включают элементы мажоритарного и пропорционального метода, создаются системы смешанного типа. Однако избирательная система не должна конструироваться как излишне сложная, непонятная массовому избирателю. Чем система сложнее, тем она, может быть сама по себе и обеспечивает более справедливый учет выбора избирателей, но для партий становится все труднее прогнозировать свой электорат, который, в массе своей оказывается все менее способен правильно понять технику избирательного процесса и совершить адекватные действия при голосовании, правильно выражающие его собственный выбор.
Общей закономерностью правового регулирования избирательного процесса в субъектах Российской Федерации, как показало исследование, явилось стремление создавать избирательную систему, не просто результативную, а такую, в рамках которой был бы невозможен безрезультатный избирательный процесс.
Обосновывается вывод о том, что в настоящее время избирательное законодательство еще не сложилось в целостную от-
расль и не может не содержать в себе норм, дающих определен ные преимущества тем или иным социальным группам.
В главе третьей - "Структура и регламент органов законода тельной власш субъектов Российской Федерации" рассматрн ваегся прежде всего понятие законодательствования как формь представления воли населения.
По мнению автора, это понятие шире чем законотворче сгво. иного качества нежеле понятие нормотворчества и фунда ментально для науки конституционного права. Но оно не разра богано в ней достаточным образом, по сравнению, скажем с такими категориями как закон и законодательство. Эти две последние категории, казалось бы являются первичными по отношению к понятию "законодательствования". Однако дело осложняется нечеткостью и переменностью смысла самого понятия законодательства. включая в него не только законы, но и подзаконные акты. Опираясь на мнение ряда ученых, обсуждается вопрос о том, является ли научно корректным и практически эффективным для правового государства подход, причисляющий к законодательству подзаконные акты. Показываются примеры из принятых законов, в том числе в новейшее время (Гражданский, Уголовный кодексы Российской Федерации), когда законодатель не допускает такого смешения. Рассматривается конституционное регулирование этого явления.
Кратко говоря, законодательство можно определить как совокупность источников писаного права. Соответственно, зако-нодагельствование, есть создание источников писаного права. В демократическом государстве законодательство и порождающее
его законодательствование составляет общенациональную прерогативу, выражает осуществление государственной власти народом для народа и посредством народа.
При анализе правового регулирования законодательного процесса он рассматривается как юридическое понятие и как правовое установление, что следует различать его от общенаучного понятия законотворчества. Показывается, что законотворчество, более широкое понятие, включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в частности, такие например, как выявление потребности в принятии закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если она не регулируется законодательством о законодательном процессе, и др. Еще более широко понятие правотворчества - охватывает процесс порождения всех видов источников, права, не только законов, но и подзаконных актов, судебных прецедентных решений, а также становление новых норм и традиций обычного права.
Предлагаемый автором подход позволяет определить предмет двух известных точек зрения по поводу одной юридической материи законодательного процесса, узко-процессуального его толкования и расширительного, включающего подготовительные этапы законодательной инициативы. Автору удалось показать, что эти различные точки зрения обязаны своим появлением отражению двух разных, хотя и связанных друг с другом, юридических материй, 1) законодательного процесса как процесса прохождения законопроекта в законодательном органе и объекта правового регулирования; 2) института законодательного про-
цесса как норм и практики правового регулирования процесса прохождения законопроекта.
Обращается внимание на значение для демократического характера законодательного процесса нормативной предпроцес-суалыюй регуляции. Такая предпроцессуальная регуляция зако-нодательствования осуществлена Законом города Москвы "О законодательных актах города Москвы" в отношении порядка осуществления законодательной инициативы жителей Москвы. В ходе исследования автор приходит к выводу об эффективности норм Закона города Москвы "О законодательных актах города Москвы" от 14 декабря 1994 года No 22, и предлагает использовать его в качестве модельного закона регуляции законодательного процесса на уровне субъекта Федерации.
Безусловно, что правовое регулирование всех действий, отношений законодательствования, правовых состояний их субъектов, а также требований, предъявляемых к самому законопроекту, к процедурам, предваряющим его официальное внесение субъектом законодательной инициативы, т. е. совершаемых до возникновения непосредственных процессуальных отношений между субъектом законодательной инициативы и законодательным органом, может быть отнесено к этому институту предпро-цессуальной регуляции.
Целесообразно произвести законом установление требований к структуре, языку и оформлению законопроекта, а также определить состав пакета сопровождающих его документов и материалов, которые в настоящее время уже являются законо-установленными элементами института предпроцессуальной ре-
гуляции законодательствования как на федеральном уровне, гак Н на субъектном. Наиболее систематическим образом это сделано в г. Москве.
Заключение
В заключении диссертации обобщены результаты исследования. Сделан вывод, что в Российской Федерации посредством совершенствования правового регулирования избирательного н законодательного процесса, происходи! становление законодательной системы, обладающей демократической представительном природой.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Максимов В.А. Кому быть судьей судьям? /В ж-ле: Советская юстиция. 1991 г. N 16, 0,5 п.л.
2. Максимов В.А. Комментарий к законам о выборах. / В ж-лс: Ведомости Московской Думы. Спец.выпуск 1995 г., 1,5 п.л.
3. Максимов В.А. Представительная сущность законодательной власти субъекта Российской Федерации. Изд. Военный университет, М., 1996 г., 4,25 п.л.
4. Максимов В.А. Полномочия субъекта Российской Федерации в установлении мер ответственности граждан (на примере 11о-становления Правительства Москвы) /В Сб-ке научных трудов адъюнктов и соискателей ВНИИ МВД РФ, М., 1996 г., 0,8 п.л.
5. Неприкосновенность депутата как одно из условий эффективности его деятельности. /В Сб-ке научных трудов адъюнктов и соискателей ВНИИ МВД РФ, М„ 1996 г., 0,8 п.л.