Представительные органы в Российской Федерации

Садовникова, Галина Дмитриевна

Представительные органы в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Представительные органы в Российской Федерации»

На правах рукописи

Садовникова Галина Дмитриевна

Представительные органы в Российской Федерации: проблемы исторической обусловленности, современного предназначения и перспективы развития

12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

2 5 АПР ¿413

Москва-2013

005057847

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Официальные оппоненты:

Астафичев Павел Александрович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Государственный университет — учебно-научно-производственный комплекс», директор юридического института, зав кафедрой конституционного права

Чиркин Вениамин Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации, Институт государства и права РАН, Главный научный сотрудник сектора сравнительного права

Эбзеев Борис Сафарович, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, член ЦИК России

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова»

Защита состоится 29 мая 2013 года в 13-00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)».

Ученый секретарь диссертационного совета, j

доктор юридических наук, профессор, . ' ■'/ . -

Заслуженный деятель иауки Российской Федерации H.A. Михалева

Автореферат разослан

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие и укрепление демократических, правовых начал российской государственности связано с осмыслением конституционно-правовой наукой фундаментальных понятий народного представительства, парламентаризма, глубоким научным исследованием общих и особешшх черт системы народного представительства в России, путей развития и совершенствования представительных органов как важнейших элементов данной системы. Особую актуальность эти исследования приобретают в наши дни. Налицо сужение социальной базы народного представительства, проявляющееся в не слишком высокой явке избирателей на выборы, особенно рет-иональные и местные, явном несоответствии социального состава представительных органов социальной структуре общества в целом, монополизации партиями, а точнее - партийными функционерами процедур определения кандидатов в депутаты. Повсюду в мире наблюдается снижение влияния представительных органов в государственном механизме, а именно: сужение их законодательной компетенции, ослабление контрольных функций, что выражается, в частности, в концепции «рационализированного парламентаризма».

Актуальность исследования идей народного представительства в России, правового регулирования проблем развития представительных органов также вызвана и специфическими реалиями политической действительности: в стадии реформирования находится порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, изменен порядок формирования Совета Федерации, вновь введена выборность высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, усилена партийная составляющая в формировании представительных органов местного самоуправления. Исследование проблем оптимизации порядка формирования, структуры,

организации и деятельности представительных органов необходимо с точки зрения определения дальнейших путей развития российской государственности.

Поскольку в основе современных представлений о народном представительстве лежит идея народовластия, актуальными остаются научные исследования соотношения понятий народовластия и народного представительства, народного представительства и представительного правления, системы народного представительства и представительных органов. В глубоком изучении и научном осмыслении с современных позиций 1гуждаются вопросы юридической природы представительной власти, характера депутатского мандата. Учитывая, что существо подлинно народного представительства обеспечивается, в том числе, организационной структурой и процедурами деятельности парламента, непреходящее значение имеет исследование структуры представительных органов, оптимизации парламентских процедур.

Сближение принципиальных позиций ученых по затронутым в диссертации вопросам и выработка новых теоретических выводов и практических предложений внесет свой вклад не только в юридическую науку, но и в совершенствование правовой базы народного представительства.

С учетом данных соображений были сформулированы основные цели и задачи диссертациониой работы:

- на основе осмысления наиболее значимых в теории народного представительства категорий и понятий «народное представительство», «представительное правление», «система народного представительства», «представительные органы» раскрыть и проанализировать природу и значите этих явлений в российском государстве и праве с учетом современных реалий;

- исследовать и теоретически обобщить поэтапный процесс становления и развития народного представительства в России в сравнении с

аналогичными процессами в Англии, странах Европы и США, выявить и проанализировать закономерности, тенденции и противоречия становления и развития системы народного представительства в России, факторы, влияющие на этот процесс;

- выявить и обобщить особенности российской модели народного представительства, определить степень их влияния на демократическое развитие государства, становление и развитие институтов правового государства и гражданского общества в России;

- сформулировать общие фундаментальные принципы, лежащие в основе организации и деятельности представительных органов в Российской Федерации;

- на основе изучения федерального законодательства, актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления дать комплексную характеристику организации и деятельности представительных органов в России, определить критерии их классификации;

- на основе российского и зарубежного опыта исследовать проблемы формирования представительных органов (палат), влияние порядка их формирования на развитие отношений народного представительства, институтов гражданского общества и правового государства;

- выявить особенности избирательного права России и определить тенденции его развития, исследовать роль избирательных систем в обеспечении демократичности и эффективности представительных органов;

- определить место и роль представительных органов в системе разделения властей;

- обобщить правовые позиции Конституционного Суда РФ в исследуемой сфере и определить степень их влияшм на развитие отношений народного представительства;

- исследовать соотношение понятий народного суверенитета и природы депутатского мандата, проанализировать юридическую природу депутатского мандата в современной России;

- исследовать правовую природу российского бикамерализма, проблемы статуса и роли палат, а также их взаимодействия, выявить особенности структуры, организации и деятельности представительных органов с учетом федеративной формы государственного устройства России;

- определить роль комитетов и комиссий, парламентских процедур в обеспечении основных функций представительных органов, развитии и совершенствовании отношений народного представительства.

Степень научной разработанности темы. Проблемы народного представительства, парламентаризма, парламентского права, избирательного права как одной из основ народного представительства, организации и деятельности представительных органов на федеральном, региональном и местном уровнях, природы депутатского мандата исследовались в трудах таких известных отечественных ученых, как С.А. Авакьян, С.А. Автономов, И.А. Алебастрова, П.А. Астафичев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, КС. Вельский, Д.Н. Бахрах, H.A. Богданова, И.Б. Борисов, С.М. Бродович, О.Н. Булаков, М.В. Варлен, Г.А. Василевич, Р.Ф. Васильев, C.B. Васильева (Масленникова), Ю.А. Веденеев, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.П. Герасимов, А.Г. Головин, В.Д. Горобец, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, JI.A. Григорян, Е.П. Дубровина, Б.П. Елисеев, С.Э. Жилинский, С.А. Зенкин, Д.Л. Златопольский, A.B. Иванченко, И.П. Ильинский, В.Б. Исаков, В.П. Казимирчук, А.И. Ким, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, О.С. Колбасов, Е.И. Колюшин, А.И. Ковлер, Г.Н. Комкова, Н.М. Колосова, В.В. Комарова, С.С. Кравчук, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, Ю.И. Лейбо, А.И. Лепешкип, В.О. Лучин, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, Г.В. Мальцев, В.В. Маклаков, A.K. MaxneHico, М.А. Митюков, H.A. Михалева, А.А.Ми1шш, М.А. Могунова, Л.А. Морозова, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотин,

A.C. Пиголкин, И.М. Степанов, Б. А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Я.Н.Уманский, В.Е. Усанов, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Н.В.Черноголовкин,

B.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинин, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ямпольская.

Вопросы народного представительства, формирования и функционирования представительных органов в большей или меньшей степени нашли отражение в трудах классиков философско-правовой мысли: Сократа, Платона, Аристотеля, Томаса Мора, Жана Бодена, Жана-Жака Руссо, Гуго Гроция, Баруха Спинозы, а также работах Локка, Гоббса, Дюги, Монтескье, Канта, Пуфепдорфа, трудах неопозитивистов - Опоста Конта и Тюрго, работах Иоганна Готлиба Фихте, Георга-Вильгельма-Фридриха Гегеля. Вопросы формирования парламента и организации его работы занимали значительное место в трудах Иеремии Бенгама, Джорджа Стюарта Милля, Альберта Дайси и других ученых.

Под влиянием идей народного суверенитета, народного представительства и представительного правления находились и отечественные ученые дооктябрьского периода: В.М. Гессен, С.Е. Десницкий, Н.И. Кареев, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев; В.М. Устинов, Б.Н. Чичерин, Л.А. Шалланд, Г.Ф. Шершеневич и другие, чьи труды внесли достойный вклад в развитие теории народного представительства.

В научных трудах последних лет исследовались философские и политологические аспекты народного представительства (Зимин A.B., Рыбкин И.П., Кван Хюн Чжон, Аникевич А.Г., Дибиров А.Н., Панасюк И.П., Обухов С.П., Булгакова А.А, Баранов H.A., Бирюков C.B., Вильданов P.P., Багдасаров Ф.К., Барто A.C., Касымов И.В. и др.).

Заметный вклад в научную разработку концепции народного представительства и роли парламентов в современном обществе внесли зарубежные исследователи, монографии и статьи которых (не переводившиеся на русский язык) были введены в научный оборот и использованы автором в диссертационном исследовании, в частности: Crick Bernard. Democracy. A Very Short Introduction. - New York, Oxford University Press, 2002. - 130 p.; Constitutionalism and Role of Parliaments. Edited by Katja S Ziegler, Denis Baranger, Anthony W Bradley. - Hart Publishing Oxford and

Portland, Oregon, 2007. - 275 p.; Weale Albert. Democracy. - 2d edition. -London, Palgrave Macmillan Ltd, 2007 - 270 p.

Исторические этапы становления российского парламентаризма рассматривались в трудах И.А. Исаева, О.И. Чистякова и других ученых.

Авторы указанных и многих других работ, проникая в суть отдельных сторон народного представительства, парламентаризма, парламентского права, организации и деятельности представительных органов значительно обогатили общую теорию народного представительства, при этом большинство из них, как правило, не ставили перед собой задачи комплексного исследования проблем исторической обусловленности, современного предназначения и перспектив развития представительных органов в Российской Федерации. Постоянное появление все новых диссертационных работ стимулирует не tojh,ko изучение этой тематики, которое становится все более разнообразным и проработанным, но и ее развитие.

Автором диссертации предпринята попытка всестороннего исследования проблем формирования и деятельности, современного предназначения представительных органов публичной власти, тенденций и перспектив их развития с учетом исторической обусловленности и воздействующих на них факторов с позиций классического конституционализма, учитывая современные реалии постиндустриального (информационного) периода развития общества.

Объектом исследования является совокупность урегулированных конституционно-правовыми нормами общественных отношений, возникающих в ходе формирования представительных органов, реализации их основного предназначения, взаимодействия с другими органами публичной власти, реализации статуса депутатов.

Предмет исследования составляют доктринальные положения о народном представительстве как политико-правовом феномене, международно-правовые акты, нормы конституционного и муниципального

права, регулирующие формирование и функционирование представительных органов, статус депутатов, а также правоприменительная, в том числе судебная практика в исследуемой сфере.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: Конституция и законодательство Российской Федерации, международно-правовые акты и общепризнанные принципы международного права, нормативные правовые акты межпарламентских организаций, постановления и регламенты палат Федерального Собрания РФ, конституции, уставы и законодательство субъектов РФ в исследуемой сфере, уставы муниципальных образований, практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, материалы Конституционного Совещания, стенограммы заседаний палат Федерального Собрания РФ, материалы парламентских слушаний и «круглых столов», статистические данные о составе представительных учреждений России в разные периоды ее истории.

В целях наиболее полного исследования проблем диссертации, формирования системного подхода изучались конституции и законодательство зарубежных стран, регулирующее формирование, организацию и деятельность представительных органов, что позволяет не только оценить их с точки зрения места, занимаемого в конституционно-правовом регулировании отношений народного представительства, законодательной техники, но и понята общее направление эволюции конституционно-правового регулирования организации и деятельности представительных органов.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Феномен народного представительства исследуется н диалектическом развитии, диалектической связи с другими социальными явлениями. В работе использовались исторический, социологический, формально-логический, системно-структурный методы, а также специальные правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, др.

Социологический метод позволил показать место представительной власти в социуме в аспектах статики и динамики. Исторический метод дал возможность проследить эволюцию порядка формирования и статуса представительных органов в России и зарубежных странах, уловить тенденции данного института, определить перспективные направления его развития. Сравнительно-правовой метод позволил показать общее и особенное в правовом регулировании формирования и статуса представительных органов, статуса депутатов в России и зарубежных странах, выявить особенности российской модели народного представительства, выделить пригодные для российских условий аспекты правового регулирования и правоприменительной практики в исследуемой сфере.

Метод системно-структурного, системно-функционального анализа дали возможность детально раскрыть правовую модель народного представительства, соотношение отдельных ее элементов, выявить объективно существующие системно-структурные связи, вскрыть сильные и слабые стороны исследуемого института и составляющих его элементов. Методы формальной логики: описание, классификации, формулирование выводов из имеющихся посылок - позволили охарактеризовать политике -правовое явление народного представительства и представительные органы в их единстве и многообразии, исследовать правовые нормы, регулирующие формирование и компетенцию представительных органов, отдельных элементов народного представительства с позиций их конкретного нормативного содержания, выявить пробелы и дефекты правового регулирования, сформулировать предложения по их устранению.

Наиболее существенными содержащими новизну положениями и выводами, выносимыми на защиту, являются положения, совокупность которых составляет концептуальную основу диссертации и призвана способствовать повышению уровня и качества народного представительства в условиях информационного общества. В этих целях, учитывая, что

диссертация охватывает три аспекта проблемы: доктринальный, нормативный и правоприменительный, выделяются теоретические проблемы и предлагается оптимизация конституционно-правового регулирования существующей модели организации представительной власти по следующим направлениям:

1. Предлагается авторское определение представительных органов, необходимое для выявления сути народного представительства, характерных черт представительных органов, их основного предназначения в механизме публичной власти, совершенствования системы правового регулирования отношений народного представительства, правовой институционализации представительных органов в РФ. Представительные органы (органы народного представительства) - избираемые народом Российской Федерации либо его частью (населением представляемой единицы) на определенный срок, призванные выражать волю народа (его части), действующие от имени и по поручению представляемого субъекта коллегиальные формирования -неотъемлемые элементы российской системы народного представительства, выполняющие на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования публично - властные полномочия, установленные Конституцией и законодательством РФ, основными функциями которых являются социальная солидарность, представительство интересов народа (его части) в правотворческой деятельности, участии в формировании других государственных и муниципальных органов и контроле за их деятельностью.

2. В диссертации обосновывается, что представительные органы выступают основополагающим институтом системы народного представительства. На основе совокупности имеющихся в литературе и проанализированных в диссертации подходов к пониманию народного представительства дается следующее его определение: гарантированная конституцией система институтов, норм и отношений по выражению интересов народа в механизме публичной власти. Обосновывается

существование народного представительства как особой системы. С учетом анализа главных ее характеристик под системой народного представительства Российской Федерации предлагается понимать гарантированную Конституцией, динамично развивающуюся, взаимосвязанную совокупность институтов, социальных норм и фактических отношений, в рамках которых осуществляется выражение интересов народа, составляющих его социальных групп и слоев.

3. Выявлены фундаментальные общие принципы, так или иначе отраженные в Конституции РФ, лежащие в основе функционирования системы народного представительства Российской Федерации, раскрывающие демократическую сущность и специфику данной системы. К ним отнесены: народный суверенитет, верховенство права, разделение властей, федерализм, наличие государственной и муниципальной власти как двух форм единой публичной власти, многопартийность, развитость институтов гражданского общества, высокий уровень правовой культуры. Совокупность данных принципов определяет природу системы народного представительства, ее идеологию, сущность, содержание и назначение. Диссертант приходит: к выводу, что только при условии реализации всей совокупности данных принципов народное представительство приобретает качество представительного правления.

4. В целях определения направлений совершенствования системы народного представительства и законодательства о нем выявляются как общие закономерности развития народного представительства в современный информационный период, так и особенности современной российской модели народного представительства, а также факторы, их обусловливающие.

Общими закономерностями развития: народного представительства на современном этапе являются: создание наднациональных представительных органов и усиление их влияния; усложнение законотворчества, вызванное общим усложнением задач управления; усиление влияния норм

международного права и законодательства зарубежных государств на национальное правотворчество; расширение возможностей связи представительных органов с избирателями, перехода на новый уровень взаимоотношений благодаря развитию информационных технологий; усиление партийно-политической составляющей в формировании представительных органов всех уровней; повышение роли региональных и местных представительных органов; «перетекание» традиционных парламентских функций к другим органам и активизация правотворческой деятельности исполнительной и судебной ветвей власти; развитие информационных технологий в парламентской деятельности, информатизация парламентских процедур; повышение роли вспомогательного аппарата представительных органов и увеличение его численности.

Указанные закономерности порождают целый ряд проблем функционирования представительных органов в новых условиях информационного общества:

научно-технический прогресс обусловливает усложнение подлежащей правовому регулированию материи и потребность в законах, принятие которых требует высокого профессионализма депутатов в различных сферах, что не может в полной мере гарантировать выборность как способ формирования представительных органов;

- развитие информационных технологий, позволяющих каждому избирателю непосредственно довести до сведения государственных и муниципальных органов и должностных лиц, непосредственно принимающих решение по тому или иному вопросу, информацию о своих проблемах, интересах и потребностях, с одной стороны, обогащает представительную функцию и облегчает возможность ее реализации, а с другой - снижает востребованность представительных органов;

- развитие судебного правотворчества не только в России, но и в мире, а также отнесение все большего числа вопросов к компетенции Президента и

исполнительных органов способствуют сужению законодательной функции представительных органов;

усиление партийного влияния на процесс формирования представительных органов всех уровней на фоне бюрократизации партий снижает представительную функцию, увеличивает разрыв между избирателями и депутатами.

5. Выявлены особенности российской модели народного представительства, к числу которых относятся: обусловленность системы и организации представительных органов федеративной формой территориального устройства и наличием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти; отнесение к федеральному уровню правового регулирования чрезмерного для федерации круга вопросов; нестабильность и недостаточность правового регулирования ряда концептугшьных вопросов, касающихся порядка формирования и статуса представительных органов и их структурных элементов; отсутствие сильной оппозиции в парламенте и недостаточность гарантий функционирования оппозиционных партий; смещение некоторых традиционных функций парламента в сторону иных ветвей власти; недостаточность контрольных полномочий парламента по отношению к Президенту РФ и органам исполнительной власти; значительное влияние Президента и Правительства на деятельность палат федерального парламента, а также каждого более высокого уровня публичной власти на нижестоящий.

6. Выделяются, анализируются и классифицируются факторы, вызвавшие указанные специфические черты, формулируется вывод о том, что совершенствование системы народного представительства должно осуществляться, прежде всего, путем воздействия на ряд факторов, оказывающих негативное влияние на данную систему. В числе факторов указываю гея исторические, доктринальные, геополитические, глобализационные, политические, правовые, социальные, психологические, личностные, экономические, организационные.

7. Анализируются позитивные и негативные составляющие выявленных диссертантом тенденций в развитии отношений народного представительства, к которым диссертант относит:

а) развитие представительных начал на межгосударственном уровне;

б) усиление влияния международно-правовых норм, как и интеграционных процессов в целом на законодательство о формировании, организации и деятельности представительных органов в России;

в) расширение форм взаимодействия институтов гражданского общества и представительных органов, проявляющееся в становлении институтов Общественной палаты РФ, общественных палат в субъектах РФ и муниципальных образованиях, института парламентских расследований на федеральном, региональном и местном уровнях, возрастании роли политических партий в избирательном процессе, появлении новых форм общественного участия;

г) усиление влияния информационно-коммуникационных технологий как необходимой составляющей организации парламентской деятельности.

В то же время в числе тенденций нельзя не отметить нестабильность и усложнение законодательства о порядке формирования обеих палат парламента России, региональных и местных представительных органов; усиление влияния Президента РФ на представительные органы субъектов РФ; расширение оснований и облегчение процедуры их роспуска; ограничение избирательных прав граждан РФ (особенно права быть избранным) в связи с переходом на полностью пропорциональную избирательную систему при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и депутатов законодательных (представительных) органов ряда субъектов РФ, изменениями избирательного законодательства, расширяющими по сравнению с Конституцией основания утраты пассивного избирательного права; чрезмерную регламентацию на федеральном уровне порядка формирования

законодательных (представительных) и иных органов государственной пласта субъектов РФ и органов местного самоуправления,

8. Признавая тенденцию расширения международной интеграции государств, включающей создание межгосударственных сообществ с наднациональными представительными органами, в интересах сохранения суверенитета государств - членов таких сообществ и обеспечения стабильности правового статуса граждан России обосновывается необходимость выработки (первоначально на доктринальном уровне) общих принципов, которые необходимо соблюдать при вхождении России в международные сообщества, имеющие представительные органы с наднациональными функциями. К таким принципам следует отнести:

- необходимость сохранения общероссийских стандартов прав и свобод человека и гражданина. Вхождение в российско-белорусское, европейское и иные сообщества не может ограничивать и умалять конституционные принципы правового статуса человека и гражданина, объема их нрав и свобод. Допустимые ограничения не должны выходить за рамки ст.ст. 55 и 56 Конституции РФ.

- У'штывая, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является народ, объем передаваемых наднациональным представительным органам полномочий должен определяться народом России. Поскольку наиболее адекватной и легитимной формой выражения власти народа является референдум, решение о вхождении Российской Федерации в межгосударственное объединение и об объеме передаваемых полномочий внутригосударственных представительных органов должно приниматься на общероссийском референдуме.

- В межгосударственных соглашениях о создании наднациональных представительных органов с целью сохранения суверенитета России должны быть четко установлены пределы полномочий таких органов.

- Акты наднациональных представительных органов должны подлежать предварительному конституционному контролю.

9. В структуре и организации представительных органов, учитывая федеративный характер государства и наличие муниципального уровня публичной власти, должна найти воплощение идея «сквозного» территориального представительства. Его суть заключается в том, чтобы интересы каждой территории были так или иначе представлены в системе органов народного представительства снизу доверху. Это может быть достигнуто следующим образом: а) в представительном органе муниципального района должны быть представлены все входящие в него поселения, соответственно, агрегированы интересы их жителей; б) представительные органы субъектов РФ должны быть двухпалатными, при этом одна из палат должна состоять из представителей муниципальных районов и городских округов. Поскольку представительные органы субъектов РФ непосредственно «выходят» на федеральный уровень: делегируют своего представителя в Совет Федерации, имеют право инициироваиия пересмотра Конституции и конституционных поправок, законодательной инициативы, обращения в Конституционный Суд РФ, реализация указанных предложений обеспечит «сквозное» народное представительство снизу доверху.

10. На основе изучения эволюции правового регулирования избирательных отношений и электорального опыта в России в условиях перехода к новым формам политико-правовых отношений между государством и информационным обществом, сформулирован вывод о необходимости совершенствования порядка формирования представительных органов (палат представительных органов) с тем. чтобы их состав более полно отражал весь многообразный спектр общественных интересов, а в решениях воплощалась воля народа (населения представляемой единицы). Данная задача диктует необходимость выявления специфики российского избирательного права (нестабильность, отсутствие кодифицированного акта, обилие дублирующих норм, процедурных, (инструктивных) норм на уровне федеральных законов, возрастание роли

политических партий в избирательном процессе при недостаточной политической структурированности населения, возрастание роли федерального законодателя в правовом регулировании выборов в субъектах РФ и * муниципальных образованиях, наличие не предусмотренных Конституцией ограничений пассивного избирательного права) и главных функций избирательного права (легитимация органов публичной власти и их решений; воздействие на процесс формирования институтов гражданского общества и правового государства; регулирование отношений по проведению свободных справедливых выборов; демократизация всей общественно-политической жизни путем вовлечения граждан в процесс формирования органов публичной власти; гарангированность и охрана избирательных прав граждан; повышение электорально-правовой культуры граждан). Формулируется вывод о том, что система избирательного законодательства, обеспечивающая регулирование, необходимое для реализации указанных функций, должна совершенствоваться по следующим направлениям:

' а) в целях обеспечения более высокого уровня представительства избираемых органов следует предусмотреть участие в выборах всех уровней (в том числе право выдвижения кандидатов), наряду с политическими партиями, крупных профессиональных и иных сообществ (ассоциаций), определив их основные критерии (создание на съездах, в которых принимают участие представители не менее 100 юридических лиц при том, что количество работающих в них граждан не менее установленного законом минимального количества, необходимого для создания политической партии). К иным сообществам следует относить ассоциации общественных объединений, народные фронты с соблюдением того же количественного критерия;

б) в Избирательном кодексе, потребность в принятии которого общепризнанна и диктуется необходимостью совершенствования; систематизации и стабилизации избирательного законодательства, следует предусмотреть сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных

' '' 18

систем при формировании региональных представительных органов в России как общего принципа их формирования.

В отношении муниципальных выборов в Кодексе целесообразно установить возможность применения мажоритарной или смешанной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, исключив возможность выборов представительного органа муниципального образования только по пропорциональной избирательной системе, а также возможность применения этой системы, в том числе как элемента смешанной, в поселениях;

в) с учетом опыта реализации законодательства зарубежных стран, законодательства субъектов РФ по проведению выборов по пропорциональной избирательной системе с использованием открытых списков предлагаются некоторые новеллы законодательства, позволяющие применить эту систему, ввести возможность преференциального голосования избирателей при формировании коллегиальных органов народного представительства на всех уровнях публичной власти;

г) поскольку в наибольшей степени реализации идеи народного представительства соответствовала бы выборность представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ из числа кандидатур, выдвинутых данным коллегиальным органом, следует установить, что избранное лицо автоматически (по должности) приобретает статус заместителя должностного лица субъекта РФ, являющегося главой исполнительной власти;

д) учитывая, что одним из главных критериев демократических выборов является их прозрачность (транспарентность), необходимо предусмотреть правовую возможность участия правозащитных общественных объединений в осуществлении общественного (гражданского) контроля, включая наблюдение на всех стадиях избирательного процесса, закрепив в законодательстве критерии таких объединений;

е) для обеспечения стабильности функционирования представительных органов необходимо установить норму о том, что очередные выборы законодательного (представительного) органа субъекта РФ должны назначаться высшим должностным лицом субъекта РФ. При роспуске данного органа в целях обеспечения непрерывности функционирования системы народного представительства следует установить обязательность одновременного назначения новых выборов, кем бы ни осуществлялся роспуск, иначе решение о роспуске не вступает в силу;

11. В диссертации также формулируются научные выводы и положения, связанные с функционированием представительных органов как неотъемлемого элемента системы разделения властей. В частности, в целях совершенствования системы «сдержек и противовесов» с учетом специфики российской действительности предлагается:

а) создать постоянно действующий Совет по координации работы Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, в который должны входить Президент РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, лидеры фракций Государственной Думы, представители Совета Федерации (по одному от каждого федерального округа), Председатель Правительства РФ, его заместители;

б) предусмотреть обязательность консультативных процедур по согласованию кандидатур федеральных министров в профильных комитетах Государственной Думы перед их назначением Президентом РФ. Назначение министра при наличии отрицательного заключения комитета будет означать, что Президент как избранный народом орган государственной власти и Председатель Правительства, назначенный с согласия Государственной Думы, берут на себя ответственность за политику в данной сфере;

в) усилить контрольную функцию парламента тем, что признание Государственной Думой работы Правительства неудовлетворительной по итогам ежегодного отчета влечет обязанность Президента рассмотреть

вопрос об отставке Правительства. По итогам отчета депутаты доллшы иметь право выражать недоверие отдельным министрам.

Предлагается также ввести применительно к российским условиям специфическую форму парламентского контроля за Правительством РФ, аналогичную применяющемуся в Великобритании институту предложений (motions) и выражающуюся в том, что депутат может вносить па обсуждение палаты проект резолюции по вопросу, касающемуся деятельности Правительства, включая выражение недоверил всему Правительству или отдельному министру (отдельным министрам). Выражение Государственной Думой недоверия отдельным министрам должно повлечь их безусловную отставку. Представляется целесообразным также установить на федеральном уровне правовую возможность введения аналогичных норм в субъектах РФ;

г) отнести постановку вопроса Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой о доверии Правительству к перечню вопросов, которые рассматриваются исключительно на заседании Правительс тва РФ.

12. Функционирование представительных органов как неотъемлемого элемента системы разделения властей, совершенствование взаимодействия представительных органов федерального, регионального и местного уровня между собой и с другими органами публичной власти обусловливают необходимость принятия ряда законов и внесения изменений в действующие законы, в том числе:

- принятие Федерального закона «О нормативных < правовых актах», призванного обеспечить разграничение в сфере нормотворческой деятельности Федерального Собрания и Президента РФ, исключение возможности выполнения несвойственных им функций путем издания актов, выходящих за рамки их конституционных полномочий, что станет возможным в случае установления подробного перечня вопросов, которые должны регулироваться только федеральными законами. В данном законе следует также закрепить нормы, позволяющие осуществлять как на федеральном, так и на региональном уровнях парламентский контроль за

соответствием актов органов исполнительной власти, принятых по прямому указанию в законе, целям данного закона;

- принятие Федерального закона «Об оппозиционной деятельности», необходимого для установления статуса оппозиции, законных форм и дозволенных рамок оппозиционной деятельности, прав оппозиции в законодательном процессе и при реализации иных полномочий законодательных (представительных) органов;

- принятие Федерального закона «О конституционно-правовой ответственности депутатов представительных органов публичной власти», предусматривающего ответственность депутатов всех уровней за отказ от участия в работе представительного органа (его палаты) без вынуждающих обстоятельств, отсутствие связи с избирателями, голосование за другого депутата, оскорбительные высказывания и т.п. В качестве мер такой ответственности следует предусмотреть замечание, лишение права выступлений в течение определенного периода времени, приостановление на определенный срок депутатских полномочий (без сохранения денежного вознаграждения).

13. Сформулированы положения, направленные на создание адекватных современным проблемам форм организации и деятельности представительных органов, их структуры, работы комитетов и комиссий, парламентских процедур, в том числе законотворческой процедуры:

- обосновывается необходимость введения в законодательство понятия регламента палаты Федерального Собрания РФ, регламентов представительных органов публичной власти (их палат). Под регламентом палаты Федерального Собрания РФ следует понимать нормативный правовой акт, принимаемый постановлением палаты Федерального Собрания, определяющий внутреннюю структуру палаты, порядок формирования структурных подразделений и наделения полномочиями должностных лиц палаты, их компетенцию, порядок законотворческого процесса и решения вопросов по предметам ведения палаты. Регламент

представительного органа публичной власти - свод установленных на основе Конституции и законодательства РФ, субъектов РФ представительным органом или его палатой правил, определяющих внутреннюю структуру органа (палаты) и Процедуру его деятельности;

- путем совершенствования парламентских процедур предлагается усилить ответствешюсть должностных лиц государственных и муниципальных органов, которые могут быть приглашены в представительные органы публичной власти для ответов на вопросы, в том числе включить в регламенты представительных органов нормы об обязательном информировании населения о факте приглашения с указанием предмета обсуждения, а также об уклонении от приглашения, от ответов на вопросы, о представлении искаженной информации; нормы о возможности обращения депутатов к уполномоченным субьектам с предложением об освобождении указанных лиц от должности; нормы о порядке принятия решений о недоверии отдельным должностным лицам.

- В целях преодоления дисбаланса во взаимных «сдержках и противовесах» Государственной Думы и Президента РФ установить в Регламенте Государственной Думы процедуры, направленные на согласование кандидатуры Председателя Правительства РФ, включая консультации в комитетах и комиссиях, фракциях, переговорные механизмы и т. п. с целью минимизации возможности представления Президентом Государственной Думе одной и той же кандидатуры на пост Председателя Правительства дважды или трижды; '""

в качестве одного из направлений совершенствования законотворческой процедуры предлагается внести в Регламент Государственной Думы положения, ограничивающие требование заключений Правительства при реализации права законодательной инициативы только случаями, предусмотренными Конституцией РФ, исключая расширительное толкование ст. 104, в частности, если речь вдет о законопроекте, реализация которого планируется в течение не текущего, а будущего финансового

периода, депутатам следует принимать решение без заключения Правительства, так как они смогут учесть эти расходы при принят™ бюджета на следующий период;

- ввести в регламенты представительных органов (их палат) нормы об обязательности применения информационно-коммуникационных технологий, в том числе трансляций открытых заседаний органов (палат), доступных для просмотра на официальном сайте, систематизации электронных обращений, электронных обсуждений правотворческих инициатив.

14. Для усиления взаимодействия представительных органов с институтами гражданского общества предлагается ряд законодательных мер по повышению статуса и роли Общественной палаты в обществе и государстве. В этих целях обосновывается необходимость внесения следующих изменений в ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»: ввести дефиницию Общественной палаты РФ; предоставить палате право осуществления общественного контроля за деятельностью Президента РФ, Администрации Президента РФ; законодательно закрепить норму об обязательности опубликования всех заключений палаты в тех же средствах массовой информации, где публикуются федеральные законы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации обусловлена дальнейшей разработкой в ней теоретических и прикладных проблем, а также сформулированными выводами и предложениями, значение которых для науки конституционного права заключается в развитии научных знаний о народном представительстве, представительных органах, их современном предназначении, роли в формировании институтов гражданского общества и правового государства, перспективах дальнейшего развития. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на развитие институтов политической системы России в рамках модернизации страны, совершенствование федерального и регионального законодательства,

муниципальных правовых актов, регулирующих отношения народного представительства, организацию и деятельность представительных органов, их взаимодействие с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также оптимизацию парламентских процедур. Они могут быть использованы в целях совершенствования законодательства в сфере народного представительства, а также практики его применения.

Апробация результатов исследования. Теоретические выводы, практические рекомендации и предложения, содержащиеся в работе, нашли отражение в ходе преподавания курсов: конституционное право, муниципальное право, избирательное право, правотворческий процесс в Московском государственном юридическом университете имени O.E. Кутафина (МГЮА), Первом Московском юридическом институте, Дипломатической академии МИД РФ, в ходе обучения председателей, заместителей председателей и секретарей избирательных комиссий субъектов РФ в Центральной избирательной комиссии РФ; участия' в Международном семинаре, организованном Европейским центром парламентских исследований и документации и Советом Федерации Федерального Собрания РФ «Представительство местных и региональных интересов в деятельности национальных парламентов» в Москве 26-28 мая 2011г.

Некоторые концептуальные идеи и предложения были реализованы в ходе работы в качестве члена экспертно-консультативного "совета при Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, члена Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии РФ, постоянно действующего эксперта - участника Экспертного «круглого стола» на тему: «Концепции и структура Избирательного кодекса», в ходе' выработки рекомендаций по совершенствованию регионального законодательства о выборах «Круглого стола» по теме: «Законодательство

Российской Федерации о выборах: состояние, проблемы и направления совершенствования» в г. Кирове 26 мая 2010 г.

Основные выводы диссертации докладывались на научных конференциях, в том числе на Международной конференции в Республике Беларусь «Развитие и перспективы национальной правовой системы в контексте европейских интеграционных процессов» в мае 2005 г.; Международной научной конференции в Республике Польша (Сейм) «Эффективность международной охраны прав человека» в апреле 2012 г., международных научно-практических конференциях: «100-летие выборов Государственной Думы: история и современность» и «Роль Государственного совета и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма»; научно-практических конференциях в МГТОА, в том числе Кутафинских чтениях в 2009 - 2012 г.г.; Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова, НИУ «Высшая школа экономики», Российской академии правосудия, ГОУ ВПО «Государственный университет управления», Ростовском государственном университете, других юридических вузах, на парламентских слушаниях и «круглых столах» в Совете Федерации, Государственной Думе, Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации, Московской городской Думе, иных мероприятиях научно-практической направленности.

Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе подготовки авторской рабочей программы учебной дисциплины «Правотворческий процесс» в рамках образовательной программы подготовки магистров «Органы государственной и муниципальной власти в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации», при проведении занятий с профессорско-преподавательским составом юридических вузов (факультетов, кафедр конституционного права) в рамках повышения квалификации научно-педагогических работников на базе

Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).

Основные результаты исследования отражены . в автореферате, монографиях и иных научных публикациях автора.

Структура работы. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих 14 параграфов, заключения и библиографии. <

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, обозначаются цели и задачи диссертационной работы, объект и предмет исследования, анализируется состояние научной обоснованности темы, определяются методологические и теоретические основы, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, дается информация о результатах апробации основных выводов диссертанта.

В первой главе - «Историко-теоретические и правовые основы народного представительства» - анализируются теоретические основы и практические аспекты становления, этапы развития народного представительства, проблемы правовой институционализации представительных органов, предлагаются авторские подходы к раскрытию сущности ключевых для раскрытия темы понятий и категорий;.

В первом параграфе первой главы - «Проблемы формирования теоретических основ народного представительства» - диссертант формулирует тезис о том, что конституционная ценность представительной демократии определяется тем, что без реализации основных ее компонентов, как-то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и" организации их работы, оптимальной численности депутатов,

обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, оптимального отражения интересов этих групп в государственной политике, контрольных полномочий по отношению к органам исполнительной власти, механизма воздействия как самих избирателей, так и институтов гражданского общества на принятие решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического, конституционного правового государства. Гражданское общество, с одной стороны, является условием реализации идеи представительной демократии, с другой — институтом, формирование и развитие которого невозможно в отрыве от народного представительства.

На основе анализа различных подходов к пониманию публичного представительства с древнейших времен до наших дней предлагаются классификации различных форм представительства, отмечается, что многие положения рассмотренных в работе теорий являются аксиоматичными для современных исследований. Дается характеристика теоретических исследований советского периода, которые способствовали демократизации и законности в деятельности всего государственного механизма, в том числе представительных органов.

Исследование наиболее значимых трудов классиков теории народного представительства и представительного правления позволило выделить основные аспекты представительного правления как системы публичной власти, обеспечивающей особое положение представительных органов, характеризующееся их приоритетом в правотворческой и контрольной деятельности и значительным влиянием на государственно-общественную жизнь.

В Диссертации констатируется, что формирование концепции народ! |<31т> представительства нельзя считать завершенным. На основе совокупности имеющихся в литературе подходов народное представительство предлагается рассматривать как комплекс институтов,

норм и отношений по выражению интересов народа в системе"публичной власти.

Во втором параграфе первой главы - «Возникновение и эволюция института народного представительства: практический аспект» - показана поэтапная эволюция института народного представительства, становление и развитие представительных органов с момента их зарождения. Предлагается авторское" определение представительных органов. Обосновывается существЬвание народного представительства как особой системы, дается анализ главных ее характеристик. Выявляются специфические черты российской модели народного представительства и воздействующие на' них факторы. Формулируется вывод о том, что совершенствование системы "народного представительства должно осуществляться, прежде всего,"путём воздействия на ряд факторов, оказывающих негативное влияние на данную систему. В числе факторов указываются исторические, доктринальные, геополитические, глобализационные, политические, правовые, социальные, психологические, личностные, экономические, организационные, дается общая характеристика каждого из них.

Предлагается понятие системы народного представительства, дается классификация представительных органов как основных элементов данной системы, указывающая на диалектическую связь их единства и многообразия и необходимая для понимания их специфики.

Признавая тенденцию расширения международной интеграции государств, включающей создание межгосударственных сообществ с наднациональными представительными органами, в интересах сохранения суверенитета государств - членов таких сообществ и обеспечения стабильности правового статуса граждан России обосновывается необходимость выработки общих принципов, которые необходимо соблюдать при вхождении России в международные сообщества, имеющие представительные органы с наднациональными функциями: необходимость

сохранения общероссийских стандартов прав и свобод человека и гражданина; самостоятельное определение народом России объема передаваемых наднациональным представительным органам полномочий на общероссийском референдуме; четкое установление пределов полномочий таких органов; предварительный конституционный контроль актов наднациональных представительных органов.

Анализ эволюции представительных органов позволил выявить и иные тенденции в развитии народного представительства, их позитивные и негативные составляющие.

В третьем параграфе первой главы - Правовая институционализация представительных органов: становление и тенденции развития — предлагается рассматривать правовую институционализацию представительных органов как обусловленный совокупностью различных факторов процесс организационного и правового оформления представительных органов, становления их роли в обществе и государстве, регламентации порядка формирования и функционирования в качестве обособленного политико-правового института, форм взаимодействия между собой и с другими государственными и общественными институтами.

Диссертант обозначает проблемы, касающиеся соотношения международно-правового и внутригосударственного правового регулирования, в частности: формы и условия передачи полномочий федерального представительного органа на наднациональный уровень; проблему стабильности законодательства (в особенности, о порядке формирования представительных органов, их палат), его достаточности; соотношения законодательного и регламентного регулирования; федерального, регионального и местного правового регулирования; Стабильности функционирования представительных органов; роли решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ в правовом регулировании формирования, организации и деятельности

представительных органов. Предлагаются авторские подходы к решению обозначенных проблем.

Вторая глава - «Выборы как средство обеспечения народного представительства» - посвящена исследованию института выборов, избирательного права, избирательных систем, проблемам совершенствования избирательного законодательства в целях обеспечения представительной природы органов, формируемых путем выборов.

В первом параграфе второй главы - «Проблемы и перспективы развития избирательного права в Российской Федерации» диссертант на основе анализа норм, институтов, функций и принципов избирательного права выделяет и характеризует некоторые положительные тенденции, усматривающиеся в ходе реформирования законов о выборах в последние годы. В их числе: повышение транспарентности (прозрачности) выборов; стабилизация статуса кандидатов; повышение роли судебной власти; расширение информационных гарантий прав избирателей; повышение роли политических партий в избирательном процессе.

В то же время выявляются и негативные характеристики избирательного права, в том числе: нестабильность; отсутствие систематизированности; обилие в законах процедурных и инструктивных норм; соединение в рамочном законе, регулирующем гарантии избирательных прав граждан, норм избирательного и референдумного права, что дополнительно перегружает и так очень объемный закон; соответствие норм российского избирательного права букве, но не духу международных избирательных стандартов; отсутствие четкого разграничения предметов ведения федерального, регионального и местного уровней в сфере выборов.

В качестве общего принципа формирования представительных органов субъектов РФ в Избирательный кодекс, по мнению диссертанта, следует включить сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Диссертант также обосновывает необходимость в целях обеспечения стабильности функционирования представительных органов установить

норму о том, что очередные выборы законодательного (представительного) органа субъекта РФ должны назначаться высшим должностным лицом субъекта РФ. При роспуске данного органа в целях обеспечения непрерывности функционирования системы народного представительства установить обязательность одновременного назначения новых выборов, кем бы ни осуществлялся роспуск, иначе решение о роспуске не вступает в силу.

Во втором параграфе второй главы — «Особенности и тенденции развития избирательного процесса и избирательных систем в Российской Федерации» - анализируются различные подходы к понятию избирательного процесса и его функций. Кроме важнейшей функции избирательного процесса и его конечной цели - формирования органов публичной власти, выделяются и иные функции, в том числе обеспечение электоральных прав граждан, формирование партийной системы, повышение политико-правовой культуры и политической активности граждан. Обосновывается необходимость введения в федеральное законодательство легального определения избирательного процесса - это гарантированная Конституцией, регламентированная нормами избирательного права, осуществляемая в определенной последовательности деятельность управомоченных субъектов по организации и проведению выборов в органы публичной власти. Под избирательной системой предлагается понимать комплекс общественных отношений, складывающихся между участниками. (субъектами) избирательного процесса на каждой его стадии и включающих в себя отношения:

- но определению субъектов избирательного права, их правового статуса и полномочий в ходе избирательного процесса;

- по формированию избирательных органов и «инфраструктуры выборов» в целом;

- по финансированию выборов;

- по обеспечению гарантий избирательных прав граждан;

- по обжалованию нарушений избирательных прав участников (субъектов) избирательной кампании;

- по контролю и ответственности в ходе выборов;

- по распределению депутатских мандатов в формируемом коллегиальном органе публичной власти;

- по признанию легитимности выборов.

Диссертант обосновывает позицию, что избирательный процесс и применяемую в государстве избирательную систему, которая должна основываться на международных избирательных стандартах, уже нельзя считать прерогативой только национального законодательства. Находясь в постоянно интегрирующемся мире, государство не может игнорировать общечеловеческие ценности и накопленный другими государствами и межгосударственными объединениями опыт. Для более полного обеспечения представительного характера избираемых коллегиальных органов государственной и муниципальной власти всех уровней предлагается законодательно закрепить в качестве обязательных элементы мажоритарной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов власти всех уровней; усовершенствовать пропорциональную избирательную систему, предоставив возможность преференциального голосования избирателей при формировании представительных органов на всех уровнях публичной власти; учитывая недостаточную структурированность политических партий по российским регионам законодательно закрепить возможность участия в выдвижении кандидатов и в избирательных блоках (упразднение института избирательных блоков не имеет убедительного обоснования) на региональных выборах не только политических партий, но и иных объединений, установив для них количественный и иные критерии.

В третьем параграфе второй главы - «Состав законодательного (представительного) органа власти и проблемы обеспечения его представительной природы» - отмечается, что социальный состав

законодательного (представительного) органа публичной власти напрямую увязан с его представительным потенциалом. Юридическое качество отношений народного представительства, их эффективность напрямую зависит от состава представительных органов. Если в их составе не будут представлены интересы различных более или менее значимых социальных общностей, вряд ли уместно говорить о таких органах как о представительных. В процессе голосования отражаются интересы отдельных индивидов, но результаты выборов отражают интересы общества в целом.

Анализируя состав Государственной Думы I — VI созывов в сравнении с данными социологических исследований динамики составов парламентов европейских стран диссертант приходит к выводу, что для представительства интересов каждой отдельной социальной группы в условиях демократической избирательной системы нецелесообразно вводить квотирование и иные формы обеспечения избрания лиц, позиционирующих себя как представители конкретной социальной группы. Но вкупе с произошедшим недавно снижением порога численности политических партий отмена запрета на создание региональных партий, создание условий для участия в выборах (для начала хотя бы региональных) иных, кроме политических партий, объединений (в законодательстве можно было бы установить критерии создания таких объединений, обеспечивающих представительство довольно значительных социальных интересов: численность, определенные уставные цели, добросовестная деятельность в течение определенного времени и т.п.) и профессиональных сообществ, обеспечило бы более адекватное соответствие состава представительных органов социальному срезу общества.

В главе третьей - «Представительные органы в системе разделений властей» - рассматриваются место и роль представительных органов в системе разделения властей, их взаимодействие с Президентом РФ, органами исполнительной и судебной власти, а также разграничение

функций представительных органов, обусловленное федеративным характером государства.

Первый параграф третьей главы - «Конституционно-гаравовые аспекты взаимодействия представительных органов с Президентом Российской Федерации» - содержит анализ форм взаимоотношений представительных органов с Президентом РФ, которые имеют особое значение, поскольку Президент, как и коллегиальные представительные органы, получает свой мандат непосредственно от избирателей. Наиболее важной представляется проблема соотношения нормотворческих функций Президента и Федерального Собрания РФ. В диссертации предлагается в целях исключения возможности выполнения Президентом РФ несвойственных нормотворческих функций легально установить подробный перечень вопросов, которые должны регулироваться только федеральными законами.

В данном параграфе также рассматриваются вопросы политико-правовой природы Послания Президента РФ, отмечается особое значение взаимоотношений представительных органов субъектов Федерации и Президента РФ, констатируется, что тенденция в конституционном законодательстве последних лет, направленная на «облегчение» Президентом РФ роспуска законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ не может способствовать укреплению стабильности представительной власти в стране.

Во втором параграфе третьей главы - «Представительные органы и исполнительная власть: правовые механизмы разграничения функций и обеспечения сотрудничества» - речь идет о взаимодействии органов народного представительства и исполнительных органов в рамках системы разделения властей, оптимизации организационно-правовых форм такого взаимодействия и сотрудничества.

Эффективное функционирование системы народного

представительства в гражданском обществе и правовом государстве, по

мнению диссертанта, возможно лишь при условии, если контрольные полномочия представительных органов охватывают все важные сферы деятельности государственной и муниципальной власти. Анализируя полномочия парламентов зарубежных стран по отношению к органам исполнительной власти и российское законодательство в данной сфере диссертант приходит к выводу, что в России формы парламентскою контроля нельзя признать достаточными, несмотря на внесение в Конституцию поправки о ежегодных отчетах Правительства перед Государственной Думой, свидетельствующей как о повышении роли Думы и парламента в целом в системе разделения властей, так и об усилении контрольных функций парламента. Диссертант полагает целесообразным установить на уровне Конституции или федерального конституционного закона положение о том, что признание Государственной Думой работы Правительства неудовлетворительной по итогам ежегодного отчета влечет обязанность Президента рассмотреть вопрос об отставке Правительства. Это не должно «обязать» Президента отправить Правительство в отставку, речь идет только о необходимости рассмотрения такого вопроса, при этом над депутатами не будет висеть «дамоклов меч» одновременного решения вопроса о роспуске Думы. По итогам отчета депутаты также должны иметь право выражать недоверие отдельным министрам. Все это усилит публичность, открытость деятельности Правительства РФ и контрольные полномочия парламента.

Анализируя ч. 4 ст. 117 Конституции диссертант полагает, что в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» должна быть включена норма о том, что Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству лишь при условии одобрения данного решети на заседании Правительства.

В третьем параграфе третьей главы - «Представительные оргаиы и судебная власть: грани взаимодействия» - отмечено определяющее

влияние представительных органов на проведение судебной реформы, анализируются причины возрастания на практике роли судебного нормотворчества и сужение в связи с этим законодательных полномочий парламента, взгляды ученых на институт судебного правотворчества. Диссертанту представляется верным признавать нормотворчеекие полномочия, в том числе но исправлению дефектов закона, только за представительными органами, уполномоченными на осуществление законодательной функции народом.

В целях оптимизации форм взаимодействия представительных органов и судов диссертант полагает целесообразными и возможными следующие направления развития такого взаимодействия: придание высшим судам России права законодательной инициативы в Государственной Думе по любому вопросу; введение обязательности заключений высших судов РФ по законопроектам, затрагивающим деятельность органов судебной власти, в федеральном законодательном процессе; обязательность'конституционного (уставного) контроля в субъектах РФ.

В диссертации приводится анализ ряда ключевых позиций Конституционного Суда РФ, в наибольшей степени повлиявших на развитие теории народного представительства и практику функционирования представительной власти в России.

В четвертом параграфе третьей главы - «Особенности взаимодействия представительных органов в Российской Федерации «по вертикали» - в рамках анализа форм взаимоотношений представительных органов в России исследуется вопрос о допустимых рамках федерального регулирования формирования и деятельности региональных и местных представительных органов; причинах низкой результативности законодательных инициатив субъектов РФ, иных проблемах в данной сфере.

Диссертант полагает, что федеральному законодателю не следует чрезмерно детализировать адресованные субъектам РФ нормы о формировании и организации работы региональных органов государственной

власти, оставляя больше вопросов на их собственное усмотрение. Например, установив на федеральном уровне общий принцип формирования законодательных (представительных) органов субъектов РФ — выборность, следовало бы предоставить право самим субъектам РФ решать вопрос о выборе избирательной системы.

В данном параграфе также исследуются основные направления координации действий представительных органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. В целях усиления такой координации приводятся дополнительные аргументы в пользу введения в качестве общего принципа организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ их двухпалатной структуры.

Обосновывается позиция о целесообразности формирования представительных органов муниципальных районов исключительно путем выб9ров, обеспечив при этом представительство в них всех входящих в район поселений.

В четвертой главе диссертации - «Проблемы правового регулирования организации и процедур деятельности представительных органов» - исследуется роль палат, комитетов и комиссий в реализации функций представительных органов, основное предназначение процедур их деятельности, конституционно-правовые основы статуса депутатов, членов вторых палат представительных органов.

В параграфе первом четвертой главы — «Российская модель бикамерализма: роль палат Федерального Собрания Российской Федерации в реализации их представительной природы» диссертант анализирует опыт зарубежного бикамерализма, практику создания сильных и слабых верхних палат, формулирует тезис о том, что смешанная Система в России, при которой Совет Федерации может быть как сильной, так и слабой палатой, обусловлена тем, что при принятии текущих законов приоритет должен отдаваться демократически избранной нижней палате, но при

принятии федеральных конституционных законов, учитывая их фундаментальный характер и необходимость поддержки региональными представителями, целесообразно придать верхней палате больший вес.

Исследуя эволюцию порядка формирования Совета Федерации, диссертант предлагает, наряду с выборностью членов Совета Федерации, установить в федеральном законе, что член Совета Федерации -представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - должен быть заместителем высшего должностного лица субъекта РФ.

В современных условиях, по мнению диссертанта, в структуре и организации представительных органов, учитывая федеративный характер государства и наличие муниципального уровня публичной власти, назрела необходимость введения так называемого «сквозного» народного представительства с тем, чтобы интересы каждой территории были так или иначе представлены в системе органов народного представительства снизу доверху. Для этого в представительном органе местного самоуправления муниципального района должны быть гарантированно представлены все входящие в него поселения; в двухпалатных представительных органах субъектов РФ одна из палат должна состоять из представителей муниципальных районов и городских округов. Реализация данной идеи призвана усилить связь представительных органов' различных уровней публичной власти, послужить более полному учету интересов муниципальных образований в ходе регионального законотворчества, учету интересов регионов в федеральном нормотворчестве, и, в конечном счете -развитию отношений народного представительства, учитывая исторические традиции представления земских нужд и интересов в деятельности представительных органов.

Параграф второй четвертой главы - «Роль и значение комитетов и комиссий в реализации функций представительных органов» - посвящен исследованию статуса и правовой природы комитетов и комиссий палат как элементов представительных органов и представительной системы в целом;

особенностей, отличающих комитеты от комиссий; воплощению идеи народного представительства в их деятельности и порядке формирования.

Закрепление статуса комитетов и комиссий, их перечня, порядка формирования, функций и полномочий на более высоком — законодательном — уровне послужило бы, по мнению диссертанта, стабилизации их положения, способствовало бы уменьшению возможности «политических игр», связанных с определением количества комитетов и комиссий, их состава, большего или меньшего представительства тех или иных политических сил в составе «влиятельных» комитетов, укреплению гарантий парламентской оппозиции.

Исследуя региональное законодательство о комитетах и комиссиях представительных органов субъектов РФ, диссертант отмечает, что принятие региональных законов о комитетах (комиссиях) палат призвано повысить авторитет этих органов, стабилизировать их статус, усилить парламентский контроль.

Далее в данном параграфе предлагаются некоторые направления развития процессов информатизации деятельности комитетов и комиссий:

а)повышение информационной грамотности депутатов всех уровней;

б)постепенная замена бумажного документооборота электронным;

в)обязательное наличие на официальных сайтах представительных органов собственных страниц комитетов и комиссий; г)мониторинг электронных сообщений, комментариев, предложений от граждан и их объединений, государственных и муниципальных органов, иных организаций.

В законе о комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания РФ, соответствующих региональных актах, нормах регламентов следует, по мнению диссертанта, установить следующее: во-первых, ответственным комитетам по законопроекту следует вменить в обязанность размещение на соответствующей странице официального сайта представительного органа (палаты органа) каждого поступившего законопроекта, а в случае наличия нескольких проектов — и всех альтернативных; организовать мягкое

рейтинговое интернет-голосование по альтернативным проектам, результаты которого оглашать депутатам перед проведением ими аналогичного голосования по альтернативным проектам. Во-вторых, ответственным комитетам следует вменить в обязанность изучать предложения но проекту, поступившие на официальный сайт, обобщать их, итоги обобщения включать в содоклад ответственного комитета в ходе обсуждешы закона (нормативного правового акта) депутатами. В-третьих, именно на ответственные комитеты следует возложить обязанность незамедлительно размещать на официальном сайте информацию о состоянии прохождения каждого законопроекта.

В третьем параграфе четвертой главы - «Процедура деятельности органов народного представительства: основное Предназначение и влияние на обеспечение их представительной функции» - анализируя правовые основы организации и деятельности зарубежных парламентов, диссертант отмечает закономерность: в государствах, где сильнее элементы парламентской республики, а также в монархиях с развитой системой парламентаризма парламенты более самостоятельны в установлении правил и процедур своей работы, организация парламентской деятельности регулируется конституцией и регламентами. Там, где сильнее элементы президентской республики, парламентские процедуры устанавливаются законами, при принятии которых, как известно, задействованы органы исполнительной власти и глава государства.

На основе анализа сущности и правовой природы регламентов в данном параграфе предлагается авторское определение регламента палаты Федерального Собрания РФ, а также общее понятие регламента представительного органа.

В диссертации обосновывается вывод о том, что для более полной реализации функции народного представительства и развития форм взаимодействия представительных органов публичной власти с иными государственными органами, органами местного самоуправления,

институтами гражданского общества необходимо ■ совершенствование парламентских процедур по следующим направлениям:

- установление реальной ответственности депутатов представительных органов за отказ от под держания связи с избирателями, невыполнение норм регламентов об участии в работе представительных органов, вплоть до прекращения полномочий как путем отзыва (для депутатов законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления), так и по решению суда; принятие процедурных норм о порядке привлечения к такой ответственности;

- усиление ответственности должностных лиц, приглашенных в представительные органы публичной, власти для ответов на вопросы путем включения в регламенты представительных органов норм об обязательном информировании населения об уклонении от приглашения, от ответов на вопросы, о представлении искаженной информации; о возможности обращения депутатов к уполномоченным субъектам с предложением об освобождении указанных лиц от должности; о порядке принятия решений о недоверии отдельным должностным лицам.

В четвертом параграфе четвертой главы - «Конституционно-правовые основы статуса депутатов, членов вторых палат представительных органов» - исследуется правовая природа депутатского мандата представительных органов советского периода, обосновывается вывод о преемственности в статусе депутатов, выделяются основные элементы статуса современного депутата. Предлагается определение статуса депутата представительного органа - это установленное государством и охраняемое им правовое положение, определяющее особое место депутата в системе государственных и общественных институтов; особый характер взаимоотношений с личностью, обществом, государством; характер депутатского мандата; права и обязанности, ответственность, а также гарантии депутатской деятельности.

В диссертации анализируются положительные и отрицательные черты императивного и свободного мандатов, формулируется вывод о том, что в чистом виде ни тот, ни другой, в России не были реализованы. Характер его во многом зависит от уровня, сферы деятельности представительных органов и от представляемого субъекта: на федеральном уровне, где осуществляется представительство интересов всего российского народа, депутатский мандат формально считается свободным, но он очень зависим от партийного влияния. Кроме того, ни один депутат, даже обладающий формально свободным мандатом, не может быть независимым от воли и интересов избирателей. На региональном уровне субъект народного представительства сужается (граждане РФ, проживающие на территории субъекта РФ), поэтому допустимо правовое закрепление элементов императивного мандата. На местном уровне представляемым субъектом становится местное сообщество, и депутатский мандат приобретает большинство черт императивного. Ни один вид мандата не является императивным или свободным в чистом виде. На всех уровнях осуществления народного представительства необходимо разумное сочетание независимости парламентария и подконтрольности.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные теоретические выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Основные научные результаты диссертационного исследования изложены в следующих опубликованных работах:

Монографии

1. Органы народного представительства в Российской Федерации: проблемы становления и перспективы развития. Монография.- Москва: Российская академия социальных наук, 2006. - 248 с. (15,5 п.л.).

2. Представительная демократия: от идеи к реализации.. Монография. Москва: Издательство гуманитарной литературы, 2008. - 240.с. (15 л.л,).

Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях,

рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации

3. Роль представительных учреждений в становлении гражданского общества / Lex Russica. Научные труды Московской государственной юридической академии. 2005. № 1. - 1 п.л.

4. Общественная палата: РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России / Конституционное и муниципальное право. 2006. № 1.-1 п.л.

5. Органы народного представительства и глава государства: грани взаимодействия / Lex Russica. Научные труды Московской государственной юридической академии. 2006. № 3. — 0,8 п.л.

6. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ — «парламент за работой» / Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. №5.-1 п.л.

7. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента / Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5 (12). - 1 п.л.

8. Рецензия: Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. — М.: Изд-во «Формула права», 2006. — 496 с. / Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. — 0,2 п.л.

9. Особенности российской модели бикамерализма / Право и государство: теория и практика. 2007. № 4 (28). - 0,8 п.л.

10. Представительные органы и судебная власть: формы взаимодействия / Право и государство: теория и практика. 2007. № 10. - 0,8 п.л.

11. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации (Часть 1) /

Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 4 (77). - 0,7 п.л.

12. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации (Часть 2) / Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 5 (78). - 0,8 п.л.

13. Особенности конституционно-правового статуса российского парламентария /«Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 1. -1,5 п.л.

14. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в Российской Федерации / Конституционное и муниципальное право.

2008. № 14.-1 п.л.

15. Проблемы развития института народного представительства в условиях международной интеграции / Lex Russica. Научные труды Московской государственной юридической академии - 2008. №6. - 1 п.л.

16. Народное представительство в современной России: анахронизм или перспективное направление развития демократии? / Государство и право.

2009. №12.-1 п.л.

17. Система народного представительства в Российской Федерации: политико-правовые подходы к формированию понятий и категорий / Актуальные проблемы российского права. 2009. № 1 (10). - 1 п.л.

18. Эволюция института народного представительства: основные этапы и особенности становления / Право и государство: теория и практика. 2010. № 8 (68). - 0,7 пл.

19. Развитие многопартийности в России и оппозиционная деятельность: некоторые проблемы и тенденции / Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 6 (85). - 1 п.л.

Иные публикации

20. Основы конституционного статуса личности в правовом государстве / Тезисы докладов и выступлений на республиканской научно-практической конференции РСФСР: «Советское общество: прошлое, настоящее, будущее». - Челябинск, Челябинский гос. пед. институт, 1991. -0,3 п.л.

21. Идеи правового государства в трудах В.О. Ключевского / Тезисы докладов на Всесоюзных научных чтениях. - Пенза: Пенз. гос. пед. институт,

1991.-0,3 п.л.

22. Обсуждаем проект Конституции. Какую основу закладываем? / Политический собеседник, №1, 1991 г. -0,4 п.л.

23. Экономическая самостоятельность . местных органов власти в условиях формирования правового государства / Межвузовский сборник научных трудов: Взаимосвязи города и деревни в их историческом развитии. -Пенза: Пенз. гос. пед. институт ,1992. - 0,3 п.л,

24. Проект Конституции Российской Федерации. , о . гражданском обществе и правовом государстве / Тезисы докладов и выступлений на 1 Ключевских научных чтениях: сборник. - Пенза: Пенз. гос. пед. институт,

1992.-0,3 п.л.

25. Идеи правовой защиты человека и гражданина в трудах В.О. Ключевского / Тезисы докладов на II Ключевских научных чтениях: сборник. - Пенза, Пенз. гос. пед. институт, 1993.- 0,3 п.л.

26. Конституционные основы права, граждан па здоровую и безопасную окружающую природную среду / Из истории области. Выпуск IV. - Пенза: департамент культуры Пензенской областной администрации, Пензенский государственный объединенный краеведческий музей, 1993. - 0,2 п.л.

27. Проблемы конституционного соответствия Российской Федерации и республик в ее составе / Материалы межвузовской научной конференции профессорско-преподавательского состава вузов г. Пензы. — Пенза: Академия социальных наук РФ, 1995. - 0,3 п.л.

28. Конституционное регулирование вопросов образования в Российской Федерации / Вуз и школа в новых условиях общественного развития России: материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 1996. Ч. 1.-0,15 п.л.

29. Новое законодательство Российской Федерации о повышении гарантий избирательных прав граждан / Право и жизнь. 1998. .V" 13. — 0,3 п.л.

30. Избирательная система по Конституции РФ 1993 года / Календарь избирателя. - Москва: ЦИК России, 1998. - 0,2 п.л.

31. Гарантии избирательных прав граждан РФ / Календарь избирателя. - Москва: ЦИК России, 1998. - 0,2 п.л.

32. Избирательные комиссии субъектов РФ / Календарь избирателя. -Москва: ЦИК России, 1998. - 0,2 п.л.

33. Окружные избирательные комиссии / Календарь избирателя. — Москва: ЦИК России, 1998. - 0,2 п.л.

34. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Москва: Изд-во «Юрайт», 2000. - 10,08 п.л.

35. Некоторые аспекты реформирования конституционного законодательства Российской Федерации / Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право (материалы Всероссийской конференции). - Москва: Институт государства и права РАН, 2000. - 0,3 п.л.

36. Некоторые направления реформы избирательного законодательства Российской Федерации / Право и власть. 2001. №1. - 0,3 п.л.

37. «Выборы - 99: проблемы и решения». Обзор выступлений участников Круглого стола «Выборы - 99: проблемы и решения» в Московской государственной юридической академии / Право и власть. 2001. №1.-0,4 п.л.

38. Избирательно-правовая ответственность как вид конституционно-правовой ответственности / Конституционно-правовая ответственность:

проблемы России, опыт, зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Москва: Изд-во МГУ, 2001. - 0,4 пл.

39. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма / Сборник научных трудов «Ученые записки». Выпуск четвертый. - Ростов-на-Дону: Издательский Дом «Проф-Пресс», 2002. - 0,5 п.л. ..,..-...

40. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) с предисловием докт. юрид. наук, проф. Умновой И.А. / Москва: Юрайт, 2003. - 15,96 п.л.

41. Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический , комментарий коллектива ученых-правоведов под рук. Академика РАН O.E. Кутафина,- Ст.ст. 25-29; 34; 37-44; 46; 49-51; 54; 57-60; 96 / Москва: Библиотечка «Российской газеты», 2003. - 3,5 п.л.

42. Некоторые направления развития российского парламентаризма / Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. -М.: Изд-во МГУ, 2003. - 0,4 п.л.

43. Комментарий к Федеральному закону «О выборах''депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Стг9т, 12-14 / Москва: Формула права - Издательский дом «Городец», 2003. -1,6 п.л.

44. Представительные учреждения в системе публичной власти / Сборник материалов научно-практической конференции «Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации». - Ростов-на-Дону: Издательский дом «Проф-Пресс», 2003. - 0,5 п.л.

45. Виды юридической ответственности за нарушения избирательного законодательства / Московское законодательство в период 1994-2003 г.г. Становление и развитие. - Москва, Московская городская Дума, 2003. - 0,8 п.л.

46. Развитие избирательных прав граждан в российском федеральном законодательстве / Сборник материалов Всероссийской научной конференции «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» - М.: Российская академия правосудия, 2003. - 0,3 п.л.

47. Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под рук. Академика РАН O.E. Кутафина. Издание второе, уточненное. - Ст.ст. 25-29; 34; 37-44; 46; 49-51; 54; 57-60; 96 / М.: Изд-во «Библиотечка «Российской газеты», 2003-2004. - 3,5 п.л.

48. Конституция и развитие институтов непосредственной демократии в Российской Федерации / Сборник материалов ежегодной конференции МГУ «Конституция как символ эпохи». - Том 1. - М.: Изд-во МГУ, 2004. -0,4 п.л.

49. Народное представительство как необходимый элемент гражданского общества и правового государства / Сборник материалов межд. научно-практич. конф. «Государство, право, управление» - М.: ГОУ ВПО Государственный университет управления, 2004. - 0,5 п.л.

50. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Издание 2-е, исправленное и дополненное / Москва: Юрайт, 2005. — 10,5 п.л.

51. Международные правовые нормы в сфере парламентаризма и их влияние на правовую систему России / Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2005. № 2. - 0,4 п.л.

52. Эволюция порядка формирования и статуса представительных органов местного самоуправления в новом законодательстве России / Журнал о выборах. 2005. №6.-1 п.л.

53. К вопросу о правовом закреплении статуса Федерального Собрания Российской Федерации / Государство, право, управление: Материалы V Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. М.И. Абдуллаева, С.И. Некрасова. - М.: ГУУ, 2005. - 1 п.л.

54. Исторические параллели избирательного законодательства России XX - начала XXI века / Материалы научно-практической конференции 3 марта 2006 года: 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность// Журнал о выборах. Специальный выпуск. М., 2006. - 0,8 п.л.

55. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в РФ / Государственная власть и местное самоуправлетше. 2006. № 2. - 0,8 п.л.

56. Органы народного представительства в системе разделения властей / Труды Института государства и права РАН. Конституционный строй России. Вып. 5. 2006. № З./Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.Л. Шульженко. -И ШЛИ РАН, 2006. - 1 пл.

57. «Отцы-основатели» российской Конституции об органах народного представительства в гражданском обществе и правовом государстве и современные реалии / ВЮЗИ - МЮИ - МГЮА. Труды. Том 1. - Москва: МГЮА, 2006. - 0,5 п.л.

58. История бикамерализма российского парламента / Роль Государственного совета и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского бикамерализма. /Материалы международной конференции 18 декабря 2006 г. - Москва: Издание Совета Федерации, 2007. - 0,6 п.л.

59. Эволюция статуса представительных органов в России в советский и постсоветский периоды / Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, управление - 2007» 28 апреля 2007 г. / Отв. ред. С.И. Некрасов. - Москва: Государственный университет управления, 2007. - 0,8 п.л.

60. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Издание 3-е, исправленное и дополненное /Москва: Юрайт-Издат, 2008. - 10,29 п.л.

61. Проблемы формирования концепции народного представительства /' Государство, право, управление: Материалы Всероссийской научно-

практической конференции / Под ред. С.И. Некрасова. - Москва: ГУУ, 2008. -0,8 п.л.

62. Представительная демократия как конституционная ценность / Конституционализм: проблемы теории и практики. Сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права, посвященный 15-летию Конституции РФ. - Москва: МПОА, 2008. - 0,4 п.л.

63. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Издание 4-е, исправленное и дополненное / Москва: Юрайт, 2008. - 10,3 п.л.

64. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Издание 5-е, исправленное и дополненное / Москва: Юрайт, 2009. - 11,45 п.л.

65. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный). Ст.ст. 8; 9; 10; 70; 82 / Москва: ЮРКОМПАНИ, 2009. - 2,5 п.л.

66. 15 лет конституционного развития России: достижения и отступления / Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации. Том 1. - М.: МГЮА, 2009. - 0,4 п.л.

67. Московская городская Дума за 15 лет: достижения и проблемы развития представительных начал в городе Москве / Научно-практическая конференция: «Московское законодательство - 15 лет развития» - М.: Московская городская Дума, 2009. - 0,5 п.л.

68. Состав законодательного органа и социальная стратификация общества / Конституция, закон и социальная сфера общества (материалы научно-практической конференции. Москва, ИЗиСП 1 декабря 2008 г.) - М.: «Юриспруденция», 2009. - 0,5 п.л.

69. Народное представительство и вызовы XXI века / Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)». Сборник тезисов. - М.: ООО «Изд-во «Элит», 2009. - 0,5 п.л.

70. Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых МГЮА им. O.E. Кутафина. Ст. ст. 25, 26, 27, 28, 29, 34, 37, 38, 39, 40,41, 42, 43, 44, 46, 49, 50, 51, 54 /М.: Библиотечка «Российской газеты», 2009. - 3,5 п.л.

71. Народное представительство: вызовы и угрозы XXI века / Организация избирательных процедур и защита избирательных прав граждан в современных условиях (материалы «круглого стола». - М.: Российский общественный институт избирательного права, 2009. - 0,5 п.л.

72. Вторая палата российского парламента: проблемы формирования и реализации статуса Совета Федерации / Парламентаризм в современной России: 15 лет становления: материалы межвузовской научно-практической конференции. - Москва: Государственный университет управления, 2009. -0,5 пл.

73. Статус депутата представительного органа местного самоуправления и статус должностного лица: вопросы совместимости / Муниципальная служба. 2009. № 3. - 0,5 п.л.

74. Должностное ли лицо депутат? / Газета «Местное самоуправление»: № 8 (191), август 2009. - 0,3 пл.

75. Парламентское и судебное правотворчество: проблемы соотношения / Российское право в Интернете. 2009. № 5. Спецвыпуск. - 0,6 п.л.

76. Депутат: полномочный представитель населения или должностное лицо / Практика муниципального управления. 2009. № 10. - 0,7 пл.

77. На пути к гуманизации общественно-политической жизни страны: рецензия на книгу «Обеспечение избирательных прав граждан с ограниченными физическими возможностями в Российской Федерации». -М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2009 / Право и жизнь. 2009. № 139 (1). - 0,5 п.л.

78. Проблемы соотношения федерального и регионального регулирования статуса ггредставигельных органов в современной России /

Научно-практические материалы «20 лет кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран МГЮА им. O.E. Кутафина» - М.: МГЮА, 2010.-0,4 п.л.

79. Идейно-теоретические основы народного представительства и их значение в современной России / Научно-практические материалы «20 лет кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран МГЮА им. O.E. Кугафина» - М.: МГЮА, 2010. - 0,8 п.л.

80. Значение мониторинга законодательства о формировании, организации и деятельности представительных органов / Власть и общество: грани взаимодействия / Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, управление-2009». - М.: ГОУ ВПО «Государственный университет управления, 2010. - 0,6 п.л.

81. Народное представительство как конституционная ценность: национальные и международные аспекты / Конституционное право и международное право: взаимодействие и развитие в современную эпоху. // Сб. научных статей по материалам Вторых конституционных чтений! Москва. 14 - 17 октября 2008 г. - М.: Российская академия правосудия, 2010. — 0,5 п.л.

82. Российская система народного представительства: специфические черты и воздействующие на нее факторы / Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века» (Кугафинские чтения): Сборник тезисов. - М.: ООО «Изд-во «Элит», 2010. -0,4 п.л.

83. Парламентаризм и права человека в условиях глобализации / Конституционные права и свободы личности в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства./ Материалы II Международной научно-теоретической конференции. - М.: РАП, 2010. - 0,4 п.л.

84. Периодизация становления и развития системы народного представительства в России: основные исторические этапы и их особенности / Аграрное и земельное право. 2010. № 7. - 0,8 пл.

85. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Издание 6-е, исправленное и дополненное / Москва: Юрайт, 2011. - 11 п.л.

86. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Издание 7-е, исправленное и дополненное / Москва: Юрайт, 2012. - 11,5 п.л.

87. Особенности российской системы народного представительства и факторы, • воздействующие на нее - / Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы Международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. - Москва: Издательский дом РоЛиКС, 2010. - 0,7 п.л.

88. Organy przedstawicielskie w systemie gwaraneji praw czlowieka // В сб: Kziega jubileuszova z okazji 5-lecia Wydziaiu Prawa Wyzszej Szkoly Menedzerükiej w Legnicy. - Том 2 / Республика Польша, Леппща: redakeja naukowa Norbert Szczech. - Seria MONOGRAFIE I PRACE NAUKOWE, 2010. - 1 п.л.

89. Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации / Молодежь и выборы: материалы II межрегиональной научно-практической конференции. - Киров: Избирательная комиссия Кировской области, 2010. - 0,5 п.л.

90. Трансформация института народного представительства с учетом глобализационного фактора / Интеграционное право: опыт Европы для постсоветского пространства: Международная научно-практическая конференция. - Москва: РосНОУ, 2011. - 1 п.л.

91. Конституционные основы взаимодействия представительных и судебных органов / Transformacja Systemow Wymiaru Sprawedliwosci. Том 1. -Варшава, Adam Marszarek, 2011. — 1 п.л.

92. Задачи представительных органов местного самоуправления по противодействию коррупции / Сборник тезисов докладов III Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения) - Москва, МГЮА имени O.E. Кутафина, 2012. - 0,5 п.л.

93. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. И.А. Конюхова (Умнова). - Изд. 8-е, испр. и доп. Серия: Профессиональные комментарии / Москва: Юрайт, 2012. - 11,5 п.л.

94. Роль комитетов палат Федерального Собрания в обеспечении представительной функции российского парламента / Материалы IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Секция конституционного и муниципального права: сб. тезисов / отв. ред. В.И. Фадеев, Г.Д. Садовникова. - М.: Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА), 2012. - 0,4 п.л.

95. Читая O.E. Кутафина: идеи конституционализма, правового государства и народного представительства / Актуальные проблемы конституционного и муниципального права. Сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика O.E. Кутафина / отв. ред. В.И. Фадеев -М.: ООО «Издательство «Элит», 2012. - 0,5 п.л.

96. Итоговый экспертный отчет «Представительство местных и региональных интересов в деятельности национальных парламентов» (в соавт. с Семеновым Т.Е.) / Представительство местных и региональных интересов в деятельности национальных парламентов (материалы международного семинара в Совете Федерации 26-27 мая 2011 г.) Серия: Международный опыт парламентской деятельности. Актуальные темы// Аналитический вестник Совета Федерации №28 (440). - М.: Издание Совета Федерации, 2012. - 0,5/1,5 п.л.

97. Реформа избирательной системы России на федеральном и региональном уровнях и новый порядок формирования Совета Федерации / Представительство местных и региональных интересов в деятельности

национальных парламентов (материалы международного. семинара в Совете Федерации 26-27 мая 2011 г.) Серия: Международный опыт парламентской деятельности. Актуальные темы// Аналитический вестник Совета Федерации №28 (440). -М.: Издание Совета Федерации, 2012. - 0,5 п.л.

98. Развитие многопартийности в России и оппозиционная деятельность / Конституционализм: идеал и/или реальность: сборник материалов дискуссии за круглым столом 4 февраля 2011 года/под ред. Б.А. Страшуна, И.А. Алебастровой. - М.: Институт права и публичной политики, 2012. (Серия «Современные конституционные исследования). - 0,5 п.л.

99. Представительные органы местного самоуправления: эволюция правового регулирования / Российское право в Интернете. 2012. (01). - 1 п.л.

Учебно-методические работы

100. Право. Текст учебного видеофильма / НИИ ТО Современного гуманитарного института. Москва, 2000. - 1,5 п.л.

101. «Права человека». Текст, учебного видеофильма / НИИ ТО Современного гуманитарного института. Москва, 2001. — 1,5 п.л.

102. Сборник методических материалов по курсу «Конституционное право России» для студентов дневного, вечернего и заочного факультетов (в соавт. с C.B. Кабышевым, В.Н. Суворовым, В.И. Фадеевым и др. / Москва: МПОА, 2001. - 0,5/10 п.л.

103. Сборник методических материалов по курсу «Конституционное право России» для студентов дневного, вечернего и заочного факультетов (в соавт. с C.B. Кабышевым, В.М. Карабутом, В.И. Фадеевым и др. / Москва: МГЮА, 2002. - 0,5/10,75 п.л.

104. «Конституционное право». Текст учебного видеофильма / НИИ ТО Современного гуманитарного института. Москва, 2002. - 1,5 п.л.

105. Сборник вопросов, задач и тестов по конституционному и муниципальному праву Российской Федерации (в соавт. с Е.И. Козловой,

H.A. Михалевой, Н.Д. Погосяном и др.) / Отв. ред. академик РАН O.E. Кутафин / Москва, Город паблисити, 2002. - 0,5/2,75 п.л.

106. Основы государства и права: Учебное пособие / Под ред. академика РАН O.E. Кутафина. Глава 12. Органы государственной власти в Российской Федерации. Избирательное право и избирательная система. -Издания 10 - 15 / Москва: Юристъ, 2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008. - 1 п.л.

107. Программа курса магистерской подготовки «Гарантии прав и свобод личности» / Москва: МГЮА, 2007. - 1,7 п.л.

108. Учебно-методический комплекс по курсу «Конституционное право России» для студентов всех форм обучения на 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010 уч. г. (в соавт. с М.А. Митюковым, Н.Е. Таевой, В.И. Фадеевым и др. / Москва: МГЮА, 2007. - 1/15 п.л.

109. Учебно-методический комплекс по спецкурсу «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» (в соавт. с Головиным А.Г.) / Москва: МГЮА, 2009. - 5/10 п.л.

110. Рабочая программа учебной дисциплины «Муниципальное право» (в соавт. с Е.М. Заболотских, Н.Е. Таевой, В.И. Фадеевым, Е.С. Шугриной) / Москва: МГЮА имени O.E. Кутафина, 2012. - 1/6,5 п.л.

111. Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев - § 4, 5 гл. 11, § 3.3, 7.2, 8,2 гл.18, §1,3 гл. 19. / Москва: Проспект, 2013.-1,3 п.л.

Подписано в печать 28.02.2013 Формат 60x90/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Печатных листов 3,5 Тираж 170 экз. Заказ № 38526 ООО «Принта» Москва, Верхняя Первомайская, д. 49, корп. 1 Тел.: (495) 786-41-20/21 www.prinlsite.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Представительные органы в Российской Федерации»

Московский государственный юридический университет имени

О.Е. Кутафина (МГЮА)

05201350924 на правах РУКОПИСИ

Садовникова Галина Дмитриевна

Представительные органы в Российской Федерации: проблемы исторической обусловленности, современного предназначения

и перспективы развития.

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва-2013

Содержание

Введение С. 4 - 28

Глава 1. Историко-теоретические и правовые основы народного представительства

1.1. Проблемы формирования теоретических основ народного представительства С. 29-61

1.2. Возникновение и эволюция института народного представительства: практический аспект С. 61 - 119

1.3. Правовая институционализация представительных органов: становление и тенденции развития С. 120 - 135

Глава 2. Выборы как средство обеспечения народного представительства

2.1 Проблемы и перспективы развития избирательного права в Российской Федерации С. 136—166

2.2 Особенности и тенденции развития избирательного процесса и избирательных систем в Российской Федерации

С. 167-192

2.3. Состав законодательного (представительного) органа власти и проблемы обеспечения его представительной природы

С. 192-217

Глава 3. Представительные органы в системе разделения властей

3.1 Конституционно-правовые аспекты взаимодействия представительных органов с Президентом Российской Федерации

С. 218-243

3.2. Представительные органы и исполнительная власть: правовые механизмы разграничения функций и обеспечения сотрудничества

С. 243 - 283

3.3 Представительные органы и судебная власть: грани взаимодействия

С. 283 - 305

3.4. Особенности взаимодействия представительных органов в Российской Федерации «по вертикали» С. 305 - 331

Глава 4. Проблемы правового регулирования организации и процедур деятельности представительных органов

4.1 Российская модель бикамерализма: роль палат Федерального Собрания Российской Федерации в реализации их представительной природы С. 332 - 359

4.2 Роль и значение комитетов и комиссий в реализации функций представительных органов С. 359 - 377

4.3 Процедура деятельности органов народного представительства: основное предназначение и влияние на обеспечение их представительной функции С. 378 - 398

4.4 Конституционно-правовые основы статуса депутатов, членов вторых палат представительных органов С. 398 - 433

Заключение С. 434 - 442

Библиография

С. 443 - 498

Введение

Актуальность темы исследования. Развитие и укрепление демократических, правовых начал российской государственности связано с осмыслением конституционно-правовой наукой фундаментальных понятий народного представительства, парламентаризма, глубоким научным исследованием общих и особенных черт системы народного представительства в России, путей развития и совершенствования представительных органов как важнейших элементов данной системы. Особую актуальность эти исследования приобретают в наши дни. Налицо сужение социальной базы народного представительства, проявляющееся в не слишком высокой явке избирателей на выборы, особенно региональные и местные, явном несоответствии социального состава представительных органов социальной структуре общества в целом, монополизации партиями, а точнее - партийными функционерами процедур определения кандидатов в депутаты. Повсюду в мире наблюдается снижение влияния представительных органов в государственном механизме, а именно: сужение их законодательной компетенции, ослабление контрольных функций, что выражается, в частности, в концепции «рационализированного парламентаризма».

Поскольку в основе современных представлений о народном представительстве лежит идея народовластия, актуальными остаются научные исследования соотношения понятий народовластия и народного представительства, народного представительства и представительного правления, системы народного представительства и представительных органов. В глубоком изучении и научном осмыслении с современных позиций нуждаются вопросы юридической природы представительной власти, характера депутатского мандата. Учитывая, что существо подлинно народного представительства обеспечивается, в том числе, организационной структурой и процедурами деятельности парламента, непреходящее значение имеет исследование структуры представительных органов, оптимизации парламентских процедур.

С учетом данных соображений были сформулированы основные цели и задачи диссертационной работы:

- на основе осмысления наиболее значимых в теории народного представительства категорий и понятий «народное представительство», «представительное правление», «система народного представительства», «представительные органы» раскрыть и проанализировать природу и значение этих явлений в российском государстве и праве с учетом современных реалий;

- определить место и роль представительных органов в системе разделения властей;

- обобщить правовые позиции Конституционного Суда РФ в исследуемой сфере и определить степень их влияния на развитие отношений народного представительства;

Степень научной разработанности темы. Проблемы народного представительства, парламентаризма, парламентского права, избирательного права как одной из основ народного представительства, организации и деятельности представительных органов на федеральном, региональном и местном уровнях, природы депутатского мандата исследовались в трудах таких известных отечественных ученых, как С.А. Авакьян, С.А. Автономов, И.А. Алебастрова, П.А. Астафичев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, К.С. Вельский, Д.Н. Бахрах, H.A. Богданова, И.Б. Борисов, С.М. Бродович, О.Н. Булаков, М.В. Варлен, Г.А. Василевич, Р.Ф. Васильев, C.B. Васильева (Масленникова), Ю.А. Веденеев, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.П. Герасимов, А.Г. Головин, В.Д. Горобец, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, JI.A. Григорян, Е.П. Дубровина, Б.П. Елисеев, С.Э. Жилинский, С.А. Зенкин, Д.Л. Златопольский, A.B. Иванченко, И.П. Ильинский, В.Б. Исаков, В.П. Казимирчук, А.И. Ким, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, О.С. Колбасов, Е.И. Колюшин, А.И. Ковлер, Г.Н. Комкова, Н.М. Колосова, В.В. Комарова, С.С. Кравчук, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, Ю.И. Лейбо, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, Г.В. Мальцев, В.В. Маклаков, А.К. Махненко, М.А. Митюков, H.A. Михалева, А.А.Мишин, М.А. Могунова, Л.А. Морозова, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотин,

A.C. Пиголкин, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Я.Н.Уманский, В.Е. Усанов, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Н.В.Черноголовкин,

B.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинин, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ямпольская.

Вопросы народного представительства, формирования и функционирования представительных органов в большей или меньшей степени нашли отражение в трудах классиков философско-правовой мысли: Сократа, Платона, Аристотеля, Томаса Мора, Жана Бодена, Жана-Жака Руссо, Гуго Гроция, Баруха Спинозы, а также работах Локка, Гоббса, Дюги, Монтескье, Канта, Пуфендорфа, трудах неопозитивистов - Опоста Конта и Тюрго, работах Иоганна Готлиба Фихте, Георга-Вильгельма-Фридриха Гегеля. Вопросы формирования парламента и организации его работы занимали значительное место в трудах Иеремии Бентама, Джорджа Стюарта Милля, Альберта Дайси и других ученых.

Под влиянием идей народного суверенитета, народного представительства и представительного правления находились и отечественные ученые дооктябрьского периода: В.М. Гессен, С.Е. Десницкий, Н.И. Кареев, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев; В.М. Устинов, Б.Н. Чичерин, JI.A. Шалланд, Г.Ф. Шершеневич и другие, чьи труды внесли достойный вклад в развитие теории народного представительства.

I ' 1

Portland, Oregon, 2007. - 275 p.; Weale Albert. Democracy. - 2d edition. -London, Palgrave Macmillan Ltd, 2007 - 270 p.

Авторы указанных и многих других работ, проникая в суть отдельных сторон народного представительства, парламентаризма, парламентского права, организации и деятельности представительных органов значительно обогатили общую теорию народного представительства, при этом большинство из них, как правило, не ставили перед собой задачи комплексного исследования проблем исторической обусловленности, современного предназначения и перспектив развития представительных органов в Российской Федерации. Постоянное появление все новых диссертационных работ стимулирует не только изучение этой тематики, которое становится все более разнообразным и проработанным, но и ее развитие.

В целях наиболее полного исследования проблем диссертации, формирования системного подхода изучались конституции и законодательство зарубежных стран, регулирующее формирование, организацию и деятельность представительных органов, что позволяет не только оценить их с точки зрения места, занимаемого в конституционно-правовом регулировании отношений народного представительства, законодательной техники, но и понять общее направление эволюции конституционно-правового регулирования организации и деятельности представительных органов.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Феномен народного представительства исследуется в диалектическом развитии, диалектической связи с другими социальными явлениями. В работе использовались исторический, социологический, формально-логический, системно-структурный методы, а также специальные правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, др.

Автор: Садовникова, Галина Дмитриевна
Город: Москва
Год: 2013
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Представительные органы в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Представительные органы в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Представительные органы в Российской Федерации»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Представительные органы в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Представительные органы в Российской Федерации»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Представительные органы в Российской Федерации»