АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Предупреждение преступности в сфере землепользования при проведении реформ в России»
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА ПРИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
ТАЙЛАШЕВ Борис
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ РЕФОРМ В РОССИИ
Специальность 12.00.08-уголовное право и криминология; уголошю-исполните;п>нос/«ра4ю.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени
кандидата юридических наук
Москва 1997
Диссертация выполнена на кафедре уголовного права и процесса Рязанского государствешгого педагогического университета имени С. А. Есенина.
Научный руководитель доктор юридических, наук,
профессор, заслуженный юрист РСФСР А. И. Долгова.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор В. Б. Ястребов, кандидат юридических наук, доцент А. Н. Павлухин.
Ведущая организация: - Владимирский юридический институт МВД Российской Федерации.
Зашита диссертации состоится " /г " июня 1997 г. в /У часов, в Конференц-зале НИИ проблем укрепления законности и правопорядка на заседании диссертационного совета Д-147.01.01 по присуждению учёной степени кандидата юридических наук по адресу: 123022, г. Москва-22, ул. 2-я Звенигородская, 15.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка.
Автореферат разослан 1997 г.
Учёный секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук ^¿у2^ М.В.Королёва.
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования заключается в том, что, во-первых, преступность в сфере землепользования характеризуется крайне неблагоприятными тенденциями; во-вторых, затрагивает важные проблемы земельной реформы, проводимой в России. Реформа - это всегда изменения, преобразования, перестройка существующих общественных отношений, процессов, взглядов, норм. Важно, чтобы при этом прогнозировались и учитывались возможные негативные последствия тех или иных мер, предупреждалось использование реформ в криминальных интересах.
С начала девяностых годов регионы, субъекты Российской Федерации испытывали большие трудности при проведении земельной реформы в жизнь и обеспечению законности в этой сфере, так как основной этап реформы пришелся на правовой земельный "вакуум" - отсутствие конкретных "работающих" норм земельного права, при переходе повсеместно от государственной монополизации земли к частной ее приватизации.
Криминологическое исследование последствий применения норм земельного и уголовного права в ходе земельной реформы, выявление наиболее общественно опасных деяний по отношению к земле, разработка рекомендаций по предупреждению преступности в сфере землепользования, устранению образовавшегося правового "вакуума" в начале реформы и "войне законов" в настоящий момент, особенно актуальны в современных условиях.
Новизна исследования. Различным вопросам законодательного обеспечения земельной реформы и предупреждения преступлений в сфере земельных отношений посвящены работы многих исследователей: Г.А. Аксенешса, В.В. Алакоза, Г.С. Башмакова, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Э.Н. Жевлакова, Б.В. Здравомыслова, H.A. Иконицкой, Н.И. Калинина, Ю.А. Красикова, E.H. Колотинской, О.С. Колбасова, Н.В. Комова, H.H. Осокина, В.В. Петрова, А.З. Родина, А.И. Раро-га, H.A. Сыродоева, В.Н. Ткаченко, Т.С. Широкаловой, В.Б. Ястребова и др. В то же время проблема преступности в сфере земельных отношений периода реформ в России впервые стала предметом самостоятельного криминологического и уголовно-правового исследования, учитывающего нормы земельного, экологического, гражданского и иного законодательства. Данная проблема в диссертации рассмотрена прежде всего под углом зрения предупреждения криминогенных ситуаций, криминальных форм разрешения земельных конфликтов.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - на базе криминологического исследования выработать рекомендации по предупреждению преступности в сфере землепользования и, в пер-
вую очередь, по совершенствованию правовой основы земельной реформы.
Поставленной целью предопределялись постановка и решение следующих задач:
- анализ преступности в сфдзе землепользования;
- оценка детерминации и причинности этой преступности, в том числе влияние на неё состояния правового регулирования отношений в сфере землепользования;
- разработка системы мер предупреждения криминальных посягательств на земельные отношения.
- обоснование предложений по совершенствованию уголовного и земельного законодательства;
- исследование деятельности государственных и муниципальных органов по предупреждению преступлений в сфере землепользования и выработка рекомендаций по совершенствованию их деятельности.
Предмет н объект исследования
Предметом настоящего диссертационного исследования являются закономерности преступности в сфере землепользования, её детерминации и причинности.
Объектом данного исследования являются преступность в сфере общественных отношений по поводу земли, криминологические аспекты правового регулирования этих отношений, результативность принимавшихся мер по установлению порядка использования и охраны земель.
Методология и методика
Настоящее исследование базируется на применении диалектического-материалистического подхода. Использована совокупность общенаучных и частных методов познания. Широко применялись, в частности, следующие конкретно-социологические методы: статистический анализ; изучение документов (нормативно-правовых актов, материалов уголовных дел и др.); опросы путём анкетирования и интервью (правонарушителей, сотрудников различных государственных и муниципальных органов); наблюдения, в том числе включённого (работа в качестве начальника земельной инспекции г.Рязани).
Исследования проводились в течение 1992-1996 годов в Волгоградской, Костромской, Ленинградской, Московской, Нижегородской, Рязанской областях, использованы данные города Москвы. В ходе исследования проведено анкетирование 180 председателей Комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и их заместителей ряда областей. Анализ преступности в сфере земельных отношений в России осуществлён за период 1986-95 гг.
Нормативной базой диссертационного исследования является Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской
Федерации, Конституция Российской Федерации, Законы СССР, РСФСР и Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации; в качестве источников в работе были использованы труды историко-философского плана, работы российских правоведов с 1865 по 1917 год, уголовно-правовая литература советского периода, уголовное и земельное законодательство ряда зарубежных стран. В работе уделяется внимание анализу нового Уголовного (1996), Лесного (1997) и Земельного кодексов Российской Федерации и обоснованию предложений по их совершенствованию.
Теоретическая значимость работы определяется исследованием закономерностей преступности в сфере земельных отношений в условиях перехода к рыночным отношениям. Отмечается, что в условиях, когда земля, как общественно-политическая, экономическая и экологическая категория длительное время остается без должной правовой защиты, водным, лесным ресурсам, недрам наносится невосполшшый вред, в том числе в результате преступлений. При просчётах правового регулирования на федеральном уровне общественно-политических, экономических и экологических отношений по поводу земли отмечается деструктивная правотворческая и правоприменительная деятельность немалого числа субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения, предусмотренным статьями 72, 76 Конституции Российской Федерации. При этом происходит безвозмездная утрата национального богатства страны - земельных ресурсов и, прежде всего, в результате криминальной или криминогенной деятельности.
Практическое значение работы заключается в обосновании конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства и другим аспектам борьбы с преступностью в сфере земельных отношений.
Сформулированные в работе диссертации выводы, рекомендации и предложения могут быть использованы в: 1) нормотвор-ческой работе; 2) практической деятельности работников государственных и муниципальных органов контроля за использованием и охраной земель, правоохранительных органов, защите прав землевладельцев, землепользователей и арендаторов от правонарушений; 3) учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля, в том числе в вузах МВД России; 4) научно-исследовательской деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Преступность в сфере землепользования характеризуется крайне неблагоприятньми тенденциями, растёт её общественная опасность.
2. При анализе детерминаций причинности преступности сделан вывод об обусловленности роста рассматриваемой преступ-
носги просчётами при реформировании российского общества. Отмечается взаимосвязанное влияние недостатков реформирования экономических, социальных и иных отношений, ослабление системы социального контроля.
3. Предупреждение преступности в сфере землепользования может быть результативным лишь при условии неотложного создания надёжной правовой базы землепользования и борьбы с правонарушениями в сфере земельных отношений.
4. Особого внимания заслуживают вопросы о:
- разработке целевой программы борьбы с преступностью в сфере землепользования;
- принятии Федерального закона об охране земельных ресурсов, который бы предусматривал принудительное прекращение или ограничение прав на земельные участки при их ущербном (вредном), незаконном пользовании, владении и распоряжении;
- отмене ограничений по введению в.действие и применению главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации;
- совершенствовании административного, уголовно-земельного законодательства и государственного контроля за использованием и охраной земель в отношении собственников, владельцев, землепользователей, в том числе и за незаконными пользователями, с целью раннего предупреждения уголовно-земельных и экологических преступлений;
- наделении муниципальных органов некоторыми правами специально уполномоченных государственных органов;
- оптимизации порядка применения административных и гражданско-правовых санкций за земельные правонарушения.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации были изложены автором в опубликованных статьях, использовались в выступлениях на Международной конференции "Здоровье нации и национальная безопасность" (январь-февраль 1995 г., г. Москва) на научной конференции "Преступность и закон". Материалы исследования рассматривались на заседании Коллегии Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Рязанской области, Земельного департамента Мэрии города Рязани. Итоги и основные положения диссертационного исследования обсуждались на совместном заседании кафедр уголовного права - процесса и гражданско-правовых дисциплин Рязанского государственного педагогического университета. Положения диссертации апробированы в лекциях со студентами юридического факультета Рязанского государственного педагогического университета им. С. А. Есенина, при преподавании учебной дисциплины "Земельное право России", а также в лекции для слушателей юридического факультета в Рязанском ин-
ституте права и экономики МВД Российской Федерации в городе Рязани.
Некоторые предложения диссертанта использованы при разработке и применении постановлений Мэра города Рязани, а также в сборнике "Положение о порядке землепользования в городе Рязани". Кроме того, автор с 1992 по 1996 годы принимал непосредственное участие в проведении земельной реформы в городе Рязани на различных должностях. Диссертантом был разработан проект Закона Рязанской области "О передаче Администрации города Рязани полномочий в области осуществления государственного контроля в сфере архитектуры и градостроительства и за использованием и охраной земель в городе", который одобрен администрацией Мэрии города и направлен в Рязанскую областную Думу для принятия и последующего воплощения в повседневной работе.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативно-правовых актов, используемой литературы и приложения. В первой главе автор анализирует преступность в сфере землепользования (земельных отношений) и выделяет криминологически значимые аспекты земельной реформы, приводит характеристику криминальной ситуации при проведении земельной реформы.
Вторая глава содержит анализ основных причин земельных преступлений и связанных с ними иных правонарушений, организационно-правовые меры их предупреждения, деятельность государственных и муниципальных органов по выявлению и предупреждению рассматриваемой преступности, особое внимание уделено работе муниципальных органов власти по контролю за использованием и охраной земель. Обосновывается необходимость расширения их компетенции.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются предложения по совершенствованию законодательства и системы контролирующих органов с целью раннего предупреждения земельных преступлений и иных правонарушений.
В приложении даются анкеты опроса, проект Закона Рязанской области "О передаче администрации города Рязани полномочий в области осуществления государственного контроля в сфере архитектуры и градостроительства и за использованием и охраной земель в городе" и "Положение о порядке землепользования в городе Рязани", утвержденное Мэром города Рязани.
Основное содержание работы
Во введении обосновываются новизна и актуальность темы диссертации, излагаются цели и задачи исследования, его теоретико-методологические основы, формулируются основные положе-
ния, выносимые на защиту, показывается научная и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.
Первая глава - "Земельная реформа, как криминологическая проблема" - включает в себя три параграфа.
Первый параграф посвящен криминологически значимым аспектам земаш>ньхХ реформ в России.
ИсторЙй России знает немало примеров из проводимых ранее земельных/^реформ. Земельные реформы проводились ранее одновременно с Другими социально-политическими преобразованиями в'стране, отражали те изменения по отношению к земле, которые происходили в обществе, в экономике, и сопровождались, как правйло, большими социальными конфликтами.
Во все времена земельные реформы обеспечивались государственным управлением, регулировались соответствующими нормами.
В процессе исторического развития Российского государства право собственности, пользования и владения по отношению к земле менялось в зависимости от политической системы общества.
Земельная реформа в её реальном проявлении взаимосвязана с общими изменениями системы права, с общей правовой реформой. Исследования показывают, что одновременно она взаимосвязана и с процессами, происходящими в преступности, особенно в экономической и организованной. Соответствующие луща, накопившие немалый криминальный капитал, заинтересованы в его отмывании и надёжном размещении, приобретении прежде всего недвижимости. В 1992-96 гг. возведение особняков, коттеджей требовало приобретение земли. Именно с землёй могли быть связаны крупномасштабные сделки, способные давать устойчивый, высокий доход. Поэтому сфера земельного законодательства не могла не стать в этот период предметом пристального внимания владельцев криминальных капиталов, деятелей преступного мира. К сожалению,'Ьтот момент своевременно не изучался, не создана была система криминологической защиты реформы в области землепользования, земельных отношений.
Постоянные и противоречивые изменения земельного законодательства не способствовали укреплению законности в сфере земельных отношений.
То, что было запрещено и уголовно наказуемо в начале реформы в 1990-1993 годах, в ходе реформы к 1996 г. стало легализовано и законодательно разрешено. Законодатель трансформировал часть правовых запретов в охраняемые правом нормы поведения. При этом многие важные преобразования не имели необходимой криминологической защиты. Наряду с преступлениями, вытекавшими из правовой неосведомлённости граждан и должностных лиц, совершались продуманные нарушения закона, в том числе
крайне общественно опасные. Около половины всей выделенной гражданам площади пришлось на фермерские хозяйства, многим фермерам пришлось самим с ружьём и колом защищать свою землю от прямо преступных посягательств. Хозяйства фермеров жгли, разоряли, обворовывали.
В целом, при проведении земельной реформы, как показало исследование, проявились существенные противоречия в общественных отношениях к земле, к предоставляемому праву на получение в пользование или собственность земельного участка, к земельному правопорядку. Эти противоречия способствовали появлению социально - политических, экологических, экономических, правовых, криминальных, и даже военных конфликтов в обществе.
Криминологически значимыми аспектами земельной реформы является, во-первых, вся совокупность экономических, общественно-политических, правовых и нравственных преобразований, оказавших отрицательное влияние на состояние законности в сфере земельных отношений и рост преступности; во-вторых процессы влияния преступности, в частности, организованной, на становление новых отношений в сфере землепользовашш.
Во втором параграфе даётся характеристика криминальной ситуации в ходе земельной реформы.
Под криминальной ситуацией понимается как преступность, так и её социально-негативные последствия. При анализе криминальной ситуации в ходе земельной реформы изучены характеристики преступлений, совершаемых по поводу земли во взаимосвязи с правовыми нормами, упреждающими негативное отношение к земле со стороны различных субъектов земельных отношений.
Поскольку земля выполняет различные функции в сфере общественных отношений: политическую, экологическую, экономическую, территориальную, то и преступные посягательства носят разнообразный характер - от подмены права государственного управления земельным фондом до посягательств на земельные ресурсы, на чужую собственность, охрану земли от вредного воздействия человека в его всесторонней деятельности по отношению к земле. Данная преступность высоко латентна.
На статистическую картину преступности в 1994-1995 годах оказывали наиболее значительное влияние три следующих обстоятельства:
1) изменения уголовного законодательства и практики его применения;
2) возможности правоохранительных органов в "переработке" всей информации о преступности;
3) фактические изменения самой преступности, обусловленные изменения характеристик экономической, политической, социальной и духовной сфер жизни общества, состояния борьбы с ней.1
Структура и криминологическая характеристика преступности в сфере земельной реформы построена автором с учётом объектов преступных посягательств, где главным объектом выступает земельный правопорядок.
В структуре преступности в сфере земельных отношений выделены три группы преступлений:
1) причиняющие вред земле, как национальному богатству, в результате её порчи, уничтожения, повреждения, загрязнения;
2) связанные с криминальными способами разрешения проблем, вытекающих из землепользования: а) насильственные преступления против личности при разрешении споров по поводу земли (убийства, тяжкие телесные повреждения, побои); б) преступления против чужой собственности, где земельные участки или гумус выступают как предмет преступления (кражи, мошенничество, вымогательство); в) хозяйственные и экономические преступления (лесные, водные и др.).
3) непосредственно связанные с нарушением порядка управления землепользованием и земельным фондом: а) должностные преступления (взятки, подлоги, злоупотребления) и организованная преступность; б) преступления против порядка управления.
Статистический анализ указанных и зарегистрированных преступлений свидетельствует о их росте с 1993 по 1995 годы по всей территории России. При этом статистика не отражает действительного и бедственного положения земли, лесов, вод и преступного отношения к ним со стороны многих физических и юридических лиц, особенно, промышленных гигантов. Земля постоянно подвергается подтоплению, опустошению, техногешюму загрязнению, заражению токсикантами промышленного происхождения, радионуклидами, происходит эрозия почвы, то есть ее засоление, заболачивание, опустынивание, иссушение, переуплотнение.
В 1994 г. в лесном фонде Федеральной службы лесного хозяйства зарегистрировано 23874 случая различных нарушений, нанесших стране ущерб в размере 18,2 млрд. рублей. Наиболее распространенный вид нарушений - незаконная порубка леса: 21352 случая в объеме 468,5 тыс. куб.м, а уголовное преследование возбуждалось лишь в 1740 случаях. Приведенные данные не в полной мере отражают действительное положение дел с хищениями и уничтожения-
1 См.подробнее: "Преступность в России в девяностых годах и некоторые аспекты законности борьбы с ней" // М. Криминологическая Ассоциация. - 1995.
ми повсеместно ресурсов спелой древесины и незаконное использование земель лесного фонда.
Организованная преступность, при разделе и раздаче земель, не могла оставаться в стороне, при переделе "вечных ценностей", поэтому она непосредственно сотрудничала с муниципальными и федеральными должностными лицами, от которых зависило кому, какие и где предоставлять земельные участки. Взаимная заинтересованность и взаимовыгода образовалась между организованной преступностью и исполнительной властью на местах. В правовом "вакууме" или при "игре без правил" успешно стал вживаться криминальный субъект, который старался обзавестись побольше землей законными и незаконными способами, создавая, себе, определенный земельный "капитал" и теневой рынок земли.
Злоупотребление властью, превышение власти или служебных полномочий при предоставлении земельных участков, дача и получение взятки за выделенную землю, халатность со стороны руководителей хозяйств при выделении земельных долей бывшим колхозникам, работникам совхозов и другим жителям села - это распространённые преступления при проведении земельной реформы и при реорганизации колхозов и совхозов.
Социологический анонимный опрос руководителей комитетов по земельным ресурсам и землеустройству ряда областей Центральной России свидетельствует о том, что на вопрос: "Знаете ли Вы случаи оформления в районе (городе) земельных участков мафиозным структурам в собственность?" около 30% ответили положительно, при этом называли и условия предоставления земель, "за вознаграждение или за оказанную услугу".
Немало должностных лиц в ходе земельной реформы совершали правонарушения, включая должностные преступления. В частности, удерживали в сейфах уже выписанные свидетельства о праве собственности на землю, а те, кто получили свидетельства и стали собственниками, фактически не могли распорядиться своей землей как хозяева в то время, как теневеки получили свидетельства о праве собственности на землю в первоочередном порядке. На почве неурегулированности земельных отношений, преступных посягательств в ряде регионов растёт социальное напряжение.
В третьем параграфе подробно рассматривается преступность в сфере землепользования и охраны земель.
Преступность в сфере землепользования и охраны земель, это прежде всего, преступность, связанная с неправомерным отчуждением земли или права на землю и , во-вторых, это преступность, причиняющая экологический вред земле.
Исследование показало, что преступные структуры и лица незаконно пользуются, владеют и распоряжаются земельными участками, извлекая неучтённую государством прибыль. Теневой эко-
номический рынок по поводу земли набирает темпы и силу. При множественности запретов на землю ранее, возникла якобы свобода землепользования и распоряжения ею ныне. Однако государство, общество в интересах отдельной личности должно управлять состоянием земель. В УК РСФСР 1960г. были преступления против порядка управления, как самовольный захват земли (ст. 199) и самоуправство (ст. 200). Самый активный процесс по самовольному захвату или занятию земельных участков пришёлся на 1993-1995 годы, когда фактически невозможно было привлечь правонарушителя к уголовной ответственности и по ст. 199 УК РСФСР (1960), при отсутствии значительного ущерба, причинённого его законному владельцу или собственнику, и не было Федерального закона о принудительном изъятии самовольно занятых земельных участков, поэтому у многих такие земельные участки остаются в незаконном пользовании до настоящего времени. В Уголовном кодексе Российской Федерации 1996 года нет специальных статей, подобных статьям 1482 и 199 УК РСФСР, предусматривавших ответственность за неправомерное завладение чужим недвижимым имуществом или за самовольный захват участка земли, причинивший значительный ущерб его законному владельцу или собственнику.
Преступность в сфере землепользования, как показано в диссертации, теснейшим образом связана не только с экономикой, но и с экологией.
Вторая глава - "Причины земельных преступлений и иных правонарушений и меры по их предупреждению".
Параграф первый посвящён основным причинам земельных преступлений и иных правонарушений.
Выделены три составляющие причинного комплекса рассматриваемой преступности: а) характеристика социальной среды в её развитии, реформировании; б) характеристики лиц, совершивших рассматриваемые преступления; в) содержание социального контроля в рассматриваемой сфере.
Если говорить о социальной среде, то надо учитывать как её объективные компоненты, так и субъективные: традиции, общественные настроения и т.п. Последнее обстоятельство оказало сильное влияние на земельную реформу. Решения о ней принимались в условиях острой борьбы позиций различных политических сил и движений, носили нередко характер компромисса, причём неустойчивого, порой игнорировали сложившиеся традиции в колхозно-совхозном секторе и состояние социальной сферы. Медленно велась работа по организации крестьянских хозяйств; неудовлетворительно решались вопросы финансирования и кредитования крестьянских (фермерских) хозяйств, обеспечения их техникой, строительными материалами и другими ресурсами.
Планируемые мероприятия не получились из-за политических и экономических потрясений, происшедших в стране. Реформа пошла значительно медленнее, чем планировалось на первых этапах, она скорее следовала за событиями, чем управляла ими. Экономический спад, недостаточное финансирование из центра организационных и землеустроительных работ, слабое правовое, методическое и информационное обеспечение предопределили земельную реформу на долгие годы.
Автор выделяет в причинном комплексе так называемые правовые причины рассматриваемой преступности связанные с: а) законотворческой деятельностью; б) правоприменительной деятельностью; в) правоинформационной деятельностью.
К первой группе причин, приведшей к "войне" законов, правовому беспределу или правовому "вакууму" относятся: а) отсутствие четко сформулированной концептуальной политики (идеологии) государства по поводу проведения земельной реформы в России на весь ее период; б) поспешность реформации земельных отношений на начальном этапе реформы, в) медлительность или порой законотворческая беспомощность в реформировании начавшихся изменений и отсутствие правовых норм, обеспечивающих государственное управление этим процессом.
Политические, законотворческие противоречия между различными ветвями власти, и особенно, между законодательной и исполнительной властью, как в центре, так и в некоторых регионах, на различных уровнях, способствовали криминализации экономики, страны и завладению недвижимостью криминальными структурами, в том числе, самовольному завладению, пользованию и распоряжению земельными участками, самовольному строительству и уклонению от государственной регистрации и уплаты налогов.
Характеристика социальных групп и лиц, совершавших рассматриваемые преступления, по своему содержанию аналогична изменениям происходящим, в целом, в среде преступников.
Ко второй группе причин, способствовавших совершению земельных преступлений относятся недостатки в деятельности правоприменительных, правоисполнительных, правонадзорных, пра-воконтролирующих государственных, муниципальных и специально уполномоченных государственных органов по контролю за использованием и охраной земель и других природных ресурсов.
Отсутствовало оперативное реагирование государственных и муниципальных органов (лесных, водных, земельных и других) с целью установления виновных лиц, сбору и закреплению доказательств и проведения дознания на приготовление, покушение или совершение экологических преступлений.;
В общественной психологии всё больше распространялось примиренческое отношение к экологическим правонарушениям, неуверенными оценками гражданами и должностными лицами фактов нарушения, незнанием предусмотренных законом их последствий в условиях нестабильного законодательства.
Кроме того к причинам, способствующим совершению земельных преступлений относятся низкая правовая информированность населения страны об этапах, целях и задачах проведения земельной реформы, порядка и условий приватизации земельных участков, ответственность за нарушите земельного законодательства.
Второй параграф посвящен деятельности государственных и муниципальных органах контроля за использованием и охраной земель и их компетенции.
Уголовные дела о преступлениях в сфере землепользования как правило, возбуждаются на основе материалов контролирующих органов. Однако система таких органов, именно как система, при всей их многочисленности, практически выглядит весьма уязвимо. Экологический контроль, или государственная служба наблюдений за состоянием окружающей природной среды, возложена Законом на семнадцать министерств и ведомств по узкоспециализированным направлениям.
Государственный контроль за использованием и охраной земель в России осуществляют органы представительной и исполнительной власти. При этом выделяются так называемые и специально уполномоченные государственные органы. Однако должного взаимодействия деятельности данных органов не налажено.
Так, руководители юридических лиц и их представители, с целью уйти от административной ответственности, скрывают или представляют ложные банковские реквизиты, неверные сведения о юридическом адресе, а государственные органы налоговой службы отказывают в содействии специально уполномоченным государственным органам по установлению этих данных, ссылаясь на ограниченность органов, имеющих доступы к подобной информации. По этим и другим причинам многие юридические лица (около 60%), уклоняются от уплаты земельного налога и наложенных на них административных штрафов из-за отсутствия согласованности в действиях государственных органов.
Рязанская природоохра1шая прокуратура выявила не единичные факты нарушений в работе контролирующих органов.
Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении контроля в области земельных отношений, использования и охраны земельных ресурсов и окружающей среда. Местная городская администрация идёт на создание смешанных органов управления и контроля совместно с федеральными органами, частично
приобретая полномочия федеральных государственных структур. Однако, при соединении государственных и муниципальных функций в одном органе, начинают преобладать тенденции муниципального характера и муниципальные интересы.
Из-за ослабления федеральных органов инициативу перехватывают муниципальные структуры, но действуют при этом без должного правового обеспечения. Отмечается субъективизм, простор для личного усмотрения глав субъектов и муниципальных образований, отчего страдает сама система контроля.
Реально налаженной системы федеральных, субфедеральных, и муниципальных органов контроля в сфере землепользования нет.
Третий параграф посвящен организационно-правовым мерам предупреждения земельных преступлений и иных правонарушений, совершенствованию мехашпма правового воздействия на участников земельных правоотношений.
Среди организационно-правовых мер, способствующих предупреждению земельных преступлений и иных правонарушений, условно можно выделить три вида: а) эколого-экономические меры; б) меры правового характера - это законотворческие; в) правоприменительные меры исполнительных органов власти.
Особо отмечается, что назрела необходимость разграничения полномочий органов по компетенции и порядку изъятия земель различных категорий и по различным основаниям у землепользователей. Нуждаются в правовой защите земли сельскохозяйственного назначения, особенно выделенные земельные доли при реорганизации колхозов и совхозов, земли дня ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и земли лесного фонда.
Ни одна из статей об экологических преступлениях не содержит в санкциях обязательных мероприятий по восстановлению нарушенных земель, возмещению потерь и расходов на восстановление нарушенных земель или конфискацию земельного участка у виновного.
Исследования подтверждают необходимость устранения противоречий в санкциях и оценке степени общественной опасности одних и тех же деяний в нормах различных отраслей права.
Практически речь вдет о нарастании масштабов фактической безответственности за нарушение закона или о призрачной ответственности за уничтожение или повреждение объектов окружающей среды.
Исследования подтверждают, что статья 254 УК РФ нуждается в дополнении об установлении ответственности за повторную порчу земли, после административного взыскания и не устранения последствий предыдущего нарушения.
Пред лагается ввести в УК РФ статью 1701. "Незаконное владение, пользование и распоряжение земельным участком" и ст.
1702. УК РФ "Самовольное изменение целевого назначения некоторых категорий земель". В диссертации излагается возможное содержание таких статей.
Правоприменительные меры по предупреждению земельных преступлений и иных правонарушений, как показало исследование, целесообразнее совершенствовать через совершенствование деятельности и структуры специально уполномоченных государственных органов. То есть, заменить специально уполномоченные четыре государственных ведомства, наделенные функциями контроля за использованием и охраной земель и фактически недостаточно контролирующих и некоордшшрующих свою взаимодеятелыюсть, на единый государственный орган, наделив его теми же полномочиями, но уже независимый от ведомственных интересов, а также обеспечить государственных инспекторов правами по применению специальных средств пресечения, при выявлении или обнаружении грубых земельных правонарушений и преступлений.
Актуально совершенствование системы принудительного взыскания наложенных и не обжалованных штрафов: с физических лиц - через судебных исполнителей, а с юридических лиц - с помощью Государственной налоговой инспекции. Ущерб и вред, причиненные окружающей среде - через суды, как это предусмотрено гражданским законодательством.
Предлагается расширить полномочия органов исполнительной муниципальной власти городов и районов, ввести в статьи 5054 КоАП РСФСР изменения и дополнения по санкциям и содержанию аналогичным нормам и санкциям ст. 125 ЗК РСФСР.
В заключешш подведены итоги диссертационного исследования, изложены обобщённые выводы, к которым пришёл диссертант, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию уголовного, земельного и административного законодательства Российской Федеращш.
В приложении автор представляет анкету опроса, проект Закона Рязанской области, Положение о порядке землепользования в городе Рязани и Положение о земельной инспекции.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
1. Земельная инспкция: большие права и большая ответственность. Главная задача - предупреждение незаконного отношения к земле. Еженедельник "Голос" №№ 29,30. - 1994 г. - 0,2 п.л.
2. Земля дорожает ответственность повышается. Газета "Экономика и жизнь - Русь" № 21, - 1995 г. - 0,1 п.л.
3. Криминологические аспекты контроля и охраны окружающей природной среды. Журнал "Экологический вестник" - Рязань, - 1995. № 5. - 0,2 пл.
4. Положение о порядке землепользования в городе Рязани. -Рязань. - 1996. - 1,7 пл.
5. Земля и ответственность за неё. Сборник научных трудов. -Рязань. Институт права и экономики МВД РФ. - 1997 г. - 0,3 пл.
6. Некоторые вопросы ответственности за земельные преступления и иные правонарушения. "Преступность и законодательство". - М., Криминологическая Ассоциация. - 1997 г. - 0,2 пл.
