АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Превышение должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов»
На правах рукописи
Бурлаков Анатолий Вячеславович
ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ СОТРУДНИКАМИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ (УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ И КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ)
Специальность 12 00 08 — Уголовное право и криминология, уголовно-исполнительное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
(||||||1111111111111111111111
□ОЗ169323
Москва 2008
Работа выполнена на кафедре уголовного права и криминологии Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук
Яковлева Лариса Владимировна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Шумилов Александр Юльевич
кандидат юридических наук, доцент Юлин Борис Афанасьевич
Ведущая организация —
Российская академия правосудия
Защита состоится 29 мая 2008 года в 1300 часов на заседании диссертационного совета Д 229 001 01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, стр 1, ауд 49
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Автореферат разослан апреля 2008 года
Ученый секретарь диссертационного сове' кандидат юридических наук, доцент Л
От
?Ю Л Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее распространенных и опасных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является превышение должностных полномочий Преступления, связанные с превышением должностных полномочий, подрывают эффективность государственного управления и авторитет власти в обществе, оказывают разрушающее влияние на различные сферы общественной жизни, в связи с чем социальная опасность указанных деяний чрезвычайно велика
Сотрудники правоохранительных органов, выполняя функции, связанные с выявлением, пресечением, расследованием и профилактикой преступлений и правонарушений, нередко сами становятся субъектами преступлений, связанных с превышением должностных полномочий В этой связи особое значение приобретает разработка уголовно-правовых и криминологических мер, направленных на предупреждение и профилактику преступлений, совершаемых должностными лицами правоохранительных органов Практика показывает, что действующее законодательство не является достаточной основой для формирования эффективного механизма противодействия угрозе со стороны должностной преступности Следует отметить, что в сложившейся ситуации исключительно мерами уголовного наказания достичь позитивных результатов в борьбе с превышением должностных полномочий невозможно, в связи с чем настоятельно требуется повышение оперативности и гибкости законотворческой деятельности
В последнее время нарушения законности в правоохранительных органах на досудебной стадии уголовного судопроизводства приобретают массовый характер Кроме того, налицо существенный рост преступлений, связанных с превышением должностных полномочий Так, количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности за превышение должностных полномочий, возросло за период 1997—2006 гг бюлее чем в три раза При этом особенностью должностных преступлений является вовлечение в эту сферу правоохранительных органов Необходимо также учитывать высокую степень латентности должностных преступлений, объясняемую множеством причин, среди которых недостаточно четкая законодательная регламентация составов должностных преступлений
Изучение следственно-судебной практики показывает, что органы предварительного расследования и суды нередко испытывают затруднения при квалификации преступлений о превышении должностных полномочий, связанные с тем, что должностная деятельность регламентируется нормативными правовыми актами разного уровня, нередко противоречащими друг другу. Наличие множества бланкетных норм, регулирующих государ-
ственную службу в Российской Федерации, затрудняют единообразное применение законодательства об уголовной ответственности за превышение должностных полномочий Отсутствие законодательного определения правоохранительных органов1 порождает смешение таких юридических понятий, как «правоохранительная», «надзорная» и «контрольная» деятельность В результате правоприменитель употребляет близкие по значению, но отличающиеся по содержанию термины, что создает реальные предпосылки к нарушению конституционных принципов законности
Правоохранительные органы испытывают острую потребность в более конкретном определении понятия должностного лица, которое было бы закреплено в законодательном акте и позволило бы решить обозначенные проблемы Изложенные обстоятельства актуализируют целесообразность определения уголовно-правовых и криминологических мер противодействия преступлениям, связанным с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов, и требуют новых конструктивных подходов в разработке и изучении понятия «превышение должностных полномочий», определения данного состава преступления и его отграничения от смежных составов преступлений
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование превышения полномочий сотрудниками правоохранительных органов в уголовно-правовом и криминологическом аспектах, разработка предложений по совершенствованию уголовно-правового механизма борьбы с превышениями должностных полномочий и определение правовых мер их предупреждения
Указанная цель исследования обусловила постановку следующих задач
- исследовать практику борьбы с рассматриваемой категорией преступлений в ретроспективном аспекте, выявить позитивные и негативные стороны правоприменительной практики анализируемого состава преступления,
- проанализировать признаки, характеризующие превышение должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов,
- провести сравнительно-правовой анализ сущности криминологической и уголовно-правовой характеристик преступлений, связанных с превышением должностных полномочий,
- изучить понятие должностного лица правоохранительных органов,
1 Законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации понятие «правоохранительные органы» не определено (см Официальный отзыв Правительства РФ от 29 12 2006 № 4955п-П4 на проект федерального закона № 308297-4 «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "Об оружии"»)
- рассмотреть особенности правового регулирования субъектов правоохранительной деятельности,
- выработать научно обоснованные рекомендации и предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства по борьбе с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов
Объект исследования составляет совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе превышения должностным лицом предоставленных ему полномочий
Предметом исследования являются исторические и теоретические аспекты отечественного уголовного законодательства о превышении должностных полномочий, совокупность нормативных правовых актов, связанных с установлением уголовной ответственности за превышение должностных полномочий, пути совершенствования законодательного закрепления норм об ответственности за превышение должностных полномочий
Степень разработанности темы исследования. В отечественной литературе проблемам уголовно-правовой борьбы с превышением должностных полномочий были посвящены исследования А Я Асниса, В Ф Аб-рамкина, X М Ахметшина, Ю В Андреева, С Г Айдаева, В П Берестова, А Г Безверхова, Ю В Бушуева, Н В Бугаевской, Б В Волженкина, В А Волколуповой, Н И Ветрова, В А Владимирова, Л Д Гаухмана, Ю Н Гармаева, А Э Жалинского, А А Жижиленко, Б В Здравомыслова, Ю В Золотухина, В Ф Кириченко, Н М Ковалевой, В Н Кудрявцева, М Д Лысова, В Е Мельникова, В А Мерзляковой, А В Наумова, О К Павловой, О А Плеховой, А Я Светлова, А С Снежко, Л А Солдатовой, Н С. Таганцева, С И Тихенко, Ю Г Ткаченко, А Н Трайнина, Г В Ткачевой, И В Шмарова, П С Яни и ряда других ученых
Разработкой криминологических мер противодействия преступлениям, совершаемым должностными лицами, занимались В В Лунеев, П С Дагель, А Б Сахаров, С В Максимов, К С Соловьев и другие исследователи
При написании диссертации автором исследовались публикации известных ученых в области конституционного, административного, муниципального права П Т Васькова, Б Н Габричидзе, Б М Лазарева, В М Манохина, Л А Стешенко и др
Несмотря на несомненную теоретическую и практическую значимость указанных исследований, необходимо отметить, что позиции и мнения вышеназванных и других ученых относительно толкования понятия должностного лица, сущности объективной и субъективной сторон превышения должностных полномочий неоднозначны, а порою и противоречивы В юридической науке специально не рассматривались особен-
ности законодательства, предусматривающего ответственность за превышение должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов, вопросы комплексного подхода к решению проблемы борьбы с данной категорией преступлений Кроме того, не исследовались нормативные акты правоохранительных органов, регламентирующие порядок прохождения службы, проведения оперативно-розыскной и документально-проверочной деятельности и определяющие статус должностного лица
Методологической основой исследования послужили общенаучные методы познания, в том числе системный подход, основанный на общих, а также частных методах исследования, включающих метод правовой типологии, системный исторический, логический, догматический, статистический, социологический и другие методы исследования
Эмпирическая база исследования. Автором был проведен анализ следственной практики по делам о преступлениях, связанных с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов, в том числе опубликованной судебной практики Верховного Суда РФ (РСФСР, СССР) за период 1995—2006 гт Эмпирическая основа исследования включает данные, полученные в результате изучения материалов 135 уголовных дел, находящихся в архивах судов Московской области, городов Москвы, Воронежа, Липецка, результаты интервьюирования 94 прокуроров, 56 судей и 102 адвокатов, данные уголовной статистики за период 1997—2006 гг, информационно-аналитические и справочные материалы Парламентской библиотеки Государственной Думы РФ
Научная новизна исследования состоит во включении комплекса предложений, направленных на развитие системного подхода к профилактической деятельности в сфере борьбы с должностной преступностью, а также в обосновании необходимости принятия федерального закона о профилактике должностных преступлений
Кроме того, с учетом кардинального пересмотра в последние годы смежного законодательства предпринята попытка системного анализа превышения полномочий сотрудниками правоохранительных органов
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Предложение дополнить Общую часть УК РФ статьей 8 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе», при этом включить в нее следующие определения
- «Должностные лица — лица, проходящие службу в Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, на основе служебного контракта осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях Российской Федерации
Должностными лицами являются также иностранные государственные должностные лица, члены иностранных государственных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов»,
- «Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов»,
- «Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации»,
- «Представитель власти — служащий органа государственной власти, наделенный в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями»
Введение в УК РФ названной статьи позволит исключить примечания к ст ст 285 и 318 УК РФ, содержание которых в настоящее время не в полной мере корреспондирует с нормами федеральных законов, регулирующих государственную службу в Российской Федерации Кроме того, указанная новелла будет способствовать приведению норм УК РФ о должностных преступлениях в соответствие с положениями Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 01 1999
2 Положение о том, что признак «явно» объективной стороны преступления, предусмотренного ст 286 УК РФ, носит оценочный характер Признак явности выхода действий должностного лица за пределы его полномочий должен быть отнесен к субъективной стороне состава преступления, поскольку должностное лицо сознает факт совершаемого им преступления В связи с этим следует исключить из диспозиции ч 1 ст 286 УК РФ оценочный признак «явно»
3 Предложение, обоснованное результатами анализа признаков объективной стороны превышения должностных полномочий, изложить диспозицию ч 1 ст 286 УК РФ в следующей редакции «Совершение должностным лицом действий, выходящих за пределы его служебных полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства »
4 Вывод, что преступление, предусмотренное ст 286 УК РФ, носит материальный характер и совершается при наличии прямого или косвенного умысла Превышение должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов выражается в совершении активных действий, которые находятся вне служебной компетенции, за пределами служебных полномочий должностного лица правоохранительного органа Описание мотивов и целей превышения должностных полномочий при квалификации преступления не имеет юридического значения, однако они могут учитываться при назначении наказания
5 Предложение в целях усиления борьбы с преступлениями данной категории внести изменения в УК РФ, направленные на ужесточение мер наказания за совершение таких преступлений путем исключения штрафа как самостоятельного вида наказания
6 Вывод о необходимости разработки и принятия федерального закона «Об основах государственной системы предупреждения преступлений», который должен содержать такие основные понятия, как «государственная система предупреждения преступлений», «общее предупреждение преступлений», «индивидуальное предупреждение преступлений», «криминологическая экспертиза», «криминологический мониторинг», «меры предупреждения преступлений» Кроме того, указанный закон должен содержать перечень субъектов предупреждения преступлений и мер обеспечения их деятельности
7. Положение о том, что профилактическая деятельность в сфере борьбы с рассматриваемой категорией преступлений предполагает системный анализ профилактической деятельности в области борьбы с должностной преступностью, изучение основных условий повышения эффективности профилактики преступлений данной категории, оценку состояния правового обеспечения профилактической деятельности в сфере борьбы с должностной преступностью
Теоретическая значимость исследования. Проведенное исследование систематизирует уже имеющиеся знания о предмете, углубляет и расширяет их, определяет направления для дальнейших научных изысканий в области борьбы с должностными преступлениями Содержащиеся в работе положения относительно понятия должностного лица правоохранительных органов как субъекта уголовной ответственности, определение полномочий и статуса сотрудников правоохранительных органов в определенной степени будут способствовать устранению пробелов и коллизий в законодательстве, регулирующем правоохранительную деятельность
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в разработке предложений о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в целях совершенствования уголовно-правовой
борьбы с должностными преступлениями, повышения эффективности предупреждения данной категории преступлений
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также послужить теоретическим основанием при разработке учебных курсов и преподавании таких дисциплин, как «Уголовное право» и «Криминология» в юридических высших и средних специальных учебных заведениях
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах, опубликованы в восьми статьях Результаты исследования внедрены в учебный процесс Российского нового университета
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень разработанности темы, научная новизна работы, раскрываются методологическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, выявляются теоретическая и практическая значимость исследования, а также приведены сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертации
Первая глава «История развития и современное состояние законодательства об ответственности за должностные преступления» состоит из трех параграфов
В первом параграфе проанализированы научные представления о сущности должностных (служебных) преступлений в различные исторические периоды существования уголовного законодательства России
Впервые о должностных преступлениях упоминается в Псковской и Новгородской судных грамотах, в Судебниках 1497, 1509, 1550 гг, Соборном Уложении 1649 г
Во времена Петра I появился термин «лихоимство», охватывавший как получение любого вида посулов, так и незаконные поборы Позднее в Своде законов Российской Империи упоминалось «мздоимство» и «лихоимство», но каких-либо различий между ними не устанавливалось Понятие «превышение власти» впервые отмечается в п 1 гл 279 Общего учреждения министров 1811 г
Уголовное законодательство России XIX в началось с Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г (далее — Уложение 1845 г) Ко времени подготовки этого Уложения уголовно-правовая доктрина еще не выработала понятия «должностное лицо» Самостоятельную проблему составляло нормативное содержание понятия субъекта преступлений, совершаемых по службе Соответствующего определения Уложение 1845 г не закрепляло Вместо этого в нем бессистемно использовались такие термины, как «чиновник», «должностное лицо»
Консервативность и непригодность Уложения 1845 г сознавали все, поэтому уже в 60-х гг XIX в при императоре Александре II начались законопроектные работы по его замене Принятое в 1903 г Уголовное Уложение (далее — Уложение 1903 г ) содержало главу, в названии которой говорилось лишь о преступных деяниях (без упоминания о проступках) по службе государственной и общественной Особенностью этого акта было помещение статей о должностных преступлениях в заключительную главу Особенной части
Необходимо отметить, что Уложение 1903 г впервые включило общее понятие служащего При понимании субъекта акцент был постав-
лен на некоторых видах должности, но не на общих ее признаках Следует отметить, что в Уложении 1903 г. была предусмотрена ответственность не только за умышленное, но и за неосторожное превышение власти Таким образом, в дореволюционном законодательстве существовал один состав служебного преступления, который включал в себя и превышение, и злоупотребление должностными полномочиями в современном понимании
После Октябрьской революции 1917 г законодательство об уголовной ответственности за превышение должностных полномочий существенным образом было изменено С 1917 и до 1922 гг уголовное законодательство в России не было кодифицированным Источниками уголовного права служили обращения правительства к населению, постановления съезда Советов, декреты, наказы местных Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, инструкции Наркомюста, а также судебная практика Эти законодательные акты содержали указания на отдельные виды должностных преступлений без определения признаков их составов
Уголовные кодексы РСФСР 1922 и 1926 гг , выделив гл «Должностные (служебные) преступления», сформулировали иное понимание должностного лица Акцент делался на характере функций, выполняемых учреждением, организацией, предприятием, в которых лицо занимало какую-либо должность В советский период законодатель стремился сгруппировать все эти нормы в одной главе УК РСФСР
Система должностных преступлений, отраженная в УК РСФСР 1960 г, во многом основывалась на ранее действовавшем советском законодательстве, но была существенно изменена В частности, в определении понятия должностного лица теперь на первое место выдвигались функции (представителя власти, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные)
Уголовный кодекс РФ 1996 г. кардинально изменил существовавшую в советском уголовном законодательстве регламентацию ответственности за должностные преступления, признав принципиальное различие между преступлениями лиц, привлеченных к отправлению публичных функций, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, не относящихся к публичным органам власти и управления Отмечая проблемы в применении норм об ответственности за должностные преступления, диссертант приходит к выводу, что достаточно дискуссионным был и остается вопрос определения субъектного состава должностных (служебных) преступлений По мнению соискателя, предметное указание в законодательных и иных подзаконных нормативных правовых актах на понятие должностного лица, его полномочий и функций позволяет исключать ошибки при определении субъектов должностных преступлений, в том числе рассматриваемой категории
Знание и исследование основных направлений развития законодательства об уголовной ответственности должностных лиц за превышение служебного положения имеет важное научное и практическое значение для дальнейшего развития отечественной уголовно-правовой науки, в частности углубленного изучения уголовно-правовых мер, направленных на предупреждение должностных преступлений
Второй параграф посвящен исследованию проблемных вопросов, касающихся применения уголовной ответственности за должностные преступления в целом и за превышение должностных полномочий в частности
По мнению автора, определение должностного лица как субъекта преступления представлено в УК РФ далеко не полно, ибо его понятие «расшифровывается» в других законах и нормативных правовых актах В связи с этим в правоприменительной практике по делам о превышении должностных полномочий вызывает затруднения определение должностного лица, его статуса и полномочий Особенно остро данная проблема касается уголовных дел о превышении должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов На практике часто возникают вопросы, кто же такие должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти Автором делается вывод, что отличительной особенностью представителя власти является то, что он наделен распорядительными полномочиями в отношении лиц, которые не находятся от него в служебной зависимости
Применительно к нормам об ответственности за превышение полномочий наиболее общими нормами являются нормы об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями Разграничение составов злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий проводится по объективной и субъективной сторонам преступления В отличие от злоупотребления должностными полномочиями при превышении должностных полномочий должностное лицо выходит за рамки служебных полномочий, установленных законом или иным нормативным актом Для превышения должностных полномочий мотив не является обязательным признаком для квалификации
В третьем параграфе проведен краткий сравнительно-правовой анализ Особенной части уголовного права Англии, США, Франции, Германии, Японии и Италии, который позволил выявить сходства и различия в регулировании такого института уголовного права, как должностные преступления, что необходимо для выработки конструктивных предложений по совершенствованию действующего российского законодательства в данной сфере
Зарубежный законодатель уделяет значительное внимание систематизации и детализации норм об уголовной ответственности за превышение должностных полномочий, в том числе совершаемых сотрудника-
ми специальных служб, что позволяет в большей степени конкретизировать их должностное положение и правомочия Последнее имеет важное прикладное значение в плане исключения незаконного привлечения к уголовной ответственности лиц, не являющихся должностными лицами и не обладающими совокупностью прав и обязанностей, присущих сотрудникам (работникам) специальных служб
Законотворческий опыт зарубежных государств свидетельствует о стремлении некоторых из них к установлению законодательного определения понятия должностного лица, его полномочий и функций, что имеет важное значение для совершенствования отечественного законодательства Кроме того, изучение зарубежного опыта в рассматриваемой сфере позволяет оценить слабые и сильные стороны отечественного законодательства в целях выработки оптимальных решений указанной проблемы, понять общественную значимость и социальную обусловленность конкретных норм уголовного закона
По мнению автора, поскольку правовые меры борьбы с превышением должностных полномочий являются наиболее острыми, затрагивающими конституционные права и свободы личности, постольку представляется необходимым установить определенные требования к разработке названных мер с учетом накопленного международного опыта
Вторая глава «Теоретико-прикладные проблемы уголовно-правовой борьбы с превышениями должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов» включает в себя три параграфа
В первом параграфе основное внимание уделено анализу объекта и объективной стороны преступлений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов с превышением должностных полномочий
На наличие проблем в определении объекта и объективной стороны преступлений рассматриваемой категории указало 74 % респондентов из числа опрошенных должностных лиц органов прокуратуры, суда, адвокатов
Рассмотрение признаков, характеризующих объективную сторону превышения должностных полномочий, имеет своей целью исключить случаи неправильной квалификации данных деяний, а также играет большую роль в предотвращении подобного рода преступлений, так как помогает правоохранительным органам принимать правильные и криминологически обоснованные решения при проведении профилактических мероприятий Содержание объективной стороны превышения должностных полномочий заключается в общественно опасном посягательстве на те отношения, которые составляют объект преступления и находятся под охраной уголовного закона
Характеризуя объективную сторону преступления, связанного с превышением должностных полномочий, следует отметить неоднознач-
ность трактовки среди ученых ряда ее признаков Одним из спорных вопросов квалификации превышения должностных полномочий, в том числе совершаемого сотрудниками правоохранительных органов, является вопрос о возможности привлечения к уголовной ответственности должностных лиц за превышение служебных полномочий путем бездействия Вопрос о том, можно ли превысить должностные полномочия путем бездействия, по нашему мнению, является чисто теоретическим, поскольку пассивная форма превышения служебных полномочий противоречит самому смыслу понятия превышения как формы проявления активности Формулировка ст 286 УК РФ «совершение должностным лицом действий» указывает на то, что действия должностного лица должны носить активный характер Кроме того, использование в названной статье однозначных и безупречных с точки зрения толкования терминов «совершение должностным лицом действий» имеет следствием четкое и точное значение данной формулировки в уголовном праве — проявление активных действий
Таким образом, характеризуя содержание признаков объективной стороны должностных преступлений, следует отметить, что превышение должностных полномочий возможно только в определенных формах Превышение должностных полномочий как действие состоит в том, что должностное лицо совершает действия, выходящие за пределы должностных полномочий, закрепленных в соответствующих законодательных и подзаконных актах В случае если действия лица не выходят за пределы предоставленных ему служебных полномочий, то уголовная ответственность по ст 286 УК РФ за такие действия исключается
Признак «явно» объективной стороны преступления, предусмотренного ст 286 УК РФ, носит оценочный характер В данном контексте явность характеризуется как признак деяния и относится к объективной стороне превышения полномочий Исследования показывают, что признак явности выхода деяния должностного лица за пределы служебных полномочий должен быть отнесен к субъективной стороне состава преступления, поскольку должностное лицо осознает факт совершаемого им преступления В связи с этим, по нашему мнению, следует исключить из диспозиции ч 1 ст 286 УК РФ оценочный признак «явно»
Второй параграф посвящен исследованию проблемных вопросов интерпретации в теории и практике субъективных признаков превышения должностных полномочий
Субъективная сторона превышения должностных полномочий имеет важное юридическое значение она позволяет, во-первых, отграничить преступное поведение от непреступного, а во-вторых, отграничить превышение должностных полномочий от других составов должностных преступлений, а также способствует определению степени общественной опасности деяния и влияет на ответственность, вид и размер наказания
Субъективная сторона превышения должностных полномочий характеризуется психическим отношением должностного лица, которое непосредственно связано с совершением данного преступления
Наступление указанных в ч 1 ст 286 УК РФ последствий следует расценивать как результат умышленных действий должностного лица, совершаемых в форме прямого или косвенного умысла, поскольку, превышая должностные полномочия, виновное лицо сознает общественно опасный характер своих действий и желает их совершения либо сознательно допускает По нашему мнению, трудно согласиться с доводами сторонников концепции «двойной формы вины» применительно к уголовно-правовой норме, предусмотренной ст 286 УК РФ должностное лицо не может относиться к самому деянию умышленно, а к последствиям — с неосторожностью
Преступления рассматриваемой категории по конструкции носят материальный характер и совершаются при наличии прямого или косвенного умысла Невозможно превысить должностные полномочия по неосторожности, поскольку виновное должностное лицо сознает общественно опасный характер явного выхода за пределы предоставленных ему законодательством служебных полномочий, сознает, что его действия противоречат деятельности органов и учреждений, в которых он проходит службу, и понимает, что они возможны в силу занимаемого им должностного положения Следовательно, умысел является единственной формой вины для превышения должностных полномочий Наличие прямого умысла в превышении должностных полномочий влияет на содержательную сторону субъективной стороны преступления, на ее интеллектуальный и волевой момент
Превышение должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов зачастую совершается из ложно и неправильно понятых интересов дела и служебной необходимости Мотив и цель не являются обязательными признаками субъективной стороны состава преступления, связанного с превышением должностных полномочий, и не влияют на наступление уголовной ответственности Мотивы и цели, руководившие должностным лицом, не принимаются во внимание при квалификации деяния, но могут учитываться при назначении наказания
В третьем параграфе рассмотрены проблемные вопросы законодательного определения правового статуса должностного лица правоохранительного органа
Превышение должностных полномочий всегда совершается специальным субъектом — должностным лицом Для установления факта превышения должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов важное прикладное значение имеет законодательное определение правового статуса должностного лица правоохранительного органа От-
сутствие законодательно определенного статуса сотрудника правоохранительных органов негативно отражается на результатах правоприменительной практики по борьбе с преступлениями данной категории
Понятие должностного лица используется в различных отраслях права Многие вопросы, относящиеся к этому понятию, в течение длительного периода времени являются предметом оживленной дискуссии Проблема определения правового понятия должностного лица давно и активно разрабатывается в уголовно-правовой теории Тем не менее, как показывает анализ теории и следственно-судебной практики, до настоящего времени проблема определения правового понятия должностного лица не решена Определение конкретных признаков должностного лица затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в это понятие, как в законодательстве, так и в юридической литературе понимается неоднозначно Данная проблема сохранила свою актуальность и теоретическую значимость, несмотря на большое количество различного рода научных работ, посвященных должностным лицам, в отечественной юридической литературе
Исследования показывают, что из всех опрошенных работников (сотрудников) органов прокуратуры, судов, адвокатов только 12 % ответили, что их удовлетворяет законодательное определение понятия должностного лица. Около 63 % опрошенных специалистов считают, что законодательное определение должностного лица, содержащееся в уголовном законодательстве, не удовлетворяет потребностям практики Порядка 15 % респондентов ответили, что законодательное понятие должностного лица удовлетворяет потребностям практики частично, и полагают необходимым в целях совершенствования данного института использовать зарубежный опыт При этом около 25 % опрошенных сотрудников правоохранительных органов считают целесообразным дать развернутое определение должностного лица в Общей части УК РФ и около 30 % — совершенствовать примечание к ст 285 УК РФ в части определения должностного лица правоохранительных органов
Уголовный кодекс РФ не содержит нормы, которая раскрывала бы легитимное содержание основных понятий и терминов, используемых в нем, что затрудняет их однозначное понимание в теории уголовного права и правоприменительной практике Наличие многочисленных примечаний к нормам Особенной части не отвечает требованиям универсальности норм и принципам законности, в соответствии с которыми преступность деяния, а также его наказуемость определяются только УК РФ Данные положения имеют важное теоретико-прикладное значение с учетом бланкетного содержания норм Особенной части УК РФ, которые отсылают правоприменителя к многочисленным федеральным законам и нормативным правовым актам, содержащим понятия и термины, используемые в отраслевом значении нормативного акта
С учетом изложенного, по нашему мнению, наиболее конструктивным решением проблем применения бланкетных норм УК РФ, в том числе об ответственности за превышение должностных полномочий, будет внесение изменений в Общую часть УК РФ, касающихся дополнения гл 1 УК РФ статьей 8 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе» Указанная новелла позволит, на наш взгляд, исключить примечания к ст ст 285 и 318 УК РФ, содержание которых в настоящее время не в полной мере корреспондирует с нормами федеральных законов, регулирующих государственную службу в Российской Федерации
Третья глава «Криминологические аспекты превышения должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов» состоит из двух параграфов
Первый параграф раскрывает содержание и особенности криминологической характеристики преступлений, связанных с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов
Исследование состояния криминальной ситуации в России свидетельствует о тенденции роста преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах самоуправления Данная категория преступлений представляет собой повышенную степень общественной опасности Основной вред деяний, связанных с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов заключается в том, что они подрывают доверие граждан к правоохранительной системе в целом, делают ее слабой, фиктивной Следует отметить, что основной ресурс власти — доверие к ней со стороны населения — также теряется Без этого ресурса власть не может проводить полноценную политику в сфере борьбы с преступностью
Анализ статистических данных показывает, что за период с 2001 по 2006 гг количество выявленных преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления возросло в полтора раза Только за 2006 г выявлено около 37 тыс таких преступлений Это на 6,65 % больше, чем в 2005 г Из этих 37 тыс преступлений более 11 тыс фактов превышения должностных полномочий, что превышает количество выявленных в 2005 г преступлений этого вида на 12,6% При этом, в суд направлены уголовные дела более чем по 21,4 тыс преступлений, предусмотренных гл 30 УК РФ (плюс 80,5 %).
Специфичными для должностной преступности являются относительная стабильность и небольшое количество регистрируемых преступлений при высоком уровне их латентности Неслучайно, по мнению экспертов, латентность должностных преступлений превышает 90 % Ежегодно в стране регистрируется около 22—25 тыс должностных преступлений, что составляет 0,8 % от общего объема преступности в стране При этом, в структуре должностных преступлений преобладают
такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий По оценкам специалистов, злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий составляют 35 % от преступлений, предусмотренных в гл «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы» УК РФ
По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ только в 2005 г число осужденных лиц по ч 1 ст 286 УК РФ составило 487, а по ч 3 ст 286 УК РФ — 1 152 В 2006 г число осужденных по ч 1 ст 286 УК РФ составило 514, а по ч 3 ст 286 УК РФ — 1 350 Однако следует отметить, что остаются крайне неэффективными конечные результаты борьбы с преступлениями, связанными с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов Анализ судебной практики за период 2002—2006 гг по делам данной категории свидетельствует, что основополагающий принцип законности — неотвратимость ответственности за содеянное преступление — реализуется лишь в отношении каждого 4—5 изобличенного должностного лица правоохранительных органов Почти каждое десятое уголовное дело, возбужденное в отношении сотрудников правоохранительных органов по ст 286 УК РФ, прекращается за отсутствием события или состава преступления (пп 1 и 2 ч 1 ст 24 УПК РФ)
Несмотря на активизацию борьбы с должностными преступлениями, в целом уровень противодействия ее распространению нельзя признать адекватным сложившейся криминальной ситуации Анализ практики Европейского суда по правам человека (далее — Суд) показывает, что нередко российские граждане обращаются в Суд с целью обжалования противоправных действий сотрудников правоохранительных органов, в том числе связанных с превышением должностных полномочий Своими многочисленными решениями в пользу российских граждан Суд обязывает Российскую Федерацию устранять допущенные нарушения как российского, так и международного законодательства
Таким образом, анализ особенностей криминологической характеристики преступлений, связанных с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов, свидетельствует, что устранение причин и условий, порождающих данную категорию преступлений, находится далеко за пределами уголовной политики, которая выполняет в этом сложном процессе лишь вспомогательную роль
Основные причины и условия указанной категории должностной преступности коренятся в первую очередь в несовершенстве законодательной и иной нормативной базы, регулирующей деятельность правоохранительных органов как части федеральных органов исполнительной власти, что предопределяет необходимость организации и дополнительно-
го проведения комплексных мероприятий, направленных на совершенствование государственного устройства общества как основы функционирования аппарата государственных служащих Законодательство о государственной службе развивается крайне неравномерно и не обеспечивает полностью потребности формирования новой российской государственности, эффективной деятельности управленческого персонала
Научные исследования, аналитические материалы правоприменительной практики показывают, что средств уголовного преследования и ресурсов, которыми располагают правоохранительные органы, недостаточно для преодоления должностной преступности Непрерывная, целеустремленная работа правоохранительных органов рассчитана, в первую очередь, на выявление и пресечение уже совершенного должностного преступления или правонарушения, на сдерживание должностной преступности, в том числе связанной с превышением должностных полномочий Коренное изменение ситуации невозможно без стремления государственного аппарата реализовать в полном объеме задачу борьбы с должностной преступностью И на первом плане в этой борьбе должны стоять профилактические меры, нацеленные на предупреждение должностной преступности
Во втором параграфе рассмотрены актуальные проблемы организации и проведения предупредительно-профилактической работы по недопущению совершения должностных преступлений сотрудниками правоохранительных органов Преступления данной категории подрывают эффективность государственного управления и авторитет власти в обществе, оказывают разрушающее влияние на различные сферы общественной жизни, в связи с чем социальная опасность указанных деяний чрезвычайно велика Ни одно ведомство не в состоянии изолированно противостоять рассматриваемым криминальным явлениям Во многом этому способствует несовершенство российского законодательства Вместе с тем следует признать, что растущий уровень преступности, связанной с превышением должностных полномочий, безусловно, связан с целым комплексом причин, требующих анализа
Должностная преступность, являясь составной частью преступности в целом, во многом детерминируется факторами, общими для всех видов преступности Поэтому противодействие должностной преступности должно осуществляться в рамках единой государственной системы профилактики правонарушений, основанной на федеральном законе Отсутствие единой системы органов, осуществляющих предупредительно-профилактическую деятельность, обилие дублирующих друг друга ведомственных нормативных актов существенно затрудняют противодействие как преступности в целом, так и должностной преступности Одной из наиболее приоритетных задач в области законодательного обеспечения
борьбы с преступлениями, связанными с превышением должностных полномочий, является разработка и принятие законопроектов, направленных на профилактику данной категории преступлений В частности, назрела необходимость принятия федерального закона «Об основах государственной системы предупреждения преступлений», регламентирующего профилактику преступлений. Этот закон должен содержать такие основные понятия, как «государственная система предупреждения преступлений», «общее предупреждение преступлений», «индивидуальное предупреждение преступлений», «криминологическая экспертиза», «криминологический мониторинг», «меры предупреждения преступлений, а также перечень субъектов предупреждения преступлений и мер обеспечения их деятельности
Противодействие превышению должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов осуществляется в значительной степени бессистемно, в основном правовыми средствами правоохранительных органов, ведущих борьбу с преступностью Меры социального, экономического, организационного плана, специально запрограммированные на решение этих задач, используются крайне редко В результате причины и условия, порождающие данную категорию преступности, не устраняются. Системное противодействие превышению должностных полномочий не поставлено в качестве стратегической задачи Последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества по борьбе с превышением должностных полномочий должна заключаться в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих данную категорию преступлений в разных сферах жизни
Важное прикладное значение для снижения уровня должностной преступности, в том числе связанной с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов, имеет создание общегосударственной системы предупреждения данной категории преступлений Предупреждение должностных преступлений должно преследовать следующие основные цели противодействие криминогенным процессам в сфере деятельности государственных и правоохранительных органов, обеспечение сдерживания должностной преступности и нейтрализации ее негативных последствий, устранение обстоятельств, способствующих совершению должностных преступлений, индивидуальное профилактическое воздействие в отношении конкретных должностных лиц, комплексный подход в предупреждении должностных преступлений, предполагающий применение взаимосвязанных мер экономического, социально-политического, правового, психолого-педагогического, организационного, технического и иного характера, направленных на устране-
ние причин должностных преступлений и условий, способствующих их совершению, сочетание общего и индивидуального предупреждения должностных преступлений, систематическое и скоординированное взаимодействие субъектов предупреждения преступлений
Предупреждение должностных преступлений должны осуществлять федеральные органы государственной власти, их территориальные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, в компетенцию которых входит защита прав и свобод человека и гражданина В предупреждении должностных преступлений должны также участвовать общественные объединения и граждане в пределах и формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации и ее субъектов
Выработка целостной государственной стратегии противодействия должностной преступности, в том числе связанной с превышением должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов, и осуществление последовательной и скоординированной политики в этой сфере является одной из важнейших задач правовых преобразований на современном этапе От ее решения зависит реализация национальных интересов России практически во всех сферах общественных отношений
Руководителям правоохранительных органов необходимо создавать центры анализа и прогнозирования, научно обоснованные выводы и рекомендации которых могли бы позволить принимать меры, упреждающие совершение преступлений, связанных с превышением должностных полномочий В частности, для укрепления правовых основ предупреждения превышения должностных полномочий в сфере правоохранительной службы представляется целесообразным разработать положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению сотрудников правоохранительных органов Наряду с этим следует создать с участием правоохранительных органов единый банк данных о лицах, привлеченных к уголовной ответственности за должностные и иные коррупционные преступления, в целях недопущения проникновения этих лиц в систему государственного управления Необходимо разработать концепцию государственной политики в сфере борьбы с должностными преступлениями и коррупцией Требуется также скорейшее приведение положений УК РФ в соответствие с законодательством о государственной службе Российской Федерации
Таким образом, государственная политика в области борьбы с рассматриваемой категорией преступлений должна предусматривать комплексное осуществление правовых, организационных и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного
изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям должностной преступности в целом
В заключении диссертации содержатся основные выводы, сформулированные автором, а также предложения по совершенствованию действующего законодательства
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1. Сравнительно-правовой анализ института ответственности за должностные преступления по уголовному праву России / А В Бурлаков // Черные дыры в российском законодательстве — 2005 — № 4 — 0,5 п л
2 Развитие законодательства об ответственности за должностные преступления в зарубежных странах / А В Бурлаков // Черные дыры в российском законодательстве — 2006 — № 1 — 0,5 п л
3 Состояние и тенденции должностной преступности в Российской Федерации/А В Бурлаков//Современное право —2005 —№11 —0,3 п л
4 К вопросу историко-правового анализа борьбы с должностными преступлениями /А В. Бурлаков // Современное право — 2005 — № 12 — 0,3 п л
Другие публикации
5 Субъектный состав превышения должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов / А В Бурлаков // Первые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 12 октября 2005 г ) сб ст — Кн 4 Проблемы уголовного, уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального права, криминологии и криминалистики / отв ред Б В Яце-ленко — М РПА МЮ РФ, 2005. — 0,4 п л
6 Особенности правового регулирования субъектного состава превышения должностных полномочий по действующему законодательству / А В Бурлаков // Теория и практика борьбы с преступлениями в сфере экономики сб ст Академии экономической безопасности МВД России — М, 2006 — 0,6 п л
7 К вопросу обеспечения единства правового пространства в уголовно-исполнительной системе Минюста России / А В Бурлаков // Актуальные проблемы правопорядка сб науч ст / Юрид ин-т МИИТ — М , 2006 — 0,5 п л
8 Проблемы обеспечения оперативно-розыскной деятельности Федеральной службы судебных приставов Минюста России на современном этапе / А В Бурлаков // Оперативник — 2007 — № 1 — 0,4 п л
Подписано в печать 23 04 2008 Формат 60x90 1/16 Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, корп 1
