АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемные аспекты надзорной и ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства»
На правах рукописи
00500IV**
ЛЮБЧИКОВА Полина Михайловна
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ НАДЗОРНОЙ И НЕНАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ИСПОЛНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 2 ПНВ
Екатеринбург 2012
005007095
Диссертация выполнена на кафедре прокурорской деятельности Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»
Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ведущая организация —
доктор юридических наук, профессор Ергашев Евгений Рашидович
доктор юридических наук, профессор Скуратов Юрий Ильич,
кандидат юридических наук Корешникова Нелли Расуловна
ФГБОУ ВПО «Оренбургский государственный университет»
Защита состоится «03» февраля 2012 г. на заседании диссертационного совета Д 212.282.03 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан «_»_2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор ? 1 3. А. Незнамова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития законодательства в области прокурорского надзорно-охранительного права характеризуется изменчивостью, вызванной необходимостью адаптации законодательства к новым политико-экономическим и культурным условиям. Не прекращаются дискуссии относительно роли, которую должна выполнять прокуратура в России.
В рамках исследования анализируется сущность как надзорной, так и ненадзорной прокурорской деятельности применительно к исполнению административного законодательства. Выбор темы обусловлен тем, что в указанном случае деятельность прокуратуры направлена на исполнение законодательства, как правило, властными административными органами, которые по сравнению с иными субъектами, поднадзорными прокуратуре, обладают большими властными полномочиями. Это в свою очередь приводит к тому, что прокурорская деятельность в сфере обеспечения исполнения административного законодательства является более сложной и трудоемкой, чем в других сферах.
Надзорная функция прокуратуры исторически себя оправдала. Надзор прокуратуры имеет специфику в зависимости от предмета и (или) объекта. Одним из основных направлений надзора за исполнением законов выступает надзор за исполнением административного законодательства. Административные органы чрезвычайно многообразны, а административное законодательство - обширно. Это приводит к тому, что прокуратура вынуждена осуществлять надзор за широким кругом субъектов, в том числе за гражданами и юридическими лицами.
Арсенал правовых средств, используемых прокурором, все расширяется. В настоящее время они регламентированы не только ФЗ «О прокуратуре РФ», но и иными федеральными законами.
Однако нормы ФЗ «О прокуратуре РФ», АПК РФ, КоАП РФ не учитывают многогранности деятельности прокуратуры, что приводит к несоответствию фактических надзорных отношений нормативным.
Надзор прокуратуры за исполнением административного законодательства включает также надзор за исполнением законодательства о привлечении к административной ответственное™. В этом случае
полномочия прокурора регламентируются не только ФЗ «О прокуратуре РФ», но и административным законодательством: КоАП РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Анализ полномочий прокурора на названном участке деятельности свидетельствует об их обширности и специфичности. Вместе с тем в научной и учебной литературе не уделяется должного внимания надзору прокуратуры за исполнением административного законодательства в целом и законодательства об административной ответственности в частности.
Кроме того, прокурорская деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства включает ненадзорную деятельность, связанную с участием прокуроров в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Данная деятельность специфична, что обусловлено, во-первых, ограниченными полномочиями, которыми наделены прокуроры в указанной сфере, во-вторых, регламентацией деятельности нормами других отраслей права: гражданского процессуального, арбитражного процессуального и административного. Следовательно, нормы ФЗ «О прокуратуре РФ» должны применяться с учетом положений ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Однако практика показывает, что существует ряд законодательных коллизий и пробелов в части определения полномочий прокурора по участию в судопроизводстве.
Более того, на сегодня не проведено единого комплексного исследования деятельности прокурора в гражданском и административном судопроизводстве применительно к сфере обеспечения исполнения административного законодательства. Это обстоятельство также свидетельствует о нестандартности выбранного подхода и значимости исследования как для теоретика, так и для правоприменителя.
Итак, проблемные аспекты прокурорской деятельности в сфере обеспечения исполнения административного законодательства требуют теоретического осмысления и нормативного регулирования.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых, как Д. Н. Бахрах, Ю. Е. Винокуров, К. Ю. Винокуров, М. А. Викут, В. В. Гаврилов, М. В. Гадиятова, В. Г. Даев, Е. Р. Ергашев, А. А. Ковалев, А. Ф. Козлов, В. И. Ломакин, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, Л. А. Николаева, И. В. Панова,
Ю. С. Старилов, А. Я. Сухарев, М. М. Черепанов, Д. М. Чечот, М. С. Шалумов, В. Ю. Шобухин, В. В. Ярков и др.
Работы, где рассматриваются проблемные аспекты деятельности прокуратуры в сфере обеспечения исполнения административного законодательства, существуют, но комплексного исследования надзорной и ненадзорной деятельности прокурора в данной сфере нет. Так, предметом диссертационного исследования К. Ю. Винокурова стал прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. Между тем не исследована надзорная и ненадзорная деятельность прокурора в сфере обеспечения исполнения административного законодательства в целом. Диссертационная работа В. И. Ломакина также посвящена исключительно деятельности прокурора по обеспечению исполнения законодательства об административной ответственности. Ч. С. Кодзаев, Т. М. Кобисская, Н. В. Комарова, М. В. Гадиятова, А. А. Ковалев освещают прокурорскую деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства лишь в определенном аспекте. Например, изучается участие прокурора в пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях, в рассмотрении мировыми судьями дел об административных правонарушениях, в арбитражном процессе и т. д.
Целью настоящего исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ о прокурорской деятельности в сфере обеспечения исполнения административного законодательства.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
определить сущность и место прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства в деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законов;
выявить принципы прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства;
установить специфику предмета, объекта и принципов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства;
проанализировать поднадзорные прокуратуре субъекты в сфере обеспечения исполнения административного законодательства;
исследовать особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства;
рассмотреть специфику прокурорского надзора за исполнением законодательства об административной ответственности;
определить предмет ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства;
проанализировать проблемные аспекты участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве, в рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений;
разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства РФ и правоприменительной практики в названной сфере прокурорской деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе реализации прокурором возложенных на него полномочий в сфере обеспечения исполнения административного законодательства.
Предмет исследования составили нормы права, регулирующие правовой статус прокурора в сфере обеспечения исполнения административного законодательства, прокурорская практика, как надзорная, так и ненадзорная (судебная), связанная с реализацией возложенных на прокурора полномочий в этой области, статистические данные, а также научная и учебная литература.
Методологической базой диссертационного исследования стали теоретические положения юридической науки, системный, междисциплинарный и региональный подходы, общенаучный диалектический метод познания. Применялись также формально-юридический, системно-структурный и другие научные методы исследования. Кроме того, в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала и правоприменительной практики использовался такой прием социологических исследований, как исследование документов.
Эмпирическую базу составляют:
разъяснения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам прокурорской деятельности;
нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ;
материалы неопубликованной судебной практики арбитражных судов Западно-Сибирского, Уральского, Северо-Западного, Поволжского округов;
материалы надзорных производств прокуратуры Железнодорожного района г. Екатеринбурга, а также статистические данные надзорной практики прокуратур Свердловской области за отчетный 2010 год;
информация о прокурорских проверках в сфере надзора за обеспечением исполнения административного законодательства, размещенная на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры Челябинской области.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований проблемных аспектов прокурорской деятельности в сфере обеспечения исполнения административного законодательства.
Научную новизну диссертационного исследования определяют положения, выносимые на защиту.
1. Предлагается комплексная характеристика прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства. Резюмируется, что прокурорская деятельность в этой сфере подразделяется на надзорную и ненадзорную. С одной стороны, она представляет собой самостоятельное направление прокурорской деятельности в рамках надзорной функции прокуратуры. С другой стороны, образует отдельные направления в рамках функции по участию прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
2. Аргументируется, что правовые средства прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов являются действенными и обязательными не только для рассмотрения, но и для исполнения, если они не оспариваются поднадзорными субъектами. При этом предполагается, что такими свойствами обладают лишь законные требования прокурора. Обосновывается необходимость дополнения ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» нормой, согласно которой законные требования органов и должностных лиц прокуратуры, изложенные в протесте, представлении, предостережении или постановлении прокурора, обязательны для рассмотрения и исполнения всеми поднадзорными прокуратуре субъектами, если они не обжалуются в установленном порядке.
3. Объясняется необходимость включения в число поднадзорных прокуратуре субъектов граждан и юридических лиц всех организационно-правовых форм. Кроме того, с учетом системного толкования законодательства РФ уточняется перечень субъектов, поднадзорных органам прокуратуры. Делается вывод, что к поднадзорным прокуратуре субъектам в сфере обеспечения исполнения административного законодательства относятся: федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти; представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; Счетная палата РФ, счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований; должностные лица, в том числе руководители коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальные предприниматели; юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации); граждане, в частности члены общественных наблюдательных комиссий.
4. Приводится новая система правовых средств, используемых прокурором при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства, к которым относятся: протест на противоречащий закону правовой акт, а также на акт, нарушающий права человека и гражданина; протест на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения несудебных органов; представление об устранении нарушений закона, прав человека и гражданина; предостережение о недопустимости нарушения закона; постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования; письменное заключение прокурора, даваемое в случае участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях несудебными органами; постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требование об изменении нормативного
правового акта; решение прокурора о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения.
5. Предлагается закрепить в ст. 27.4 КоАП РФ положение, согласно которому протокол об административном задержании немедленно направляется прокурору в соответствии с территориальной компетенцией.
6. Обосновывается, что существующая рассогласованность норм АПК РФ между собой, а также с положениями КоАП РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» осложняет работу органов прокуратуры и требует законодательного решения. В связи с этим делается вывод о необходимости корректировки перечня оснований участия прокурора в арбитражном процессе и расширения его полномочий.
Предлагается внести изменения в ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 204 АПК РФ касательно производства по делам о привлечении к административной ответственности, которые должны возбуждаться также на основании заявлений прокуроров с приложением постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении.
Аргументируется, что нужно наделить прокурора полномочиями обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.
7. Формулируется идея, что прокурор в гражданском процессе уполномочен оспаривать незаконные ненормативные правовые акты, действия и бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
8. Делается вывод о необходимости дополнения перечня случаев обязательного извещения прокурора о времени и месте рассмотрения дел об административных правонарушениях делами, по которым одной из санкций является административный арест, а также делами, по которым лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, было подвергнуто административному задержанию.
9. Обосновывается значимость заключения прокурора при рассмотрении дела об административном правонарушении. Заключение прокурора во всех случаях должно иметь письменную форму и направляться в уполномоченный орган или должностному лицу.
В связи с этим предлагается внести изменения в ч. 2 ст. 29.7 и п. 9 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ.
10. Аргументируется суждение о том, что законодатель в гл. 29 КоАП РФ в некоторых случаях игнорирует прокурора как процессуальную фигуру, что недопустимо. Рекомендуется дополнить ст. 25.11 КоАП РФ примечанием, согласно которому при упоминании в тексте КоАП РФ протокола об административном правонарушении следует иметь в виду и постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных в кодексе, либо ситуаций, когда из содержания нормы вытекает иное.
11. В целях усиления эффективности и результативности деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения административного законодательства предлагается предусмотреть обязательное направление прокурорам постановлений, определений и решений по делам об административных правонарушениях. Обосновывается вывод о целесообразности внесения изменений в абз. 2 ч. 2 ст. 29.11, ст. 29.12, а также ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные предложения по изменению ряда статей ФЗ «О прокуратуре РФ», АПК РФ и КоАП РФ направлены на преодоление законодательных коллизий и пробелов. Анализ приведенных проблемных аспектов в деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения административного законодательства показывает необходимость обеспечения единообразия в правоприменительной практике органов прокуратуры. Кроме того, разработанные в диссертации положения служат развитию науки прокурорского надзорно-охранительного права и могут быть использованы для дальнейших научных разработок в данной области.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии.
Основные выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, отражены в научных статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований: «Пробелы в российском законодательстве», «Бизнес в законе». Общий объем статей -
0,78 п. л. Автор принимал участие в работе ежегодной международной научно-практической конференции «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях», которая состоялась 2-3 ноября 2010 г. в Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права. По результатам участия в данной конференции была опубликована статья в «Академическом вестнике».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на одиннадцать параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы и правовых актов.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет, методологическая и эмпирическая база, аргументируется научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, указано, в чем заключается теоретическая и практическая значимость исследования, отражены сведения об апробации результатов исследования, структура работы.
Глава 1 «Деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства как составляющая деятельности прокуратуры РФ» состоит из трех параграфов. В ней исследуются понятие, сущность и принципы прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства, а также место и роль прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства в деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законов.
В первом параграфе «Понятие и сущность деятельности прокуратуры РФ по обеспечению исполнения административного законодательства» исследуется сущность и основные черты прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства. Делается вывод, что прокурорский надзор за исполнением административного законодательства нетождествен прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства, поскольку последняя включает также ненадзорную деятельность по обеспечению исполнения указанного законодательства, что обусловлено тем, что органы прокуратуры не осуществляют надзор за судебными органами.
Таким образом, прокурорская деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства сочетает:
прокурорский надзор за исполнением административного законодательства поднадзорными прокуратуре субъектами. При этом данный вид деятельности можно считать направлением прокурорской деятельности в рамках надзорной функции прокуратуры;
участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об административных правонарушениях, а также в пересмотре вынесенных постановлений, определений,
решений по итогам рассмотрения дел об административных правонарушениях;
участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в пределах предоставленных полномочий.
Два последних вида деятельности прокуратуры выступают направлениями в рамках функции по участию прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
В рамках прокурорского надзора за исполнением административного законодательства можно особо выделить прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности. Поэтому прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности можно считать участком в рамках такого направления деятельности прокуратуры, как прокурорский надзор за исполнением административного законодательства.
Предметом прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства является именно обеспечение исполнения административного законодательства.
При этом прокурорская деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства характеризуется теми же чертами, которые свойственны прокурорской деятельности в целом:
1) она носит универсальный характер;
2) носит специальный характер;
3) выступает особым видом государственной деятельности;
4) к прокурорским работникам предъявляются самые высокие общественные требования;
5) носит публично-правовой характер;
6) органы прокуратуры независимы и руководствуются в своей деятельности только законом;
7) выступает разновидностью государственной власти;
8) включает надзорную и ненадзорную деятельность;
9) является правоохранительной и законоохранительной деятельностью. •
Во втором параграфе «Место и роль прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства в деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законов)) сделан вывод о том, что обособление прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства обусловлено специфической сферой общественных отношений, участником которых становится прокурор, а также кругом субъектов, вовлеченных в эти отношения.
Главной особенностью общественных отношений, образующих предмет административного права, является то, что они связаны с государственным управлением, с организацией и функционированием системы органов исполнительной власти на всей территории РФ. Несмотря на значимость данной отрасли права, в настоящее время источники административного права не систематизированы. Кроме того, административное право отличается от иных отраслей российского права универсализмом, мобильностью и изменчивостью, что обусловливает чрезвычайную трудоемкость деятельности прокуратуры в названной сфере, как надзорной, так и ненадзорной.
Представляется, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением административного законодательства и законностью правовых актов соответствующих органов и должностных лиц в области государственного управления, руководствуясь всей совокупностью источников административного права, в том числе актами ведомственного подзаконного характера. Именно подзаконные правовые акты конкретизируют законодательные положения. Поэтому для прокурора надзор за исполнением законов неразрывно связан с надзором за исполнением подзаконных правовых актов.
Прокурорская деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства в деятельности прокуратуры занимает чрезвычайно важное место. Это обусловлено огромным количеством правовых предписаний, входящих в предмет прокурорской деятельности, и числом поднадзорных субъектов. К последним относятся также органы административного контроля. Кроме того, прокурорская деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства включает участие в административном и гражданском судопроизводстве.
В третьем параграфе «Принципы прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законода-
тельства» анализируются понятие и виды принципов организации и деятельности прокуратуры, исследуется соотношение принципов с целями и задачами органов прокуратуры. Сделан вывод, что принципы по сути первичны, а цели и задачи - вторичны для органов прокуратуры. В силу нормативного закрепления принципы прокурорской деятельности, как и ее цели, задачи, имеют объективную природу.
Анализ различных классификаций принципов организации и деятельности прокуратуры (принципов прокурорской деятельности) свидетельствует о том, что не все предлагаемые теоретиками принципы являются основными началами прокурорской деятельности. Некоторые из них повторяют друг друга или же выделены в результате смещения акцента на другой признак того же принципа.
Вместе с тем анализ предлагаемых различными авторами принципов организации и деятельности органов прокуратуры позволяет утверждать, что они выступают и принципами прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства.
Таким образом, к принципам организации и деятельности прокуратуры в области обеспечения исполнения административного законодательства как отрасли российского законодательства относятся следующие принципы: принцип законности; принцип гласности;
принцип независимости органов прокуратуры (в том числе принцип политической независимости); принцип единства;
принцип централизации (централизма);
принцип единоначалия;
принцип равенства всех перед законом;
принцип широкого состава (широты состава) поднадзорных субъектов;
принцип невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов;
принцип обеспечения соблюдения, защиты и реализации прав граждан (а не только лиц, привлеченных или привлекаемых к ответственности);
принцип содействия прокурора правосудию и независимости судей;
принцип обязательности исполнения требований прокурора (принцип императивности);
принцип целесообразности.
Глава 2 «Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства» включает четыре параграфа. В ней исследуются понятие прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, его предмет, объект, рассматриваются поднадзорные прокуратуре субъекты, выявляются особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства, изучаются используемые прокурором правовые средства, определяется, в чем заключается специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства об административной ответственности.
В первом параграфе «Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства: понятие, предмет, объект» рассматривается соотношение таких категорий, как предмет надзора й объект надзора.
Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства является направлением в рамках функции по надзору за исполнением законов.
Представляется, что предмет прокурорского надзора за исполнением административного законодательства - соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, поднадзорными органам прокуратуры субъектами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Объектом прокурорского надзора за исполнением административного законодательства выступают конкретные действия (бездействие) или решения поднадзорных прокуратуре субъектов в указанной сфере деятельности.
Иначе говоря, предмет прокурорского надзора - это соотнесение с правовым полем конкретных объектов: деятельности поднадзорных прокуратуре субъектов и результатов этой деятельности. Предмет надзора характеризует содержание прокурорской деятельности. Объект надзора — это то, на что направлена надзорная деятельность, т. е. подлежащие проверке на соответствие законам действия (бездействие) и правовые акты поднадзорных субъектов.
Во втором параграфе «Поднадзорные субъекты: проблемы определения» делается вывод, что к поднадзорным прокуратуре субъектам в сфере обеспечения исполнения административного законодательства относятся:
1) федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти;
2) представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ;
3) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
4) органы местного самоуправления;
5) Счетная палата РФ, счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований;
6) должностные лица, в том числе руководители коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальные предприниматели;
7) юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации);
8) граждане, в частности члены общественных наблюдательных комиссий.
Отнесение граждан и юридических лиц к поднадзорным прокуратуре субъектам оправдано исторически, а также следует из системного толкования законодательства РФ. Подчеркивается, что надзор за гражданами не является вездесущим, он ограничен лишь исполнением ими административного законодательства. Это согласуется и с конституционным правом на тайну частной жизни, и с положением о том, что функции прокуратуры определены федеральными законами.
Аргументируется расширительное толкование термина «должностное лицо». При этом при установлении должностных лиц, поднадзорных прокуратуре, следует руководствоваться определением, изложенным в КоАП РФ, так как оно содержит указание на конститутивные признаки любого должностного лица. В связи с этим представляется, что руководители юридических лиц по правовому статусу не отличаются от должностных лиц государственных и муниципальных органов и организаций, так как и те, и другие выполняют схожие функции. Значит, обособление руководителей юридических лиц от должностных лиц государственных и муниципальных органов и организаций не обосновано.
Кроме того, аргументируется позиция, согласно которой к поднадзорным прокуратуре субъектам относятся коллективные образования, обладающие статусом юридического лица. Это обусловлено тем, что правоотношения возможны только между субъектами права, физическими и юридическими лицами, обладающими правосубъектностью. Более того, привлечь к административной ответственности можно только физическое или юридическое лицо.
В третьем параграфе «Особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства. Надзорные правовые средства» делается вывод, что полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства реализуются посредством применения прокурором следующих правовых средств: протеста на противоречащий закону правовой акт, а также на акт, нарушающий права человека и гражданина; протеста на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения несудебных органов; представления об устранении нарушений закона, прав человека и гражданина; предостережения о недопустимости нарушения закона; постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования; письменного заключения прокурора, даваемого в случае участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях несудебными органами; постановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требования об изменении нормативного правового акта; решения прокурора о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения.
Дается характеристика кавдого из перечисленных правовых средств.
. Указывается, что в делах об административных правонарушениях протест прокурора имеет специфику.
Особо анализируется полномочие прокурора возбуждать дело об административном правонарушении. Делается вывод, что наличие
данного полномочия, безусловно, положительно. Однако существование составов административных правонарушений, к ответственности по которым уполномочены привлекать только прокуроры, не обосновано. Отмечается, что на практике прокуроры нередко выносят постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении граждан.
Поскольку органы прокуратуры не наделены правом проводить административное расследование, норма КоАП РФ, предусматривающая право прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, по сути, является «мертвой». Необходимо либо законодательно закрепить действия прокурора при передаче материалов проверки для проведения административного расследования, либо исключить данную норму.
Для надзора за исполнением административного законодательства (законодательства об административной ответственности) специфично постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию.
Заключение прокурора, даваемое в случае участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях несудебными органами в порядке, предусмотренном КоАП РФ, является, несомненно, важным правовым средством прокурора. Требования к форме и содержанию заключения прокурора должны вытекать из ст. 29.10, 29.12 КоАП РФ, регламентирующих требования к постановлению и определению по делу об административном правонарушении.
Указывается, что полномочия по выявлению нарушений закона -безусловно-властные, а полномочия по реагированию на выявленные нарушения закона - ограниченно-властные.
При этом правовые средства обусловлены законодательно регламентированными полномочиями прокурора, но не тождественны им.
В четвертом параграфе «Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства об административной ответственности» выявлена специфика прокурорского надзора в указанной сфере. Отмечается, что особенности деятельности прокуратуры на данном участке обусловлены более узким предметом надзора и спецификой полномочий прокурора, регламентированных КоАП РФ.
Первая особенность этого участка деятельности связана с особым правовым статусом прокурора, обусловленным тем, что прокурор, с одной стороны, является властным субъектом, уполномоченным привлекать к административной ответственности и имеющим процессуальную заинтересованность в исходе дела, а с другой - призван обеспечивать при производстве по делу об административном правонарушении исполнение закона.
Вторая особенность рассматриваемого участка надзорной деятельности заключается в том, что прокуроры используют средства прокурорского реагирования, закрепленные как в ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», так и в ст. 25.11 и гл. 30 КоАП РФ.
Кроме того, поднадзорными субъектами в этом случае выступают только субъекты административно-юрисдикционного процесса.
Перечисленные особенности позволяют заключить, что роль прокурора на данном участке надзорной деятельности должна быть активной. Прокурор уполномочен не только сам привлекать к административной ответственности виновных лиц, но и надзирать за исполнением законодательства РФ об административной ответственности при привлечении к административной ответственности и рассмотрении дел об административных правонарушениях несудебными органами. При этом прокурор вправе участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Глава 3 «Участие прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений, и дел об административных правонарушениях» состоит из четырех параграфов. В ней исследуются предмет ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства, проблемные аспекты участия прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, и дел об административных правонарушениях.
В первом параграфе «Предмет ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства» делается вывод, что ненадзорная деятельность прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства включает: участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях; участие про-
курора в рассмотрении арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях; участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений.
Исследуется соотношение понятий «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях». Утверждается, что к административному судопроизводству относятся производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, а также производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражных судах. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции является гражданским судопроизводством.
Следовательно, все направления ненадзорной деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения административного законодательства выступают формами участия прокурора в административном и гражданском судопроизводстве.
Правовой статус прокурора при участии в суде обусловлен его процессуальной правоспособностью.
Делается вывод, что невозможность принудительного обеспечения исполнения актов прокурорского реагирования, используемых в надзорной деятельности прокурора, приводит к тому, что в случаях, требующих оперативного реагирования на правонарушение, прокурорам целесообразнее обращаться в судебные органы.
Во втором параграфе «Проблемные аспекты участия прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» рассматриваются существующие противоречия между концепцией ФЗ «О прокуратуре РФ» и концепцией арбитражного процессуального законодательства в части регулирования оснований участия прокурора в суде, а также несогласованность норм КоАП РФ и АПК РФ.
В связи с этим обосновывается вывод о необходимости внесения в АПК РФ ряда существенных изменений и дополнений в части расширения перечня оснований для обращения прокурора в арбитражный суд. Аргументируется важность законодательного закрепления
права прокурора обращаться в арбитражный суд, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, а также права прокурора обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.
Исследуются недостатки процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в порядке АПК РФ, формулируются рекомендации по их устранению путем внесения изменений в ряд статей АПК РФ.
Предлагается внести изменения в ч. 2 ст. 202 АПК РФ с целью особого указания на то, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается также на основании заявлений прокуроров о привлечении к административной ответственности, поданных в отношении указанных в ч. 1 настоящей статьи лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
Также обосновывается необходимость внесения изменений в ч. 2 ст. 204 АПК РФ, в соответствии с которыми к заявлению о привлечении к административной ответственности прилагается протокол об административном правонарушении или постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и другие указанные в АПК РФ документы.
Указывается на непоследовательное отношение законодателя к определению подведомственности дел об административных правонарушениях арбитражным судам. Логичнее было бы отнести к подведомственности арбитражных судов административные правонарушения, совершенные юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями и предусмотренные гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» и гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг» КоАП РФ. В настоящее же время к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об административных правонарушениях, предусмотренных разными главами кодекса.
Среди недостатков нормативного регулирования такой формы участия прокурора в арбитражном процессе, как вступление в про-
цесс, инициированный другими лицами, называется то, что АПК РФ не предусматривает право прокурора на дачу заключений по делам с его участием. Представляется, что гл. 19 АПК РФ нужно дополнить статьей, регламентирующей форму и содержание заключения прокурора.
Резюмируется, что к правовым средствам, используемым прокурором при рассмотрении арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, относятся: заявления (в том числе заявления о привлечении к административной ответственности), ходатайства, апелляционные и кассационные жалобы, надзорные представления и заявления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, заключения прокурора.
Анализ работы прокуроров прокуратур Свердловской области по реализации полномочий в арбитражном процессе за 2010 г. свидетельствует об уменьшении количества заявлений прокуроров об инициировании арбитражного процесса, в частности заявлений о привлечении виновных к административной ответственности, а также уменьшении количества дел, по которым заявления прокуроров удовлетворены. Данные обстоятельства говорят о недостаточно эффективной работе органов прокуратуры на данном участке деятельности.
В третьем параграфе «Проблемные аспекты участия прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений» исследуется специфика данной ненадзорной деятельности прокурора.
Утверждается, что особенностью участия прокурора в гражданском процессе в сфере обеспечения исполнения административного законодательства является то, что спор, выступающий предметом судебного рассмотрения, вытекает из публично-правовых отношений. При этом производство по делам об административных правонарушениях выходит за рамки такой деятельности.
Так как нормы ст. 45 ГПК РФ не ограничивают прокурора в выборе характера заявляемых требований, обозначая, однако, круг субъектов, в интересах которых прокурор вправе инициировать судебное разбирательство, прокурор в целях обеспечения исполнения административного законодательства может обращаться в суд с заявлениями также в интересах граждан.
Делается вывод, что прокурор в гражданском процессе уполномочен оспаривать незаконные ненормативные правовые акты, действия и бездействие уполномоченных органов и должностных лиц.
Анализируется полномочие прокурора по вступлению в процесс для дачи заключения по делу в случаях, предусмотренных законодательством. При этом указывается, что по содержанию заключение прокурора должно соответствовать требованиям ст. 196 ГПК РФ, регламентирующей вопросы, разрешаемые при принятии решения судом. Предпочтительна письменная форма заключения прокурора, так как она повысит ответственность прокурора и значимость его заключения для суда и лиц, участвующих в деле.
К правовым средствам прокурора в гражданском судопроизводстве относятся: заявления, ходатайства, заключения по делу, апелляционные и кассационные представления на не вступившие в законную силу решения суда, надзорные представления на вступившие в законную силу судебные постановления, заявления о пересмотре вынесенных судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам.
Думается, что деятельность прокуроров в гражданском судопроизводстве весьма эффективна. Это обусловлено тем, что ГПК РФ строго не регламентирует содержание исков (заявлений) прокуроров. Кроме того, прокурор вправе обращаться в суд в защиту неопределенного круга лиц. Таким образом, оснований для участия прокурора в гражданском судопроизводстве в настоящее время больше, чем для участия в арбитражном процессе.
В четвертом параграфе «Проблемные аспекты участия прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях» исследуется специфика ненадзорной деятельности прокурора в сфере рассмотрения дел об административных правонарушениях и пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции включает рассмотрение дел об административных правонарушениях с применением административных наказаний и пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Отмечается, что в настоящее время КоАП РФ предусматривает ряд случаев обязательного извещения прокурора о времени и месте
рассмотрения дел об административных правонарушениях, не закрепляя случаи его обязательного участия. В связи с этим предлагается перечислить в КоАП РФ ситуации, требующие обязательного участия прокурора при рассмотрении дела об административном правонарушении, и расширить перечень оснований обязательного извещения прокурора о рассмотрении дел.
Указывается, что существуют две формы участия прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции: участие в рассмотрении дела об административном правонарушении с целью дачи заключения и принесение протеста на постановление или решение по делу об административном правонарушении.
При этом аргументируется, что соблюдение письменной формы заключения повысит его важность в глазах органа, рассматривающего дело об административном правонарушении. В случае если прокурор не присутствует по каким-либо причинам при рассмотрении дела, его заключение должно быть оглашено. В связи с этим предлагается внести изменения в ч. 2 ст. 29.7, п. 9 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ.
Для особого выделения процессуальной фигуры прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях рекомендуется дополнить ст. 25.11 КоАП РФ примечанием, согласно которому при упоминании в КоАП РФ протокола об административном правонарушении следует иметь в виду и постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных в кодексе, либо ситуаций, когда из содержания нормы вытекает иное.
Сделан вывод, что в целях оптимизации деятельности прокурора на данной стадии необходимо во всех случаях направлять уполномоченным прокурорам постановления и решения по делу об административном правонарушении. В связи с этим необходимо внести изменения и дополнения в абз. 2 ч. 2 ст. 29.11, ст. 29.12, ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ.
В заключении кратко излагаются выводы теоретического и практического характера.
В приложении приводятся проекты изменений в законодательные акты РФ.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне ВАК
1. Любчикова П. М. Проблемные аспекты определения поднадзорных прокуратуре субъектов при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства // Бизнес в законе. - 2011. - № 3. - С. 146-148 (0,38 п. л.).
2. Любчикова П. М. Особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства. Надзорные правовые средства // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - № 3. - С. 264-267 (0,4 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях
3. Любчикова П. М. Проблемные аспекты ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства // Академический вестник. - Сер. Право: научно-аналитический журнал. - № 1. - Тюмень, 2011. - С. 20-24 (0,23 п. л.).
Подписано в печать 15.12.11. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,50. Уч.-изд. л. 1,50. Тираж 115 экз. Заказ № 116
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия». 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23
13ДАТЕАЬСКИИ ДОМ
•Уральская государственная юридическая академия»
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемные аспекты надзорной и ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства»
61 12-12/382
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»
На правах рукописи
Полина Михайловна
ЛЮБЧИКОВА
Проблемные аспекты ^ надзорной и ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства
Специальность 12.00.11 -судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -
доктор юридических наук, профессор
Е. Р. Ергашев
Екатеринбург 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение................................................................................................................4
Глава 1. Деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства
как составляющая деятельности прокуратуры РФ .................................... 14
§ 1. Понятие и сущность деятельности прокуратуры РФ
по обеспечению исполнения административного законодательства........14
§ 2. Место и роль прокурорской деятельности
по обеспечению исполнения административного законодательства
в деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законов.........36
§ 3. Принципы прокурорской деятельности
по обеспечению исполнения административного законодательства........46
Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением
административного законодательства...........................................................64
§ 1. Прокурорский надзор за исполнением
административного законодательства: понятие, предмет, объект............64
§ 2. Поднадзорные субъекты: проблемы определения...............................71
§ 3. Особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства.
Надзорные правовые средства ......................................................................86
§ 4. Специфика прокурорского надзора за исполнением
законодательства об административной ответственности.........................113
Глава 3. Участие прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений,
и дел об административных правонарушениях ...........................................124
§ 1. Предмет ненадзорной деятельности прокурора
по обеспечению исполнения административного законодательства........124
§ 2. Проблемные аспекты участия прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений ............................................................131
§ 3. Проблемные аспекты участия прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел,
возникающих из публичных правоотношений............................................147
§ 4. Проблемные аспекты участия прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел
об административных правонарушениях.....................................................162
Заключение...........................................................................................................175
Приложение..........................................................................................................179
Список использованной литературы и правовых актов............................184
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития законодательства в области прокурорского надзорно-охранительного права характеризуется изменчивостью, вызванной необходимостью адаптации законодательства к новым политико-экономическим и культурным условиям. Не прекращаются дискуссии относительно роли, которую должна выполнять прокуратура в России.
В рамках исследования анализируется сущность как надзорной, так и ненадзорной прокурорской деятельности применительно к исполнению административного законодательства. Выбор темы обусловлен тем, что в указанном случае деятельность прокуратуры направлена на исполнение законодательства, как правило, властными административными органами, которые по сравнению с иными субъектами, поднадзорными прокуратуре, обладают большими властными полномочиями. Это, в свою очередь, приводит к тому, что прокурорская деятельность в сфере обеспечения исполнения административного законодательства является более сложной и трудоемкой, чем в других сферах.
Надзорная функция прокуратуры исторически себя оправдала. Надзор прокуратуры имеет специфику в зависимости от предмета и (или) объекта. Одним из основных направлений надзора за исполнением законов является надзор за исполнением административного законодательства. Административные органы чрезвычайно многообразны, а административное законодательство - обширно. Это приводит к тому, что прокуратура вынуждена осуществлять надзор за широким кругом субъектов, в том числе за гражданами и юридическими лицами.
Арсенал правовых средств, используемых прокурором, все расширяется. В настоящее время они регламентированы не только ФЗ «О прокуратуре РФ», но и иными федеральными законами.
Однако нормы ФЗ «О прокуратуре РФ», АПК РФ, КоАП РФ не учитывают многогранности деятельности прокуратуры, что приводит к несоответствию фактических надзорных отношений нормативным.
Надзор прокуратуры за исполнением административного законодательства включает также надзор за исполнением законодательства о привлечении к административной ответственности. В этом случае полномочия прокурора регламентируются не только ФЗ «О прокуратуре РФ», но и административным законодательством: КоАП РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Анализ полномочий прокурора на названном участке деятельности свидетельствует об их обширности и специфичности. Вместе с тем в научной и учебной литературе не уделяется должного внимания надзору прокуратуры за исполнением административного законодательства в целом и законодательства об административной ответственности в частности.
Кроме того, прокурорская деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства включает ненадзорную деятельность, связанную с участием прокуроров в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Данная деятельность специфична, что обусловлено, во-первых, ограниченными полномочиями, которыми наделены прокуроры в указанной сфере, во-вторых, регламентацией деятельности нормами других отраслей права: гражданского процессуального, арбитражного процессуального и административного. Следовательно, нормы ФЗ «О прокуратуре РФ» должны применяться с учетом положений ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Однако практика показывает, что существует ряд законодательных коллизий и пробелов в части определения полномочий прокурора по участию в судопроизводстве.
Более того, на сегодня не проведено единого комплексного исследования деятельности прокурора в гражданском и административном судопроизводстве применительно к сфере обеспечения исполнения административного законодательства. Это обстоятельство также свидетельствует о нестандартности вы-
бранного подхода и значимости исследования как для теоретика, так и для правоприменителя.
Итак, проблемные аспекты прокурорской деятельности в сфере обеспечения исполнения административного законодательства требуют теоретического осмысления и нормативного регулирования.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых, как Д. Н. Бахрах, Ю. Е. Винокуров, К. Ю. Винокуров, М. А. Викут, В. В. Гаврилов, М. В. Гадиятова, В. Г. Даев, Е. Р. Ергашев,
A. А. Ковалев, А. Ф. Козлов, В. И. Ломакин, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, Л. А. Николаева, И. В. Панова, Ю. С. Старилов, А. Я. Сухарев, М. М. Черепанов, Д. М. Чечот, М. С. Шалумов, В. Ю. Шобухин, В. В. Ярков и др.
Работы, где рассматриваются проблемные аспекты деятельности прокуратуры в сфере обеспечения исполнения административного законодательства, существуют, но комплексного исследования надзорной и ненадзорной деятельности прокурора в данной сфере нет. Так, предметом диссертационного исследования К. Ю. Винокурова стал прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. Между тем не исследована надзорная и ненадзорная деятельность прокурора в сфере обеспечения исполнения административного законодательства в целом. Диссертационная работа
B. И. Ломакина также посвящена исключительно деятельности прокурора по обеспечению исполнения законодательства об административной ответственности. Ч. С. Кодзаев, Т. М. Кобисская, Н. В. Комарова, М. В. Гадиятова, А. А. Ковалев освещают прокурорскую деятельность по обеспечению исполнения административного законодательства лишь в определенном аспекте. Например, изучается участие прокурора в пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях, в рассмотрении мировыми судьями дел об административных правонарушениях, в арбитражном процессе и т. д.
Целью настоящего исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ о прокурорской деятельности в сфере обеспечения исполнения административного законодательства.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: определить сущность и место прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства в деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законов;
выявить принципы прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства;
установить специфику предмета, объекта и принципов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства;
проанализировать поднадзорные прокуратуре субъекты в сфере обеспечения исполнения административного законодательства;
исследовать особенности полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства;
рассмотреть специфику прокурорского надзора за исполнением законодательства об административной ответственности;
определить предмет ненадзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства;
проанализировать проблемные аспекты участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве, в рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений;
разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства РФ и правоприменительной практики в названной сфере прокурорской деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе реализации прокурором возложенных на него
полномочий в сфере обеспечения исполнения административного законодательства.
Предмет исследования составили нормы права, регулирующие правовой статус прокурора в сфере обеспечения исполнения административного законодательства, прокурорская практика, как надзорная, так и ненадзорная (судебная), связанная с реализацией возложенных на прокурора полномочий в этой области, статистические данные, а также научная и учебная литература.
Методологической базой диссертационного исследования стали теоретические положения юридической науки, системный, междисциплинарный и региональный подходы, общенаучный диалектический метод познания. Применялись также формально-юридический, системно-структурный и другие научные методы исследования. Кроме того, в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала и правоприменительной практики используется такой прием социологических исследований, как исследование документов.
Эмпирическую базу составляют:
разъяснения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам прокурорской деятельности;
нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ;
материалы неопубликованной судебной практики арбитражных судов Западно-Сибирского, Уральского, Северо-Западного, Поволжского округов;
материалы надзорных производств прокуратуры Железнодорожного района г. Екатеринбурга, а также статистические данные надзорной практики прокуратур Свердловской области за отчетный 2010 год;
информация о прокурорских проверках в сфере надзора за обеспечением исполнения административного законодательства, размещенная на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры Челябинской области.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований проблемных ас-
пектов прокурорской деятельности в сфере обеспечения исполнения административного законодательства.
Научную новизну диссертационного исследования определяют положения, выносимые на защиту.
1. Предлагается комплексная характеристика прокурорской деятельности по обеспечению исполнения административного законодательства. Резюмируется, что прокурорская деятельность в этой сфере подразделяется на надзорную и ненадзорную. С одной стороны, она представляет собой самостоятельное направление прокурорской деятельности в рамках надзорной функции прокуратуры. С другой стороны, образует отдельные направления в рамках функции по участию прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
2. Аргументируется, что правовые средства прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов являются действенными и обязательными не только для рассмотрения, но и для исполнения, если они не оспариваются поднадзорными субъектами. При этом предполагается, что такими свойствами обладают лишь законные требования прокурора. Обосновывается необходимость дополнения ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» нормой, согласно которой законные требования органов и должностных лиц прокуратуры, изложенные в протесте, представлении, предостережении или постановлении прокурора, обязательны для рассмотрения и исполнения всеми поднадзорными прокуратуре субъектами, если они не обжалуются в установленном порядке.
3. Объясняется необходимость включения в число поднадзорных прокуратуре субъектов граждан и юридических лиц всех организационно-правовых форм. Кроме того, с учетом системного толкования законодательства РФ уточняется перечень субъектов, поднадзорных органам прокуратуры. Делается вывод, что к поднадзорным прокуратуре субъектам в сфере обеспечения исполнения административного законодательства относятся: федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти;
представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; Счетная палата РФ, счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований; должностные лица, в том числе руководители коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальные предприниматели; юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации); граждане, в частности члены общественных наблюдательных комиссий.
4. Приводится новая система правовых средств, используемых прокурором при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства, к которым относятся: протест на противоречащий закону правовой акт, а также на акт, нарушающий права человека и гражданина; протест на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения несудебных органов; представление об устранении нарушений закона, прав человека и гражданина; предостережение о недопустимости нарушения закона; постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования; письменное заключение прокурора, даваемое в случае участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях несудебными органами; постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требование об изменении нормативного правового акта; решение прокурора о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения.
5. Предлагается закрепить в ст. 27.4 КоАП РФ положение, согласно которому протокол об административном задержании немедленно направляется прокурору в соответствии с территориальной компетенцией.
6. Обосновывается, что существующая рассогласованность норм АПК РФ между собой, а также с положениями КоАП РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» осложняет работу органов прокуратуры и требует законодательного решения. В связи с этим делается вывод о необходимости корректировки перечня оснований участ
