Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации

Седельникова, Раиса Игоревна

Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации»

На правах рукописи

Седельникова Раиса Игоревна

ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)

12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ии34Э1327

Москва-2010

003491327

Работа выполнена в Институте (филиале) Московской государственной юридической академии имени О Е Кутафина в г Кирове

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор

Горбунова Ольга Николаевна

Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор

Соколова Эльвира Дмитриевна кандидат юридических наук, доцент Вершило Татьяна Александровна

Ведущая организация Московский Государственный Университет

им М В Ломоносова

Защита состоится 24 февраля 2010 года в 13 00 на заседании диссертационного совета Д 212 123 02 при Московской государственной юридической академии имени О Е Кутафина, г Москва, 123995, ул Садовая Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О Е Кутафина

Автореферат разослан 21 января 2010 года

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

Н А.Михалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование бюджетного устройства России потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налоговых и бюджетных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации В связи с этим, большое значение приобрели вопросы эффективного регулирования межбюджетных отношений между федеральными уровнями государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления

Проводимое совершенствование межбюджетных отношений способствует укреплению финансовых основ региональных властей и местного самоуправления, где необходимо четкое распределение и закрепление необходимых доходных и расходных полномочий, а также непреложное определение бюджетной ответственности и мер ее применения Система межбюджетных отношений должна стимулировать региональные и местные власти повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий

В этой связи на сегодняшний день особую актуальность приобретают вопросы правовой природы бюджетов, формирования доходной части бюджетов, правомерного и корректного расходования бюджетных средств, а также вопросы расширения доходной части региональных и местных бюджетов Актуальность этих вопросов неоднократно подтверждалась руководителями государства В каждом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, начиная с 2000-го года фигурируют вопросы необходимости повышения уровня жизни населения страны, заработной платы работникам бюджетной сферы, а также усиления ответственности региональных и местных руководителей за надлежащее исполнение расходных частей, вверенных им бюджетов Согласно 7 статьи Конституции Российской Федерации - Российская Федерация является социальным государством, что определяет приоритетность обеспечения высокого уровня жизни населения страны при любых системных и структурных преобразованиях

В условиях перехода к рыночной экономике в Российской Федерации в вопросах оказания влияния на экономические процессы в стране значительно возросла роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики Задачей особой важности становится при этом необходимость надлежащего выполнения всеми субъектами бюджетных правоотношений их обязанностей и обязательств

Таким образом, вопросы правового регулирования бюджетных отношений приобретают все большую актуальность в социально-экономической сфере жизни страны, поскольку в нормах бюджетного права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, порядок получения и использования государственных денежных средств и другие вопросы

Степень научной разработанности проблемы Обзор монографических и диссертационных работ, а также иных научных публикаций отечественных ученых позволяет сделать вывод о том, что избранная диссертантом тема не являлась самостоятельным предметом исследования в современной науке Однако отдельные проблемы межбюджетных отношений, формирования доходной части бюджета, осуществления расходных обязательств не могли не вызвать интерес со стороны ученых

Проблемы правового регулирования общественных отношений в области бюджетного права и бюджетных расходов в том или ином объеме исследовались специалистами науки финансового права еще до революции С И.Иловайским, В А Лебедевым, М Ф Орловым, М М Сперанским, Ю К Толстым, Н И Тургеневым, в послереволюционный, советский и постсоветский периоды Ю В.Арбатской, Н М Артемевым, Е М Ашмариной, В В Бесчеревных, О В Болтиновой, Н В Васильевой, Л К Вороновой, О Н Горбуновой, Е.Ю Грачевой, Ю В Друговой, М Ф Ивлиевой, М В Карасевой, Ю А Крохиной, И И Кучеровым, М И Пискотиным, Е А Ровинским, М В Романовским, А Д Селюковым, Э Д Соколовой, Р О Халфиной, Н И Химичевой, С Д Цыпкиным и др Особое значение приобретают работы Л К Вороновой, которая раскрыла сущность и роль расходов бюджета, О Н Горбуновой, выявившей основу финансовой деятельности государства в условиях перехода к рыночной экономике, давшей определение финансового мониторинга, государственных расходов и выделившей их особенности

Для более глубокого изучения роли бюджетов в осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований наряду с юридическими работами изучались работы ученых-экономистов При написании диссертационного исследования полезными оказались работы О В Врублевской, С И Мережицкого, В М Родионовой, М В Романовского, С В Степашина, Д Г Черника и др

Вместе с тем указанными работами не исчерпывается проблематика исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, поэтому она требует дополнительных исследований

Цель диссертационной работы. Цель данного диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа действующих в РФ нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в бюджетной сфере, определить общие проблемы бюджетного права, дать оценку существующего состояния межбюджетных отношений в РФ на примере Кировской области, Ульяновской области и Республики Татарстан,

рассмотреть пути решения наиболее актуальных проблем развития бюджетной системы РФ, в особенности региональных бюджетов, а также выявить недостатки и пробелы в законодательстве дать рекомендации, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование правового регулирования данного вида общественных отношений

Для достижения поставленных целей, исследование призвано решить следующие задачи

- исследовать сущность понятия доходов и расходов региональных и местных бюджетов,

- отразить значение институтов региональных и местных доходов и расходов в стадии исполнения бюджета для решения, стоящих перед ними задач и функций,

- проанализировать законодательные основы межбюджетных отношений, а также влияние существующей ситуации на качественное исполнение региональными и местными бюджетами, делегированных им расходных обязательств,

- обобщить российский дореволюционный и зарубежный опыт в вопросах отношения власти к исполнению расходных обязательств,

- проанализировать исполнение расходных обязательств региональными и местными,

- проанализировать существующие проблемы пополнения доходной части бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы Российской Федерации,

- предложить пути реального пополнения доходной части бюджета субъекта Российской Федерации, необходимость восстановления института регулирующих доходов, перераспределение налоговых поступлений между бюджетами, повышение роли малого и среднего бизнеса в регионах и муниципальных образованиях, усовершенствование порядка распределения бюджетных доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы.

Объектом исследования выступают межбюджетные отношения в Российской Федерации, а также вопросы исполнения доходной и расходной части бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы РФ

Предметом исследования являются нормы финансового, бюджетного, налогового законодательства, как федерального уровня, так и субъектов РФ, отдельные правовые акты местного самоуправления Предметом исследования являются также материалы практики органов государственной власти и местного самоуправления, а также текущей прессы, раскрывающие суть бюджетных полномочий региональной и местной власти В диссертационной работе для исследования отдельных вопросов использовались также нормативные акты, утратившие законную силу.

Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертации послужили общенаучные и частнонаучные методы исследования

диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, структурно-системный и другие, широко применяемые в гуманитарных науках

Теоретической базой диссертационного исследования являются труды российских ученых-правоведов по отраслевым правовым наукам и, в первую очередь, по финансовому, бюджетному, налоговому праву России, конституционному праву, теории государства и права, экономической теории, финансам и государственному управлению

За последние годы появились практические пособия, научные статьи, в которых затрагиваются общие теоретические положения, имеющие непосредственное отношение к бюджетному праву, вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства, обобщается и анализируется праворазъяснительная и правоприменительная практика.

Эмпирическую базу исследования составили международные правовые акты, массив правовых норм финансового права, регулирующих бюджетные отношения и межбюджетные отношения в современной России, региональное законодательство Кировской, Ульяновской областей, Республики Татарстан, решения органов власти местного самоуправления городов Кирова, Ульяновска, материалы Контрольно-счетной Палаты Кировской области, материалы Кировского областного Управления статистики, данные пресс-службы Правительства Республики Татарстан, данные налогового Управления по Республике Татарстан

Научная новизна исследования. Научная новизна настоящей диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием взаимозависимости теоретических и практических аспектов исполнения доходных и расходных частей бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы РФ, а также обозначения тенденций дальнейшего развития системы межбюджетных отношений в современных условиях, с точки зрения социальной направленности экономической политики РФ и реализации принципа федерализма как одного из основополагающих принципов финансовой, в том числе бюджетной, деятельности государства и местного самоуправления

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения

1 Учитывая, что все субъекты РФ и муниципальные образования в настоящее время находятся в неравных экономических, географических и демографических условиях, в них с разной степенью качества и эффективности организован управленческий менеджмент, что зачастую зависит от субъективного фактора, предлагается все регионы разделить на три категории -сбалансированные, дотационные и депрессивные Необходимо установить критериальный подход, по которому тот или иной субъект бюджетных отношений отнесён к одной из категорий и законодательно закрепить такое деление в главе 16 Бюджетного кодекса РФ «Межбюджетные трансферты», что позволит дифференцировано подходить к установлению основ формирования

доходных частей бюджетов и финансирования субъектов РФ и муниципальных образований, относящихся к той или иной конкретной категории

2 Обосновывается ошибочность отмены института регулирующих доходов, поскольку такой метод бюджетного регулирования носил стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты Г1 и 1Н уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода, обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление данного дохода в бюджетную систему, т е развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т д, что одновременно способствует и увеличению собственных доходов этих бюджетов

Разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те из них, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и, отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования, то есть рассмотреть вопрос о возврате к форме регулирующих доходов, внести их в состав доходов бюджетов и дополнить Главы 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ «Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Доходы местных бюджетов» соответственно, с установлением нормативов отчислений в бюджеты второго и третьего уровней бюджетной системы РФ

3 Доказывается целесообразность осуществления планирования финансовой деятельности и построения бюджетов, исходя не из формирования доходной части бюджета, а из необходимости полного финансирования расходов каждого конкретного бюджета. То есть, осуществлять финансовую деятельность не на основании запланированных затрат, (а в дальнейшем пересматривать бюджеты на стадии их исполнения и сокращать ранее установленные объемы расходов на основании объёмов реально собранных доходов), а, наоборот, установив объемы необходимых затрат, определять источники и соответствующие объемы доходов

4 Отказ от существующей практики централизации основных налоговых поступлений в федеральном бюджете с последующими безвозмездными вспомоществованиями в виде бюджетных трансфертов, позволяет предложить в качестве одного из путей расширения доходной части бюджета субъекта РФ изменение порядка распределения налоговых поступлений между бюджетами, в частности, производить перераспределение между бюджетами поступления средств от налога на добавленную стоимость

5 Развитие малого и среднего бизнеса на территории каждого субъекта РФ способно послужить укреплению доходной части бюджета

а) за счет арендной платы и сборов за регистрацию предприятий малого и среднего бизнеса,

б) за счет поступлений налогов непосредственно в соответствующий бюджет от предприятий малого и среднего бизнеса с особыми режимами налогообложения.

Теоретическая и практическая значимость исследования

определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, ориентированностью исследования на совершенствование бюджетного законодательства

Во-первых, содержащиеся в ней положения и выводы могут послужить исходным материалом в последующих исследованиях правовых проблем, связанных с бюджетными институтами Во-вторых, выдвинутые в диссертации теоретические положения и конкретные предложения по коррекции и совершенствованию действующего законодательства по вопросам бюджетных правоотношений в части восстановления института регулирующих доходов, перераспределения доходов между бюджетами, снижение за счет увеличения налоговых отчислений иждивенчества нижестоящих национально-государственных и административно-территориальных образований, повышение роли малого и среднего бизнеса и заинтересованности регионов и муниципальных образований в развитии инфраструктуры на своих территориях, могут быть использованы в дальнейшем при подготовке и обсуждении нормативных актов В-третьих, разработанные автором теоретические положения и рекомендации по разрешению конкретных правовых проблем по вопросам бюджетного регулирования, связанные с исследованием вопросов межбюджетных отношений, анализом существующей бюджетной ситуации, предложения по устранению пробелов в теории, могут принести существенную пользу при исполнении региональных и местных бюджетов.

Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в преподавании учебного курса «Финансовое право», при подготовке специализированного курса «Бюджетное право» с применением регионального компонента, учебных программ и методических рекомендаций, учебных пособий для студентов

Апробация результатов исследования.

Ряд теоретических и практических предложений исследования нашли отражение в публикациях, подготовленных автором Основные положения диссертационного исследования освещались автором на ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Института (филиала) МГЮА в г Кирове, на межрегиональных конференциях

Апробация результатов исследования проходила также в ходе проведения лекций и семинаров по курсу «финансовое право», «бюджетное право», и лекций по спецкурсу «региональный компонент в бюджетных правоотношениях в России» со студентами Института (филиала) МГЮА в г Кирове

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех взаимосвязанных глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исстедования, раскрывается степень научной разработанности проблемы, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается его методология и методика, характеризуется эмпирическая и теоретическая основы, научная новизна работы, формулируются предложения, выносимые на защиту, характеризуется теоретическая и практическая значимость диссертации, приводятся сведения о ее апробации

Первая глава «Правовая природа бюджетов» посвящена исследованию сущности бюджета, его значения как финансовой основы государства Бюджет исследуется как правовая, экономическая и материальная категория Основное внимание уделяется значимости бюджета, как основного инструмента в управлении государством, исследуются составные части бюджета - доходы и расходы Глава состоит из дв>х параграфов

В первом параграфе рассматривается понятие и значение бюджета как финансовой основы современного государства Исследуется финансово-правовая природа бюджета, бюджет рассматривается с разных точек зрения Анализируется социально-экономическая роль бюджета Отмечается, что информационная природа бюджета (как и финансов в целом) позволяет осуществлять финансовый мониторинг Отслеживая денежные отношения, государство получает возможность управлять всеми общественными процессами, воздействовать на них

В диссертации отмечается, что бюджету принадлежит ведущая и координирующая роль в финансовой системе

Качество экономической ситуации в государстве должно определятся именно тем, насколько грамотно осуществляется в нем финансовая деятельность, то есть, как происходит формирование, распределение и использование фондов денежных средств, необходимых государству и муниципальному образованию для стабильного и бесперебойного существования Огромную роль в этих процессах играет то как исполняются доходная и расходная части бюджетов В связи с этим одной из основных целей данного исследования является изучение автором проблем выполнение своих функций и задач на региональном и муниципальном уровнях Российской Федерации

Наиболее сложным и нуждающемся в строгом урегулировании, является, безусловно, вопрос об осуществлении бюджетных расходов Именно расходная часть бюджетов всех уровней бюджетной системы является одним из самых ответственных обязательств органов государственной власти или муниципального образования, исполняющих бюджет Поскольку финансы -исчерпывающий источник информации о состоянии всего государственного организма, то именно расходы бюджетов призваны информировать общество о том на какие нужды и в каких объемах направляются средства бюджета

Статья 6 Бюджетного кодекса дает весьма лаконичное определение бюджетных расходов, - «выплачиваемые из бюджета денежные средства за исключением средств являющихся в соответствии с настоящим Кодексом

источниками финансирования бюджета»1 Глава 10 БК «Общие положения о расходах бюджетов» дает уже гораздо более детализированное представление о том, что же такое расходы бюджетов и какие расходы обязаны исполнять бюджеты различных уровней бюджетной системы, не всегда согласуя расходные обязательства того или иного бюджета с теми доходами, которые делегированы этому бюджету законодательством, а это и есть основная проблема

Исполнение расходной части любого бюджета - это ни что иное, как осуществление в реальности распределения и использования фондов денежных средств, для решения задач и функций государства Зачастую гораздо проще организовать сбор средств, нежели правильно их распределить и использовать и своевременно отчитаться в содеянном, не маневрируя при этом финансовыми показателями и результатами

Сегодня нам следует рассматривать финансы как инструмент, служащий формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в обществе, как основной источник информации о всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства.

Следует отметить, что государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает государственной власти реальную экономическую и политическую власть «Наиболее эффективное управление - это управление с помощью денег»2 Основной финансовый план в котором на начало года просчитываются все возможные доходы и все необходимые расходы государства является абстрактным выражением всех процессов в области экономики Именно бюджет и позволяет органам государственной власти осуществлять свои задачи и функции, определяя степенью финансирования приоритетность того или иного направления в своей деятельности Но органам, исполняющим бюджеты, следует относиться к выполнению основного финансового плана каждого конкретного национально-государственного или административно-территориального образования не столько как к своим властным полномочиям, а в большей степени как к одной из самых сложных своих экономических обязанностей Финансовый план, принимаемый в форме правового акта должен исполняться в строго установленные сроки, по установленным доходам и расходам, со строго установленной ответственностью за неисполнение или нарушение этого плана во время отчета

0 его исполнении

Во втором параграфе исследуется история становления и развития региональных и местных бюджетов в России

Проблемы, связанные с формированием доходов и направлениями расходов бюджетов с давнего времени занимает весьма важное место в работах видных российских специалистов финансового права России Еще в 1810 году Михаил Михайлович Сперанский, в записке под названием «План финансов»,

1 ст 6 БК РФ от 31 шотя 1998 года № 145-ФЗ с юм и доп. на 1 января 2008 года

2 Горбунова О К «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России», М 2003 с 12-13

писал, что «главное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов с приходами)/ В «Плане финансов» М М Сперанский предлагал придать государственному бюджету законодательный характер, подушные подати заменить подоходным налогом, от винных откупов перейти к акцизной системе, создать центральный банк и выпустить кредитные деньги в целях развития промышленности, торговли и сельского хозяйства, то есть - привести в порядок и научную систему управление финансами России

Свой вклад в изучение данной проблемы внесли также С И Иловайский, В А Лебедев, М Ф Орлов, Н И Тургенев, Э Н Берендтс, И X Озеров, И.И Янжул и др

В А Лебедев считал, что источником государственных доходов следует понимать вообще народный доход и важнейшим условием качества источников государственных доходов - их постоянство Он соотносил расходы с удовлетворением государственных потребностей, вызываемых общим характером государственной жизни4 В А Лебедев конкретизирует круг таковых потребностей для достаточно развитых государств «содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния»5 Суть их с тех пор, в принципе, не изменилась На взгляд автора, очень важнь-ч является то, что профессор В А Лебедев классифицирует государственные нужды и источники их удовлетворения, а также определяет, что суть государственной потребности заключается в том, «что она должна быть необходима, органически вытекать из свойств государственной жизни и не -^висеть от случайной прихоти власти»6 Уже в 19-м веке, во времена устойчивой монархии, в вопросах бюджетных полномочий усматривается некоторое ограничение верховной власти Потребности, не вызываемые государственными интересами, определялись как фальшивые и не должны были финансироваться за счет государственной казны Этот момент сохраняет свою актуальность и сегодня. Власти следует весьма осторожно и ответственно подходить к вопросу распределения доходов Особенность финансовой деятельности государства заключается в ее императивности, уплата населением налогов - это единственный легитимный метод перераспределения чужой собственности Поэтому и использование этих средств должно быть строго урегулированным, расходы государства должны быть подчинены публичным интересам и классифицированы по значимости

В конце 19-го и первые годы 20-го века расширяется тематика научных исследований Значительное внимание уделяется проблемам государственного бюджета и бюджетного права С этой точки зрения особо следует выделить учебник «Финансовое право» С И Иловайского, опубликованный в 1912 году в Одессе В работе обстоятельно исследованы вопросы, связанные с

3 См Сперанский М М «План финансов ^//Золотые страницы финансового права России / Под ред. А Н Козырина Т 1 М 1998 С 37

' С н Золотые страницы финансового права России/Под ред. А Н Козырина. Т 2 М 1998 СПб

5 Там же

6 См Зозотые страницы финансового права России / Под ред. А.Н Козьгрина. Т 2 М, 1998 С 119

государственным бюджетом и бюджетным правом, анализируются финансовое хозяйство и государственные расходы, кассовое устройство и финансовый контроль В то время, когда учебник был опубликован, его сочли несколько эмпирическим, но время показало, что очень многие положения в отношении доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, разработанные С И Иловайским 100 лет назад, актуальны и возможны в настоящее время

С И Иловайский приводит свое определение сметы доходов и расходов государства, демонстрируя весьма оригинальное и нестандартное мышление «Под сметой разумеется предположительная роспись доходов и расходов, т е хозяйственный план на известный промежуток времени

Без определенного плана не может идти успешно ни одни хозяйство Чем обширнее хозяйство, тем более необходимо составление такого плана, так как в большом хозяйстве всегда встречается много разнообразия, и так как при круглых хозяйственных оборотах за каждую ошибку приходится дорого платить Государственное же хозяйство обыкновенно является обширным Во главе его стоят по большей части лица, интересы которых сравнительно мало связаны с преуспеянием ведомого хозяйства В виду этого, для правильного хода государственного, да и вообще всякого финансового, хозяйства крайне важно предварительное составление плана ведения его, что и сознавалось уже довольно давно многими правительствами»7.

Разумеется, приведенные автором исследования российских ученых в данной области не являются исчерпывающими Изучение дореволюционной финансовой мысли — это тема отдельного исследования, прекрасно представленная доктором юридических наук, профессором К С Вельским,'который весьма подробно исследовал развитие науки финансового права как в России, так и за рубежом

Следует отметить, что и в Советский период, при централизованной планировании, органы государственной власти вполне конкретно определяли источники доходов и основные направления расходов Государственного бюджета СССР и РСФСР В частности в Законе о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 30 октября 1959 года9

С течением времени и в связи с глобальными изменениями, произошедшими в России в последние два десятилетия, концептуально эволюционировала и основа управления государством - бюджет.

За последние десять лет, принятый 31 июля 1998 года ФЗ-145 Бюджетный кодекс претерпел серьезные изменения, демонстрирующие произошедшие преобразования бюджетных правоотношений Если сравнить содержание статьи 6 Бюджетного кодекса РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» в редакции 1998г и редакции 2008г, то будет абсолютно наглядно видно реформирование даже понятийного аппарата в бюджетном праве

7 См Иловайский С И Финансовое право / Учебник. Одесса , 1912 С 59

8 Финансовое право Учебник под ред. проф О Н Горбуновой. - М Юристь 2005 с с 58-77

9 Закон о бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик от 30 октября 1959 года

Вторая глава «¡Межбюджетные отношения в рамках бюджетного федерализма» состоит из двух параграфов и посвящена изучению существующей ситуации в вопросах, касающихся межбюджетных отношений, а также анализируются бюджеты нескольких субъектов, входящих в Приволжский Федеральный округ РФ

В первом параграфе исследуются основные формы межбюджетных отношений з современной России, рассматриваются этапы межбюджетной реформы в РФ, предлагается проанализировать теоретическое понимание принципа федерализма финансовой деятельности и его практическое воплощение в межбюджетных отнош-киях в России

Появление «Программы развит "I бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» г шгч-лась, безусловно, не на пустом месте Проблемы, связанные с исполнен» - • бюджетов всех уровней бюджетной системы, на взгляд автора, являются в настоящее время весьма глубокими, а их решение не всегда достаточно корректно продуманным В настоящее время в Российской Федерации существует около 12,5 тысяч муниципальных образований Лишь 400 из них являются донорами Местные бюджеты должны являться фундаментом бюджетной системы РФ, а при существующей системе закрепленных за местными бюджетами доходов в условиях дотационности подавляющего большинства муниципалитетов, отводить им роль фундамента бюджетной системы сложно, если не невозможно При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, это - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др, - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки А ведь это вопрос перечисления конкретных денежных средств конкретным адресатам в конкретные сроки

За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области бюджетных отношений резко обострились В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой Осложняет ситуацию еще и тот момент, что недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета как значительно более обеспеченного, гппахо в необходимом объеме этого зачастую не делается, да это и невозможно

Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением соответствующими доходными источниками

В федеративном государстве достаточно сложно преуменьшить значимость существующих межбюджетных отношений, поскольку это не просто организационно-правовое отражение государственного бюджетного

устройства, а, в конечном счете, суть существования государства, его субъектов и муниципальных образований

До настоящего времени в экономической и юридической научной литературе нет однозначного определения содержания термина «межбюджетные отношения» На сегодняшний день можно выделить два подхода к определению содержания межбюджетных отношений 1) межбюджетные отношения отождествляются с термином «бюджетный федерализм»10, 2) содержание межбюджетных отношений сводится к системе оказания финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям, те под ними понимается комплекс мероприятий, имеющих своей целью обеспечение развития соответствующего уровня бюджетной системы" Автор полагает, что это существенно сужает сферу действия межбюджетных отношений, которая выходит за пределы только лишь оказания финансовой помощи или бюджетного регулирования

Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты в настоящее время перегружены обязательствами, возложенными на них Бюджетным кодексом Российской Федерации без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты») Основная часть, например, расходов местных бюджетов, включая зарплату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными норь'эм.; Расчет нормативов осуществляется на основе налогового потенциала мумии иальных образований, определяемого исходя из фактических поступлений по видам налогов и доходов в базовом году и прогноза социально-экономического развития

С отменой регулирующих доходов и заменой их межбюджетными трансфертами принципы регулирования межбюджетных отношений претерпели значительные изменения Часть принципов была объединена с системой принципов бюджетной системы РФ в целом в главе 5 Бюджетного кодекса РФ, что представляется вполне рациональным шагом, поскольку межбюджетные отношения функционируют в рамках бюджетной системы и подчиняются ее общим требованиям Но ведь даже формальные подходы к построению системы межбюджетного регулирования требуют в том числе « стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность или уменьшения финансовой зависимости и сокращения тем самым количества дотируемых регионов, минимизировать встречные финансовые потоки »,12

Вопрос исполнения бюджетных расходных обязательств - это основная задача и основная проблема существования регионов и муниципальных образований, поскольку регулярная, если не постоянная, нехватка денежных средств, превышение объема расходов над объемом доходов кардинально

10 См , например Максимова Н С Экономические ост вы федерализма и организация межбюджетных отношений в Российской Федерадии7Дисс к.э н - М 2002 С 28

См например Жадобина Н Н Бюджетно-правовои ст- - с муниципального образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местно - вправления/Дисс шн -Тюмень 200! С 16

КоровкинДИ реализация правового статуса субъект . некой Федерации в системе межбюджетных отаошенийУДисс шн-М РАГС, 2001 С 7 Степашин С В «Конституционный аудит» М , изд < 2006 С 250

ухудшает качество выполнения своих задач и функций каждым дотационным национально-государственным или административно-территориальным образованием, поскольку каждая функция выполняется, а каждая задача решается ровно настолько, насколько полноценно они профинансированы

Во втором параграфе рассматривается практическое значение бюджетного федерализма для бюд кетов субъектов РФ и местного самоуправления на основе анализа иг "юп нения бюджетов Кировской области, Ульяновской области и республики Татарстан

Любые теоретические выкладь 1 и построения являются голословными, если нет практического подтвержден'« существующему положению Реальные проблемы, связанные с исполнение ,< бюджетов в субъектах Российской Федерации становятся наглядными пр'1 анализе законодательно закрепленного соотношения доходной и расходной частей этих бюджетов

Зачастую проблемы исполнения бюджетов связаны с некачественным прогнозированием и планированием, недостаточной компетентностью фискальных органов, недобросовестностью налогоплательщиков, но еще следует искать причину в том, что длительное время из сферы государственного регулирования совершенно неоправданно практически выпадали проблемы мотивации хозяйственной деятельности предприятий, их собственности и управляющих, поскольку многие предприятия работают практически в убыток, фонды накопления создавать не представляется возможным, материальная заинтересованность отсутствует Также к числу причин, усложняющих исполнение бюджетов можно отнести слабую ориентацию налогово-бюджетной политики на стимулирование хозяйственной деятельности, что проявилось в чрезмерном налоговом бремени и в отсутствии целенаправленной единой системы льгот, стимулирующих деловую активность, кругооборот долгов между бюджетами и предприятиями вследствие сугубо фискальной налоговой политики, результатом которой является стремление уклонения от налогов; бюджетное финансирование и безвозмездная помощь из вышестоящих бюджетов до сих пор настроены, главным образом, на «латание дыр», а не на структурную перестройку экономики, выражение которой заключается в развитии малого и среднего бизнеса, уравнительное распределение бюджетных ресурсов, которое не только порождает иждивенчество (ведь льготы даются более слабому, а не сильному), но и приводит к неэффективному использованию бюджетных средств, отсутствие нормальной амортизационной политики, приводящей к тому, что предприятия, не имея базы для собственного накопления, вынуждены «проедать» свои оборотные средства, или наращивать долги поставщикам, уход производственных инвестиций на финансовый и валютный рынки До 2005 года ведущее положение в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации занимали отчисления от регулирующих налогов Их роль заключалась не только в обеспечении финансовыми ресурсами региональных органов власти, но и в повышении из заинтересованности в мобилизации средств в федеральный бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной территории Существовавшая система

регулирования бюджетов субъектов Российской Федерации имела ряд серьезных достоинств Она позволяла обеспечить необходимыми средствами региональные бюджеты независимо от производительности собственных источников, создавала предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулировала региональные органы к выполнению планов мобилизации общегосударственных финансовых ресурсов Во-первых, очень большой удельный вес в структуре бюджетных доходов субъектов РФ (почти 40%) приходиться на финансовую помощь из федерального бюджета Это приводит к снижению инициативы со стороны администрации области по улучшению собираемости налоговых сборов и платежей, атак же и изысканию других источников доходов

Во-вторых, зачастую наблюдается первоначальное завышение плановых назначений по тому или иному источнику доходов, что демонстрирует отсутствие стабильности и некачественное прогнозирование Например, в течение нескольких лет завышались плановые назначения но поступлению налога на прибыль организаций, без учета ситуации предыдущих лет, а также представлялись завышенные перспективы по собираемости налоговых недопоступлений прошлых лет13

Для более качественного анализа исполнения региональных бюджетов автор рассмотрел бюджет Республики Татарстан и бюджет Ульяновской области за 2008 год Именно эти регионь. являются наиболее показательными для демонстрации того, что в исполнения бюджетов нижестоящих уровней действительно присутствуют устойчивые проблемы, несмотря на серьезную разницу в финансовом положении субъекта

Распределение доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации производится таким образом, что собственных доходов региональным и муниципальным бюджетам однозначно не хватает для того, чтобы качественно и полностью исполнять свои расходные обязательства «Отдельные субъекты Российской Федерации, в основном с крайне низким и низким уровнем социально-экономического развития, не имеют экономической базы для дальнейшего самостоятельного развития» 14

Третья глава «Основные тенденции расширения доходной части бюджета региона Российской Федерации» посвящена рассмотрению наиболее значимые проблемы, негативно влияющие на процессы пополнения доходных частей бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы, осложняя тем самым исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления своих расходных обязательств Глава состоит из двух параграфов

Первый параграф посвящен вопросам социально-экономического развития региона, которое в значительной степени зависит от состояния бюджетной сферы Бюджетная политика должна быть направлена на повышение эффективности бюджетных расходов и оптимизацию управления

13 Материалы Контрольно-счетной палаты Кировско" от -

14 Степашин С В «Консппуционный аудагг» М их; ■- > ^СОб, С 251

бюджетными средствами в направлении развития приоритетных секторов экономики, как на региональном, так и на местном уровне «Как и прежде, федеральный центр оставляет за собой наиболее надежно собираемые налоги, дающие наибольшие поступления в бютжет Региональные органы власти, и особенно органы местного самоуправтетш, не наделяются достаточными для реализации своих полномочий фискальными ресурсами»15

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами а его отсутствие приводит в движение другие механизмы решения проблем, где управление экономическое (которое в основном регулируется нормами финансового права), замещается административным управлением, где уже возможно при регулировании усмотрение Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким В этой ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма

Одной из важнейших проблем современного бюджетного федерализма в России является проблема самостоятельности бюджетов, которая провозглашена одним из принципов бюджетной системы РФ (ст31 БК РФ) Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы

Самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам Федерации и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов16

Основная причина сложности формирования доходной части региональных и местных бюджетов кроется в существующем в настоящее время порядке распределения доходов между бюджетами и, как следствие такого порядка, в отсутствии реальной самостоятельности нижестоящих бюджетов Параграф первый статьи 31 Бюджетного кодекса РФ гласит- «право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств»17 Достаточно сложно говорить о способности органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов в случае, когда собственные доходы, закрепленные за региональными и, в особенности,

1!Голдобина А А «Развитие приоритетных секторов экономики региона источники финансирования». Материалы 7-1 научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной потитики регионов и муниципалитетов России» ПерГУ, 2007, С 40

6 Перова О А. Комментарий отдельных статей бюджетного кодекса Российской Федерации // Гражданин и

право 2001 №6

Бюджетный кодекс Российской Федерации, в ред. ФЗ от 26 04 2007 N 63-Ф3 Ст 31

местными бюджетами арифметически не покрывают половины делегированных этим бюджетам расходных обязательств

Раньше в структуре доходов бюджетов муниципальных образований регулирующие доходные источники значительно преобладали над собственными доходами Местные бюджеты формируются в основном за счет отчислений от федеральных налогов по ежегодно устанавливаемым ставкам Уровень доходов от местных налогов и сборов практически во всех муниципальных образованиях составляет 15-20% Абсолютное большинство местных бюджетов являются дотационными Кроме того, в последние годы отнюдь не прослеживается тенденция уменьшения дефицитов местных бюджетов

Региональные бюджеты испытывают, может быть, и меньшие трудности, нежели местные, но проблемы, связанные с нехваткой собственных, закрепленных доходов влияют и на качество исполнения расходных обязательств субъектами РФ

Бюджетные полномочия субъектов РФ напрямую связаны с принципами бюджетной системы Российской Федерации, изложенными в Главе 5 Бюджетного кодекса'8 В соответствии с принципом единства19 бюджетной системы Российской Федерации, бюджетам всех уровней бюджетной системы присущи все определяющие черты бюджетного права На каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществляются бюджетные права и обязанности, делегированные законодательством конкретному бюджету Это означает, что в рамках своей компетенции органы государственной власти или местного самоуправления, исполняющие бюджет, осуществляют финансовую деятельность, необходимую для решения функций и задач, стоящих перед данным национально-государственным или административно-территориальным образованием

Преобладающая зависимость нижестоящих бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов

1) подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышения собираемости налогов

2) создает избыточную нагрузку на федеральную систему финансового выравнивания

В результате органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной полигики, повышения прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети,

18 Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гл 5 а ред. ФЗ от 24 07 2007г № 212-ФЗ

19 Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гл 5, ст 29 в ред ФЗ от 24 07 2007г № 212-ФЗ

разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру

Следовательно, проблемы пополнения доходной части региональных и местных бюджетов тесно взаимосвязаны и вытекают одна из другой

1) распределение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации организованы в таких пропорциях, что процентная составляющая собственные доходы региональных бюджетов колеблется в районе 50% от необходимого для исполнения расходных обязательств объема,

2) в связи с недостаточностью объемов, закреплённых доходов, органы власти субъекта при составлении проектов бюджетов ориентируются на предоставление финансовой помощи из федерального бюджета (в Кировской области, например, размер финансовой помощи из федерального бюджета составляет почти 40%), а местные бюджеты - на финансовую помощь и федерации, и субъекта,

3) отсутствие самостоятельности в полном смысле этого слова, нехватка собственных средств, многолетняя привычка полагаться на безвозвратные и безвозмездные перечисления денежных средств из вышестоящих в нижестоящие бюджеты, влечет проявления иждивенчества, отсутствие инициативы, нежелание изыскивать производственные резервы, незаинтересованность в развитии инфраструктуры и создании благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса,

4) случившийся финансовый кризис усугубил и без того сложное положение юридических и физических лиц, банковский кризис, в связи с приостановкой кредитования, серьезно повлиял на представителей малого и среднего бизнеса, деятельность которых и без экономических проблем глобального характера проходила отнюдь не в режиме наибольшего благоприятствования, а в сложившейся ситуации приобрела критический характер,

5) кризис вновь обострил уже почти минувшие проблемы неплатежей, задолженностей перед бюджетами, сокращения штатов на предприятиях, задержки выплаты заработной платы, снижение покупательной способности населения, и, как результат осложнения при исполнении доходной части бюджета, собственные средства в которых составляют половину необходимого для исполнения расходных обязательств объема

Во втором параграфе автором предлагаются возможные пути расширения доходной базы бюджета субъекта Российской Федерации

Укрепление бюджетов всех уровней власти является ключевым вопросом бюджетной и экономической реформы, во многом определяющим судьбу российского государства. Путь реформирования межбюджетных отношений в России чрезвычайно труден Резкие повороты на этом пути чреваты тяжелыми последствиями Необходима очень гибкая, взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетных инструментов и методов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиям функционирования Особенностью системы разделения налоговых доходов в

России является высокая централизация основных видов налогов в федеральном бюджете

Нуждается в конкретизации принцип самостоятельности бюджета20, поскольку из самой констатации такой самостоятельности не ясно, является ли она абсолютной или имеет ограничения, различается ли в зависимости от уровня и вида бюджета, в каких конкретных формах реализуется и тд Самостоятельность бюджета понятие относительное и определяется тем, обладает ли орган власти достаточным размером собственных доходов, имеет ли право свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет ли полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств Принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне бюджетной системы обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет Бюджетная самостоятельность означает, что никто не вправе изымать свободные остатки бюджетных средств у их владельца Вместе с тем принцип бюджетной самостоятельности предполагает обязательное возмещение нижестоящим органам власти тех расходов, которые обусловлены решениями вышестоящих управленческих структур

Следующей, из числа наиболее острых и сложных проблем бюджетного устройства России является проблема обоснованного и справедливого разграничения доходных источников между бюджетами разных уровней, поскольку устойчиво увеличивается диспропорция доходов и расходов нижестоящих уровней бюджетной системы

Сегодня представляется правомерным говорить о том, что разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те виды налоговых поступлений, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и, отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования, то есть рассмотреть вопрос о возврате к форме регулирующих доходов, может быть в несколько ином, чем ранее, виде

При этом в практике разграничения доходных источников между бюджетами можно было бы использовать два принципа

во-первых, принцип зависимости размера поступлений по налогу от результатов работы органа управления В соответствии с этим принципом передача средств каждому звену бюджетной системы должна быть поставлена в зависимость от эффективности работы соответствующего органа управления, так чтобы последний мог влиять на рост бюджетных доходов, что должно серьезным образом избавить нижестоящие бюджеты от склонности к иждивенчеству,

20 См Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гл 5, С > 31 в ред. ФЗ от 24 07 2007г, № 212-ФЗ

во-вторых, принцип "долевого" \ частая бюджетов нижестоящего уровня в получении квоты налоговой ставки г,о тем доходам, которые принадлежат вышестоящему звену бюджетной системы

Применение этого принципа связано с необходимостью использовать значительные в фискальном отношении налоговые платежи для финансирования мероприятий и учреждений социальной сферы В условиях финансовой самостоятельности каждый орган власти должен проводить свою бюджетную и итоговую политику (естественно, не выходящую за общие рамки федерального законодательства), призванную обеспечить стабильными источниками поступлений финансирование бюджетных расходов соответствующего уровня В М Родионова еще в 1997 году писала, что «любой орган власти должен быть законодательно наделен собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средств и получать, в случае необходимости, финансовую помощь из другого бюджета»21

В данном параграфе излагаются и аргументируются основные, по мнению автора, направления расширения доходной части бюджета субъекта РФ, составляющие значительную часть положений, выносимых на защиту

В заключении диссертации подводятся итога проведённого исследования Сформулированы практические предложения автора и рекомендации к совершенствованию законодательства

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов

диссертаций

1 Седельникова Р И К вопросу о правовом регулировании межбюджетных отношений в современной России в рамках бюджетного федерализма // Пробелы в Российском законодательстве 2009 №1 (0,7 п л ).

2 Седельникова Р И К вопросу о бюджетном регулировании в современной России // Пробелы в Российском законодательстве 2009 №2 (0,5 п л )

Иные научные статьи

3 Седельникова Р И К вопросу о правовом регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики сборник научных трудов (по материалам 4-й международной научно-практической конференции, состоявшейся 15 октября 2005 г) в 3-х ч 42 / отв ред ИМ Машаров -Киров филиал НОУ ВПО «СПбИВЭСЭП» в г Кирове, 2005 (0,75 п л)

4 Седельникова Р И К вопросу о правовой природе расходования бюджетных средств в Российской Федерации // Современные тенденции

21 Родионова В М Проб чем а совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы 1997 -№4 с 3-7

развития юридической науки и правоприменительной практики сборник материалов межрегиональной п,т>чно-практической конференции, посвященной 35-летию Института (филиала) МГЮА в г Кирове в 2 ч 4 1/ отв ред С М Кочои - Киров, 2006 (0,75 п л )

5 Седельникова Р И Межбюджетные отношения в современной России в рамках бюджетного федерализма// Право ;. практика 2006 №2 (1 п л )

Подписано к печати 11 01 10 Объем 1 п л Заказ № 002/10 Тираж 100 экз

Отпечатано в типографии "Старая Вятка" г Киров, ул Р Люксембург, 30, т 65-36-77

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Седельникова, Раиса Игоревна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Правовая природа бюджетов

§ 1. Бюджет как основная категория финансово-правового регулирования.

§ 2. История становления и развития региональных и местных бюджетов в России.

Глава 2. Межбюджетные отношения в рамках бюджетного федерализма.

§ 1. Основные формы межбюджетных отношений в современной

России.

§ 2. Значение бюджетного федерализма для бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления на основе анализа исполнения бюджетов Кировской, Ульяновской областей и

Республики Татарстан.

Глава 3. Основные тенденции расширении доходной части бюджета региона Российской Федерации.

§ 1. Проблемы пополнения доходной части регионального и местных бюджетов.

§ 2. Пути расширения доходной базы бюджета субъекта

Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Реформирование бюджетного устройства России потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налоговых и бюджетных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации. В связи с этим, большое значение приобрели вопросы эффективного регулирования межбюджетных отношений между федеральными уровнями государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Проводимое совершенствование межбюджетных отношений способствует укреплению финансовых основ региональных властей и местного самоуправления, где необходимо четкое распределение и закрепление необходимых доходных и расходных полномочий, а также непреложное определение бюджетной ответственности и мер ее применения. Система межбюджетных отношений должна стимулировать региональные и местные власти повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном л использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.

В этой связи на сегодняшний день особую актуальность приобретают вопросы правовой природы бюджетов, формирования их доходной части, правомерного и корректного расходования бюджетных средств, а также расширения доходной части региональных и местных бюджетов. Актуальность этих проблем неоднократно подтверждалась руководителями государства. В каждом Послании Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию РФ, начиная с 2000-го года, фигурируют вопросы необходимости повышения уровня жизни населения страны, заработной платы работникам бюджетной сферы, а также усиления ответственности региональных и местных руководителей за надлежащее исполнение расходных частей, вверенных им бюджетов. Согласно 7 статьи Конституции Российской Федерации - Российская Федерация является социальным государством, что определяет приоритетность обеспечения высокого уровня жизни населения страны при любых системных и структурных преобразованиях.

В условиях перехода к рыночной экономике в Российской Федерации, в вопросах оказания влияния на экономические процессы в стране значительно возросла роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. Задачей особой важности становится при этом необходимость надлежащего выполнения всеми субъектами бюджетных правоотношений их обязанностей.

В бюджете каждого государства отражается его социально-экономическая и политическая природа.

Ответственность государства перед обществом весьма определённо была подчёркнута в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года. В частности Президент РФ Д.А.Медведев определил, что: «Политические свободы граждан и их частная собственность - неприкосновенны. Хочу также еще раз подчеркнуть -государство будет выполнять все свои обязательства перед людьми. Денежные сбережения граждан, уровень пенсионного обеспечения, все социальные гарантии должны быть предметом самого пристального внимания, повседневной работы и безусловной ответственности Правительства России».1

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации Д.А.Медведева от 5 ноября 2008 года, Большой Кремлёвский Дворец, Москва

Вопросы правового регулирования бюджетных отношений приобретают все большую актуальность в социально-экономической сфере жизни страны, поскольку в нормах бюджетного права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, порядок получения и использования государственных денежных средств и другие вопросы.

Нельзя понять и правильно оценить социальную природу любого государства, его национальные особенности, не проанализировав его бюджетную систему, источники формирования фондов денежных средств и направления их распределения в рамках компетенции каждого уровня бюджетной системы.

Система межбюджетных отношений должна стимулировать региональные и местные власти повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.

Цели и задачи исследования.

Цель данного диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа действующих в РФ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в бюджетной сфере, определить общие проблемы бюджетного права, дать оценку существующего состояния межбюджетных отношений в РФ на примере Кировской области, Ульяновской области и Республики Татарстан, рассмотреть пути решения наиболее актуальных проблем развития бюджетной системы РФ, в особенности региональных бюджетов, а также выявить недостатки и пробелы в законодательстве: дать рекомендации, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование правового регулирования данного вида общественных отношений.

Для достижения поставленных целей, исследование призвано решить следующие задачи:

- исследовать сущность понятия доходов и расходов региональных и местных бюджетов;

- отразить значение институтов региональных и местных доходов и расходов в стадии исполнения бюджета для решения, стоящих перед ними задач и функций;

- раскрыть содержание прав и обязанностей органов региональной и местной власти в вопросах бюджетного регулирования на основании действующего российского законодательства; проанализировать законодательные основы межбюджетных отношений, а также влияние существующей ситуации на качественное исполнение региональными и местными бюджетами, делегированных им расходных обязательств;

- обобщить российский дореволюционный и зарубежный опыт в вопросах отношения власти к исполнению расходных обязательств; проанализировать исполнение расходных обязательств региональными и местными;

- проанализировать существующие проблемы пополнения доходной части бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- предложить пути реального пополнения доходной часги бюджета субъекта Российской Федерации, необходимость восстановления института регулирующих доходов, перераспределение налоговых поступлений между бюджетами, повышение роли малого и среднего бизнеса в регионах и муниципальных образованиях, усовершенствование порядка распределения бюджетных доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы.

Методологическая и информационная основа исследования. Методологической основой диссертации послужили общенаучные и частнонаучные методы исследования: диалектический, формальнологический, сравнительно-правовой, технико-юридический, структурно-системный и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.

Теоретической базой диссертационного исследования являются труды российских ученых-правоведов по общей теории права, а также по отраслевым правовым наукам и, в первую очередь, по финансовому праву России.

За последние годы появились практические пособия, научные статьи, в которых затрагиваются общие теоретические положения, имеющие непосредственное отношение к бюджетному праву, вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства; обобщается и анализируется праворазъяснительная и правоприменительная практика.

В.В.Бесчеревных, О.В.Болтиновой, Н.В.Васильевой, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачёвой, Ю.В.Друговой, М.Ф.Ивлиевой, М.В.Карасёвой, Ю.А.Крохиной, И.И.Кучеровым, М.И.Пискотиным, Е.А.Ровинским, М.В.Романовским, А.Д.Селюковым, Э.Д.Соколовой, Р.О.Халфиной, Н.И.Химичевой, С.Д.Цыпкиным и др. Особое значение приобретают работы Л.К.Вороновой, которая раскрыла сущность и роль расходов бюджета, О.Н.Горбуновой, выявившей основу финансовой деятельности государства в условиях перехода к рыночной экономике, давшей определение финансового мониторинга, государственных расходов и выделила их особенности.

Эмпирическую основу исследования составляют: международные правовые акты, массив правовых норм финансового права, регулирующих бюджетные отношения и межбюджетные отношения в современной России, региональное законодательство Кировской, Ульяновской областей, Республики Татарстан, решения органов власти местного самоуправления городов Кирова, Ульяновска, материалы Контрольно-счётной Палаты Кировской области, материалы Кировского областного Управления статистики, данные пресс-службы Правительства Республики Татарстан, данные налогового Управления по Республике Татарстан. Для более глубокого изучения роли бюджетов в осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований наряду с юридическими работами изучались работы учёных-экономистов. При написании диссертационного исследования полезными оказались работы О.В.Врублевской, С.И.Мережицкого, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, С.В.Степашина, Д.Г.Черника и др.

Научная новизна исследования. Научная новизна настоящей диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием взаимозависимости теоретических и практических аспектов исполнения доходных и расходных частей бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы РФ, а также обозначения тенденций дальнейшего развития системы межбюджетных отношений в современных условиях с точки зрения социальной направленности экономической политики РФ и реализации принципа федерализма как одного из основополагающих принципов финансовой, в том числе бюджетной, деятельности государства и местного самоуправления.

Практическая значимость работы определяется несколькими моментами.

Во-первых, содержащиеся в ней положения и выводы могут послужить исходным материалом в последующих исследованиях правовых проблем, связанных с бюджетными институтами. Во-вторых, выдвинутые в диссертации теоретические положения и конкретные предложения по коррекции и совершенствованию действующего законодательства по вопросам бюджетных правоотношений в части восстановления института регулирующих доходов, перераспределения доходов между бюджетами, снижение за счёт увеличения налоговых отчислений иждивенчества нижестоящих национально-государственных и административно-территориальных образований, повышение роли малого и среднего бизнеса и заинтересованности регионов и муниципальных образований в развитии инфраструктуры на своих территориях, могут быть использованы в дальнейшем при подготовке и обсуждении нормативных актов. В-третьих, разработанные автором теоретические положения и рекомендации по разрешению конкретных правовых проблем по вопросам бюджетного регулирования, связанные с исследованием вопросов межбюджетных отношений, анализом существующей бюджетной ситуации, предложения по устранению пробелов в теории, могут принести существенную пользу при исполнении региональных и местных бюджетов.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Учитывая, что все субъекты РФ и муниципальные образования в настоящее время находятся в неравных экономических, географических и демографических условиях, в них с разной степенью качества и эффективности организован управленческий менеджмент, что зачастую зависит от субъективного фактора, предлагается все регионы разделить на три категории — сбалансированные, дотационные и депрессивные. Необходимо установить критериальный подход, по которому тот или иной субъект бюджетных отношений отнесён к одной из категорий и законодательно закрепить такое деление в главе 16 Бюджетного кодекса РФ «Межбюджетные трансферты», что позволит дифференцировано подходить к установлению основ формирования доходных частей бюджетов и финансирования субъектов РФ и муниципальных образований, относящихся к конкретной категории.

2. Обосновывается ошибочность отмены института регулирующих доходов, поскольку такой метод бюджетного регулирования носил стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты II и III уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода, обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление данного дохода в бюджетную систему, т.е. развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т.д., что одновременно способствует и увеличению собственных доходов этих бюджетов.

Разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе ' четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те из них, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и, отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования, то есть рассмотреть вопрос о возврате к форме регулирующих доходов, внести их в состав доходов бюджетов и дополнить Главы 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ «Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Доходы местных бюджетов» соответственно, с установлением нормативов отчислений в бюджеты второго и третьего уровней бюджетной системы РФ.

3. Доказывается целесообразность осуществления планирования финансовой деятельности и построения бюджетов, исходя не из формирования доходной части бюджета, а из необходимости полного финансирования расходов каждого конкретного бюджета. То есть, осуществлять финансовую деятельность не на основании запланированных затрат, (а в дальнейшем пересматривать бюджеты на стадии их исполнения и сокращать ранее установленные объёмы расходов на основании объёмов реально собранных доходов), а установив объёмы необходимых затрат, определять источники и соответствующие объёмы доходов.

4. Отказ от существующей практики централизации основных налоговых поступлений в федеральном бюджете с последующими безвозмездными вспомоществованиями в виде бюджетных трансфертов, позволяет предложить в качестве одного из путей расширения доходной части бюджета субъекта РФ изменение порядка распределения налоговых поступлений между бюджетами, в частности, производить перераспределение между бюджетами поступления средств от налога на добавленную стоимость.

5. Развитие малого и среднего бизнеса на территории каждого субъекта РФ способно послужить укреплению доходной части бюджета: а) за счет арендной платы и сборов за регистрацию предприятий малого и среднего бизнеса; б) за счёт поступлений налогов непосредственно в соответствующий бюджет от предприятий малого и среднего бизнеса с особыми режимами налогообложения.

Апробация результатов исследования. Работа выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Аргументированные в диссертации выводы использовались автором в процессе преподавания курса «Финансовое право».

Основные положения диссертационного исследования освещались автором на ежегодных научно-практических конференциях профессорскопреподавательского состава Института (филиала) МГЮА в г.Кирове, на межрегиональных конференциях.

Структура диссертационной работы.

Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит их введения, трёх глав, заключения, списка нормативных актов и библиографического списка, использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Седельникова, Раиса Игоревна, Москва

Заключение.

Государство будет выполнять все свои обязательства перед людьми. Денежные сбережения граждан, уровень пенсионного обеспечения, все социальные гарантии должны быть предметом самого пристального внимания, повседневной работы и безусловной ответственности Правительства России».235

Президент в своём Послании Федеральному Собранию одной из важнейших задач определил выполнение государством своих обязательств перед людьми, а главным инструментом для этого является финансовая деятельность государства и муниципальных образований в целом, и бюджетная - в частности.

Бюджетная система является одним из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.

Бюджет — это показатель экономического и социального состояния и политического положения государства. И как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества над экономикой, история государств свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе.

Финансы - основа системы прямых и обратных связей в государстве, они обеспечивают прозрачность деятельности государства, дают возможность

235 Послание Президента РФ Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации, Москва, Большой Кремлёвский дворец, 5 ноября 2008 года осуществлять постоянный мониторинг — слежение рублем за всеми процессами в государстве и обществе».

Государственные и местные бюджеты являются центральным звеном финансовой системы любого государства. Бюджет - это необходимый атрибут государства и основа его суверенитета, инструмент, посредством которого образуются фонды денежных средств государственного или муниципального образования, обеспечивающие выполнение функций и задач общего для них значения, создающие финансовую основу для функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.

В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. Вопросы государственных финансов, государственного и территориально бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфере научных и практических интересов российских учёных.

Для исследования существующей ситуации в вопросах исполнения бюджета и, следовательно, в вопросах исполнения органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления своих задач и функций, автором были избраны для анализа три наиболее типичных региона -дотационный (Кировская область), депрессивный (Ульяновская область) и сбалансированный (Республика Татарстан).

Автор считает, что проведение системного анализа при исследовании данных вопросов необходимо. В своей работе «Конституционный аудит» Председатель Счётной Палаты Российской Федерации С.В.Степашин пишет: «До последнего времени не удавалось создать адекватного аналитического инструментария оценки эффективности применительно к экономике. Причины неудач заключались в сложности экономических систем и процессов

236 Финансовое право: учебник под ред. проф. О.Н.Горбуновой, - М.: Юристъ, 2005. с. 13 развивающихся в пространстве и во времени с присущими им противоречиями, необходимости анализа параметров, разнородных по природе и связанных друг с другом сложными зависимостями.

Фактически, при оценке эффективности функционирования объектов контроля, как составной части экономических отношений, должны одновременно проводиться комплексная оценка эффективности органов и процессов управления как единой кибернетической системы».237

На основании, проведённого системного анализа, автор имеет возможность сделать ряд объективных выводов и предложить некоторые свои соображения:

1. В результате исследования автор приходит к выводу, что все субъекты РФ и муниципальные образования в настоящее время находятся в неравных экономических, географических и демографических условиях. В них с разной степенью качества и эффективности организован управленческий менеджмент, что зачастую зависит от субъективного фактора. Поэтому все регионы следует разделить на три категории - сбалансированные, дотационные и депрессивные. Необходимо установить критериальный подход, по которому тот или иной субъект бюджетных отношений отнесён к одной из категорий и законодательно закрепить такое деление в главе 16 Бюджетного кодекса РФ «Межбюджетные трансферты», а также в Налоговом кодексе РФ, в разделах 9 и 10, посвященных региональным и местным налогам.

2. Существующая реальность подтверждает, что распределение доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации производится таким образом, что собственных доходов региональным и муниципальным бюджетам однозначно не хватает для того, чтобы качественно и полностью исполнять свои расходные обязательства. Даже достаточно благополучная с точки зрения экономики Республика

Татарстан вынуждена обращаться к федеральной власти за выделением безвозмездной финансовой помощи.

Поэтому автор приходит к выводу о том, что все субъекты РФ должны находиться в равных стартовых условиях, и принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований" должен воплощаться в жизнь без исключений.239 А вопросы пересмотра долей от налоговых доходов, оставляемых в регионе могут носить стимулирующий характер.

3. Наиболее критичным при исполнении региональных и местных бюджетов является то, что в их доходных частях ничтожно мала доля закреплённых налогов, которые должны выполнять не только фискальную, но и регулирующую и стимулирующие функции. Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность субъектов РФ и муниципальных образований осуществлять свои функции в весьма серьёзной степени зависит от финансовой помощи вышестоящих бюджетов, а не от качества работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию её налоговой базы.

В нынешних российских условиях действующее бюджетное законодательство дистанцируется от задач стимулирования активности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по экономическому развитию территорий и по укреплению их доходного потенциала.

Поэтому отмена института регулирующих доходов является, на взгляд автора, шагом ошибочным, поскольку такой метод бюджетного регулирования носил стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты II и III уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода, обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление

238 См. ст. 311, глава 5 Бюджетного кодекса РФ по состоянию на 15 января 2009г.

239 Соглашение между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, Ст. 1 данного регулирующего налога в бюджетную систему, т.е. развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т.д. и в то же время увеличивались бы собственные доходы этих бюджетов. Поэтому необходимо восстановить бюджетное регулирование и вновь создать институт регулирующих доходов.

В основе решения проблемы создания нормальных финансовых основ самостоятельности бюджетов, должно лежать не перераспределение бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а разграничение доходов в соответствии с теми объективными бюджетными полномочиями и делегированными каждому уровню бюджетной системы расходными обязательствами, создание достаточной собственной доходной базы для каждого бюджета.

4. Сегодня представляется правомерным говорить о том, что разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те виды налоговых поступлений, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и, отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования, то есть рассмотреть вопрос о возврате к форме регулирующих доходов, может быть в несколько ином виде.

При этом в практике разграничения доходных источников между бюджетами можно было бы использовать два принципа: во-первых, принцип зависимости размера поступлений по налогу от результатов работы органа управления. В соответствии с этим принципом передача средств каждому звену бюджетной системы должна быть поставлена в зависимость от эффективности работы соответствующего органа управления, так чтобы последний мог влиять на рост бюджетных доходов, что должно серьёзным образом избавить нижестоящие бюджеты от склонности к иждивенчеству; во-вторых, принцип «долевого» участия бюджетов нижестоящего уровня в получении квоты налоговой ставки по тем доходам, которые принадлежат вышестоящему звену бюджетной системы.

5. Также представляется целесообразным осуществление планирования финансовой деятельности и построение бюджетов не от доходов, а от необходимых расходов. То есть зависимость должна быть противоположная - не рассчитывать необходимые для исполнения функций и решения задач государства и местного самоуправления затраты от количества запланированных, а в дальнейшем реально собранных доходов, а определив объёмы необходимых затрат, определять источники и соответствующие объёмы доходов.

6. Логичен отход от практики централизации основных налоговых поступлений в федеральном бюджете, с последующими безвозмездными вспомоществованиями в виде бюджетных трансфертов. Поэтому, одним из путей расширения доходной части бюджета субъекта Российской Федерации представляется необходимость некоторого перераспределения налоговых поступлений между бюджетами. Разумеется, это должны просчитать экономисты, но с правовой точки зрения такие варианты в настоящее время, с учётом существующих реалий, вполне имеют право на существование.

7. Одним из основных направленйй усовершенствования и демократизации бюджетной деятельности является создание оптимальных условий для развития малого и среднего бизнеса на территории Российской Федерации. Собственно все предыдущие направления должные явиться предпосылками к этому. Малый и средний бизнес играют огромную роль в развитии экономики как в России, так и за рубежом. Поэтому автор предлагает ряд мер, которые бы способствовали развитию и стимулированию малого и среднего бизнеса, что, следовательно, благоприятно может повлиять на экономическую ситуацию в субъектах РФ и муниципальных образованиях: а) разрешить малому бизнесу уведомительный порядок открытия и освободите от налогов на 2 года. Их же всё равно в бюджете пока нет. Однако открытие любого предприятия возможно только при получении регистрации, патента, лицензирования и т.д., за что обязательно устанавливается и взимается плата, которая и будет пополнять местные бюджеты, но при условии развития и стимулирования частной инициативы; б) зачастую для развития предпринимательства элементарно не хватает инфраструктуры - нет производственных помещений, малы торговые площади, нет мастерских, неоправданно высока арендная плата и т.д. В настоящее время в г.Кирове сложилась удивительная ситуация — очень много помещений, приспособленных под склады, магазины пустуют, простаивают по замком, а всё из-за того, что арендодатели не желают снижать арендную плату. То есть все попытки областных и городских властей воплотить в жизнь решения федеральной власти по поддержанию малого и среднего бизнеса разбиваются об обыкновенную скаредность владельцев арендуемых помещений. В результате - площади пустуют, предприниматели не работают, арендная плата не поступает240. В данном случае автор считает целесообразным все пустующие площади, являющиеся собственностью предпринимателей, что неоспоримо, облагать дополнительно арендной платой в пользу местного бюджета или установить специальный налог за неиспользование производственных площадей, тогда в местный бюджет поступят дополнительные доходы, а это в свою очередь стимулирует и даже обяжет предпринимателей сдавать имеющиеся у них площади, что положительно повлияет на развитие бизнеса на данной территории. Поэтому следует законодательно закрепить эти положения в главе 9 Бюджетного кодекса «Доходы местных бюджетов», в статье 60 «Формирование доходов местных бюджетов»; в) для поддержания малого и среднего бизнеса в целом, а фермерской деятельности, в частности, следует реально и эффективно использовать

240 Материалы текущего архива Кировской Городской Думы за 2008 год централизованные средства, выделяемые из бюджетов разных уровней на финансирование специальных программ.

До кризиса в ряде банков, ориентируясь на спрос, разработали программы без залогового кредитования малого бизнеса. Такие кредиты позволяли получать банкам достаточно неплохую доходность - 20-26% при допустимом уровне риска. С одной стороны, интересы развития малого бизнеса (и бизнеса вообще) уже давно требует низких ставок. Сейчас финансовый кризис создаст еще больше проблем для получения финансирования. Дефицит ресурсов, вызванных ужесточением денежной политики и оттоком капитала, ведет к реальному росту ставок на рынке. Решить проблему можно путем развития механизма кредитования с использование компенсации части процентной ставки из бюджета или фондов развития малого бизнеса. Это даст нам дополнительный приток денежных средств в малый и средний бизнес: 1) за счёт платы за регистрацию в разной форме; 2) при успешном развитии малого и среднего бизнеса в бюджет увеличатся поступления от налогов (единый налог на вменённый доход, налог на предпринимательскую деятельность и т.д.)241. Может быть, целесообразно для принятия решений о выдаче кредитов создавать кредитные комитеты, в которые входили бы представители банков, центров по развитию бизнеса и местных органов власти. Серьёзный результат в области развития малого бизнеса может дать венчурное242, т.е. рискованное финансирование, дающее высокую доходность за счет небольшого числа успешных, но высокодоходных проектов.

Развитие малого предпринимательства способствует решению таких важных для развития муниципалитетов задач, как насыщение потребительского рынка товарами и услугами, пополнение бюджета за счет налоговых поступлений и арендной платы за пользование муниципальным имуществом и земельными участками, занятость населения.

241 Налоговый кодекс РФ, глава 263 «Система налогообложения в виде единого налога на вменённый доход отдельных видов деятельности»

242 Ventre — рискнуть, отважиться (словарь иностранных слов).

Любая функция и задача государства и (или) муниципального образования может быть выполнена и решена ровно настолько, насколько она профинансирована. «Начать какую-либо деятельность и достигнуть в ней успеха абсолютно в любой области - будь это развитие производства, сельского хозяйства, образования, культуры, здравоохранения, науки, независимо от того само государство будет в этом участвовать или крупный, средний и малый бизнес, ни одно действие не будет осуществимо без выделения достаточного объёма денежных средств».243

Финансы - это один из основных источников информации, финансовая деятельность должна быть транспарентной, прозрачной и рациональной. Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней бюджетной системы не должен носить декларативный характер, а разумным вариантом был бы тот, при котором осуществлялось бы такое упорядочение налоговых полномочий и пропорционального разделения доходов между уровнями бюджетной системы, при котором каждая территория могла бы иметь достаточное количество доходов для выполнения своих расходных обязательств, и бюджет каждого уровня бюджетной системы был бы сбалансирован автономно.

243 Горбунова О.Н. «Проблемы совершенствования финансового законодательства в условиях развивающегося мирового финансового кризиса», «Право и государство» № 3, 2009г. С. 64

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации»

1. Нормативно-правовые акты:

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 26.01.2009, № 4

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СФ РФ, 03.08.1998, № 31, ст.3823

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от ЗОЛ 1.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ, 05.12.1994, № 32, ст.3301

5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.08.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ, 31.08.1998, № 31, ст.3823

6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ, 07.08.2000, № 3, ст.3340

7. Федеральный закон от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» // СЗ РФ, 28.08.1995, № 35, ст.3506

8. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 0.10.2003, № 40, ст.3822

9. Федеральный закон от29 сентября 1997г.№ 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 29.09.1997, № 39, ст.4464

10. Российской Федерации о налогах и сборах» // СЗ РФ, 17.10.2005, № 42, ст.4216

11. Федеральный закон от 20 августа 2004г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ, 23.08.2004, № 34, ст.3535

12. Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», № 137-ФЗ от 25.10.2001г., в ред. От 22.07.2008г., Консультант Плюс, версия «Проф»

13. Закон о бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик от 30 октября 1959 года, Консультант Плюс, версия «Проф»

14. Закон о бюджетных правах Российской Советской Социалистической Республики, автономных Советских Социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР от 16 декабря 1961 года, Консультант Плюс, версия «Проф»

15. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации Д.А.Медведева от 5 ноября 2008 года, Консультант Плюс, версия «Проф»

16. Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 № 249, Консультант Плюс, версия «Проф»

17. Указ Президента РФ от 23 мая 1996г. «Об организации подготовки государственных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2666

18. Данные Контрольно-счётной Палаты Кировской области, пояснительные записки 07.2007, 07.2008, Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

19. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15.02.1994г., Консультант Плюс, версия «Проф»

20. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998г. № 55-ФЗ// СЗ РФ. 1998. № 36

21. Закон Кировской области «О внесении изменений в Закон КО «Об областном бюджете на 2008 год» от 24.12.08 № 322-30, Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

22. Закон Кировской области «О внесении изменений в Закон КО «Об областном бюджете на 2008 год» от 24.12.08 № 322-30, Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

23. Закон Кировской области «О межбюджетных отношениях в Кировской области» от 30.06.2005г. № 338-30, Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

24. Закон Кировской области «О транспортном налоге в Кировской области» № 114-30 от 28.11.2002г., в ред. От 07.06.2008г. № 251-30, Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

25. Закон Кировской области «Об областном бюджете на 2006 год» от 02.12.2005 № 384-30, Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

26. Закон Кировской области «Об областном бюджете на 2007 год» от 05.12.2006 № 64-30, официальный сайт Законодательного Собрания Кировской области

27. Закон Кировской области № 321-30 от 3 декабря 2008 г. «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», официальный сайт Законодательного Собрания Кировской области

28. Закон Кировской области № 364-30 от 30 апреля 2009 года «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», официальный сайт Законодательного Собрания Кировской области

29. Закон Кировской области № 393-30 от 25 июня 2009 года «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», официальный сайт Законодательного Собрания Кировской области

30. Закон Кировской области от 06.11.2003 № 204-30 «О налоговых ставках на игорный бизнес в Кировской области», внесение изменений 02.12.2004г. СЗКО №9, 2003

31. Закон Кировской области от 27.11.2003 № 209-30 «О налоге на имущество организаций в Кировской области» (в редакции от 01.07.2004 № 250-30). СЗКО № 9, 2003

32. Закон КО «О внесении изменений в Закон КО «Об областном бюджете на 2008 год», №322-30 от 24.12.08, Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

33. Закон РТ «О бюджете Республики Татарстан на 2008 год», № 65-PHN от 26.12.07, Консультант Плюс, версия «Проф»

34. Закон Ульяновской области «О бюджете Ульяновской области на 2008 год» № 126-30 от 05.09.08, Консультант Плюс, версия «Проф»

35. Материалы Контрольно-счётной палаты Кировской области, заседание Правительства Кировской области 21 октября 2008г., Консультант Плюс, версия «Проф», Кировские документы

36. Обзор Кировского областного комитета статистики за 2005-2008г.г., официальный сайт Департамента финансов Кировской области

37. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ, 31.05.204, № 22, ст.2180

38. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 586 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.». (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2004 № 51), Консультант Плюс, версия «Проф»

39. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 586 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.». (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2004 № 51), Консультант Плюс, версия «Проф»

40. Постановление Правительства РФ от 19.09.1998 № 1112 «О дополнительной финансовой поддержке депрессивных регионов», Консультант Плюс, версия «Проф»

41. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905

42. Пояснительная записка к Закону Кировской области «Об исполнении областного бюджета за 2006 год», от 5 июля 2007 года № 143-30

43. Пояснительная записка к Закону Кировской области «Об исполнении областного бюджета за 2007 год» от 08.07.2007 № 264-30

Автор: Седельникова, Раиса Игоревна
Город: Москва
Год: 2010
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Седельникова, Раиса Игоревна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Седельникова, Раиса Игоревна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Седельникова, Раиса Игоревна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Седельникова, Раиса Игоревна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации»