ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы международно-правовой защиты меньшинств»
/У/ , л зд_
' / и^ / '/ос " £-/
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
Абашидзе Аслан Хусейнович
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ МЕНЬШИНСТВ
гОССИй
(решение от " " Ъ_19^гм к/ ^ 9$
! присудил ученую степень Д(
Ш.
Начальник уи
пия ВАК Рос: ••
Диссертация на соискание ученой степени доктс фидических наук в виде ночного даютагю^^ядажйвЩдаадзаж»
¡тореферата
Москва 1997
/
Диссертация в виде научного доклада подготовлена на кафедре международного права Московской государственной юридической академии.
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Научный консультант:
доктор юридических наук, профессор Карташкин В.А.; доктор юридических наук, профессор Барсегов Ю. Г. доктор юридических наук, профессор Черниченко С.В. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова доктор юридических наук, профессор Блищенко И.П.
Защита состоится"_ "_1997г. в_час
на заседании Диссертационного совета Д 053.07.03 при Московской государственной юридической академии по адресу г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, Д. 9, ауд._. ____
С научными трудами диссэдт блиотеке Мос-
ковской государственной юридл-
Научный доклад, выполняют^, кции . гл_а, разослан __1997 года
Ученый секретарь Диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор V». Н.А.Михалева
53У4-99
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ МЕНЬШИНСТВ
Введение
Актуальность темы исследования. Полиэтничность характерна для большинства стран мира. Однако в ООН отсутствуют официальные статистические данные о количестве меньшинств, живущих на территории государств-членов ООН, а данные самих государств характеризуются противоречивостью. Часто утверждают, что лишь 12 государств в мире можно назвать гомогенными. На основании языковых критериев этнографы насчитывают ныне до восьми тысяч этнических групп. Приводятся и другие данные, в частности, заявляется, что национальные меньшинства имеются в 168 странах. Из них 575 живут в европейских государствах, а на постсоветском пространстве их примерно 200.
Наличие противоречивых данных о количестве меньшинств в мире, в частности, объясняется тем, что ответы на данный вопрос в большей степени зависят от политических и идеологических факторов, чем от научных. Непреложным фактом является то, что существование национального или этнического, языкового и религиозного меньшинства в соответствующем государстве объясняется, в основном, историческими факторами его становления и развития.
Степень стабильности и демократичности любого государства, в котором проживают меньшинства, во многом предопределяется тем, созданы ли в нем необходимые демократические условия для свободного развития каждого члена общества, включая лиц, принадлежащих к меньшинствам, последовательно ли проводятся в отношении к ним международно-правовые принципы равенства и недискриминации. Отсутствие таких условий создает предпосылки для возникновения конфликтных ситуаций между правительством и меньшинством, или между большинством населения и меньшинством.1 В свое время Г. Граций утверждал, что ..„''народ, нарушающий право естественное и право народов, навсегда подрывает основу своего собственного спокойствия в будущем".
| Состояние международных отношений в наши дни свидетельствует, что кон, "фяикты в государстве или международные конфликты по проблемам меньшинств в
.1
большинстве случаев чреваты серьезными негативными последствиями как в виде рловеческих жертв среди мирного населения, так и в отношении сохранения территориальной целостности государств и сохранения самобытности, а нередко, и
1_
Ьее: Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. L., 1985.
физического существования самих меньшинств. Поэтому многие международные акты отразили тот факт, что положение меньшинств в государстве и международные обязательства в отношении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, являются вопросами, вызывающими законную международную озабоченность, и, следовательно, не являются исключительно внутренним делом государств.
Целью современной конституционной и международно-правовой политики в области защиты прав меньшинств должно стать создание возможности мирных и добрососедских отношений между людьми, представляющими различные группы на внутригосударственном уровне. Государственные границы должны в наименьшей степени препятствовать решению проблем меньшинств. В связи с этим международное право и внутреннее законодательство следует рассматривать во взаимосвязи и взаимодополнении в решении проблем меньшинств и защите их прав.
В урегулировании межнациональных конфликтов, межгосударственных конфликтов по проблемам меньшинств, в деле международной защиты меньшинств все большее значение приобретают международные организации универсального и регионального характера. Однако, к сожалению, ООН или региональным организациям не всегда удается предотвратить возникновение этих конфликтов или управлять ими в случае их возникновения, особенно межнациональными конфликтами, последствия которых по своим признакам нередко могут быть квалифицированы как геноцид в отношении меньшинств. Проблема международной, особенно международно-правовой защиты меньшинств .- одна из сложных проблем в современном международном праве и один из самых болезненных узлов современных межгосударственных отношений.1
Актуальным остается вопрос о том, как мировое сообщество отражает и учитывает интересы и проблемы меньшинств. Со всей остротой стоит вопрос: почему в условиях, когда взаимоотношения между меньшинствами и государством составляют существенный элемент политического и социального развития страны, почти все теории развития и практика их применения игнорируют проблемы меньшинств? Почему ООН не в состоянии осуществить ощутимые позитивные сдвиги в этом направлении?
В связи с проблемами международно-правовой защиты меньшинств возникают и другие вопросы практического, концептуального, а с точки зрения дальнейшего
1 See: Thornberry P. International Law and the Rights of Minorities. L., 1991.
развития международных отношений - и стратегического характера. Очевидно, что традиционные подходы к вопросу о национальных государствах и о меньшинствах нуждаются в переоценке. Следует ли стремиться к созданию единой нации из различных народов, проживающих в одном государстве? Может быть, более целесообразно способствовать сохранению самобытности меньшинств как фактора культурного обогащения общества? В какой степени опыт прошлого в деле защиты меньшинств может помочь в решении нынешних спорных проблем межнациональных отношений? Имеются ли достаточные средства для эффективной международной защиты меньшинств? Удастся ли мировому сообществу максимально использовать ныне существующие международно-правовые механизмы для реальной защиты меньшинств?
Предмет настоящего исследования составляют основные этапы истории развития международно-правовой защиты меньшинств, анализ международно-правовых принципов в данной области, обзор действующих международных соглашений о защите прав меньшинств, выявление тенденций в нормотворческой практике международных организаций по вопросам меньшинств, анализ прецедентов, комментарии, заключения и мнения ученых, экспертов и различных контрольных механизмов по спорным концептуальным вопросам международно-правовой защиты меньшинств.
Цель исследования состоит в определении современного понятия международно-правовой защиты меньшинств, выявлении ситуации, когда международная защита меньшинств носит правомерный характер во избежание неправомерного вмешательства во внутренние дела государств, в определении оптимальных международно-правовых моделей и контрольных механизмов по защите прав меньшинств, выработке рекомендаций концептуального и практического характера по повышению эффективности международно-правовой защиты меньшинств.
Методология исследования основана на международно-правовом, сравнительно-правовом, историческом, формально-логическом, системно-структурном, социологическом методах.
К объектам исследования относятся соответствующие международно-правовые принципы и нормы, международные обычаи, отрасли международного права и институты. Автором осуществлено комплексное исследование положений о международной защите меньшинств, содержащихся в международных соглашениях универсального и регионального уровня, а также в проектах международных соглашений, в резолюциях различных органов международных организаций.
В методологическом плане при проведении исследования существенную роль сыграли теоретические разработки в юридической литературе по вопросам, как непосредственно относящимся к предмету исследования, так и имеющим общий характер.
Следует отметить, что в работах российских ученых, опубликованных до 20-х г. нашего столетия, проблемы меньшинств обсуждались в основном с философской, социологической и этнографической точек зрения. В период между двумя мировыми войнами появились работы о правовых проблемах защиты меньшинств в рамках Лиги Наций, а также в странах, не входивших в Лигу Наций. Среди этих работ следует выделить работы С.Кечекьяна "Международно-правовая защита национальных меньшинств" (Баку, 1929), Б.Александрова "Положение национальных меньшинств в послевоенной Европе" (М., 1933), И.Левина "Национальный вопрос в послевоенной Европе" (М., 1934).
Уже на стадии зарождения ООН проблема меньшинств превратилась в одно из средств ведения "холодной войны". Как следствие этот вопрос в советской доктрине международного права не получил научной разработки. По данной тематике можно назвать лишь работу Г.Е.Жвания "Международно-правовые гарантии защиты национальных меньшинств (Исторический очерк)", опубликованную в 1959 г., которая, в целом, носит скорее исторический, чем международно-правовой характер.
Еще десять лет назад проблемы меньшинств в СССР неофициально имели закрытый характер, в связи с чем они не нашли достаточного отражения в российской доктрине международного права. Лишь последние десять лет отмечены появлением в российской доктрине международного права отдельных статей по различным аспектам международной защиты меньшинств, а также защищен ряд кандидатских диссертаций. Для выяснения отдельных аспектов этой проблемы большое значение имеют работы российских ученых-международников, в которых рассмотрены и развиты принципы равенства и недискриминации как основ защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Здесь следует назвать работы Ю.Г.Барсегова, Н.С.Барчуковой. И.П.Блищенко, Т.А.Васильевой, О.В.Гильдебранта, Г К.Дмитриевой, В.Н.Дурденевского, В.А.Карташкина, Ю.В.Ключ-никова, С.Б.Крылова, Е.А.Лукашева, Б.Г.Манова, А.П.Мовчана, Я.А.Островского, С.М.Пунжина, Ю.А.Решетова, С.А.Романенко, А.В.Сабанина, М.Д.Смыслова, И.А.Смир-нова, Г.Б.Старушенко, А.Н.Трайнина, Р.А.Тузмухамедова, Г.И.Тункина, С.В.Черниченко, Л.Н.Шестакова, М.Л.Энтина.
Из зарубежных авторов выделим работы А.Апкока, Р.Барша, К.Бермана, И.Броунли, Р.Бруегела, Р.Бурки, К.Басака, Т.Вейтера, В.Вукаса, Г.Гроция, И.Дайеса, В.Дикинсона, И.Динштейна, В.Ван Даука, Ф.Эрмакора, Х.Исака, А.Росса, И.Каллена, О.Каману, Ф.Ка-поторти, А.Касезе, Дж.Келли, АКристеску, Н.Лернера, Р.Лиллиха,
0.Линча, С.Макартни, Г.Меландера, Т.Модина, Ф.Моргенштерна, К.Мунти, Ф.Мура, Л.Оппенгейма, Ф.Ортона, С.Палли, В.Рапарда, Ш.Розена, Р.Руела, Л.Сона, Р.Сорнберри, Р.Ставенхагена, Дж.Стоуна, С.Томушата, Д.Турка, Н.Фейнберга, Х.Хурста, К.Хейлбронера, Дж.Хумпри, Э.Эйде.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые в России предпринята попытка комплексного научного исследования проблем международно-правовой защиты меньшинств, а также выявить современные тенденции в нормотворчестве государств в сфере защиты прав меньшинств. Автором впервые вводится в научный оборот ряд национальных законов и международных документов, часть из которых пока еще находится в стадии проекта. В опубликованных автором трудах анализированы проблемы защиты меньшинств на национальном, региональном и универсальном уровнях. Особое внимание в этих исследованиях уделено деятельности ООН, ОБСЕ, Совета Европы и СНГ в области международно-правовой защиты меньшинств. Автором исследованы новые аспекты национальных и международных контрольных механизмов, характерные для деятельности в области защиты прав меньшинств.
На основе изученных материалов и по результатам проведенного исследования сформулированы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Практика международно-правовой защиты впервые была применена в отношении религиозных меньшинств. В середине Х1Хв. данная практика стала применяться и для международно-правовой защиты национальных меньшинств. До создания Лиги Наций международно-правовая защита меньшинств носила несистемный и неорганизованный характер из-за отсутствия постоянно действующего международного контрольного механизма по выполнению государствами международных обязательств по отношению к меньшинствам.
2. Под эгидой Лиги Наций функционировала постоянно действующая система защиты национальных меньшинств, международным гарантом которой выступал Совет Лиги. Новым явлением явилось введение элемента судебной защиты прав меньшинств в лице Постоянной Палаты международного правосудия. Хотя основным назначением системы защиты национальных меньшинств было закрепление положений Версальских соглашений, и, в конечном счете, данная система оказалась
неэффективной в деле защиты меньшинств, однако юридический механизм этой защиты в Лиге Наций имел более совершенный характер, нежели механизм ООН. Поэтому, изучение опыта Лиги Наций не лишено актуальности.
3. До создания ООН практика международно-правовой защиты меньшинств не смогла сформироваться даже в виде института международного права в связи с неправильным подходом к международно-правовой защите меньшинств и по причине неразвитости самого международного права. Международно-правовая защита меньшинств осуществлялась в условиях отсутствия в международном праве международного принципа защиты прав и основных свобод человека.
4. В ООН международно-правовая защита меньшинств получила совсем иной правовой режим. Она основывается на индивидуальном подходе, основа которого -обеспечение принципов равенства и недискриминации лиц, принадлежащих к меньшинствам. Международно-правовая защита меньшинств рассматривается как составная часть международной защиты прав человека. Такой подход однако привел к тому, что коллективные права меньшинств не получили адекватную защиту, а также необходимую теоретическую разработку. Это, на наш взгляд, породило неоправданный подход к проблеме международно-правовой защиты меньшинств. Он выражается, в частности, в том, что не делается никаких различий между проблемами "уважения", "поощрения" и "защиты" прав меньшинств. А каждая из них требует различного подхода и выработки различных международно-правовых средств обеспечения и защиты. Такой подход характерен не только для системы ООН, но и других международных организаций, например, ОБСЕ, Совет Европы. Отличие концепции "защиты меньшинств" от формулы "равенство и недискриминация" состоит в том, что последняя обеспечивает формальную гарантию равного подхода ко всем индивидуумам в пользовании правами и выполнении обязательств, в то время как защита меньшинств предусматривает специальные меры. При их очевидном различии цель обеих концепций одна: достичь фактического равенства между членами меньшинств и остальным населением. Недискриминация как универсальное право человека некоторыми учеными и государствами рассматривается в качестве достаточной гарантии для защиты прав меньшинств. Комиссия ООН по правам человека считает, что положение о недискриминации не препятствует предоставлению меньшинствам специальных прав, чтобы обеспечить их реальное равенство с остальным населением страны.
5. Требование меньшинств защитить их коллективные права вызвано необходимостью сохранить себя как этническую группу, свою культуру, воспроизводить себя как
отдельную этническую группу. Объем этого требования больше, чем соблюдение недискриминации или равенства перед законом: он охватывает проблемы языка, образования, собственных образовательных и культурных институтов и часто - самоуправления и культурной автономии. Если сохранение культуры и этнических отличий меньшинств - универсальное коллективное право человека, тогда декларативного заявления, что в этих правах не может быть отказано меньшинствам, недостаточно. В полиэтнических государствах права меньшинств могут быть гарантированы только активным вовлечением государств в их осуществление. 6. Позитивные меры государствам необходимы для за�
