СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Малюков, Андрей Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Предвыборная агитация как институт российского избирательного права
§ 1. Институт выборов в Российской Федерации.
§ 2. Конституционное содержание права на предвыборную агитацию.
Развитие института предвыборной агитации в России.
§ 3. Механизм правового регулирования права на предвыборную агитацию. Объект и субъекты предвыборной агитации.
Глава 2. Формы и методы предвыборной агитации в Российской Федерации
§ 1. Формы и методы предвыборной агитации и особенности их соотношения между собой и с другими элементами агитационной деятельности.
§ 2. Особенности правового регулирования предвыборной агитации через средства массовой информации.
§ 3. Соотношение свободы массовой информации и права на предвыборную агитацию.
Глава 3. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации
§ 1. Пробелы правового регулирования деятельности средств массовой 137 информации в избирательном процессе на стадии предвыборной агитации.
§ 2. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации через 153 «Интернет»
§3. Новые информационные пространства и выборы: современное законодательное регулирование
§ 4. Ответственность участников избирательного процесса за нарушения установленных законодательством о выборах порядка и правил проведения предвыборной агитации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Проблемы правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Совершенствование системы организации и проведения выборов все еще остается весьма актуальным направлением государственной политики и конституционно-правовой реформы. И в первую очередь это относится к ее нормативно-правовому оформлению. Как показывает многолетний опыт проведения избирательных кампаний различного уровня, законодательство- о выборах имеет ряд существенных недостатков, и особенно это касается той его части, которая посвящена регулированию вопросов предвыборной агитации.
Развязывание «информационных войн», широкое применение «административного ресурса», активное участие в агитации СМИ и других лиц, которым это запрещено законом, неэффективный механизм юридической ответственности - все эти и многие другие не менее острые проблемы до сих пор так и не решены. И это при том, что законодательство о выборах постоянно корректируются, а объем нормативного массива неизменно увеличивается.
На современном этапе развития демократии в России использование различного рода сомнительных, а порой и откровенно «черных» избирательных технологий является особенно опасным. В обществе еще не созрели защитные механизмы от подобной активности. Широкое применение таких технологий ставит под сомнение легитимность выборов, снижает и без того низкий уровень доверия общества к праву и демократическим институтам, сокращает участие граждан в осуществлении народовластия.
Преимущества, новых средств массовых коммуникаций и их стремительное развитие предоставили заинтересованным лицам качественно иные возможности по манипулированию общественным сознанием и групповым поведением. Сущность этих процессов еще мало изучена, а практика в данной области значительно опережает юридическую теорию и законодательство. Уже сегодня необходимо реально оценивать роль этих инструментов в избирательной кампании, целесообразность использования в предвыборной агитации и, что самое важное, - представлять себе последствия их активного внедрения в избирательный процесс. Все это делает актуальным исследование вопросов защиты граждан от информационного давления и попыток манипулирования их свободным выбором. Только имея ясное представление об особенностях такого рода технологий, можно эффективно осуществлять меры противодействия им с помощью права.
Из сказанного с очевидностью вытекает необходимость комплексного критического анализа имеющихся научных знаний о предвыборной агитации, исследования соответствующих законодательных предписаний, правоприменительной и судебной практики с целью выработки четких и научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования этой деятельности.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере предвыборной агитации в процессе подготовки и проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органы местного самоуправления.
Предметом настоящего исследования стали сущность и содержание предвыборной агитации, а также ее правовое регулирование в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне.
Цель исследования состоит в том, чтобы, опираясь на современные достижения правоведения и других общественных наук, анализ российского и зарубежного законодательства о выборах и сложившейся практики, сформулировать теоретические положения и выработать конкретные рекомендации, имеющие значение для совершенствования правового регулирования и практического осуществления предвыборной агитации в Российской Федерации.
Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью автором сформулирован следующий круг взаимосвязанных задач:
- раскрыть сущность и содержание предвыборной агитации, в том числе определить ее юридически значимые признаки и исследовать теоретико-методологические подходы, характеризующие различные стороны этого явления;
- разработать понятия формы и метода предвыборной агитации, установить их соотношение;
- рассмотреть проблемы правового регулирования форм и методов предвыборной агитации, установить причины и условия их существования;
- определить правовые основы предвыборной агитации и исследовать практику реализации норм федерального и регионального избирательного законодательства, регламентирующих порядок ее проведения.
- проанализировать правовые проблемы использования новых средств массовых коммуникаций в предвыборной агитации; обозначить основные направления совершенствования избирательного законодательства в зависимости от перспективы развития общественных отношений в этой сфере.
Степень научной разработанности темы определяется в рамках трудов представителей различных отраслей отечественной и зарубежной юридической науки: С.А. Авакьяна, С.В. Большаков, Р.Т. Биктагирова, Н.С. Бондарь, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.И. Денисов, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, В.И., В.Т. Кабышев, А.И. Ким, А.А. Мишин, Б.А. Страшун, Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского,
A.И. Постникова, А.П. Сунцова, М.А. Федотова и ряда других специалистов в области конституционного и избирательного права. Отдельные историко-правовые аспекты предвыборной агитации анализировали Н.М. Меликова, Ю.А. Новиков, П.Л. Рудик, Н.П. Рязанцев,
B.В. Смирнова и др.
Однако поскольку до середины 90-х годов прошлого столетия целенаправленного и комплексного изучения предвыборной агитации с позиции юридической науки в России не проводилось, то остается довольно широкий круг вопросов, которые до сих пор не разрабатывались либо все еще требуют дополнительных исследовательских усилий.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологию исследования составили: общенаучные методы - диалектико-материалистический, сравнения, анализа и синтеза, восхождения от 4 абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, системного и структурного подходов; специальные. методы. - социологический, исторический, функциональный; частнонаучные методы - логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, метод выработки правовых решений, метод толкования норм права и метод имитационного моделирования.
Теоретической основой работы послужили труды отечественных ученых в области общей теории права (С.С. Алексеева, А.М. Васильева, Н.А. Власенко, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, Р.З Лившица, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.), а также конституционного, административного, избирательного и информационного права (С.А. Авакьяна, А.Б. Агапова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Ю.М. Батурина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Ю.А. Веденеева, О.А. Гаврилова, Т.Д., Дмитриева Ю.А., Зражевской, А.В. Иванченко, С.Д. Князева,
A.Н. Кокотова, В.А. Копылова, М.И. Кукушкина, В.Н. Лопатина, В.И. Лысенко,
B.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, А.Е. Постникова, В.Е. Севрюгина, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, В.А. Туманова, М.А. Федотова, Е.Н. Хрусталева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, А. А. Югова и др.).
Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения специальной литературы по философии, социологии, филологии, политологии, истории, социальной психологии, информационному праву, а также правовой информатике. Это позволило комплексно подойти к осмыслению предвыборной агитации, в том числе отграничить ее правовые аспекты и проблемы регулирования от иных факторов, оказывающих влияние на развитие законодательства и практику его применения.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили: анкетирование членов территориальных и участковых избирательных комиссий города Москва на предмет совершенствования правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации. Автором был проведён анализ разработок и материалов Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации касающихся ведения предвыборных компаний в Российской Федерации. Диссертантом по специально разработанной методике была проанализирована практическая деятельность городских, областных, территориальных и участковых избирательных комиссий в 19 субъектах Российской Федерации. Автором проанализирована деятельность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по правовому урегулированию деятельности субъектов предвыборной агитации на этапах предвыборной компании.
Исследование затрагиваемых в диссертации проблем не могло быть проведено без обращения к научным источникам информационного права, политологии, социологии.
Нормативно-правовую и правоприменительную базу исследования составили: международные нормативные правовые акты, законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации и иных судов общей юрисдикции, а также постановления, методические рекомендации и инструкции Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
При подготовке к написанию диссертации автор проанализировал ряд источников избирательного права некоторых иностранных государств (США, Франции, Мексики, Германии, Италии, Украины, Казахстана, Молдовы и т.д.).
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается попытка комплексного анализа предвыборной агитации с различных сторон этого сложного политико-правового феномена как а) особого вида социальной и юридической деятельности, б) института избирательного права, в) стадии избирательного процесса, г) субъективного юридического права, д) юридической обязанности, ж) составной части политической агитации.
Автором разработаны понятия «форма» и метод» предвыборной агитации, исследованы теоретические аспекты отношения этих явлений между собой, а также проанализирована их взаимосвязь с целями, субъектами, объектом и сроками агитационной деятельности.
В диссертации впервые в отечественной юридической науке исследуются правовые проблемы осуществления предвыборной агитации через новые средства массовых коммуникаций (сеть Интернет, мобильную и пейджинговую связь и т.д.).
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предвыборная агитация является институтом, производным от господствующего в государстве политического режима. В демократических странах она выступает в качестве главного законного средства политической борьбы в ходе выборов, обеспечивает свободные условия их проведения, состязательность и гласность, позволяет избирателям получить необходимую для голосования информацию о кандидатах и политических партиях. В тоталитарных и авторитарных государствах предвыборная агитация отсутствует вообще или представляет собой инструмент идеологического воздействия на население, с помощью которого режим монопольно культивирует выгодные ему ценности и контролирует общество, обеспечивая тем самым свое постоянное пребывание у власти.
2. Право на участие в предвыборной агитации представляет собой самостоятельное субъективное избирательное право, принципиальное содержание и целевую направленность которого определяют ряд конституционных прав и свобод человека и гражданина (право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, свобода слова и свобода массовой информации, право на информацию, а также право на мирные собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования).
3. Метод предвыборной агитации - это совокупность приемов, способов и средств (материальных и духовных), при помощи которых заинтересованные лица осуществляют воздействие на сознание и волю избирателей с целью сформировать у них определенную модель поведения по отношению к выборам и акту голосования: участвовать или не участвовать в выборах, голосовать за или против кандидата (кандидатов) либо против всех кандидатов.
4. Понятие формы предвыборной агитации следует рассматривать в двух аспектах - внутреннем и внешнем. Внутренней формой предвыборной агитации является система строения, определенный способ структурной организации и связи элементов ее содержания, а внешняя форма представляет собой выражение вовне (объективирование) внутренне организованного содержания этого явления. Главным структурно - организующим способом внешнего выражения предвыборной агитации выступает избирательное право, в нормах которого фиксируются элементы ее содержания (цели, сроки, объект, субъекты) и устанавливаются их конкретные параметры.
5. Проведение предвыборной агитации через сеть Интернет и размещенные в ней средства массовой информации следует выделить в самостоятельный метод агитационной деятельности. При этом надлежит детально регламентировать соответствующий порядок их применения, в том числе определить правовой статус указанного вида СМИ. Кроме того, уже сегодня целесообразно закрепить в законодательстве общие условия использования в предвыборной агитации мобильной и пейджинговой связи.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, определяют проблемы правового регулирования предвыборной агитации, как института избирательного процесса.
Систематизированный в диссертации материал может найти применение в научных исследованиях феномена «предвыборная агитация», а также в практике преподавания учебной дисциплины «Конституционное право России»^ при чтении специальных курсов^ посвященных^ выборам,^ избирательному праву и избирательному процессу.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические положения по осуществлению законодательной деятельности способствует утверждению научно-обоснованного подхода при разработке, совершенствованию и кодификации нормативно-правовой базы, регулирующей проведение предвыборной агитации в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционного права, избирательного права, прав человека, основанных на них спецкурсов и семинаров.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: диссертант неоднократно выступал с докладами и сообщениями по теме исследования правовой природы предвыборной агитации, как стадии избирательно процесса в Российской Федерации на семинарах - совещаниях и научно-практических конференциях аспирантов МосГУ, выступления с докладами и практическими заключениями на совещаниях Московской городской избирательной комиссии (23 ноября 2001 года, 19 ноября 2003 г., 26 ноября 2003 г.).
Автором также было опубликовано несколько статей освещающих правовую природу института предвыборной агитации в Российской Федерации, в частности с использованием современных средств коммуникации, таких как, глобальная сеть Интернет, мобильная и пейджинговая связь, связь при помощи электронных сообщений.
Практический интерес к научному осмыслению избирательной проблематики в значительной степени стимулировался также потребностями практического осуществления федеральной целевой комплексной программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов при проведении предвыборной компании.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Малюков, Андрей Александрович, Москва
Заключение
Федеральное законодательство о выборах устанавливает круг субъектов агитационной деятельности, сроки, формы и методы ее проведения, а также содержание понятия «предвыборная агитация», что позволяет выделить ее квалифицирующие признаки.
Предусмотренный федеральными законами о выборах порядок осуществления предвыборной агитации не ограничивает права граждан на получение и распространение информации, не связанной с предвыборной агитацией.
Дифференцируя предвыборную агитацию на финансируемую и осуществляемую без оплаты, проводимую различными методами, надлежащими и ненадлежащими субъектами агитационной деятельности, а также в установленные законом сроки или в период, когда предвыборная агитация запрещена, законодательство о выборах позволяет квалифицировать предвыборную агитацию как правомерную либо противоправную.
За нарушения установленных законами о выборах порядка и правил проведения предвыборной агитации законодательство предусматривает государственно-правовую, уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную ответственность для различных категорий физических лиц, допускающих проведение противоправной предвыборной агитации, а также злоупотребление правом на проведение агитации. Предусмотрена за подобные нарушения также государственно-правовая и административная ответственность юридических лиц.
Государственно-правовая, уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность за нарушения субъектами избирательного процесса установленных законодательством о выборах порядка и правил распространения связанной с выборами массовой информации выступает в качестве публично-правового средства обеспечения правопорядка в сфере производства, распространения и(или) получения такой специфической информации в период избирательной кампании.
Задача реализации и защиты избирательных прав граждан, в том числе на стадии предвыборной агитации, возложена законодателем на избирательные комиссии, полномочия и порядок деятельности которых устанавливаются законами о выборах.
По итогам проведенных в 1999-2004 годах федеральных избирательных кампаний можно сделать вывод о том, что обновленное в период с 1997 года российское избирательное законодательство является полноценной правовой базой для проведения подлинно демократических, свободных и конкурентных выборов. Тем не менее, процесс совершенствования правового регулирования предвыборной агитации в известной степени отстает от потребностей практики проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Современное состояние правового регулирования предвыборной агитации до сих пор сохраняет черты определенного схематизма, что проявляется в отсутствии внимания законодателя к существенным деталям, нередко содержащим в себе противоречия, порождающие предпосылки к нарушениям субъектами избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации. Так, Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации установлены сроки производства по административным правонарушениям, которые не соответствуют установленным федеральными законами о выборах срокам рассмотрения обращений и жалоб граждан в избирательные комиссии и суды.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации» более полно и детально, нежели ранее действующее российское законодательство о выборах, регулирует порядок и правила информирования избирателей и осуществления предвыборной агитационной деятельности участников избирательного процесса.
Но процесс совершенствования правового регулирования распространения связанной с выборами информации в период избирательной кампании нельзя считать завершенным. Уже сейчас ясно, что повышению эффективности правового регулирования предвыборной агитации могли бы способствовать:
- дальнейшее уточнение федерального законодательства о выборах в части нормативного регулирования предвыборной агитации. В коррективах нуждаются правовые нормы, регулирующие порядок осуществления информирования избирателей и равный доступ кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иных субъектов избирательного процесса к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации;
- дальнейшее уравнивание правового статуса государственных и негосударственных средств массовой информации как субъектов избирательного процесса; более детальное правовое регулирование деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации в сфере освещения хода избирательной кампании, деятельности зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших списки кандидатов; внесение соответствующих дополнений и изменений в действующие федеральные законы о средствах массовой информации (для того, в частности, чтобы создать правовые возможности для пресечения в период избирательной кампании противоправной информационной деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации), о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, а также в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в Гражданский кодекс Российской Федерации, в иные нормативные правовые акты, регулирующие процессы распространения связанной с выборами информации в период избирательной кампании; и наконец, дальнейшее совершенствование избиратель ной системы в России, предусматривающее, в частности, внесение соответствующих дополнений в Конституцию Российской Федерации.,
Не менее важным представляется также дальнейшее развитие системы избирательных комиссий, укрепление их статуса как подлинно независимых и самостоятельных органов, призванных обеспечить реализацию и защиту избирательных прав граждан, а также улучшение координации деятельности избирательных комиссий и правоохранительных органов.
В заключении необходимо отметить следующие выводы к которым пришёл диссертант на основании настоящего исследования:
1. Общий срок - период избирательной кампании - выступает в качестве главного критерия, позволяющего отграничить собственно предвыборную агитацию от агитации политической. Считаю, что давно уже назрела необходимость в принятии отдельного закона о политической агитации, в котором целесообразно было бы установить запрет на ее проведение за один месяц до официального начала соответствующей избирательной кампании. Обусловлено это тем, что предполагаемые участники выборов нередко начинают формировать свой положительный образ непосредственно перед выборами. Это дает им дополнительные преимущества перед другими кандидатами. В частности, на такую деятельность не распространяются те ограничения по финансированию, объему эфирного времени и печатной площади, субъектам и т.д., которые установлены избирательным законодательством для проведения предвыборной агитации. Более того, политическая агитация вообще не имеет специального правового регулирования.
2. Согласно законодательной дефиниции, предвыборной агитацией признается деятельность, «имеющая целью побудить или (выделено нами -В.Ф.) побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Считаю, что в этой формулировке речь идет о двух разных видах агитационной деятельности, между которыми есть существенное различие.
В первом случае (деятельность, имеющая целью побудить.) по смыслу дефиниции само побуждение как таковое выступает в качестве цели предвыборной агитации, что на первый взгляд выглядит нелогично. Ведь кандидат может побудить избирателей к голосованию за свою кандидатуру, однако это еще не означает, что они придут на избирательные участки в день голосования. Таким образом, рассматривая постановку данной цели в аспекте ее отношения к ожидаемому заинтересованным лицом результату (активные действия избирателей в день голосования), легко обнаружить внутреннее противоречие. Для того чтобы снять его, побуждение в структуре агитационной деятельности предлагается рассматривать одновременно в двух аспектах - как промежуточную цель и как средство. Выступая первоначально в качестве цели предвыборной агитации, побуждение в момент своей реализации сразу же трансформируется в средство достижения конечной цели - участие избирателей в голосовании. Отсюда следует, что главная (конечная) цель предвыборной агитации состоит в том, чтобы избиратели проявили активность и выразили свою волю тем или иным образом - проголосовали за конкретного кандидата (список кандидатов) или против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
Во втором случае (деятельность, побуждающая.) на первое место выдвигается не цель, а результат. Согласно дефиниции, результат здесь имеет самостоятельное квалифицирующее значение, а собственно постановка цели под таким углом зрения вообще не учитывается. Другими словами, для законодателя неважно, ставил ли субъект перед собой цель или достиг ее случайно, неосознанно. Именно в этом моменте и заключается главный недостаток законодательной дефиниции предвыборной агитации. Указание на результат деятельности, безотносительно к ее целям, позволяет расширительно толковать понятие предвыборной агитации, тем более что категория «деятельность, побуждающая.» носит неопределенно-оценочный характер. Она способна породить необоснованный субъективизм со стороны компетентного органа, получающего возможность в разных ситуациях вкладывать в нее разный смысл. В свою очередь, все это дает право считать агитационными любые действия, на которые данное понятие распространяется сугубо формально. Особенно остро обозначенная проблема стоит для журналистов и СМИ, ибо при таком подходе предвыборной агитацией можно считать любой материал, содержащий информацию о кандидатах, избирательных блоках и объединениях. Учитывая сказанное, предлагается исключить из легальной формулировки понятия предвыборной агитации слова «. или побуждающая.».
3. Законодатель необоснованно сужает понятие предвыборной агитации, не отразив в его содержании такие цели, как побуждение избирателей к участию и неучастию в выборах. Данные цели не противоречат принципу добровольности участия граждан в выборах, поскольку их реализация возможна только с помощью побуждения, а не принуждения. Так же как и другие цели предвыборной агитации, они направлены на формирование определенной модели поведения у граждан по отношению к выборам в целом и дню голосования в частности. Наконец, нельзя не учитывать и того, что в настоящее время призывы к участию в выборах и к отказу от такого участия находятся, по сути, за рамками правого регулирования. Тем самым создается благоприятная почва для злоупотреблений в данной сфере.
Анализируя юридическую природу права на участие в предвыборной агитации, автор приходит к выводу, что ему присущи все основные признаки субъективного юридического права: а) в его основе лежит гарантированная законом возможность; б) оно обеспечивается государством; в) органически связано с интересами управомоченного лица; г) предоставляется строго определенному кругу лиц; д) существует только в рамках конкретных правоотношений. Специфика же права на участие в предвыборной агитации состоит в том, что целью его предоставления являются не только частные интересы обладателя этого права, но и удовлетворение общественных (публичных) интересов всех избирателей в целом. Характеризуя соотношение этого права с конституционным правом граждан РФ избирать и быть избранными в органы публичной власти, присоединяюсь к мнению тех ученых, которые считают, что конституционные права и права, установленные нормой каждой отдельной отрасли права, носят самостоятельный характер.
Согласно пункту 10 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», политическая партия, в том числе входящая в избирательный блок, в случае выдвижения ею или соответствующим избирательным блоком кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) избирательной комиссией не позднее чем за десять дней до дня голосования, публикует свою предвыборную программу соответственно уровню выборов не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании, а также в Интернете. Такое понимание предвыборной агитации впервые нашло отражение на нормативном уровне. Очевидно, что с этой позиции она предстает в совершенно новом ракурсе - как предписанная субъекту мера должного, необходимого поведения, то есть как юридическая обязанность. По моему мнению, это решение законодателя вполне логично и обоснованно, ибо предвыборная агитация устанавливается государством не только в интересах претендентов на выборные должности, но и в интересах избирателей. И данная обязанность отчасти гарантирует реализацию этих интересов. Впрочем, анализируя приведенное положение, нельзя не заметить его недостатки. Так, возлагая на политическую партию обязанность, законодатель вместе с тем не устанавливает мер юридической ответственности за ее осложняется тем, что процедура установления дополнительных гарантий в указанном федеральном законе прописана довольно размыто. Так, до сих пор не существует достаточной ясности в вопросе о том, когда и в каких пределах субъекты Федерации могут закреплять в своем законодательстве дополнительные гарантии. Между тем реальная необходимость в таких гарантиях существует, потому что каждый субъект Российской Федерации имеет свою специфику, обусловленную самыми разнообразными факторами: географическим положением, социально-экономическим развитием, национальным составом, культурными традициями и т.д.
К числу недостатков Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует отнести отсутствие в нем прямого оформления принципов предвыборной агитации. Конечно, на нее в полной мере распространяются как общеправовые принципы (законности, демократизма, равенства всех граждан перед законом), так и специальные принципы избирательного права (свобода выборов, альтернативность, гласность и т.д.). Однако этого, по мнению диссертанта, недостаточно. Концепция правового регулирования предвыборной агитации должна опираться на собственные принципы данного института, которые бы развивали и детализировали указанные выше принципы. Продиктовано это, прежде всего тем, что действующее законодательство о выборах не всегда достаточно последовательно развивает общие руководящие начала выборов применительно к предвыборной агитации. В частности, принципы свободы выборов и добровольности участия в них граждан подразумевают возможность агитировать избирателей за участие или неучастие в голосовании. Между тем такие действия сегодня не рассматриваются в качестве предвыборной агитации.
Ряд ученых и практиков, в целях совершенствования правового регулирования предвыборной агитации, предлагают принять отдельный федеральный закон о ней. Диссертант высказывается решительно против такого предложения. Во-первых, это создаст излишнюю «зарегулированность» общественных отношений в сфере предвыборной агитации, что в конечном итоге отрицательно скажется на правоприменительной практике. Во-вторых, принятие данного закона может спровоцировать процесс «расползания» и «растаскивания» базового федерального закона в сфере выборов, что, в свою очередь, затруднит его реализацию. В-третьих, появление дополнительного закона в системе федерального избирательного законодательства неизбежно осложнит еще не до конца отлаженный процесс его постоянного обновления. Считает, что в настоящее время правильнее двигаться в диаметрально противоположном направлении. Предлагается вернуться к обсуждению вопроса о кодификации федерального избирательного законодательства и возможности реализации на практике идеи принятия Избирательного Кодекса РФ. Его общую часть должны составить положения, закрепляющие основные гарантии избирательных прав граждан РФ, а особенную - нормы, определяющие выборы депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ.
Анализ проблем правового регулирования форм и методов предвыборной агитации позволяет определить, что значительная часть проблем в этой сфере обусловлена не до конца продуманным применением в законодательстве принципа «разрешено все, кроме прямо запрещенного законом». В частности, дозволенность в выборе форм и методов агитационной деятельности не всегда. очерчивается ясными юридическими границами, отделяющими правомерное поведение от произвольных действий субъектов. Кроме того, отдельные участки общественных отношений чрезмерно регламентированы, что искажает дух и букву закона и сужает возможности проведения действительно свободной предвыборной агитации, а другие, напротив, фактически не урегулированы или недостаточно урегулированы в правовом порядке, хотя явно нуждаются в этом. В результате этот в целом разумный принцип приносит зачастую не пользу, а вред общественным отношениям и порождает злоупотребления со стороны соискателей выборных должностей.
Так, на протяжении многих лет остро стоит проблема распространения незаконных (подложных и анонимных) агитационных материалов. Одна из главных ее причин состоит в том, что законодательство предоставляет кандидатам необоснованно широкую свободу в выборе организаций, оказывающих такого рода услуги. Избирательные комиссии не в состоянии проконтролировать этот процесс, тем более что кандидаты не обязаны заранее извещать комиссии о том, кто и когда изготовит данные материалы. По мнению диссертанта, искоренить подобные факты можно в том случае, если избирательная комиссия, организующая выборы, будет устанавливать исчерпывающий перечень организаций, которые имеют право оказывать кандидатам услуги по изготовлению агитационных материалов. Кроме того, кандидаты должны в обязательном порядке заключать договоры со всеми, кого они привлекают к распространению данных материалов, независимо от того, оплачивается эта деятельность или нет.
В действующем законодательстве о выборах акцент делается на регулировании лишь трех методов предвыборной агитации (через СМИ, путем массовых мероприятий и посредством распространения агитационных материалов). Однако практика показывает, что кандидаты используют немало других методов, которые прямо не поименованы в законе. В свою очередь, их правовое регулирование ограничивается лишь предписаниями общего характера о сроках, субъектах, целях агитационной деятельности. Такое положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку каждый метод имеет свою специфику. Законодатель должен учитывать это в правотворческой деятельности, иначе заинтересованные лица воспользуются предоставленной им свободой во вред избирателям. В этой связи автор обращает внимание на то, что такой широко распространенный в практике избирательных кампаний способ формирования общественного мнения, как прямая адресная рассылка агитационных материалов, является незаконным. Особенность этого метода состоит в том, что кандидаты используют персональные данные о гражданах без их согласия. Тем самым прямо нарушаются положения Конституции РФ и нормы Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».
В работе также отмечается, что одной из причин существования проблем в рассматриваемой сфере является недостаток действенных мер конституционно-правовой ответственности за нарушение правил предвыборной агитации, а также неполный перечень оснований для применения существующих санкций и несовершенный процессуальный порядок их применения.
На основании анализа правовых проблем использования в предвыборной агитации новых средств массовых коммуникаций.
Уже сегодня, обладая поистине уникальными возможностями, такие средства массового общения, как сеть Интернет, мобильная и пейджинговая связь привлекают к себе большое количество пользователей, что делает их эффективными инструментами манипулирования общественным сознанием и групповым поведением. Все это напрямую касается предвыборной агитации, поскольку реализация ее целей в современных избирательных кампаниях зависит не только от содержания информации, но и от способа ее передачи электорату, а также от тех технических средств, которые при этом используются. Вместе с тем законодательство о выборах существенно отстает от технологического развития данных средств и динамики их внедрения в практику избирательных кампаний. С их появлением в обществе возникли принципиально новые общественные отношения, которые находятся в сфере правового регулирования и в силу своей специфики и новизны нуждаются в пристальном внимании со стороны законодателя, но до сих пор специально им не регламентированы.
Для предвыборной агитации новые средства массовых коммуникаций есть прежде всего альтернативный канал доведения информации до избирателей, то есть метод воздействия на их волю. Однако, несмотря на то что данные средства выполняют, по сути, те же функции, что и СМИ, они не являются ими с формально-юридической точки зрения. Поэтому к ним не применимы те правила, которые установлены законодательством о выборах для проведения предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях. Это, в частности, относится к сети Интернет, специфика которого заключается в том, что его нельзя рассматривать как субъект или объект права.
В принципе, избирательное законодательство допускает возможность использования сети Интернет в предвыборной агитации, однако оно не определяет юридической структуры поведения, которому должны следовать кандидаты при осуществлении такой деятельности. По моему мнению, в данном случае вполне применимы общие требования о сроках, субъектах, целях и финансировании предвыборной агитации, тем более что конституционное право на информацию не носит абсолютного характера и может быть ограничено федеральным законом, например в целях защиты интересов других лиц. В рассматриваемой ситуации такие ограничения нужны для обеспечения равенства избирательных прав участвующих в выборах лиц.
Размещаемые в сети Интернет агитационные материалы можно отнести к числу аудиовизуальных агитационных материалов, порядок выпуска и распространения которых прямо регулируется положениями статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Из этого следует, что такие материалы не должны содержать коммерческой рекламы и не могут быть изготовлены без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда. Между тем не все положения данной статьи можно использовать по аналогии. Например, очевидно, что помещаемые в сети Интернет агитационные материалы не могут иметь тиража и не должны представляться в избирательную комиссию до начала их распространения. Спорным является вопрос о том, необходимо ли соблюдать требования закона о наличии в таких материалах других обязательных реквизитов (информация о дате выпуска, наименование и юридический адрес организации, изготовившей данные материалы и т.д.).
Полагаю, что в ближайшей перспективе для достижения целей предвыборной агитации начнут активно использоваться такие современные средства общения и передачи информации, как мобильная и пейджинговая связь. При этом отмечается, что уже сегодня их можно эффективно использовать избирательным комиссиям в целях борьбы с абсентеизмом. В частности, с помощью технологии SMS, широко применяемой в этих видах связи, можно передавать абонентам-избирателям информацию о дне и времени голосования, месте нахождения избирательного участка, сообщать краткие сведения о кандидатах, избирательных блоках и объединениях и т.д. Необходимость детального урегулирования данного вопроса на законодательном уровне особенно важен именно сегодня когда указанные средства коммуникации достигли массового характера. Принятие такого нормативного акта как Федеральный закон «О правовом регулировании цифровых и электронных сообщений» в содержании которого также находилась бы глава о содержании цифровых и электронных сообщений в период предвыборной агитации разрешил бы массу правовых коллизий связанных с проведением стадии избирательного процесса - предвыборная агитация строго в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и законодательства о выборах.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации»
1. Нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г.)
4. Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"
5. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"
6. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г.).
7. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (ГПК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.)
8. Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"
9. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 93-Ф3 "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва"
10. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г.)
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ
12. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N З-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.).
13. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003 г.)
14. Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» 27.12.1991 г. №2124-1
15. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 г. №24-ФЗ // СЗ РФ 1995 г. №8 ст. 609
16. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-Ф3 "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать ибыть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.)
17. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 26 ноября 1996 г.) (утратил силу)
18. Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (утратил силу)
19. Федеральный закон-от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г.) (утратил силу)
20. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г.)
21. Федеральный закон от 7 февраля 2003 г. N 21-ФЗ "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации"
22. Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М.Траспова"
23. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 июля 2001 г. N 1842-III ГД "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О ситуации в Приморском крае в связи с выборами губернатора"
24. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от20 января 1999 г. N 3535-II ГД "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах"
25. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 июля 2001 г. N 1842-III ГД "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О ситуации в Приморском крае в связи с выборами губернатора"
26. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от20 января 1999 г. N 3535-И ГД "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах"
27. Постановление Правительства РФ от 2 июля 2003 г. N 391 "О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме"
28. Справочная и научная литература
29. Анохина Н. В., Брандес М. Э. Роль СМИ в избирательном процессе // Политическая наука: Проблемно-тематический сборник. М., 2000. Вып. 3. С. 137-151 (Выборы в посткоммунистических обществах).
30. Автономов А.С. Основные категории и институты избирательного права. М., 1995.69
31. Байгузин Р. Н., Илларионов СИ., Рукосуев Г. Н. Информационная война. М., 2000.
32. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд., изм. и доп. М, 2003.
33. Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина. СПб., 2001.
34. Белкин А. А. Избирательный процесс // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6.
35. Философия, политология, социология, психология, право. СПб., 2000. Вып. 4;
36. Белов С.А. Правовое регулирование порядка проведения предвыборной агитации// Политический менеджмент: электоральный процесс и технологии / Под ред. JI.B. Сморгунова. СПб., 1999.
37. Белкин А. А. Избирательный процесс // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6, Философия, политология, социология, психология, право. СПб., 2000. Вып. 4.
38. Бирюкова Г. Чтобы поверили, не лгите // PR-диалог. 2000, март- апр. № 2(7). С. 75-77.
39. Бодров В. А. Информационный стресс. М.: ПЕР СЭ, 2000.
40. Большаков С. В., Казьмин В. И., Кораблин В. Е. Предвыборная агитация // Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 1999: Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 2000. С. 76-80.
41. Большаков С. В. Гл. I. Общие положения, ст. 8. Гл. VII. Предвыборная агитация, ст. 44-53 // Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации». М.: Изд-во НОРМА, 2000. С. 31-34,205-270.
42. Большаков С. В., Гришина М. В. Предвыборная агитация // Выборы I Президента Российской Федерации, 2000:Электоральная статистика.
43. М.: Весь Мир, 2000. С. 112-119.
44. Большаков С.В. Избирательные информационные правоотношения // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2001. № 10. С. 20-29.
45. Большаков С.В., Ланин В.Г., Мешков П.Я., Панарин И.Н. Интернет и выборы. М.:РЦОИТ, 2002.
46. Вакурова Н. В., Московкин Л. И. СМИ и выборы: некоторые аспекты самоорганизации в русле новых политических технологий // Вест. Моск. ун-та. Сер. 4, Журналистика. 2000. №4. С. 103-108.
47. Варава А.Г. Политическая реклама в современных предвыборных \ технологиях (на примере президентской кампании 1996 г. в США).
48. Волгоград, 2000. Вып. 4. С. 169-179.80.81,82.
