АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства»
Сабельфельд Татьяна Юрьевна
1 ООЗОВЭ444
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности,
адвокатура
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2007
003069444
Сабельфельд Татьяна Юрьевна
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Специальность 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности,
адвокатура
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
Диссертация выполнена в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист РФ Рохлин Виктор Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Смирнов Александр Федорович
кандидат юридических наук, доцент Стуканов Александр Петрович
Ведущая организация: Уральская государственная юридическая академия
на заседании диссертационного совета Д 170 001 01 Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу 123022, г Москва, ул 2-я Звенигородская, д 15, актовый зал
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу г Москва, ул 2-я Звенигородская, д 15
Автореферат разослан » Ученый секретарь
диссертационного совета Д 170 001 01
Защита состоится « » 2007 г в « У*
» часов
кандидат юридических наук
Е А Маркина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность н степень разработанности темы исследования
Рыночные преобразования в экономике Российской Федерации обусловили существенные изменения в правовом регулировании социально-трудовых отношений, правовом положении субъектов трудового права государства, работодателей и работников, органов государственного надзора и контроля В современных условиях государство предоставляет возможность сторонам трудовых правоотношений самостоятельно регулировать трудовые отношения в установленных законодательством формах
Изменения экономической ситуации в стране, широкое развитие негосударственного сектора экономики, утрата государством положения доминирующего работодателя, признание многообразия форм собственности и хозяйствующих субъектов требуют новых подходов к созданию надежных правовых гарантий трудовых прав граждан
Правовая реформа, проводимая в России, призвана обеспечить верховенство закона во всех сферах жизни общества, в том числе и в сфере трудовых правоотношений Однако приходится констатировать, что в области охраны трудовых прав граждан в настоящее время далеко не все проблемы решены Не случайно Президент Российской Федерации В В. Путин подчеркнул « у нас существует большой разрыв между конституционными гарантиями прав человека и реальными возможностями граждан по их реализации»1
В последнее время значительно увеличилось число грубых нарушений трудового законодательства участились случаи незаконных увольнений, неоплаты сверхурочных часов и работы в нерабочие праздничные дни, не предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, незаконного наложения дисциплинарных взысканий и штрафов и др
' См Выступление В В Путина на встрече с членами комиссии по правам человека при Президенте России II Российская газета 2004 14 сентября
Приняли массовый характер несвоевременная выплата заработной платы и многочисленные случаи производственного травматизма, что приводит к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социальной напряженности, забастовкам и иным акциям протеста
Только за 9 месяцев 2006 г Федеральной инспекцией труда выявлено свыше 1,41 млн нарушений трудовых прав работников (за 9 месяцев
2005 г - свыше 1,47 млн нарушений), за совершение которых виновные лица - свыше 70 тыс человек - привлечены к административной ответственности (что на 2,3 % больше, чем за 9 месяцев 2005 г )2
В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением прав граждан в сфере трудовых отношений Так, В В Устинов в своем выступлении на заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 21 января 2005 г защиту прав граждан определил как приоритетное направление деятельности органов прокуратуры, одной из важнейших задач которого является защита трудовых прав граждан и, в первую очередь, устранение нарушений закона в связи с невыплатой заработной платы
Практика прокурорской деятельности свидетельствует о продолжающемся существенном росте нарушений трудового законодательства в России Так, например, прокуратурой Новосибирской области в 2004 г выявлено 16904 нарушений законов о трудовых правах, в 2005 г - 22542, а в
2006 г -237153
Эти обстоятельства требуют серьезного переосмысления сущности и предназначения прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, выработки новых, соответствующих реалиям современной действительности научных представлений, направленных на дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров
Изложенные обстоятельства наглядно свидетельствуют о необходимости глубокого исследования выбранной темы диссертации
2 См Отчет об основных результатах деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 9 месяцев 2006 г //Из архива государственной инспекции труда по Новосибирской области
3 См Статистические данные отчеты о работе прокуратуры Новосибирской области за 2004- 2006 г по форме П, утвержденной постановлением Госкомстата России от 16 02 1993 г № 20 //Архив прокуратуры Новосибирской области за 2004-2006 г
Отдельные аспекты этой проблематики уже изучены отечественной юридической наукой, что свидетельствует о некоторой степени научной разработанности темы Однако объектом исследования в современной юридической литературе являются лишь отдельные направления надзора за исполнением трудового законодательства Наиболее детально рассматриваются вопросы охраны труда в Российской Федерации, проблемы привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушения трудового законодательства, в тот числе за задержку выплаты заработной платы
Вместе с тем, отсутствуют комплексные теоретические и научные разработки в области предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства во взаимосвязи с историческим аспектом развития данного вида надзора, освещением проблем правового регулирования сферы трудовых правоотношений Изложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости комплексного анализа теоретических и практических проблем прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства с этапа его возникновения до современного периода
Все это определяет актуальность избранной для исследования темы Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения действующего законодательства, анализа практической деятельности, теоретических положений имеющихся научных трудов в области прокурорского надзора разработать теоретические положения, практические рекомендации и конкретные предложения, направленные на совершенствование и повышение эффективности работы органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства
Поставленная цель достигается путем решения ряда теоретических и прикладных задач, наиболее значимыми из которых являются
1 Анализ правового регулирования труда в Российской Федерации и видов ответственности за нарушения трудовых прав граждан
2 Изучение этапов становления и развития прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства
3 Определение понятия предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде
3 Выявление и анализ особенностей, проблем организации работы прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства
4 Характеристика нарушений трудового законодательства (их видовая классификация)
5 Изучение особенностей методики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства и пути ее совершенствования
6 Исследование и разработка комплекса мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства
Объект исследования — совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере трудовых правоотношений
Предметом диссертационного исследования является совокупность норм права, регламентирующих деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением трудового законодательства, повышение его эффективности во взаимосвязи с правовым регулированием трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, проблемы теории и практики, методики осуществления надзора
Методологическую основу исследования определили диалектический и логический методы познания, системный и функциональный подходы, а также частно-научные методы конкретно-социологический, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы научных исследований Посредством использования различных методов проведен научный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере труда и правоприменительной практики
Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора А И Алексеева, П Д Альбицкого, В И Баскова, С Г Березовской, В Г Бессарабова, А Д Берензона, Ю Е Винокурова, А Ю Винокурова, И С Викторова, В В Гаврилова, В 3 Гущина, С И Герасимова, С А Емельянова, А X Казариной, В В Клочкова, Б В Коробейникова, В Г Лебединского, В Г Мелкумова, В И Рохлина, А П Сафонова, 10 И Скуратова, А Я Сухарева, В И Шинда, В Б Ястребова и других, а также труды общетеоретического и отраслевого характера, в частности С С Алексеева, Н Г Александрова, А Г Звягинцева, И Я Киселева, В М Лебедева, С П Маврина, В И Попова, И Я Фойницкого, Е Б Хохлова и др
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты в сфере регулирования социально-трудовых отношений, Трудовой кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и другие нормативные правовые акты в сфере труда
Эмпирическая основа исследования: обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием достаточного объема аналитических материалов по вопросам исполнения трудового законодательства, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и в прокуратурах Архангельской и Новосибирской области, г Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики Всего изучено более 300 документов за период 2003 - 2006 гг
В том числе проанализированы более 100 материалов проверок исполнения трудового законодательства, проведенных прокурорами
Новосибирской и Архангельской области, г Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики, 154 акта прокурорского реагирования, более 30 уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст 145-1, 143 УК РФ, а также материалы рассмотрения 140 жалоб о нарушениях трудового законодательства
Диссертантом проанализированы данные правоприменительной практики ряда контролирующих органов в области охраны труда России, в том числе Федеральной инспекции труда, Госгортехнадзора России, департамента государственного надзора и контроля Минтруда РФ и др В работе использованы опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти, судебная практика
В процессе исследования изучены статистические данные, характеризующие деятельность прокуратуры Новосибирской области и г Санкт-Петербурга по надзору за исполнением трудового законодательства за период 2003-2006 г г (форма «П»)
В процессе исследования разработаны анкеты, по которым изучено
- мнение прокуроров о состоянии и организации прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства (проведен анкетный опрос 100 прокурорских работников из нескольких регионов страны -Новосибирской и Архангельской областей, г Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики,
- мнение работников о состоянии локального нормотворчества в организациях различных форм собственности (проведено анкетирование 115 работников организаций г Новосибирска и г Кемерово)
Научная новизна результатов исследования выражается в том, что . диссертация является комплексным исследованием всего спектра вопросов, касающихся сущности, содержания и практического осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде Особое внимание в работе уделяется теоретическому осмыслению процесса возникновения и развития прокурорского надзора за
исполнением трудового законодательства в России, выявлению причин и тенденций его становления
Впервые на базе разностороннего анализа современного состояния законности в сфере соблюдения трудовых прав граждан, правоприменительной практики разработаны научные положения, отражающие различные аспекты организации деятельности органов прокуратуры на данном направлении надзора, приводятся факторы, влияющие на ее эффективность
Элементами научной новизны обладают авторские формулировки предложенных изменений и дополнений в федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Трудовой кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс РФ
В работе классифицированы и рассмотрены наиболее типичные нарушения трудового законодательства, особенности организации и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде, а также дана правовая оценка мерам прокурорского реагирования в аспекте их эффективного воздействия на правонарушителей
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1 Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, по мнению диссертанта, необходимо определить, как соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, физическими лицами - индивидуальными предпринимателями, а также соответствие Конституции Российской Федерации, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше, в сфере труда
2 К объектам прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства следует отнести не только органы и должностные лица, перечисленные в статьях 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», но и физических лиц - индивидуальных предпринимателей В связи с этим предлагается внести в указанные нормы соответствующие дополнения, включив в число поднадзорных объектов физических лиц - индивидуальных предпринимателей
3 Разделяя точку зрения о том, что органы надзора и контроля за исполнением трудового законодательства следует разграничить, автор предлагает схематическое деление этих органов на две самостоятельные группы органы прокуратуры и органы контроля В свою очередь, органы контроля предлагается разделить на три ветви Федеральная инспекция труда, которая является структурным подразделением Федеральной службы по труду и занятости, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в лице их специализированных управлений (отделов) На схеме наглядно показан порядок их взаимодействия органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов в сфере труда всеми организациями и учреждениями, в том числе и органами контроля Что касается контролирующих органов, то они осуществляют не надзорные, а контрольные функции и каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий
4 Ключевыми этапами в организации работы прокурора по надзору за исполнением трудового законодательства являются информационное обеспечение и планирование надзорной деятельности, аналитическая работа В целях повышения эффективности организационной деятельности прокуроров автором систематизированы разнообразные источники информации о нарушениях трудового законодательства, что позволит полно и всесторонне анализировать состояние законности в сфере трудовых правоотношений, изучать динамику совершаемых правонарушений
Аналитическая работа в органах прокуратуры по обеспечению законности в сфере труда должна строиться с позиции дифференцированного подхода, с акцентом на наиболее актуальные проблемы, существующие в данном регионе (невыплата заработной платы, нарушения в сфере охраны труда и др) Важным моментом является анализ состояния законности по конкретным отраслевым объектам с учетом их социальной значимости, а также количества и характера совершаемых там правонарушений (например, организации здравоохранения, органы образования и т д )
5 В современных условиях использование прокурорами лишь традиционных форм организации деятельности по обеспечению законности в сфере труда явно недостаточно, необходим поиск новых, отвечающих реалиям сегодняшнего дня Одна из таких новых форм -создание и функционирование на уровне прокуратуры субъекта Федерации постоянно действующих групп из сотрудников различных отделов, осуществление их работы с привлечением органов контроля в сфере труда, планирование ее с учетом наиболее актуальных проблем Наряду с этим повысить эффективность деятельности органов прокуратуры позволит создание инновационной системы информационно-правового обеспечения, позволяющей, помимо прочего, прокуратурам различных субъектов Федерации обмениваться положительным опытом
6 В целях совершенствования мер прокурорского реагирования предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Часть 1 статьи 24 дополнить положением о том, что представление подлежит безотлагательному рассмотрению с обязательным обсуждением выявленных нарушений в коллективе, положение о том, что о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме уточнить - с приложением копий документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений закона Часть 2 статьи 23 также дополнить положением о том, что к сообщению о принятых мерах по протесту прокурора следует прилагать копии правовых актов и иных документов, подтверждающих принятое решение Кроме того, статью 23 дополнить новым абзацем следующего содержания «Принесение прокурором протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста»
7 В целях создания надежного правового механизма защиты трудовых прав граждан в гражданском процессе средствами прокурорского надзора предлагается существенно расширить полномочия прокурора по заявлению исков Для этого предлагается исключить из части 1 статьи 45 ГПК РФ положение о том, что заявление может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд Соответственно из части 3 статьи 131 ГПК РФ предлагается исключить положение о том, что в заявлении прокурора должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином
8 Одним из наиболее эффективных, носящих превентивный характер, средств прокурорского реагирования на факты нарушений гарантированных Конституцией РФ трудовых прав граждан является привлечение виновных к административной и уголовной ответственности Между тем нередко действия в сфере трудовых прав граждан, повлекшие
негативные последствия, согласно действующему закону не являются противоправными и в силу этого, не влекут за собой какой-либо ответственности, либо установленные санкции явно не соответствуют степени общественной опасности деяния В целях устранения образовавшихся пробелов и недостатков правового регулирования, усиления в целом ответственности виновных лиц автором предлагается внести следующие изменения и дополнения в КоАП РФ и УК РФ
- в статье 5 27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об -охране труда» в качестве самостоятельного состава административного правонарушения выделить нарушение правил об охране труда, если это повлекло по неосторожности причинение легкого либо средней тяжести вреда здоровью, наказание за которое - административный штраф на граждан в размере от 10 до 25 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц
- от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда либо дисквалификация на срок от 1 года до 3 лет,
- дополнить статью 143 УК РФ «Нарушение правил охраны труда» частью третьей, установив в ней ответственность за то же деяние, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, которое наказывается лишением свободы на срок от двух до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового,
- в диспозиции части 1 статьи 145 1 УК РФ «Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат» вместо признака наличия корыстной или иной личной заинтересованности, установить признак - наличие платежеспособности Кроме того, ту же норму дополнить частью третьей, установив ответственность работодателей за систематическую (не менее трех раз за период в пределах одного года) невыплату свыше одного месяца заработной платы при наличии у них платежеспособности
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора в части теоретических
представлений о юридической природе и сущности прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, его возникновения и тенденций развития Диссертация содержит предположения по совершенствованию организации работы органов прокуратуры в направлении защиты трудовых прав граждан, обеспечения их надежных гарантий
Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней предложения, выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования отечественного законодательства, в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением трудового законодательства Содержащиеся в диссертации положения могут использоваться в рамках дальнейших научных исследований, в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор» в юридических вузах, а также повышения квалификации прокурорских работников, подготовки соответствующих научно-методических и практических пособий для прокуроров, следователей, правоохранительных и соответствующих контролирующих органов
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли отражение в опубликованных 7 научных статьях автора, докладывались на научных и научно-практических конференциях, проходивших в Новосибирском государственном аграрном университете, Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербургском гуманитарном университете профсоюзов в 2005 - 2006 г г Кроме того, результаты исследования внедрены в учебный процесс при чтении курса лекций по прокурорскому надзору на юридическом факультете Новосибирского государственного аграрного университета
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования Она состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяется ее цель и задачи, методологические и теоретические основы, кратко формулируется сущность проблемы, новизна полученных результатов, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, их теоретическая и практическая ценность, характеризуется апробация диссертационной работы, ее структура
Глава первая «Государственный надзор и контроль за исполнением трудового законодательства» включает в себя четыре параграфа
В первом параграфе «Становление фабричного законодательства и его влияние на развитие государственного контроля и надзора за исполнением трудового законодательства» отмечается, что в России начало контрольной деятельности положено Уставом князя Владимира и Русской Правдой Ярослава Мудрого Контроль за соблюдением прав в сфере труда формировался в России уже с начала XIX века Средствами контроля государственной власти упорядочивалась деятельность посессионных фабрик Однако формирование системы государственного контроля в данный период лишь зарождалось Создание соответствующего механизма государственного контроля во взаимоотношениях работников и работодателей приходится на период учреждения в 1882 году фабричной инспекции
Итогом рассмотрения исторических вопросов явились выводы диссертанта о том, что надзорные полномочия органов прокуратуры за исполнением норм фабричного законодательства не были законодательно закреплены в правовых актах Российской империи
Советское трудовое законодательство в период октября 1917 г -декабря 1971 г не содержало специальных правовых норм о надзоре
прокурора за исполнением законодательства о труде Впервые - в КЗоТе РСФСР 1971 г было нормативно закреплено положение о том, что высший надзор за точным исполнением законов о труде осуществляется как Генеральным прокурором СССР непосредственно, так и через Прокурора РСФСР Действующее трудовое законодательство также содержит аналогичную норму
Обращено внимание, что современное регулирование правового положения государственных инспекторов труда отличается большей детализацией, обширностью предоставленных им прав в области контроля за соблюдением трудового законодательства в сравнении с полномочиями фабричных инспекторов
Во втором параграфе «Правовое регулирование труда в РФ (характеристика законодательства)» раскрывается содержание правовых норм, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения Автор приходит к выводу, что современная система трудового законодательства весьма разнообразна и неоднородна
В рамках данного параграфа предложена классификация правового регулирования труда в зависимости от субъектов, его осуществляющих централизованное и локальное
Анализируя систему законодательства о труде, автор пришел к выводу, что система трудового законодательства построена по иерархическому принципу и может быть представлена в виде системы, состоящей из 6 уровней конституционный, международный, государственный (централизованный), региональный, муниципальный, локальный
В третьем параграфе «Органы (субъекты) государственного надзора и контроля за исполнением трудового законодательства» на основе действующего законодательства анализируется правовое положение, статус, система органов государственного надзора и контроля за исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
Обращено внимание, что в Трудовом Кодексе РФ, в частности, в ст 353 и ст 354 практически не разделяются понятия государственный надзор и контроль Создается впечатление, что функции надзора и контроля выполняются одними и теми же органами, хотя фактически это не так В отдельных случаях законодатель наделяет государственные органы одновременно надзорными и контрольными функциями, это касается Федеральной инспекции труда (ст354 ТК РФ), а в других - только надзорными (ст 366-369 ТК РФ) В связи с этим, обосновывается предложение о внесении изменений в ч 1 ст 354 Трудового кодекса РФ
Сделан вывод, что органы прокуратуры должны более активно взаимодействовать со всеми органами контроля в сфере труда Обращено внимание, что пока еще не достигнуто должного уровня сотрудничества, в связи с чем есть предпосылки для совершенствования организации работы органов прокуратуры в этом направлении Для достижения положительных результатов, по мнению диссертанта, необходимо чаще проводить совместные проверки, привлекать различных специалистов органов контроля для оценки уровня соблюдения трудовых прав в организациях, обмениваться соответствующей информацией, использовать в работе накопленный опыт разнообразных методов выявления нарушений и т п
В четвертом параграфе «Ответственность по российскому законодательству за нарушение трудовых прав граждан» детально рассмотрена административная и уголовная ответственность, предусмотренная действующим российским законодательством за нарушения трудовых прав работников со стороны работодателей
Автором выделены и проанализированы недостатки практики возбуждения административных производств и привлечения виновных к административной ответственности за нарушения законодательства о груде и об охране труда Особое внимание уделено проблемам применения новой меры административного наказания - дисквалификации, которая, как показывает исследование, в ряде случаев наиболее эффективна
В рамках действующего закона остаются без надлежащей правовой оценки действия лиц, допустивших нарушения правил охраны труда, если это повлекло за собой причинение по неосторожности другим лицам легкой либо средней тяжести вреда здоровью Изменить данную ситуацию автор предлагает путем установления за эти проступки административной ответственности
Основные трудности в применении положения ст 145 1 УК РФ и расследовании данной категории преступлений связаны с недостатками правового регулирования Во многих случаях не представляется возможным установить в действиях виновных лиц признака субъективной стороны - корыстной или иной личной заинтересованности, что приводит к фактическому освобождению от ответственности должностных лиц, по вине которых своевременно не выплачивается заработная плата В диссертации предлагается внести соответствующие изменения в диспозицию ч 1 ст 145 1 УК РФ
Помимо этого автором отмечено, что отсутствие уголовной ответственности за задержку в выплате заработной платы на один месяц позволяет «нечистым на руку» руководителям регулярно обогащаться, грубо нарушая трудовые права работников В работе подробно аргументируется необходимость установления такой ответственности, формулируется предложение о внесении дополнения в ст 145 1 УК РФ
В диссертации обосновывается вывод о необходимости усиления уголовной ответственности для тех лиц, по вине которых на рабочем месте наступила смерть двух или более лиц, увеличив верхний предел санкции с 3 до 5 лет лишения свободы
Глава вторая «Особенности прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства» включает три параграфа
В первом параграфе «Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законодательства о труде» показано, что на этапе возникновения органов прокуратуры фактически не существовало прокурорского надзора за соблюдением прав работников Только в период царствования Павла I генерал-прокурор занимался многими сторонами
управления заводами, фабриками Например, генерал-прокурор Куракин собирал сведения о всех фабриках, принимал меры к развитию фабрично-заводской промышленности
Автором прослеживается процесс развития советского законодательства, регулирующего вопросы осуществления прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Уже на раннем этапе становления советской власти одним из основных направлений общенадзорной деятельности прокуратуры являлся надзор за законностью в сфере трудовых правоотношений В частности, были приняты меры по усилению прокурорского надзора за правомерностью действий со стороны нанимателей в следующих губерниях Московской, Петроградской, Владимироской, Иркутской, Саратовской, Тульской и др 7 января 1923 г был принят Циркуляр заместителя Наркома и старшего прокурора республики «О выделении в перечисленных губерниях одного из помощников прокурора для осуществления обязанностей, возлагаемых на прокуратуру по борьбе с нарушениями Кодекса законов о труде»
В послевоенные годы Приказ Генерального Прокурора СССР от 17 июля 1946 г № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» определял задачи общенадзорной деятельности прокуратуры, в их числе и обеспечение надзора за точным исполнением законов об охране груда и технике безопасности
Таким образом, развитие законодательства о прокурорской деятельности идет по пути укрепления гарантий трудовых прав граждан, охраны труда и создание условий его безопасности В современный период защита трудовых прав граждан является приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры
Во втором параграфе «Предмет, объект и пределы прокурорскою надзора за исполнением трудового законодательства» проанализированы различные понятия предмета «общего» надзора, предложенные учеными-юристами советского и современного периода
Автор присоединяется к мнению тех ученых, которые считают, что сужение предмета прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства только рамками закона не вполне обоснованно При этом необходимо сделать ряд оговорок Во-первых, в предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства должны быть включены не все подзаконные акты, а только те, которые имеют нормативный характер, а во-вторых, уровень подзаконных актов должен соответствовать уровню высших органов государственной власти, у которых имеются специальные полномочия в их издании Такие полномочия в России предоставлены Президенту РФ и Правительству РФ
Анализируя предложенные в науке советского и российского прокурорского надзора понятия предмета прокурорского надзора, а также исходя из требований ст 21 и ст 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», автором предлагается определение предмета прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства
Исследован дискуссионный вопрос о законодательном закреплении индивидуальных предпринимателей в качестве объекта надзора Автор пришел к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением трудового законодательства не только организациями, но и индивидуальными предпринимателями В этой связи предлагается внести дополнения в ст 21 и ст 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включив в число объектов надзора физических лиц - индивидуальных предпринимателей Подобное законодательное положение вполне согласовывалось бы с уже имеющимися полномочиями органов прокуратуры по надзору за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций
Автор солидарен с мнением ученых, которые считают, что прокурорский надзор должен иметь материальные основания для его возникновения Отсюда обоснованно развитие законодательства о прокуратуре и ее деятельности в направлении отграничения прокурорского надзора от ведомственного контроля за соблюдением законов
Сделан вывод, что, определяя пределы прокурорского надзора в сфере труда, следует строго руководствоваться положениями ст 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Это означает, что прокурор при осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства вправе вмешаться в деятельность органов и должностных лиц по исполнению ими законов (иных нормативных правовых актов) в сфере труда, но только при наличии сведений о их нарушении
В третьем параграфе «Организация работы прокурора по надзору за исполнением трудового законодательства» проанализированы ключевые этапы в организации работы прокурора по надзору за исполнением законов о труде информационное обеспечение, аналитическая работа и планирование надзорной деятельности
Ориентируясь на существующую практику, выделены следующие источники информации, которые весьма разнообразны материалы уголовных дел, письменные и устные обращения граждан, сообщения средств массовой информации, обращения в прокуратуру руководителей организаций, предпринимателей, статистические отчеты хозяйствующих субъектов, поступающие в определенные сроки в государственные органы статистики, статистические отчеты и материалы проверок, проведенных органами контроля, информация правоохранительных и контролирующих органов о выявленных нарушениях, а также сообщения эшх органов о произошедших на производстве несчастных случаях, повлекших тяжкий вред здоровью, смерть человека, статистические данные судов о числе и суммах удовлетворенных исков по трудовым спорам, материалы административных дел, рассмотренных судами по жалобам должностных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушения законов в сфере труда, материалы комиссий по трудовым спорам предприятий и организаций, материалы профсоюзных организаций предприятий, обращения в прокуратуру должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления
Акцентировано внимание, что поступившая в органы прокуратуры информация, должна тщательно анализироваться в ее совокупности
По мнению автора, для более эффективной организации работы прокурора есть потребность дополнить п 1 ст 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» четвертым абзацем следующего содержания «требовать от руководителей и должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений для проведения аналитической работы»
Важным этапом при осуществлении прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства является аналитическая работа прокуроров, поскольку она позволяет целенаправленно организовать работу, сосредоточить усилия органов прокуратуры в тех сферах правоотношений в области труда, где наиболее распространены данные виды нарушений Кроме того, знание общего состояния законности в сфере трудовых отношений позволяет дать более правильную правовую оценку конкретным правонарушениям, определить необходимый объем и характер мероприятий, обеспечивающих устранение и предупреждение правонарушений Анализ данных позволяет ориентировать прокуроров на проведение целевых проверок и незамедлительное реагирование с использованием спектра полномочий, предоставленных законом
Сделан вывод, что к разработке плана работы прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства необходимо привлекать не только помощников прокурора по «общему надзору», но и работников, осуществляющих надзор по другим направлениям (помощников прокурора по надзору за исполнением прав несовершеннолетних, по надзору за органами, осуществляющими предварительное следствие и дознания, а также государственных обвинителей) Это необходимо в целях совершенствования этапа планирования
Глава третья «Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства» состоит из трех параграфов
В первом параграфе «Классификация нарушений трудового законодательства как необходимая предпосылка повышения эффективности прокурорского надзора» определена классификация нарушений трудового законодательства по группам, разграниченным по видовой принадлежности правонарушений в сфере труда На практических примерах рассмотрены и проанализированы характерные нарушения трудового законодательства, связанные с оплатой труда, с заключением, изменением и прекращением трудовых договоров, с регулированием отношений в сфере социального партнерства, а также в сфере охраны труда, в отношении женщин и подростков Кроме того, выделены нарушения трудового и административного законодательства, допускаемые должностными лицами государственных инспекций труда субъектов Федерации
Проведенное обобщение показало, что нарушения прав граждан в сфере труда носят повсеместный характер Это диктует необходимость систематической и целенаправленной надзорной деятельности органов прокуратуры, совершенствования методик прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства
Во втором параграфе «Особенности методики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства и пути ее совершенствования» подчеркивается, что разработка и совершенствование уже имеющихся методик по вопросам организации работы прокуроров в сфере соблюдения трудовых прав является одной из важных составляющих в работе органов прокуратуры
Проанализировав указания, поручения и задания некоторых прокуратур субъектов Федерации, направленных районным (городским) прокурорам о проведении проверок в сфере исполнения трудового законодательства, автором отмечается, что их содержание нередко излишне лаконично, не дает прокурорам ясных ориентиров по объему предполагаемой работы, достаточных сведений о том, что явилось материальным основанием для проведения проверки
Автором рассмотрены виды прокурорских проверок, обозначены их особенности Учитывая повышенную социальную значимость государственных гарантий по оплате труда работников, значительное внимание в работе уделено организации и методике проверок исполнения трудового законодательства в этой сфере В частности, выделены и детально описаны особенности методики прокурорской проверки исполнения законодательства об оплате труда, конкретизированы тактические приемы и способы ее проведения
В третьем параграфе «Меры прокурорского реагирования в связи с выявленными нарушениями в сфере трудового законодательства» в качестве специфики данного направления надзора подчеркнуто многообразие совершаемых правонарушений, требующих адекватных мер прокурорского реагирования
Диссертант отмечает, что представление, как акт прокурорского реагирования, наиболее распространенная форма при выявлении нарушений в сфере труда К примеру, прокуратурой Новосибирской области в 2005 г внесено 2788 представлений об устранении нарушений в сфере трудового законодательства, что существенно превысило аналогичный показатель 2004 г (2050) В основе представления прокурора лежат обычно не только сведения о правонарушениях, но также обобщенные данные о причинах и условиях, которые породили эти нарушения Поэтому представление имеет ярко выраженную профилактическую направленность в отличие от протеста, связанного в основном с задачей реального устранения выявленного нарушения и его последствий
Что касается протестов, то среди прочих актов прокурорского реагирования их число незначительно Так, в 2005г прокуратурой Новосибирской области (включая показатели всех городов, районов) принесено 1045 протестов в связи с выявленными нарушениями трудового законодательства (а 2004 г - 644 протеста)
В последние годы прокурорами широко используется в практике по осуществлению прокурорского надзора предоставленные законом полномочия на обращение в суд за защитой нарушенных трудовых прав граждан Например, в результате исковой работы прокуроров в Республике Башкортостан к концу 2005 г почти наполовину снизилась задолженность работодателей по заработной плате (с 377 742 до 197 ООО тыс руб ) В 2006 г при задолженности 197 ООО тыс руб на начало года в суд направлено 22 518 исков на сумму 137 444 тыс руб 4
Сделан вывод, что максимальная эффективность принятых мер прокурорского реагирования во многом зависит от их комплексного (единовременного) применения по итогам проведенной проверки исполнения трудового законодательства, разумеется, когда для этого имеются законные основания Так, прокурором Петродворцового района г Санкт-Петербурга по результатам проверки исполнения законодательства об оплате труда в ЗАО «Медтехника» внесено представление, а также возбуждено уголовное дело по ст 145 1 УК РФ в отношении генерального директора этого предприятия
Автор присоединяется к мнению ученых, которые предлагают закрепить в законе такую меру прокурорского реагирования, как предписание, которое подлежало бы незамедлительному исполнению с правом заинтересованного лица обжаловать принятое прокурором решение в суд По нашему мнению, подобная мера позволила бы прокурорам оперативно отреагировать на выявленное нарушение, в частности приостановить деятельность организации, не отвечающей требованиям безопасности труда
В заключении излагаются основные выводы автора и результаты проведенного научного исследования
В приложении приводятся использовавшиеся для исследования две анкеты и обобщенные по ним результаты
4 Тюрина А Иск как средство реагирования прокурора на выявленные правонарушения II Законность 2006 № 10 С 27
ПО ТЕМЕ ДИССЕРАТЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:
1 Сабельфельд Т Ю Особенности прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства //Правовые проблемы становления и развития гражданского общества в России Материалы 2-й Международной научно-практической конференции 26-27 мая 2005 года Ч 2 Новосибирск, 2005 - 0,3 п л
2 Сабельфельд Т Ю. Роль прокурора в защите трудовых прав граждан // Защита прав граждан в сфере трудовых отношений и роль прокуратуры в их реализации Научно-практическая конференция, 30 ноября 2005 г - СПб СПб юридический институт Генеральной прокуратуры РФ, 2005 -0,1 п л
3 Сабельфельд ТЮ Защита конституционных прав граждан в сфере социально-трудовых отношений и правозащитная роль прокуратуры // Государственно-правовые отношения в России 21 века Материалы межвузовской научно-практической конференции аспирантов и соискателей 16 ноября 2005 г - СПб Изд-во СПбГУП, 2006 - 0,1 п л
4 Сабельфельд Т Ю Защита трудовых прав //Законность 2006 № 8 -0,3 п л
5 Сабельфельд ТЮ Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства Учебно-методическое пособие для студентов юридического факультета Новосибирского государственного аграрного университета — Новосибирск, Изд-во НГАУ, 2006 - 1,6 п л
6 Сабельфельд ТЮ Предмет прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства //Проблемы формирования и утверждения в Российском обществе ценностей права, свободы и справедливости Материалы 3-й Всероссийской научно-практической конференции 2526 мая 2006 года Часть 2 - Новосибирск, 2006 - 0,3 п л
7 Сабельфельд Т Ю Правовое регулирование труда в РФ (характеристика законодательства) //Проблемы формирования и утверждения в Российском обществе ценностей права, свободы и справедливости Материалы 3-й Всероссийской научно-практической конференции 25-26 мая 2006 года Часть 2 — Новосибирск, 2006 - 0,5 п л
