АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы разграничения подведомственности споров судам общей юрисдикции и арбитражным судам»
Рожков Геннадий Геннадьевич
ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ СПОРОВ СУДАМ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ И АРБИТРАЖНЫМ СУДАМ
Специальность 12.00.15 - гражданский процесс, арбитражный процесс
Автореферат
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Г 8 СЕН 2011
Москва 2011
4852771
Диссертация выполнена на кафедре предпринимательского права гражданского и арбитражного процесса Государственног образовательного учреждения высшего профессионального образован! «Российская правовая академия Министерства юстиции Российско Федерации»
Научный руководитель: кандидат юридических наук,
профессор Илюшина Марина Николаевн
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор Носырева Елена Ивановна
кандидат юридических наук, профессор Фокина Марина Анатольевна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Самарский государственный
университет»
Защита состоится «¿¿_у> сс/гг-кЛ?^ 20^ г. в часов н
заседании диссертационного совета Д.602.002.06 в Институте государств и права Российской академии наук по адресу: 119991, Москва, ул Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотек Института государства и права Российской академии наук по адресу 119991, Москва, ул. Знаменка, д. 10.
Автореферат разослан «2-3 »е&^^-гаг 20^ года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук
И.Н. Лукьянова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Политико-правовые реформы, имевшие место в России в конце XX - начале XXI века, привели к большим переменам не только в экономике, но и в других сферах общественной жизни.
Существенно увеличилось количество правовых споров и иных юридических дел, требующих для своего разрешения вмешательства компетентных и квалифицированных органов, наделенных юрисдик-ционными полномочиями.
В условиях существования трех ветвей судебной власти в Российской Федерации проблемы разграничения подведомственности дел судам различной юрисдикции имеют не столько теоретическое, сколько важное практическое значение, поскольку от правильного определения подведомственности зависит доступ к правосудию.
Проблема четкого разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами до настоящего времени не разрешена, что позволяет недобросовестным участникам гражданского судопроизводства злоупотреблять процессуальными правами, искать бреши в нормативном закреплении подведомственности.
При отсутствии коллизионных норм о подведомственности определить компетенцию юрисдикционного органа бывает весьма сложно, поэтому большинство нарушений норм о подведомственности вызвано также и добросовестным заблуждением лица относительно компетенции того или иного органа по разрешению спора, тем более что решение данного вопроса представляет известную сложность даже для правоприменителя.
Последняя реформа процессуального законодательства в 2002 году была предпринята в том числе и с целью уточнения критериев подведомственности, разграничивающих предметы ведения между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В этом плане критерии подведомственности являются не теоретической, а вполне работающей практической конструкцией, способствующей правильному правовому регулированию и правоприменению.
Выработанные теорией и практикой правила определения подведомственности в ряде случаев не согласованы между собой на законодательном уровне и, как следствие, трудноприменимы.
Материалы практики высших судебных инстанций показывают, что применение правил о подведомственности юридических дел вызывает затруднения в деятельности судебных органов.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности и значимости исследования подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции, поскольку эффективность работы как законотворческих, так и правоприменительных органов во многом определяется уровнем разработанности в науке изучаемого объекта.
Настоящая работа представляет собой исследование указанных проблем через изучение общих понятий, правил судопроизводства и процессуальных институтов, формирующих и регулирующих саму отрасль процессуального законодательства, что позволило рассмотреть указанные проблемы в историко-правовом аспекте и предложить комплекс мер по совершенствованию механизма разрешения возможных споров о подведомственности.
Полученные в результате исследования выводы направлены на дальнейшее развитие науки гражданского и арбитражного процессуального права, а также на совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности по направлению к созданию эффективной и доступной системы юрисдикционных органов, обеспечивающих надлежащую защиту прав и законных интересов всех заинтересованных в этом лиц.
Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы диссертации обуславливает цель работы: комплексное исследование института подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции и проблем (коллизий), возникающих при его применении, а также разработка путей и способов их разрешения.
Постановка указанной цели определила необходимость решения следующих задач исследования:
1. Выявить направления исторического развития института подведомственности.
2. Рассмотреть классификацию видов подведомственности с позиций современного законодательства.
3. Проанализировать действующее законодательство, регламентирующее отношения в сфере разграничения компетенции юрисдикционных органов по рассмотрению и разрешению судебных споров.
4. Выявить проблемы, возникающие в связи с применением правовых норм, регламентирующих подведомственность юридических дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам.
5. Выработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего относимость дел к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Объектами исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу разграничения компетенции юрисдикцион-ных органов по рассмотрению и разрешению споров и иных юридических дел.
Предметом данного исследования является изучение института подведомственности, проблем его применения при разрешении судами различных споров.
Выбор темы исследования, особенности его объектов определили специфику источников исследования как законодательного, судебного, так и научного характера. В процессе работы были использованы нормативные акты советского периода, АПК РФ, ГПК РФ с последующими изменениями и ряд федеральных законов.
В основу исследования положены результаты проведенного автором изучения и обобщения судебной практики по вопросам подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции: Постановления Президиума Верховного Суда РФ по конкретным делам, Постановления Пленума Верховного Суда РФ, Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ, обзоры законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ.
Методологическую основу диссертационного исследования составили комплексный анализ законодательной базы российского дореволюционного, советского и современного российского законодательства, регулирующего институт подведомственности на основе диалектического метода исследования, общенаучные методы, такие как анализ, синтез, индукция, дедукция, системный и функциональный подходы, частно-научные методы: формально-юридический и историко-правовой.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды Абовой Т.Е., Авдеенко Н.И., Васьковского Е.В., Виноградовой Е.А., Гапеева В.Н., Грось Л.А., Гребенцова А.М., Дружко-ва П.С., Елисейкина П.Ф., Жуйкова В.М., Зайцева И.М., Козлова А.Ф.,
Когова О. Ю., Матузова Н. И., Музюкина В.Я., Осидова Ю. К., По-бирченко И.Г., Решетниковой И. В., Тадевосян B.C., Шерстюк В.М., Чудиновских К.А., Яркова В.В. и других авторов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении причины существования споров о подведомственности как объективного так и субъективного характера. Сделаны выводы об отсутствии механизма разрешения коллизий подведомственности и регулировании этого института в гражданском и арбитражном процессе. В работе предлагаются способы разграничения подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Рекомендуется три направления: нормотворческое (внесение изменений в действующее законодательство при обнаружении несогласованности норм различных нормативно-правовых актов), правоприменительное (правовая регламентация деятельности совместных Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ) и организационное (введение законодателем коллизионных норм, установление последствий неподведомственности заявляемого в юрисдикционный орган дела и т.д).
Автором выносятся на защиту следующие основные положения:
1. Способом разрешения коллизий подведомственности может быть внесение изменений в законодательство в случае, если нормы различных нормативных правовых актов не соответствуют друг другу, а также в целях устранения альтернативной подведомственности дел различным судебным органам.
2. В работе сделан вывод о необходимости отказаться от альтернативной подведомственности юридических дел путем установления применительно к этим делам исключительной подведомственности соответствующим судебным органам.
Критериями для изменения подведомственности являются: субъектный состав участников спора и характер правовых отношений между ними. Главными требованиями, которым должны отвечать эти критерии, являются их наличие в нормах права, достаточная определенность, а также объективный характер.
3. Автор исходит из того, что разрешение коллизий подведомственности целесообразно осуществлять постановлениями, принимаемыми на совместных заседаниях Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
4. В целях охраны прав граждан и организаций автор считает необходимым усовершенствовать практику передачи дел из суда общей юрисдикции арбитражному суду и наоборот. Переданное одним судом другому дело должно быть принято и рассмотрено по существу судом, которому оно направлено.
5. Неблагоприятные последствия, которые возникают при отсутствии должного регулирования разграничения подведомственности между судами, могут быть минимизированы путем создания специализированных судов (кроме уже предложенных Высшим Арбитражным Судом РФ).
Автор предлагает внести следующие дополнения в ГПК РФ и АПК РФ:
В статью 22 ГПК РФ пункт 4.1. «Суд передает дело на рассмотрение в соответствующий арбитражный суд в случае, если: при рассмотрении дела в данном суде выявилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подведомственности. Производство по делу считается начатым со дня обращения в суд с исковым заявлением. Арбитражный суд не имеет права отказаться от рассмотрения дела».
В статью 27 АПК РФ пункт 4.1. «Арбитражный суд передает дело на рассмотрение в соответствующий суд общей юрисдикции в случае, если при рассмотрении дела в данном арбитражном суде выявилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подведомственности. Производство по делу считается начатым со дня обращенияв арбитражный суд с исковым заявлением. Судобщейюрис-дикции не имеет права отказаться от рассмотрения дела».
Автор предлагает также внести изменения в регламенты Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а именно: изложить часть 3 пункта 2.1. главы 2 Регламента Верховного Суда Российской Федерации, утвержденного Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 22.12.2009 г. № 29 «Об утверждении регламента Верховного Суда Российской Федерации», в следующей редакции: «В случае необходимости и в целях разрешения коллизионных ситуаций проводятся совместные заседания Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда в порядке, предусмотренном особым регламентом, утверждаемым постановлениями указанных Пленумов».
Пункт 92 раздела 5 Регламента арбитражных судов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.06.1996 г. № 7 «Об утверждении Регламента арбитражных судов», изложить в следующей редакции: «В случае необходимости и в целях разрешения коллизионных ситуаций проводятся совместные заседания Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда в порядке, предусмотренном особым регламентом, утверждаемым постановлениями указанных Пленумов».
Автор предлагает дополнить статью 22 ГПК РФ пунктом 4.2. «В случаях, когда в законодательном акте подведомственность дела определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке без указания конкретного судебного органа, следует руководствоваться критериями субъектного состава участников и характера правоотношения, если иное не установлено законом. При этом суд принявший заявление и выявивший неподведомственность ему спора до его рассмотрения передает дело в соответствующий суд, для которого рассмотрение дела обязательно».
Статью 27 АПК РФ дополнить пунктом 4.2. «В случаях, когда в арбитражном законодательстве подведомственность дела определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке без указания конкретного судебного органа, следует руководствоваться критериями субъективного состава участников и характера правоотношения, если иное не установлено законом. При этом арбитражный суд принявший заявление и выявивший неподведомственность ему спора до его рассмотрения передает дело в соответствующий суд, для которого рассмотрение дела обязательно».
Предлагается также дополнить статью 221 ГПК РФ «Если производство прекращено вследствие неподведомственности дела, суд обязан указать в определении, в какой орган следует обратиться заявителю»;
Статью 151 АПК РФ дополнить частью 4: «Если производство прекращено вследствие неподведомственности дела арбитражным судам, арбитражный суд обязан указать в определении, в какой орган следует обратиться заявителю».
Научное и практическое значение проведенного диссертационного исследования заключается в возможности применения его результатов в целях совершенствования законодательства. Сформулированные в работе теоретические выводы и научные положения, касающиеся подведомственности споров судам общей юрисдикции и арбитражным судам, могут быть также использованы в процессе преподавания учебного курса гражданского процесса, арбитражного процесса.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского, гражданского и арбитражного процессуального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Ряд теоретических и практических положений исследования отражен в четырех публикациях, подготовленных диссертантом, а также в его выступлении с докладом на конференции «Всероссийские Державинские чтения» (декабрь 2007 г., г. Москва).
Материалы исследования использовались автором при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу гражданского процесса, арбитражного процесса в КФ Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и КФ Международного славянского института.
Структура работьг обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается аюуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; раскрываются цели и задачи исследования, определяются объект, предмет и методология исследования.
В первой главе диссертационного исследования «Понятие подведомственности, история развития, классификация видов» рассматриваются теоретические вопросы, касающиеся понятия подведомственности, история развития этого института, соотношение подведомственности со смежными правовыми категориями.
В первом параграфе первой главы «Понятие подведомственности, история развития института подведомственности» автор иссле-дуетпонятие подведомственности, историю развития инстотута подведомственности начиная с дореволюционного периода по настоящее время.
Институт подведомственности в обобщенном понимании определяет возможность граждан и юридических лиц обращаться для защиты своих прав в тот или иной орган юрисдикционной системы государства. Теоретическая и законодательная проработанность данного института обеспечивает эффективное функционирование этой системы, а значит, и надлежащую и своевременную защиту прав организаций и граждан.
В работе обоснованно, что в дореволюционном русском законодательстве института под названием «подведомственность» не было. Тем не менее, существовал институт ведомства (власти). Ведомством тогда обычно называли круг дел, подлежащих заведованию определенного, чаще всего судебного, органа. При этом твердо установившаяся терминология ни в законе, ни в науке не существовала. Часто как равнозначные употреблялись термины «подведомственность», «подсудность», «компетенция», «ведомство», «власть». Понятие подведомственности в советской правовой науке сложилось не сразу.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (Ю.К. Осипов) о том, что отсутствие упоминаний о подведомственности в законодательстве первых лет Советской власти отнюдь не говорит о том, что в этот период она как таковая не существовала вообще. Не употреблялся лишь термин «подведомственность». Сама же она как правовое явление возникла буквально в первые дни становления Советского государства и права.
24 ноября 1917 года Декретом о суде был определен круг дел, подлежащих судебному рассмотрению. Этим же декретом была определена подведомственность дел третейским судам.
Декретом от 12 января 1918 года «О направлении неоконченных дел упраздненных судебных установлений» все дела первого и второго департаментов Правительствующего Сената, поскольку таковые не подлежали прекращению, были отнесены к ведению различных административных органов, а дела о поземельных отношениях - к ведению губернских земельных комитетов.
Были созданы арбитражные комиссии, нотариальные и другие органы.
Упоминание о подведомственности как определенном правовом понятии относится ко времени принятия в 1923 году Гражданского процессуального кодекса РСФСР, в котором подведомственность былаука-
зана в качестве основания прекращения производства по делу в судебных органах. Так же в 1923 году о подведомственности было упомянуто в Правилах о производстве дел в Высшей Арбитражной комиссии при Совете Труда и Обороны и местных арбитражных комиссиях.
Соответственно по мере создания и приведения в действие государственного аппарата нового государства установилась и подведомственность дел вновь создаваемым органам.
В диссертации сделан вывод о том, что к моменту принятия в 1923 году Гражданского процессуального кодекса РСФСР в стране сложилась разветвленная система органов, наделенных правом разрешать юридические дела, и как следствие этого возникла потребность в размежевании (разделении) их компетенции в указанной сфере. Средством решения этой задачи и явился институт подведомственности юридических дел.
Однако законодатель, введя в оборот термин «подведомственность», не определил его содержания. В юридической литературе и законодательстве того времени подведомственность нередко отождествлялась с другими родственными понятиями. Так, В. А. Краснокутс-кий отождествлял ее с подсудностью.
С позиции действующего на ют период законодательства все дела, нуждающиеся в государственно-властном разрешении можно было в зависимости от их отношения к ведению судов подразделить на дела, по которым суды не обладали компетенцией, то есть дела, которые разрешались иными органами, и дела, по которым суды обладали компетенцией.
Вторую категорию дел можно было подразделить на три вида: 1. Дела, по которым суды обладали полной компетенцией; 2. Дела, по которым суды обладали условной компетенцией; 3. Дела, по которым у судов ограниченная компетенция.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (В.М. Жуйков) о том, что при таком регулировании подведомственности юридических дел и полномочий суда при разрешении возникающих по ним вопросов суды не могли играть значительной роли в защите нарушенных прав, особенно в защите прав человека от нарушений со стороны государства, поскольку органы государственной власти (законодательные и исполнительные) имели право издавать нормативные акты, ограничивающие судебную компетенцию, выводя себя таким способом из-под контроля суда. Большое количество споров разрешалось в административном порядке или органами общественности.
В конце 80-х - начале 90-х годов в законодательстве СССР и РСФСР происходили значительные изменения, направленные на последовательное и кардинальное расширение подведомственности дел судам.
В ведение судов передавались принципиально новые по характеру категории дел: пенсионные, налоговые, земельные, о защите прав на занятие предпринимательской, общественной, политической деятельностью, на свободу совести, слова, получение и распространение информации и др.
В суце стало возможным обжаловать правовые акты, касающихся неопределенного круга лиц, действия коллегиальных органов, включая действия органов государственной власти.
Основным правоприменителем в сфере разрешения споров о праве теперь становится суд, поскольку именно на него ст. 18 Конституции РФ возлагает задачу по обеспечению (в случае возникновения споров) защиты прав и свобод человека и гражданина.
Все другие органы, управомоченные законом на разрешение споров о праве, должны теперь рассматриваться только как органы их предварительного, досудебного разрешения, решение которых по заявлениям не согласных с ними заинтересованных лиц в полном объеме являются предметом контроля со стороны суда; решения же судов никаким другим несудебным органам неподконтрольны и могут быть в установленной законом процедуре пересмотрены только вышестоящими судами.
Законодательство СССР, РСФСР и РФ в своем развитии прошло путь от установления довольно узкой судебной подведомственности - отнесения к ведению судов строго определенных категорий дел индивидуального значения при возможности произвольного изъятия тех или иных категорий дел из подведомственности судов, которая сохранилась почти на всем протяжении его истории, к установлению широкой подведомственноста — отнесению к ведению судов всех дел о защите прав и охраняемых законом интересов индивидуального значения, не допуская никаких изъятий из нее, и дел общего значения.
Во втором параграфе первой главы «Соотношение подведомственности со смежными правовыми категориями» раскрывается понятие подведомственности путем сопоставления со смежными правовыми категориями. Приведено несколько основных сложившихся
в процессуальной правовой литературе точек зрения о соотношении подведомственности, предметной компетенции, юрисдикции и подсуц-ности. Рассмотрена сущность подведомственности в широком и узком смысле.
Анализируя содержание перечисленных понятий, автор делает* вывод о том, что, несмотря на тесную связь указанных правовых категорий между ними имеется существенное различие.
В параграфе отмечается, что в юридической науке нет единого мнения о сущности подведомственности.
Подведомственность традиционно рассматривается в двух значениях: в широком (общепринятом) понимании и узком (специальном) значении.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (Ю.К. Осипов) о том, что в широком смысле подведомственность выступает в качестве механизма, обеспечивающего нормальную деятельность государства путем распределения его функций между различными органами, и определяется как относимость то бого объекта или известного их круга ведению определенного органа государства, должностного лица или общественной организации соответственно выполняемым имифункциям.
Рядом специалистов в теории гражданского процессуального права, подведомственность рассматривается в ином, более узком значении. Автор анализирует несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения.
Автором критикуется высказанная в литературе точка зрения (Г.А. Жилин), согласно которой подведомственность дела суду соответствует его правоспособности на рассмотрение и разрешение определенных гражданских дел. Отождествление компетенции суда с процессуальной правоспособностью выглядит сомнительным. Правоспособностью обладают лица, участвующие в делах гражданского судопроизводства, а не суд (П.Ф. Елисейкин).
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (Ю.К. Осипов) о том, что компетенция суда определяется как круг установленных законом властных полномочий суда, которые в то же время являются и его обязанностями. Компетенция является выражением государственных функций, а не правоспособностью.
Подведомственностью охватываются лишь предметные полномочия органа, др5тую часть его компетенции составляют функциональные полномочия - права и обязанности по рассмотрению и разрешению дел, уже принятых судом к производству.
Предметнад компетенция и подведомственность действительно во многом схожи как та, так и другая имеет своей целью разграничить патаомочш различных органов государства и общественности в зависимости от предмета их деятельности. Однако говорить о тождественности подеедомственноста и предметной компетенции будет неправильным, поскольку, несмотря на свою близость, эти два понятия имеют некоторое различие, не позволяющее считать их равнозначными. '
Автор согласен с высказанным в литературе мнением Ю. К. Оси-пова, посчитавшим, что такое различие заключается в характеристике связи между полномочием и его объектом. Если предметная компетенция характеризует эту связь со стороны субъекта полномочий (соответствующего органа), то подведомственность - со стороны их объекта (того круга вопросов, который может быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий). Таким образом, компетенция, в том числе и предметная, - это совокупность полномочий определенного органа, а подведомственность - лишь круг объектов, на которые направлены указанные полномочия.
В теории гражданского процессуального права подведомственность рассматривается в смысле юрисдикции, понимаемой как круг правовых вопросов, по отношению к которым соответствующие органы могут осуществлять свои юрисдикционные полномочия, совершать юрисдикционную деятельность.
Под подведомственностью (в широком смысле) понимается круг любых объектов, по отношению к которым определенный орган государства, общественности или орган смешанного характера может осуществлять все (любые) возложенные на него функции.
Юрисдикция - более узкое понятие. Она есть круг объектов особого рода, а именно материально - и процессуально-правовых вопросов индивидуального значения, по отношению к которым соответствующий орган может осуществлять не любую, а лишь правоприменительную функцию. Она является одной из частей подведомственности в широком смысле.
Под подведомственностью (в узком смысле) понимается круг материально- правовых вопросов индивидуального значения, по отношению к которым тот или иной орган вправе осуществлять функцию применения права. Следовательно, она есть часть юрисдикции.
Подведомственность в узком значении этого слова необходимо ■ сгашчать от подсудности. Автор поддерживает высказанное в литерату-1 ре мнение (Ж. Сталев, А. Ф. Козлов) о том, что подсудность следует рассматривать как понятие, производное от подведомственности, как разновидность подведомственности в применении к судебным органам.
Под подсудностью понимается круг материально-правовых вопросов индивидуального значения, отнесенных к ведению определенного с судебного органа. В отличие от подведомственности, назначение которой состоит в том, чтобы способствовать разграничению компетенции различных органов государства, общественности и др. в области применения норм материального права, подсудность предназначена разграничивать компетенцию в той же области, но между различными судами.
В третьем параграфе первой главы «Классификации видов подведомственности» рассматриваются разновидности подведомственности.
В диссертации автор анализирует классификации видов подведомственности, предложенные различными исследователями.
В зависимости оттого, какими правилами (общими или специальными) регулируется подведомственность одни авторы (П.С. Дружков) различает общую и специальную подведомственность.
Под общей предлагается понимать подведомственность, основанием которой являются характер правоотношения, а также субъектный состав сторон при разграничении компетенции суда и арбитража. Подведомственность дел, установленная законом в изъятие из указанных выше правил, является специальной и может быть нескольких видов: альтернативной, исключительной, договорной и условной.
Классификационными признаками являются: во-первых, количественный - сколько юрисдикционных органов (один или несколько) управомочены на разрешение определенной категории дел, й, во-вторых, способ выбора из нескольких управомоченных на разрешение той или иной категории дел органов одного, который должен разрешить дело.
Первыйпргонак позволяет подразделить специальную подведомственность на два вида: единичную и множественную, что логически предшествуете дальнейшем классификациимножесггвеннойшдведом-ственности на альтернативную, договорную и другие виды.
Под альтернативной предлагается понимать подведомственность, которая допускает разрешение дел определенной категории одним из нескольких указанных в законе юрисдикционных органов по выбору заинтересованного лица (истца, заявителя и т. п.).
Альтернативная подведомственность дел позволяет не только уменьшить нагрузку отдельных юрисдикционных органов по разрешению отдельных категорий дел, но и наилучшим образом учесть интересы лиц, ищущих защиты своих прав.
Под договорной предлагается понимать подведомственность, в соответствии с которой дела определенной категории помимо основного управомоченного на их разрешение органа могут по взаимному согласию сторон разрешаться каким либо иным указанным в законе органом.
Под исключительной предлагается понимать подведомственность дела строго определенному органу, установленную в порядке исключения из общих правил о подведомственности.
Под императивной предлагается понимать подведомственность, при которой дело подлежит рассмотрению несколькими юрисдикци-онными органами в очередности, установленной законом. Императивная подведомственность позволяет более активно привлекать к участию в осуществлении правоприменительной функции органы общественности и разного рода смешанные органы, сохраняя в то же время возможность прибегнуть в необходимых случаях к помощи наиболее авторитетных юрисдикционных органов - суда, арбитража и др.
Другие авторы (А.Ф. Козлов) классифицируют подведомственность в зависимости (1) от вида органов, управомоченных на разрешение дел, (2) от характера дел и (3) от характера предметных полномочий юрисдикционных органов.
По первому основанию различают подведомственность судебную, административную и т. д., по второму подведомственность гражданских, семейных, трудовых и других дел, по третьему - исключительную, дополнительную и альтернативную. В работе отмечается, что предлагаемые авторами (П. С. Дружков, А. Ф. Козлов) классификации подведомственности в целом дают верное представление о ее видах.
Анализ предлагаемых в литературе подходов позволяет классифицировать подведомственность в зависимости от вида органов, наделенных юрисдикционными полномочиями, и от вида предметов ведения этих органов.
По первому признаку она может быть подразделена на судебную, административную, подведомственность третейских судов и других органов, наделенных юрисдикционными полномочиями.
По второму признаку подведомственность может быть подразделена на подведомственность гражданских, семейных, трудовых, земельных и других дел. Каждый из названных видов подведомственности, в свою очередь, может быть подразделен на несколько подвидов.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (Ю.К. Осипов) о том, что классификация подведомственности по двум названным выше основаниям, хотя и является полезной, но не дает представления о ней как о регуляторе нагрузки органов государства и общественности по осуществлению возложенных на них юрисдикцион-ных полномочий. Характеристика подведомственности в этом отношении возможна посредством классификации ее в зависимости от характера правил, регулирующих подведомственность от количества юрисдикционных органов, управомоченных на разрешение одних и тех же дел, и от способа выбора из их числа именно того, который
должен разрешить дело.
Процессуальный закон дает основания для классификации подведомственности на общую и специальную. Практическое значение такой классификации состоит в том, что она ориентирует работников юрисдикционных органов на правильное применение норм о подведомственности.
Регулируя вопросы относимости той или иной категории дел к ведению государственных или поддерживаемых государством юрисдикционных органов, институт подведомственности решает публично-правовые задачи. В то же время, предоставляя заинтересованным субъектам право самостоятельно выбирать орган, который, по их мнению, наиболее подходит для разрешения конкретного дела, институт подведомственности тем самым развиваетчастно-правовые начала процессуального права. Различное соотношение частно- и публично-правовых начал оказывает свое влияние на подход к установлению правил подведомственности конкретных категорий юридических дел.
Вторая глава диссертационного исследования «Подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Проблемы ее разграничения» посвящена категориям дел, подведомственных судам общей юрисдикции и арбитражным судам, и проблемам разграничения подведомственности в системе гражданского и арбитражного судопроизводства.
В первом параграфе второй главы «Категории дел, подведомственных судам общей юрисдикции и арбитражным судам, критерии разграничения компетенции между судами» автор рассматривает круг гражданских и арбитражных дел, подведомственных соответствующим судебным органам, основные критерии, позволяющие разграничивать компетенцию арбитражных судов и судов общей юрисдикции, проводит сравнительный анализ института подведомственности в современном процессуальном законодательстве и законодательстве, действующем ранее.
Правила о подведомственности дают возможность определить круг гражданских дел, отнесенных к компетенции суда общей юрисдикции, и соответственно арбитражного суда.
По общему правилу арбитражные суды рассматривают экономические споры и иные дела, возникающие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если сторонами в них являются юридические лица, а также граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном порядке (ч. 1 и 2 ст. 27 АПК РФ).
Суды общей юрисдикции рассматривают все остальные дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, а также иные дела, отнесенные к их ведению федеральными законами, которые не связаны с разрешением споров (дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, об усыновлении и т.п.).
Разграничить компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в указанной сфере позволяют в совокупности два критерия: субъектный состав участников спора и характер спорного правоотношения.
АПК РФ 2002 г., по сравнению с предыдущим АПК РФ 1995 г. принципиально изменил подходы к подведомственности дел арбитражным судам: во-первых, расширилась подведомственность дел арбитражным судам;во-вторых, определенные категории дел отнесены к ис-
ключительной подведомственности арбитражного суда; в-третьих, за исключением дел, отнесенных к специальной (исключительной) подведомственности дел арбитражным судам, сохранились правила множественной подведомственности ряда категорий дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам в зависимости от критерия субъектного состава; в- четвертых, изменились последствия привлечения к участию в деле в арбитражном процессе в качестве третьих лиц граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя; в-пятых, разрешен порядок передачи дел, которые отнесены к исключительной подведомственности арбитражных судов, из производства судов общей юрисдикции.
В диссертации отмечается, что закон не раскрывает содержания понятия «экономический спор», а указывает лишь на то, что он связан с осуществлением предпринимательской и «иной экономической деятельности».
Неопределенность в этом концептуальном вопросе создает предпосылки для принятия законодателем произвольных, противоречащих основным началам законодательства норм об отнесении к экономическим спорам таких споров, которые таковыми в принципе не могут считаться и по этой причине их рассмотрение и разрешение должно было бы сохраняться в подведомственности судов общей юрисдикции.
В работе отмечается, что АПК РФ 1995 г. произвольно отнес к экономическим спорам споры о защите чести, достоинства и деловой репутации (ст. 22).
АПК РФ 2002 г., с учетом практики применения АПК РФ 1995 г., конкретизировал положения о подведомственности указанных дел: установил, что арбитражным судам подведомственны дела о защите деловой репутации (а не чести и достоинства), если деловая репутация затронута в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности истца - юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Дела о защите деловой репутации юридических лиц, государственных и иных органов, а также организаций, не имеющих статуса юридического лица, не в сфере их предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны судам общей юрисдикции.
Статья 33 АПК РФ 2002 г., в отличие от АПК РФ 1995 г., установила специальную, а не общую подведомственность дел о защите деловой репутации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере их предпринимательской и иной экономической деятельности арбитражным судам. Специальные нормы исключают возможность применения общих норм (в том числе и норм ГПК).
Автором отмечается, что неопределенность законодателем содержания понятия «экономический спор» позволила при принятии АПК РФ 2002 года еще более расширить его толкование, а в результате также произвольно отнести к экономическим споры о соответствии закону нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, а также дела о признании и исполнении решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.
До вступления в силу АПК РФ 2002 г. данные вопросы регулировались ГПК, целым рядом международных договоров и соглашений Российской Федерации (в частности, Минской конвенцией), а также Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1988 г. № 9131-XI «О признании и исполнении в СССР решений иностранных судов и арбитражей», который в качестве компетентного суда называл соответствующий областной суд общей юрисдикции.
АПК РФ 1995 г. отнес к подведомственности арбитражных судов дела по спорам с участием иностранных организаций и организаций с иностранными инвестициями. Однако в часть 3 статьи 25 ГПК РСФСР 1964 г., которая эти же дела относила к подведомственности судов общей юрисдикции, изменения внесены не были.
Это положение сохранялось до введения в действие норм АПК РФ 2002 г., регулирующих подведомственность. После введения в действие этих норм разграничение подведомственности дел по указанным спорам проводится также по общему правилу - в зависимости от характера спора: если он экономический, дело подведомственно арбитражному суду; если иной - суду общей юрисдикции.
Однако если международным договором Российской Федерации в отношении дел по экономическим спорам с участием иностранных организаций и организаций с иностранными инвестициями будет предусмотрено иное, то эти дела станут подведомственны судам общей юрисдикции.
АПК РФ 2002 г. относит к спорам, подведомственным арбитражным судам, споры, возникающие из публичных правоотношений.
В работе отмечается, что законодатель весьма произвольно определил в этой сфере компетенцию арбитражных судов, передав в их ведение указанные дела, которые по своему содержанию (несмотря на их связь с предпринимательской деятельностью одной стороны в споре) являются не экономическими, а административными. Именно поэтому они рассматриваются в порядке административного судопроизводства.
АПК РФ 2002 года воспроизводит положение о подведомственности арбитражным судам дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение, содержавшееся в п. 3 ст. 22 АПК РФ 1995 г.
Дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, подведомственны также и судам общей юрисдикции.
Разграничение подведомственности указанных дел между арбитражными судами и судами общей юрисдикции проводится по двум критериям: по субъектам обращения в суд с заявлением об установлении факта, имеющего юридическое значение, и по характеру устанавливаемого факта.
Арбитражным судам подведомственны дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение для организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере их предпринимательской и иной экономической деятельности (для возникновения, изменения или прекращения их прав).
АПК РФ 2002 года значительно расширил подведомственность дел арбитражным судам - ранее дела об оспаривании решений международных коммерческих арбитражей были подведомственны судам общей юрисдикции (ст. 6 и 34 Закона «О международном коммерческом арбитраже»).
На сегодняшний день законодателем разграничена компетенция арбитражных судов и судов общей юрисдикции путем прямого указания в процессуальном законе на категории дел, подведомственных тому или иному судебному органу. Однако, как показывает практика применения ГПК и АПК, спорные вопросы применения судами закрепленных правил подведомственности относительно рассматриваемых ими категорий дел продолжают возникать и остаются нерешенными, как только заходит речь о необходимости отступления от критериев подведомственности при рассмотрении того или иного дела.
Во втором параграфе второй главы «Проблемы разграничения подведомственности в системе гражданского и арбитражного судопроизводства» раскрываются основные проблемы в применении института подведомственности в российском процессуальном праве.
При наличии конституционного права на судебную защиту одним из препятствий является существование коллизий в регулировании института подведомственности. Субъект, заинтересованный в защите своих прав и законных интересов, может быть лишен возможности оперативно и легитимно разрешить возникшую в отношении него спорную ситуацию по причине невозможности точного определения юрисдикционного органа, которому подведомственно разрешение такого рода споров.
Автор подцерживает высказанное в литературе мнение (Н.И. Ма-тузов) о том, что юридической коллизией является расхождение или противоречие между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные Общественные отношения, а также противоречие, возникающее в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий.
Споры о подведомственности появляются в первую очередь в том случае, когда существующие нормы о подведомственности не определяют или не позволяют однозначно определить тот орган, который должен рассматривать то или иное юридическое дело.
Автор указывает на причины возникновения коллизий, подчеркивая зависимость их появления как от объективных, так и от субъективных факторов, при этом относя к объективным факторам многообразие и постоянную динамику развития частно-правовых отношений, подвижность границ частного и публичного права и границ сфер правового и общественного регулирования, сложность юрисдикционной системы государства, многоуровневость нормативно-правового регулирования ввиду федеративного устройства нашего государства.
К субъективным факторам - низкое качество законодательства, несогласованность и противоречение между нормами различных актов, регулирующих сходные сферы правовых отношений, их недостаточную теоретическая разработку, несоблюдение комплексного подхода в правотворческой деятельности, нестабильность законодательства,
приводящую к нестабильности судебной практики, использование правовых норм с неопределенными или относительно определенными элементами, несвоевременную расчистку правового пространства от устаревших норм.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (К. А. Чу-диновских) о том, что устранение объективных причин возникновения коллизий подведомственности является маловероятным, в то же время деструктивное воздействие коллизий на функционирование механизма разграничения подведомственности юрисдикционных органов можно сильно уменьшить, если сократить до минимума существование субъективных факторов.
В работе анализируются классификации юридических коллизий, предложенные учеными-процессуалистами (Н.И. Матузов, П.С. Дружков, В.Н. Гапеев).
Автор считает, что классификация юридических коллизий на четыре группы (коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; коллизии в правотворчестве; коллизии в правоприменении; коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц), предложенная Н.И. Матузовым, представляется более подходящей для общетеоретического анализа.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (К. А. Чу-диновских) о том, что в сложившейся в современных условиях правовой ситуации в России можно выделить существование и отрицательных, и положительных коллизий подведомственности.
Из-за отсутствия возможности разрешить спорную ситуацию в каком-либо из юрисдикционных органов, отрицательные коллизии подведомственности неблагоприятно сказываются на функционировании юрисдикционной системы государства. Но не менее негативное воздействие на юрисдикционную систему оказывают положительные коллизии подведомственности, когда одно и то же дело может быть предметом рассмотрения в нескольких юрисдикционных органах. С одной стороны, такой спор о подведомственности нарушает баланс юрисдикционной системы, поскольку создает почву для своеобразного юрис-дикционного торга, когда юрисдикционные органы, которые могут разрешать одно и то же дело, предлагают заинтересованным в разрешении дела субъектам более выгодные условия рассмотрения дела или лучшие варианты его разрешения.
Особого внимания при изучении положительных споров о подведомственности заслуживает проблема альтернативной подведомственности.
Альтернативная подведомственность по существу является формой коллизии подведомственности, поскольку позволяет по выбору истца (заявителя) обращаться за разрешением сходных дел, а в ряде случаев одного и того же дела, в разные юрисдикционные органы. Такая ситуация может привести к вынесению различных решений по одному и тому же вопросу, а также к юрисдикционному торгу между различными органами. Эти обстоятельства позволяют отнести правила альтернативной подведомственности к числу негативных факторов в нормальном функционировании института подведомственности юридических дел, а следовательно, указывают на необходимость устранения случаев альтернативной подведомственности в его правовом регулировании.
Автор анализирует дореволюционное и советское законодательство в части регулирования института подведомственности.
Российский Устав гражданского судопроизводства 1864 г. содержал раздел «Пререкания о подсудности и порядок их разрешения».
Законодательство советского периода отказалось от института пререкания о подсудности и заменило его более простым и прогрессивным вариантом устранения коллизий судебных компетенций (ст. 33 ГПК РСФСР 1923 г., ч. 2 ст. 125 ГПК РСФСР 1964 г.).
Подведомственность в судебном порядке определялась особым образом. Помимо того, что она могла быть установлена позитивно, когда суд принимал дело к рассмотрению (в том числе связанные между собой требования, из которых одни подведомственны суду, а другие - органам арбитража (ст. 28 ГПК РСФСР 1964 г.), предусматривалась возможность отрицания судебной подведомственности - суд мог отказать в принятии искового заявления или прекратить производство по делу, если оно, по его мнению, не подлежало рассмотрению в судебных органах (п. 1 ч. 2 ст. 129, п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР 1964 г.). При этом суд должен был указать орган, в который следует обратиться заявителю.
Автор анализирует зарубежный опыт решения проблем подведомственности. В Англии и Уэльсе рассмотрение гражданских дел возложено на суды общей юрисдикции и ряд специализированных су-
дов, в Германии разрешение правовых споров возложено на несколько независимых друг от друга ветвей судебной власти, а именно на суды общей юрисдикции, которые рассматривают все уголовные и гражданско-правовые дела (включая споры, возникающие из предпринимательской деятельности), и специализированные суды (административные, финансовые, трудовые, социальные).
В германской правовой системе нормы, регулирующие подведомственность, являются императивными и не могут изменяться соглашением сторон.
Наиболее важные результаты английского и германского вариантов решения проблемы подведомственности состоят в том, что они исключают возможность пререканий о судебной компетенции; основное брели определения надлежащего места рассмотрения спора возлагается на суд.
В ходе исследования автор делает вывод, что механизм разрешения коллизий подведомственности в российском праве практически не разработан.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение (К. А. Чу-диновских) о том, что разрешение коллизий подведомственности может осуществляться в нескольких направлениях, которые можно подразделить на 1) нормотворчесное; 2) правоприменительное, 3) организационное.
Наименее используемыми в российском праве являются организационные методы разрешения коллизий подведомственности. Представляется, что в применении именно этого направления находится наибольший потенциал по успешному преодолению коллизий подведомственности в системе юрисдикционных органов России.
Перенимая зарубежный опыт решения проблем подведомственности путем создания специализированных судов, в Государственную Думу Российской Федерации 10 сентября 2010 года внесен проект Федерального конституционного закона № 427439-5 «О Патентных судах», направленный на создание и обеспечение условий функционирования системы патентных судов, которые наделяются правом рассматривать и разрешать споры, связанные с предоставлением, ограничением и прекращением правовой охраны изобретений, полезных моделей и промышленных образцов, селекционных достижений, товарных знаков и знаков обслуживания, наименованием местпроисхожде-
ния товаров, а также споры о нарушении патентных прав и об использовании результатов интеллектуальной деятельности.
Учитывая наметившиеся тенденции реформирования системы судебной власти в России, очевиден путь, характерный для стран ро-мано-германской правовой семьи: создание иных специализированных судов, в том числе и в виде с амостоятельных специализированных подсистем судебной власти.
В конце работы приведен список литературы, используемой в ходе исследования.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
1. Рожков Г.Г. Уровни подведомственности гражданских и арбитражных дел: общие положения//Юстиция. 2008. № 4. С. 106-108. (0,2 пл.);
2. Рожков Г.Г. Проблемы применения института подведомственности в гражданском и арбитражном судопроизводстве // Вестник российской правовой академии. 2008. № 4. С. 68-71. (0,3 п.л.);
3. Рожков Г.Г. О подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции (общие положения) // Тенденции развития государства, права и политики в России и мире: Материалы международной научно-практической конференции 25-26 апреля 2008 г., Калуга. 2008. С. 180-186. (0,3 п.л.);
4. Рожков Г.Г. Роль института подведомственности дел в реализации права на доступ к правосудию // Юстиция. 2009. №2. С. 72-78. (0,4 пл.);
5. Рожков Г.Г. О соотношении подведомственности со смежными правовыми категориями //Современное право.2010. № 12(1). С. 66-71. (0,6 пл.).
\ \
Подписшо в печать 31.05.11. Формат 60X84 1/16. Печать офсетная. Усл.печ.л. 1,2. Тираж 100экз. Заказ№ 1193. ОАО «Типограф». 248600, г. Калуга, ул. Пушкина, 15а
