АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации»
На правах рукописи
Шушканов Павел Александрович
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИЗМЕНЕНИЯ СУБЪЕКТНОГО СОСТАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□ □34601 ('Ь
Москва-2009
003460175
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Гребенников Валерий Васильевич
Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, профессор
Болтенкова Любовь Федоровна
- кандидат юридических наук, доцент Громова Ольга Николаевна
Ведущая организация - Академия права и управления
Защита диссертации состоится 11 февраля 2009 г. в 14-00 час на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при Российском университете дружбы народов по адресу: г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, ауд. 347.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6.
Автореферат разослан « » _2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
И.Н. Шумский
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. С 1992 г. Россия идет по пути построения федеративного государства, основанного на конституционно-договорных началах. Федеративный договор 1992г., а позднее и Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство, закрепили принцип федерализма в качестве основополагающего, за счет которого обеспечивается единство страны, централизация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и реализация права на самоопределение народов Федерации. В развитие основ федерализма и с целью устранения препятствий их развития с течением времени был принят ряд законодательных актов.
30 ноября 2001 года Государственной Думой РФ принят Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определивший дальнейшие перспективы развития российского федерализма и возможности изменения субъектного состава РФ. Федеральный конституционный закон не только регулирует техническую сторону территориальной реорганизации государства, он фактически устанавливает новые начала развития федеративных отношений. Начало реализации норм данного закона заложило практическую основу для будущего реформирования федеративных отношений в России и изменения субъектного состава Федерации путем укрупнения ее субъектов. Однако, исходя из анализа нормативной базы и практики применения законодательства об изменении субъектного состава РФ, можно сделать вывод о том, что действующая законодательная база, регулирующая обозначенные отношения, не лишена определенных недостатков.
Проследив историю принятия Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», его первоначальные проекты и поправки
можно выявить первопричины возникновения проблем применения его норм на практике. Отдельного и всестороннего рассмотрения заслуживает текст действующего закона в контексте практической реализации его норм. Поскольку данный закон служит правовой базой процесса реорганизации субъектного состава РФ, подробному и всестороннему рассмотрению подлежит процесс развития некоторых его норм в законодательных актах, принятых на основании этого закона, а так же причины возникновения коллизий в действующих актах об изменении субъектного состава РФ. В частности в ряде положений Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004г. существуют расхождения с нормами Закона 2001г.
Степень научной разработанности темы. Проблема реорганизации территориального устройства страны неоднократно поднималась учеными правоведами, как до принятия Федерального конституционного закона, так и в период начала его фактического применения. Большинство авторов высказывает мнение о необходимости, либо о нецелесообразности изменения субъектного состава. Российской Федерации путем укрупнения ее субъектов. Здесь нужно отметить работы Безрукова A.B., Болтенковой Л.Ф., Варламовой Н.В., М. Глинич-Золотаревой, Лагутенко Б., Скурко Е.В., Саленко A.B.
Анализ нормативной базы по данному вопросу в публикациях сводится в основном к рассмотрению целесообразности укрупнения российских регионов, политическим аспектам проблемы принятия в состав РФ нового субъекта, либо изучению процесса поэтапного объединения субъектов РФ, уже выразивших согласие на слияние в единый субъект.
Сравнительно небольшое количество научных работ посвящено теоретическим основам реформирования субъектного состава Российской Федерации, критике содержания и структуры Закона. Здесь необходимо отметить работы Черткова А.Н.
Объект диссертационного исследования. Объектом исследования являются отношения по реформированию субъектного состава Российской Федерации путем принятия в состав РФ или образования в ее составе нового субъекта.
Предмет диссертационного исследования. Предмет исследования составляют законодательные основы реформирования федеративных отношений в сфере создания или принятия новых субъектов РФ.
Цели и задачи исследования.
Основной целью работы выступает выявление и рассмотрение основных недостатков действующего законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации, и определение путей их возможного устранения. Одной из основных задач здесь является определение возможности практической реализации норм Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в целях территориальной реорганизации государства, анализ других действующих правовых актов по обозначенному вопросу и выявление основных причин возникновения сложностей их реализации.
Необходимым представляется изучение складывающейся практики применения норм закона на примере некоторых субъектов Российской Федерации (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край), а так же рассмотрение трудностей реализации законодательных норм вызванных недоработанностью правовой базы. И в завершении мы определим причины по которым дальнейшая практическая реализация норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации будет вызывать определенные сложности и те направления по которым данное законодательство нуждается в более тщательной проработке.
С целью определения возможных путей совершенствования действующей правовой базы мы рассмотрим несколько точек зрения по вопросам необходимости укрупнения субъектов Федерации и возможным путям развития
5
федеративных отношений. Здесь необходимо рассмотреть некоторые наиболее интересные проекты административно-территориальной реформы России. Так же необходимо обратить внимание на некоторые ключевые проблемы возможности укрупнения субъектов Российской Федерации. Российскими правоведами обозначено несколько характерных сложностей изменения субъектного состава Федерации, однако, не со всеми точками зрения можно однозначно согласиться. В определенных случаях теоретические модели преодоления трудностей процесса совершенствования федеративных отношений в России фактически не применимы в практике; другие теории, напротив, нашли поддержку в процессе начавшегося совершенствования субъектного состава РФ.
Таким образом непосредственной целью диссертационного исследования можно определить изучение проблем законодательного регулирования порядка изменения субъектного состава Российской Федерации.
Для достижения данной цели ставятся следующие задачи:
- изучить исторический аспект реформирования субъектного состава Российской Федерации;
- рассмотреть современный этап развития федеративных отношений в РФ в контексте возникновения предпосылок для реформирования субъектного состава Федерации;
- изучить теоретические подходы и модели в вопросах образования в РФ или образования в ее составе нового субъекта;
- изучить проблемы правового регулирования процессов принятия в состав РФ нового субъекта и образования в составе РФ нового субъекта;
- рассмотреть практику применения действующего законодательства о реформировании состава Федерации и выявить основные проблемы и недоработки законодательства в данной сфере;
- определить возможные пути решения проблем применения законодательства об изменении субъектного состава РФ.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, методы синтеза, анализа и системный подход, исторический метод, формально-юридический и сравнительно-правовой методы научного исследования, а так же метод правового моделирования.
Применяя различные методы научного исследования, мы подходим к раскрытию предмета исследования и решению поставленных задач.
Особое место в исследовании занимает метод правового моделирования, позволяющий создать условную модель нормативной основы изменения субъектного состава РФ наиболее подробно и оптимально регулирующей обозначенные вопросы.
Научная новизна диссертации определяется содержанием исследования, в котором сочетаются теоретические и практические подходы к исследованию федеративных отношений в сфере изменения субъектного состава РФ. На диссертационном уровне рассмотрены обозначенные проблемы в обозначенной сфере в контексте реформирования законодательства, а не с позиций целесообразности, экономической обоснованности или создания моделей административно-территориального устройства. При этом проблемы действующего законодательства рассматриваются в теоретической, практической и исторической плоскостях. В результате проведенного исследования сформулирован ряд правовых положений и дефиниций, отвечающих требованиям научной новизны.
Основные положения, выносимые на защиту.
В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Федерализм в России изначально является явлением не свойственным ей как государству заинтересованному в наибольшей централизации и единстве как правовом так и политическом. На каждом этапе своего исторического развития федерализм подвергался классическим для данного института факторам суверенизации субъектов и усиления федерального центра. Однако, особенностью российского федерализма всегда являлся и остается таковым
7
факт, что «центробежное» развитие федеративных отношений всегда создает предпосылки для распада страны и потому является причиной укрепления вертикали власти и усиления федерального центра. За всю историю российского федерализма его возникновение всегда сменялось стадией сепаратизма, затем укреплением связей регионов с федеральным центром и, затем, фактической унитаризацией страны. И на каждом из этапов исторического развития федеративных отношений в России созданию в стране фактического унитарного государства предшествовал процесс территориальных преобразований и изменения субъектного состава России как союзного или псевдосоюзного государства. В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений.
2. Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия...», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера.
3. На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличии от раннего законопроекта), во вторых - ФКЗ «О порядке принятия...» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы
8
реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия...» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.
4. Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ, Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.
5. Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы. Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке принятия...» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации и их правовое регулирование.
6. Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и
9
труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ международными договорами.
Апробация результатов исследования осуществлялась изложением тезисов диссертационного исследования в опубликованных статьях в научной и учебной литературе в целях их дальнейшего использования в учебном процессе студентами юридических вузов. Результаты диссертационного исследования были изложены и обсуждены на конференциях: на IV ежегодной научно-практической конференции, 10 октября 2006года «Российское законодательство в современных условиях»; научно-практической конференции 10 октября 2005 года «Формирование и развитие российского законодательства в современных условиях».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования; теоретической и практической составляющими данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении указывается и обосновывается актуальность темы исследования, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая основа, характеризуется степень разработанности проблемы в научной литературе, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования и о структуре диссертации.
В первой главе - «Конституционные и законодательные основы изменения субъектного состава Российской федерации» - исследованы
10
вопросы, посвященные проблемам зарождения и развития федерализма в России как идеи, государственно-правового института и фактически существующего союзного государства. В данной главе проблема изменения субъектного состава Федерации в России рассматривается в контексте исторического формирования теории федерализма в России и практики создания федеративного государства.
В первом параграфе - «Российский федерализм и проблема его реформирования: теория и история вопроса» - автор исследует исторические предпосылки складывания России как союзного государства, этапы формирования российского федерализма и основные проблемы развития федерализма и изменения его типов в России. Рассматривая каждый этап и форму российского федерализма, автор обращается к проблеме изменения субъектного состава Федерации и проводит сравнительный анализ прописанных в законодательной базе возможностей реформирования федеративного государства. Особое внимание уделено периоду формирования первой федерации в России в начале XX века. Здесь автор находит как правовые, так и латентные формы реформирования союзного государства, проводит их анализ и критику. Общий вывод по данному параграфу работы -не смотря на длительное развитие федеративных отношений в России, теория (законодательные основы) и практика российского федерализма все еще имеют ряд пробелов и недостатков, требующих скорейшего устранения.
По мнению автора федерализм в России в настоящее время переживает период централизации и условной «унитаризации», что выражается, в первую очередь, в привязке регионов к Федеральным округам и порядке назначения губернаторов Федеральным центром в замен прежней системы региональных выборов. Насколько допустимо и как влияет данное развитие федеративных отношений на процесс изменения субъектного состава Российской Федерации? Ответ однозначен. В современных условиях реализация права субъектов на объединение может быть реализована только в рамках жесткого контроля со стороны Федерального центра. С другой стороны, централизация федерации
11
решает некоторые проблемы образования новых субъектов РФ. В первую очередь - проблему «синхронизации» законодательства регионов, которая должна, по мнению законодателя, проходить в так называемый переходный период образования нового субъекта. В условиях, когда законодательство субъектов РФ приведено в соответствие с федеральным и является относительно идентичным в пределах «макрорегиона» или федерального округа, необходимость в длительном переходном периоде автоматически устраняется, что способствует более ускоренному формированию новых федеративных отношений.
Второй параграф - «Теоретические и правовые основы изменения субъектного состава Российской Федерации» - посвящен анализу закрепленных в российском законодательстве способов реформирования субъектного состава Федерации в контексте теоретических подходов ученых-правоведов к данному вопросу. Автором изучен вопрос о необходимости разработки и совершенствования процедур изменения субъектного состава Федерации. Автор приходит к мнению, что данный институт необходим в российском праве, поскольку способствует развитию и совершенствованию федеративных отношений в РФ, однако имеющиеся формы реформирования Федерации (принятия в состав РФ нового субъекта либо образование нового субъекта в составе Федерации) не лишены недостатков.
Рассмотрено несколько моделей (в том числе радикальных) преобразования федерации в России в плане изменения количества субъектов и принципов, положенных в основу построения Федерации. Представленные модели рассмотрены в контексте возможности их реализации в конституционном строительстве России, но общий вывод - проекты территориального устройства Федерации обоснованные с точки зрения экономической и административной целесообразности, фактически не осуществимы в ближайшем будущем и имеет скорее рекомендательный характер для будущего реформирования федеративного устройства России. Реализацию данных концепций нельзя уложить в рамки Федерального
12
конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее Закон). Первоначально авторами закона предусматривалось, что основная его направленность - это совершенствование состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов. Однако в процессе работы над текстом именно аспект изменения субъектного состава оказался крайне слабо отражен в законе.
Автор критически подходит к изучению некоторых положений Закона. В частности он рассматривает вопрос о необходимости процедуры регулирования вопросов принятия в состав РФ нового субъекта международными договорами. Войдя в состав Российской Федерации, иностранное государство перестает быть самостоятельным субъектом международного права, равно как и часть иностранного государства теряет над собой суверенитет иностранного государства, следовательно, в этом случае нельзя говорить об установлении каких либо международных норм. Предоставление же особого статуса входящему в состав РФ иностранному государству или его части и установление данного статуса международным договором недопустимо, поскольку в данном случае будет нарушен принцип равностатусности субъектов РФ.
Так же, в данном параграфе рассматривается проблема права на сецессию. Данное право автор признает вполне допустимым в союзном государстве с развитыми федеративными отношениями и определяет как одну из возможностей изменения субъектного состава федерации.
Во второй главе - «Вопросы совершенствования законодательства о порядке внесения изменений в субъектный состав Российской Федерации» -изучаются вопросы, связанные с реализацией (практической и теоретической) норм Закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». До настоящего времени данный Закон является единственным нормативным актом, регулирующим вопросы реорганизации субъектного состава Федерации. При этом закон содержит в себе множество пробелов и недоработок, касающихся, в первую
13
очередь, ограничения способов изменения субъектного состава Федерации, усложненной процедуры принятия и образования нового субъекта.
Первый параграф - «Проблемы реализации конституционных и законодательных норм о порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта» - посвящен основным проблемным нормам Закона в вопросах принятия в состав РФ иностранного государства или его части.
Основная проблема законодательного регулирования принятия в Российскую Федерацию нового субъекта - игнорирование законодателем некоторых возможных вариантов вхождения в РФ новой территории на правах субъекта. ФКЗ от 17 декабря 2001 года умалчивает о возможности включения в состав РФ иностранной территории с вхождением ее в состав имеющегося субъекта РФ. По мнению автора, обязательным условием здесь должно является проведение референдума на объединяющихся территориях в процессе интеграции нового субъекта в состав РФ. Процедура референдума должна проходить после этапа уведомления Президентом парламента и правительства о инициативе иностранного государства и результат референдума оказывает влияние на составление проекта ФКЗ о принятии нового субъекта в состав РФ в той части будет ли территория иностранного государства или ее часть отдельным субъектом в составе РФ или составной частью нового субъекта.
Закон не предусматривает требований об общности границ с присоединяемой территорией или субъектом. Однако такого рода требования существуют для процесса образования нового субъекта в составе РФ путем слияния существующих субъектов, что существенно ограничивает право субъекта решающего войти в состав РФ на объединение с другими территориями в составе России по национальным или культурно-историческим мотивам.
Очень неоднозначны положения Закона, указывающие, что в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Здесь вызывает
14
вопрос: что признавать частью иностранного государства? Законодателю не следует ограничиваться понятием «части территории иностранного государства» и конкретизировать определение до «административно-территориальной единицы иностранного государства» либо ввести различные процедуры для вхождения в состав РФ административной части иностранного государства и части территории.
Важной проблемой является установление законом необходимости согласия иностранного государства на вступление его части в состав РФ. Непризнание суверенитета территории государством, в состав которого она входит еще не означает невозможности включения данной территории в состав России. Законодателю следует предусмотреть, что установление дипломатических отношений с непризнанным государством могут служить основанием для возможности включения данного государства в состав России с согласия высших государственных органов данного государства.
Закон устанавливает, что в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором. Здесь законодатель, оговаривая статус будущего субъекта Федерации, нарушает принцип равностатусности субъектов РФ. Предоставление особого статуса входящему в состав РФ иностранному государству или его части и установление данного статуса международным договором недопустимо, поскольку в данном случае будет нарушен принцип равностатусности субъектов РФ.
Общность границы не является обязательным условием на вступление в РФ нового субъекта, согласно действующему законодательству. Однако, интегрирование нового субъекта в состав Федерации будет связано с
15
определенного рода трудностями. Здесь необходимым представляется создание специальных округов вне «материковой» части России, к примеру ЗападноЕвропейского ФО, в состав которого могла бы войти не только Приднестровская Республика, но и «анклавная» Калининградская область. В итоге постепенно могла бы сложиться оправдавшая себя французская система деления страны на континентальные и «заморские» департаменты. Автор указывает все преимущества данной системы и ее возможное развитие.
Второй параграф - «Проблемы законодательного регулирования процесса образования в составе РФ нового субъекта» - включает в себя рассмотрение и поиск путей решения проблем применения норм Закона в части процесса образования в составе РФ нового субъекта Федерации. В первую очередь акцентировано внимание на ограниченности возможностей образования нового субъекта в составе РФ (в сравнении с огромным количеством подобных способов в теории федерализма), которая фактически сводит преобразование субъектного состава РФ к слиянию регионов. При этом даже слияние субъектов возможно лишь при наличии некоторых обязательных условий. Пункт 1 статьи 5 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» указывает, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Следовательно, не имеющие общей границы субъекты лишены права на объединение, даже при наличии политической воли.
Существует еще одна проблема, связанная с тем обстоятельством, что автономные округа (кроме Чукотского АО) являются одновременно субъектами Федерации и территориально входят в состав соответствующих краев и областей. Закон не предусматривает возможности образования нового субъекта Федерации путем объединения частей существующих субъектов. В итоге возникает коллизия, в результате которой самостоятельные субъекты (которыми являются автономные округа) лишаются возможности использовать
16
право на объединения с другими субъектами (кроме регионов в состав которых они входят), даже в случае появления соответствующей инициативы. В данном случае законодательно следует прописать особый порядок реализации права на объединение для автономных округов. Норма должна иметь примерно следующее содержание: в случае объединения автономного округа с субъектом Российской Федерации, в состав которого автономный округ не входит территориально, он рассматривается как самостоятельный и территориально обособленный субъект Федерации, при наличии у автономного округа общей границы с другими субъектами Федерации, в том случае, если автономный округ является анклавом в составе края или области, он может объединиться только с соответствующим краем или областью и лишается права на объединение с другими субъектами РФ.
Автор акцентирует внимание на проблеме объединения субъектов Федерации с обязательным участием в процедуре федерального центра. Все вопросы о статусе субъектов относятся к основам конституционного строя и поэтому являются непосредственным предметом ведения Федерации. Поэтому юридически без участия Москвы регионы в этих процессах обойтись не могут. То есть инициатива объединения на региональном уровне должна обеспечиваться федеральным законодательством, нормы которого должны всесторонне и точно регулировать процедуру и условия объединения. По обоснованному мнению автора, подобная практика должна быть ограничена и упрощена в пользу инициативы самих регионов на слияние (укрупнение).
По мнению автора, должны быть устранены пробелы относительно вопросов объединения «сложносоставных» субъектов РФ. В данном случае законодательно следует прописать особый порядок реализации права на объединение для автономных округов, устанавливающий возможность для автономий, входящих в состав краев и областей, объединяться с другими, граничащими с ними субъектами РФ.
Должен быть прописан порядок образования субъекта Федерации способами разделения регионов, объединения частей существующих субъектов.
17
Необходимым представляется устранение в законодательстве коллизий в отношении статусов субъектов Федерации, роли международных договоров в процессе образования нового субъекта РФ и т.д.
Таким образом, только при условии совершенствования законодательной базы процесс изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения регионов может стать позитивной практикой федеративных отношений в России, эффективным инструментом дальнейшего государственного строительства.
Третий параграф - «Практика применения конституционных и законодательных норм о порядке образования нового субъекта в составе РФ» -рассматривает проблемы применения норм Закона в процессе создания новых субъектов Российской Федерации. Изучены процедуры создания Пермского края и Красноярского края. Автор не ставил целью рассмотреть все случаи слияния субъектов федерации в РФ и проанализировать нормативную базу по данным процедурам. Процесс образования Пермского края рассмотрен как уникальный первый в истории нового российского федерализма случай реформирования субъектного состава РФ. Автор выявил недостатки и сложности данного процесса.
В заключении диссертации по результатам проведенного исследования сформулированы основные выводы и предложения.
Автор пришел к выводу о необходимости внесения в действующий закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» норм, регламентирующих отдельные и представляющие наибольшую сложность вопросы изменения субъектного состава РФ. В частности должны быть устранены пробелы относительно определения статуса новообразованных субъектов Федерации, вопросы объединения «сложносоставных» субъектов РФ, должен быть прописан порядок образования субъекта Федерации способами разделения регионов, объединения частей существующих субъектов. Необходимым представляется устранение в законодательстве коллизий в отношении статусов субъектов
18
Федерации, роли международных договоров в процессе образования нового субъекта РФ и т.д.
Автор приходит к следующим выводам:
Первое. Законом подробно прописана процедура вхождения в состав РФ нового субъекта, основанная на добровольности, согласии, уважении принципов международного права и прав народов, населяющих субъект подлежащий вхождению в состав РФ. Однако, данная процедура, не смотря на подробное ее регулирование, является ограниченной в возможностях и вариантах включения в состав РФ нового субъекта Даже поверхностный анализ главы II ФКЗ показывает узкую направленность ее регулирования и открывает некоторые проблемы ее возможного практического применения. Более разумным и целесообразным представляется закрепление в ФКЗ единой процедуры слияния субъектов и принятия нового субъекта в состав РФ. Обязательным условием здесь должно является проведение референдума на объединяющихся территориях в процессе интеграции нового субъекта в состав РФ. Процедура референдума должна проходить после этапа уведомления Президентом парламента и правительства о инициативе иностранного государства и результат референдума оказывает влияние на составление проекта ФКЗ о принятии нового субъекта в состав РФ в той части будет ли территория иностранного государства или ее часть отдельным субъектом в составе РФ или составной частью нового субъекта.
Второе. Очень неоднозначны положения п. 4 ст. 4 ФКЗ. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Здесь вызывает вопрос: что признавать частью иностранного государства. По нашему мнению, законодателю не следует ограничиваться понятием «части территории иностранного государства» и конкретизировать определение до «административно-территориальной единицы иностранного государства» либо
ввести различные процедуры для вхождения в состав РФ административной части иностранного государства и части территории.
Третье. В ФКЗ следует предусмотреть возможность вхождения в состав Федерации иностранного государства как совокупности территорий с наделением их (или их части) статусом субъекта. При этом требуется только закрепить саму возможность данного процесса и урегулировать наделение новых субъектов статусами. Сама процедура принятия новых субъектов в состав РФ может проходить по аналогии с принятием единичного субъекта (части территории иностранного государства).
Четвертое. Следует исключить из ФКЗ статью 7 «Вопросы, регулируемые международным договором», а статью 6 ФКЗ дополнить п. 4 с указанием того, что «международным договором подтверждается согласие на передачу иностранным государством части территории российской Федерации и включение этой территории в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации и регулируется порядок передачи части территории, а так же устанавливаются сроки переходного периода для вхождения территории в состав Российской Федерации, если такой переходный период предусмотрен международным договором».
Пятое. По нашему мнению, требуется более детальное регламентирование в тексте закона объединения отдельных видов субъектов с отнесением определения их статуса и наименования к федеральному ведению. Должны быть устранены пробелы относительно вопросов объединения «сложносоставных» субъектов РФ. В данном случае законодательно следует прописать особый порядок реализации права на объединение для автономных округов, устанавливающий возможность для автономий, входящих в состав краев и областей, объединяться с другими, граничащими с ними субъектами РФ.
Шестое. Должен быть прописан порядок образования субъекта Федерации способами разделения регионов, объединения частей существующих субъектов. Необходимым представляется устранение в
20
законодательстве коллизий в отношении статусов субъектов Федерации, роли международных договоров в процессе образования нового субъекта РФ и т.д.
Общий вывод по итогам исследования: исходя из анализа законодательства и нормативных основ примеров состоявшихся и планируемых объединений субъектов можно сделать однозначный вывод: в настоящее время практика изменения субъектного состава РФ является по сути фикцией, прикрывающей вариант решения проблемы «матрешечных» субъектов Федерации. Для иных моделей изменения субъектного состава Федерации имеющаяся практика не представляет ценности, а действующая нормативная база недостаточно полна и развита. Таким образом, только при условии совершенствования законодательной базы процесс изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения регионов может стать позитивной практикой федеративных отношений в России, эффективным инструментом дальнейшего государственного строительства.
В приложении содержится проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в котором отражены и закреплены все предложения автора по совершенствованию действующего законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации.
Основные положения диссертации изложены в восьми научных статьях, общим объемом 4,6 п.л.
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
1. Статьи опубликованные в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России
1. Шушканов П. А. О некоторых проблемах принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или его части // Право и политика -2007. - № 8 (92). - С. 57-60.
2. Иные публикации
2. Шушканов П.А. О причинах несбалансированности уровней законодательства Российской Федерации // Конституция РФ, конституционная реформа и реформа отраслевого законодательства: Материалы межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации, г. Брянск, 8-9 октября 2003 г. - Брянск, 2003. - С. 19-25.
3. Шушканов П.А. Проблемы законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации // Формирование и развитие российского законодательства в современных условиях: Материалы научно-практической конференции, 10 октября 2005 года. - Брянск, 2006. - С. 45-50.
4. Шушканов П.А. Теоретические и правовые основы реформирования субъектного состава Российской Федерации // Вестник Брянского государственного университета. - 2006. - № 2. - С. 159-166.
5. Шушканов П.А. Проблемы реализации законодательных норм о порядке принятия в российскую Федерацию нового субъекта // Российское законодательство в современных условиях: Материалы IV ежегодной научно-практической конференции, 10 октября 2006 года. - Брянск: «Курсив», 2006. -С. 174-180.
6. Шушканов П.А. История российского федерализма в контексте проблем изменения субъектного состава Российской Федерации // Право: история, теория, практика. Выпуск 11.- Брянск, 2007. - С. 69-78.
7. Шушканов П.А. Правовая модель вступления иностранных государств и их частей в состав РФ и проблемы ее реализации // Вестник Брянского государственного университета. - 2007. - № 2. - С. 179-183.
8. Шушканов П.А. О некоторых правовых проблемах образования нового субъекта Российской Федерации // Актуальные вопросы экономики и права. Выпуск 1.-Брянск, 2008.-С. 41-48.
Отпечатано в типографии «АРБАТ» Адрес: г. Москва, ул. Поварская, д. 8/1, стр.2 Подписано в печать 26.12.2008. Объем 1.35 п.л. Формат 60x90/16. Тираж 100 экз. Заказ № 308 Тел. 691-71-42/62
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шушканов, Павел Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава первая. Конституционные и законодательные основы изменения субъектного состава Российской федерации.
1.1 Российский федерализм и проблема его реформирования: теория и история вопроса.
1.2 Теоретические и правовые основы изменения субъектного состава РФ.
Глава вторая. Вопросы совершенствования законодательства о порядке внесения изменений в субъектный состав Российской Федерации.
2.1 Проблемы реализации конституционных и законодательных норм о порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта.
2.2 Развитие законодательства о регулирования процесса образования в составе РФ нового субъекта.
2.3 Применение конституционных и законодательных норм о порядке образования нового субъекта в составе РФ.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Проблемы законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. С 1992г. Россия идет по пути построения федеративного государства, основанного на конституционно-договорных началах.
Федеративный договор 1992г., а позднее и Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство, закрепили принцип федерализма в качестве основополагающего, за счет которого обеспечивается единство страны, централизация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и реализация права на самоопределение народов Федерации. В развитие основ федерализма и с целью устранения препятствий их развития с течением времени был принят ряд законодательных актов.
30 ноября 2001 года Государственной Думой РФ принят Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" определивший дальнейшие перспективы развития российского федерализма и возможности изменения субъектного состава РФ. Федеральный конституционный закон не только регулирует техническую сторону территориальной реорганизации государства, он фактически устанавливает новые начала развития федеративных отношений. Начало реализации норм данного закона заложило практическую основу для будущего реформирования федеративных отношений в России и изменения субъектного состава Федерации путем укрупнения ее субъектов. Однако, исходя из анализа нормативной базы и практики применения законодательства об изменении субъектного состава РФ, можно сделать вывод о том, что действующая законодательная база, регулирующая обозначенные отношения, не лишена определенных недостатков.
Проследив историю принятия Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", его первоначальные проекты и поправки можно выявить первопричины возникновения проблем применения его норм на практике. Отдельного и всестороннего рассмотрения заслуживает текст действующего закона в контексте практической реализации его норм. Поскольку данный закон служит правовой базой процесса реорганизации субъектного состава РФ, подробному и всестороннему рассмотрению подлежит процесс развития некоторых его норм в законодательных актах, принятых на основании этого закона, а так же причины возникновения коллизий в действующих актах об изменении субъектного состава РФ. В частности в ряде положений Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 25 марта 2004г.1 существуют расхождения с нормами Закона 2001г.
Степень научной разработанности темы. Проблема реорганизации территориального устройства страны неоднократно поднималась учеными правоведами, как до принятия Федерального конституционного закона, так и в период начала его фактического применения. Большинство авторов высказывает мнение о необходимости, либо о нецелесообразности изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения ее субъектов. Здесь нужно отметить работы Безрукова А.В., Болтенковой Л.Ф., Варламовой Н.В., М. Глинич-Золотаревой, Лагутенко Б., Скурко Е.В., Саленко А.В.
Анализ нормативной базы по данному вопросу в публикациях сводится в основном к рассмотрению целесообразности укрупнения российских регионов, политическим аспектам проблемы принятия в состав РФ нового
1 Российская газета 25 марта 2004г.
2 М. Глинич-Золотарева Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra. ЖРП 1999г. №2 субъекта, либо изучению процесса поэтапного объединения субъектов РФ, уже выразивших согласие на слияние в единый субъект.
Сравнительно небольшое количество научных работ посвящено теоретическим основам реформирования субъектного состава Российской Федерации, критике содержания и структуры Закона. Здесь необходимо отметить работы Черткова А.Н.1
Объект диссертационного исследования. Объектом исследования являются отношения по реформированию субъектного состава Российской Федерации путем принятия в состав РФ или образования в ее составе нового субъекта.
Предмет диссертационного исследования. Предмет исследования составляют законодательные основы реформирования федеративных отношений в сфере создания или принятия новых субъектов РФ.
Цели и задачи исследования.
Основной целью работы выступает выявление и рассмотрение основных недостатков действующего законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации, и определение путей их возможного устранения. Одной из основных задач здесь является определение возможности практической - реализации норм Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" в целях территориальной реорганизации государства, анализ других действующих правовых актов по обозначенному вопросу и выявление основных причин возникновения сложностей их реализации.
Необходимым представляется изучение складывающейся практики применения норм закона на примере некоторых субъектов Российской Федерации (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край), а так же
1 Чертков А.Н. Правовые аспекты изменения субъектного состава Российской Федерации. Брянск., 2007г. рассмотрение трудностей реализации законодательных норм вызванных недоработан но стью правовой базы. И в завершении мы определим причины по которым дальнейшая практическая реализация норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации будет вызывать определенные сложности и те направления по которым данное законодательство нуждается в более тщательной проработке.
С целью определения возможных путей совершенствования действующей правовой базы мы рассмотрим несколько точек зрения по вопросам необходимости укрупнения субъектов Федерации и возможным путям развития федеративных отношений. Здесь необходимо рассмотреть некоторые наиболее интересные проекты административно-территориальной реформы России. Так же необходимо обратить внимание на некоторые ключевые проблемы возможности укрупнения субъектов Российской Федерации. Российскими правоведами обозначено несколько характерных сложностей изменения субъектного состава Федерации, однако, не со всеми точками зрения можно однозначно согласиться. В определенных случаях теоретические модели преодоления трудностей процесса совершенствования федеративных отношений в России фактически не применимы в практике; другие теории, напротив, нашли поддержку в процессе начавшегося совершенствования субъектного состава РФ.
Таким образом непосредственной целью диссертационного исследования можно определить изучение проблем законодательного регулирования порядка изменения субъектного состава Российской Федерации.
Для достижения данной цели ставятся следующие задачи:
- изучить исторический аспект реформирования субъектного состава Российской Федерации;
- рассмотреть современный этап развития федеративных отношений в РФ в контексте возникновения предпосылок для реформирования субъектного состава Федерации;
- изучить теоретические подходы и модели в вопросах образования в РФ или образования в ее составе нового субъекта;
- изучить проблемы правового регулирования процессов принятия в состав РФ нового субъекта и образования в составе РФ нового субъекта;
- рассмотреть практику применения действующего законодательства о реформировании состава Федерации и выявить основные проблемы и недоработки законодательства в данной сфере; определить возможные пути решения проблем применения законодательства об изменении субъектного состава РФ.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, методы синтеза, анализа и системный подход, исторический метод, формально-юридический и сравнительно-правовой методы научного исследования, а так же метод правового моделирования.
Применяя различные методы научного исследования, мы подходим к раскрытию предмета исследования и решению поставленных задач.
Особое место в исследовании занимает метод правового моделирования, позволяющий создать условную модель нормативной основы изменения субъектного состава РФ наиболее подробно и оптимально регулирующей обозначенные вопросы.
Научная новизна диссертации определяется содержанием исследования, в котором сочетаются теоретические и практические подходы к исследованию федеративных отношений в сфере изменения субъектного состава РФ. На диссертационном уровне рассмотрены обозначенные проблемы в обозначенной сфере в контексте реформирования законодательства, а не с позиций целесообразности, экономической обоснованности или создания моделей административно-территориального устройства. При этом проблемы действующего законодательства рассматриваются в теоретической, практической и исторической плоскостях. В результате проведенного исследования сформулирован ряд правовых положений и дефиниций, отвечающих требованиям научной новизны.
Основные положения, выносимые на защиту.
В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Федерализм в России изначально является явлением не свойственным ей как государству заинтересованному в наибольшей централизации и единстве как правовом так и политическом. На каждом этапе своего исторического развития федерализм подвергался классическим для данного института факторам суверенизации субъектов и усиления федерального центра. Однако, особенностью российского федерализма всегда являлся и остается таковым факт, что «центробежное» развитие федеративных отношений всегда создает предпосылки для распада страны и потому является причиной укрепления вертикали власти и усиления федерального центра. За всю историю российского федерализма его возникновение всегда сменялось стадией сепаратизма, затем укреплением связей регионов с федеральным центром и, затем, фактической унитаризацией страны. И на каждом из этапов исторического развития федеративных отношений в России созданию в стране фактического унитарного государства предшествовал процесс территориальных преобразований и изменения субъектного состава России как союзного или псевдосоюзного государства. В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений.
2. Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия.», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера.
3. На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличии от раннего законопроекта), во вторых - ФКЗ «О порядке принятия.» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия.» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.
4. Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.
5. Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы. Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке принятия.» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации и их правовое регулирование.
6. Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ международными договорами.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования; теоретической и практической составляющими данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шушканов, Павел Александрович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Не существует единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения регионов: с одной стороны, это может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостности; с другой - укрупнение является концентрированным выражением права субъектов РФ на объединение, а Конституция РФ в ч.2 ст.65 прямо предусмотрела такую возможность. В любом случае, поскольку Конституцией РФ предусмотрено право субъектов на объединение, нельзя говорить о необходимости, опасности, целесообразности или нецелесообразности подобного объединения. При наличии данного права субъектов оно может и должно быть реализовано. Основная проблема здесь состоит только в совершенствовании правовой регламентации процесса изменения субъектного состава Российской Федерации. Российское законодательство, регулирующее данный вопрос, не достаточно проработано, имеет множество пробелов и коллизий и нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. Практическая реализация его норм в случае создания Пермского края выявила основные (но далеко не все) проблемы применения данного законодательства.
Необходимым представляется внесение в действующий закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» норм, регламентирующих отдельные и представляющие наибольшую сложность вопросы изменения субъектного состава РФ. В частности должны быть устранены пробелы относительно определения статуса новообразованных субъектов Федерации, вопросы объединения «сложносоставных» субъектов РФ, должен быть прописан порядок образования субъекта Федерации способами разделения регионов, объединения частей существующих субъектов. Необходимым представляется устранение в законодательстве коллизий в отношении статусов субъектов Федерации, роли международных договоров в процессе образования нового субъекта РФ и т.д.
Обозначим основные направления в рамках которых законодателю необходимо совершенствовать законодательство об изменении субъектного состава Федерации.
Первое. Законом подробно прописана процедура вхождения в состав РФ нового субъекта, основанная на добровольности, согласии, уважении принципов международного права и прав народов, населяющих субъект подлежащий вхождению в состав РФ. Однако, данная процедура, не смотря на подробное ее регулирование, является ограниченной в возможностях и вариантах включения в состав РФ нового субъекта. Даже поверхностный анализ главы II ФКЗ показывает узкую направленность ее регулирования и открывает некоторые проблемы ее возможного практического применения. Более разумным и целесообразным представляется закрепление в ФКЗ единой процедуры слияния субъектов и принятия нового субъекта в состав РФ. Обязательным условием здесь должно является проведение референдума на объединяющихся территориях в процессе интеграции нового субъекта в состав РФ. Процедура референдума должна проходить после этапа уведомления Президентом парламента и правительства о инициативе иностранного государства и результат референдума оказывает влияние на составление проекта ФКЗ о принятии нового субъекта в состав РФ в той части будет ли территория иностранного государства или ее часть отдельным субъектом в составе РФ или составной частью нового субъекта.
Второе. Очень неоднозначны положения п. 4 ст. 4 ФКЗ. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Здесь вызывает вопрос: что признавать частью иностранного государства. По нашему мнению, законодателю не следует ограничиваться понятием «части территории иностранного государства» и конкретизировать определение до «административно-территориальной единицы иностранного государства» либо ввести различные процедуры для вхождения в состав РФ административной части иностранного государства и части территории.
Третье. В ФКЗ следует предусмотреть возможность вхождения в состав Федерации иностранного государства как совокупности территорий с наделением их (или их части) статусом субъекта. При этом требуется только закрепить саму возможность данного процесса и урегулировать наделение новых субъектов статусами. Сама процедура принятия новых субъектов в состав РФ может проходить по аналогии с принятием единичного субъекта (части территории иностранного государства).
Четвертое. Следует исключить из ФКЗ статью 7 «Вопросы, регулируемые международным договором», а статью 6 ФКЗ дополнить п. 4 с указанием того, что «международным договором подтверждается согласие на передачу иностранным государством части территории российской Федерации и включение этой территории в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации и регулируется порядок передачи части территории, а так же устанавливаются сроки переходного периода для вхождения территории в состав Российской Федерации, если такой переходный период предусмотрен международным договором».
Пятое. По нашему мнению, требуется более детальное регламентирование в тексте закона объединения отдельных видов субъектов с отнесением определения их статуса и наименования к федеральному ведению. Должны быть устранены пробелы относительно вопросов объединения «сложносоставных» субъектов РФ. В данном случае законодательно следует прописать особый порядок реализации права на объединение для автономных округов, устанавливающий возможность для автономий, входящих в состав краев и областей, объединяться с другими, граничащими с ними субъектами РФ.
Шестое. Должен быть прописан порядок образования субъекта Федерации способами разделения регионов, объединения частей существующих субъектов. Необходимым представляется устранение в законодательстве коллизий в отношении статусов субъектов Федерации, роли международных договоров в процессе образования нового субъекта РФ И т.д.
Исходя из анализа законодательства и нормативных основ примеров состоявшихся и планируемых объединений субъектов можно сделать однозначный вывод: в настоящее время практика изменения субъектного состава РФ является по сути фикцией, прикрывающей вариант решения проблемы «матрешечных» субъектов Федерации. Для иных моделей изменения субъектного состава Федерации имеющаяся практика не представляет ценности, а действующая нормативная база недостаточно полна и развита.
Таким образом, только при условии совершенствования законодательной базы процесс изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения регионов может стать позитивной практикой федеративных отношений в России, эффективным инструментом дальнейшего государственного строительства.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации: Принята референдумом Российской Федерации 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. - 25 декабря.
2. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года (в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 1. -Ст. 1; Российская газета. - 2001. - 20 декабря.
3. О Государственном флаге Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года // Российская газета. 2000. - 27 декабря.
4. О Государственном гербе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года // Российская газета. 2000. - 27 декабря.
5. О Государственном гимне Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года // Российская газета. -2000. 27 декабря.
6. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе субъекта РФ: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года // Российская газета. -2001. 20 декабря.
7. О статусе столицы Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Сонета
8. Российской Федерации. 1993. - № 19. - Ст. 683, 1995. - № 30 -Ст. 2863.
9. Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 1999 года // Российская газета. 1999. -21 декабря.
10. О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000* года // Российская газета. 2000. - 16 августа.
11. О Государственном Совете Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от Г сентября 2000 года // Российская газета. 2000. - 5 сентября.
12. Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации: Указ Президента Российской
13. Федерации от 11 марта 2003 года // Российская газета. 2003. - 15 марта.
14. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года // Российская газета. 2003. - 25 июля.
15. О Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией: Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 года // Российская газета. 2003. 26 ноября.
16. О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. // Российская газета. 2003. -03 декабря.
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 года № 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1995. -№ 6.
18. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1995 -№ 6.
19. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1997. -№ 5.
20. Постановление Конституционного Суда РФ от 01 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области // Вестник Конституционного Суда РФ. -1996. -№ 1.
21. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 года по делу о проверке конституционности положений статьи 74 (часть первая) и ст. 90 Конституции Республики Хакасия //Российская газета. -1997. -2 июля.
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края //Вестник КС РФ.-1996-№ 1.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 09 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса // Собрание законодательства. 1998.- № 3. -Ст. 429.
24. Указ Президента РФ от 09 января 1996 "О включении новых наименований субъектов РФ в ст. 65 Конституции РФ" //Собрание законодательства РФ. -1996. -№ 3. Ст. 152.
25. Указ Президента РФ от 10.02.96 № 173 «О включении нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ» // Собрание законодательства РФ 1996 - № 7. -Ст. 676.
26. Указ Президента от 9 июня 2001 года «О включении нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ» // Российская газета. -2001. -13 июня.
27. Список использованных источников
28. Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace. -Institute of intergovernmental Relations, Queen's University Kingston. Ontario, Canada. 1994. P. 5
29. Burgess, M., and Gagnon, A.-G. (1993). Comparative Federalism and Federation. Competing Traditions and Future Directions. Toronto Buffalo: University of Toronto Press
30. Riker, (1964). Federalism : Origins, Operation, Signficance. Boston: Little Brown and Co.
31. Материалы Международной конференции "Организация центральной, региональной власти и местного самоуправления в России, Германии, Франции, Испании: проблемы взаимодействия и пути решения". Берлин, 21-23 июня 2000 г.
32. Абдулатипов Р.Г. Федерология. Учебное пособие. -СПб., 2004.
33. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-кн.- М.: Республика. 1992-1993.
34. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996.
35. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник МГУ. Серия «Право». 2003.- № 2.
36. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 2002.
37. Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Учебное пособие. Красноярск, 2003.
38. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. -1999. -№ 12.
39. Баранов В., Лапшин И. Суверенитет республики: реальность и закон // Российская газета. -2000. -30 сентября.
40. Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986
41. Безруков А.В. Усиление централизации: укрепление или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. -2001.-№ 12.
42. Безруков А.В. Конституция Российской Федерации и институт совместной компетенции // Федерализм. 2003. - № 4.
43. Бейлис В.М. Ал-Идриси о восточном Причерноморье и юго-восточной окраине русских земель // Древнейшие государства Восточной Европы. М., 1984.
44. Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 48.
45. Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации. "Адвокат", N 5, май 2004 г.
46. Варламова Н.В., Скурко Е.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001.- № 7.
47. Вешняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003.- № 10.
48. Выдрин И.В. Уставы областей РФ (сравнительно-правовая характеристика) // Российский юридический журнал. -1995. -№ 3.
49. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права.- 2002.- № 7.
50. Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. - № 2.
51. Глигич-Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы М., 1999.
52. Глинич-Золотатева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra. ЖРП 1999г. №2
53. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005
54. Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Право и политика. 2003. - № 1.
55. Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель Государственного устройства Российской Федерации / Автореферат диссертации Тюмень 2004г.
56. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. Москва, 2003. № 11
57. Добрынин Н. М. Оптимизационная модель государственного устройства Российской Федерации // Научный вестник Тюменского юридического института МВД России: Сб. науч. тр. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2003. Вып. 2.
58. Добрынин Н. М. Российский федерализм: образ и действительность // Конституции России 10 лет опыт реализации. Сб. науч. ст. по материалам Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003
59. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между РФ и субъектами РФ решение или порождение проблем? // Государство и право - 1999 -№4
60. Зубов А. Будущее российского федерализма. Знамя, 1996, № 36.
61. Калинин С.П. Правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук -Екатеринбург, 2001.
62. Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001
63. Карпович В. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации М.,2002
64. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. -2002. № 8.
65. Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность: Монография. -Екатеринбург, 1994.
66. Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного устройства // Российский юридический журнал. -1995.-№3.
67. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М., 2002.
68. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции России // Государство и право. -2000. -№ 2.
69. Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале древней Руси // Основа. 1861. N 1
70. Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса» полномочий // Государство и право.- 2003 -№ 10.
71. Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002.
72. Ковальский А.А. Совершенствование властных отношений между Центром и субъектами федерации // Федерализм. -1999. -№ 3
73. Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право 2007г. №2
74. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.
75. Лукашук И.И. Участие федеративных государств в международных договорах // Журнал российского права. 2003. -№5.
76. Лысенко В. Н. Развитие Федерации и Конституция России. (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений.)// Государство и право. 1997, №8.
77. Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе. ЖРП 2000г. №5
78. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права 2002. - № 9.
79. Мавродин В.В. Образование древнерусского государства. Л., 1945.
80. Макаренко Б., Российская газета 26.03.04// Какая польза от слияния регионов?
81. Мухаметшин Ф. X. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа// Государство и право. 1994. №3.
82. Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993.
83. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995.
84. Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник конституционного права// Журнал российского права. 1997. - № 11.
85. Нагаева С.В. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов РФ Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
86. Новосельцев А.П. Восточные источники о древних славянах и Руси VI IX вв. // Древнерусское государство и его международное значение. М., 1965
87. Печенев В.А. О правовых основах статуса и развития русского народа в системе федеративных отношений Российского государства // Журнал российского права. 2001. - № 6.
88. Петров И.В. Государство и право Древней Руси. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2003.
89. Подколзин А.В. О политико-правовом пространстве федерализма // http://www.ovsem.com/
90. Орлов И.В. Федеративное устройство России, необходимость изменения // Конституционное и муниципальное право. 2002. - №3.
91. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993
92. Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии// Гос. и право. 1994
93. Ржевский В. А. Киселева А. В. субъекты РФ: типология и конституционные основы организации// Государство и право. 1994. №10.
94. Рудольф В. Проблемы федерализма в федеративной республике Германии// В кн.: Современный немецкий конституционализм. М., 1994
95. Рыбаков Б.А. Мир истории. Начальные века русской истории. М., 1987.
96. Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. —Челябинск, 1996.
97. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. -Екатеринбург, 1998.
98. Саленко А.В. Россия унитарная федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. - 2001.- № 2.
99. Синюков В. И. О форме федерации в России// Государство и право. 1993. №5.
100. Смирнов Ю. М. О проблемах реализации Федеративного договора//Государство и право. 1993, .№12.
101. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. Учебное пособие. /Отв. ред. Б.С. Крылов. М., 1998.
102. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002.
103. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции //Государство и право. -1999. -№ 11.
104. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Изд-е 2-е. М., 2000.
105. Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта РФ// Государство и право. 1994. №8-9.
106. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997.
107. Федерализм Теория, институты, отношения / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.
108. Федеративное устройство России: история и современность (глав. ред. Н.А.Михалева). М., 1995.
109. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.
110. Федеративный Договор: Документы. Комментарии. М., 1992.
111. Хабриева Т.Я. Границы субъектов Российской Федерации и их изменение (круглый стол) // Государство и право. -2002. № 2.
112. Шрам В.П. О кризисе федерализма в Югославии // Журнал российского права 2003. - № 6.
113. Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерации и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. - № 9.
114. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами -М., 2003.
115. Чертков А.Н. Правовые аспекты изменения субъектного состава Российской Федерации. Брянск., 2007г.
116. Чертков А.Н. Комментарий к ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской федерации» 2006г.
117. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество и субсидиарность // Государство и право. 2002. - № 5.
118. Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии// Государство и право. 2003. - № 7.
119. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма // Государство и право. -1994 № 8-9.
120. Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб., 2002.
121. Эбзеев, Карапетян. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов// Государство и право, 1995, №3158
