АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование изменения субъектного состава Российской Федерации»
На правах рукописи
Чуднов Дмитрий Михайлович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗМЕНЕНИЯ СУБЪЕКТНОГО СОСТАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
2 9дп?ай
Ставрополь—2010
004601664
Диссертация выполнена в ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Акопов Леонид Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Комарова Валентина Владимировна
кандидат юридических наук, доцент , , Белявский Дмитрий Сергеевич
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Кубанский государственный
университет» (г. Краснодар)
Защита состоится 5 мая 2010 года в «10» часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256 12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу 355009, г Ставрополь, ул Пушкина, 1, корп 1а, ауд 416
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» Текст автореферата размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» 3 апреля 2010 г \уш\усрто 81аУБи ги
Автореферат разослан «3» апреля 2010 года
Учёный секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256 12, кандидат юридических наук, доцент Т И Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития федеративных отношений в России характеризуется объединением субъектов Федерации Акгивгаация в последние годы процессов объединения субъектов РФ, которая привела к уменьшению их общего количества и укрупнению территорий поставила перед исследователями федеративного устройства в области конституционного права комплекс задач, требующих своего теоретического осмысления
Их решение связано с определением конституционно-правового статуса новых субъектов федерации и с совершенствованием соответствующего законодательства Необходимо внести изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия,в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в части, включения в Закон открытого перечня целей объединения субъектов Российской Федерации, которые должны конкретизироваться в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации Требуют корректировки федеральные конституционные законы об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации в части
- конкретизации норм, связанных с осуществлением полномочий органами государственной власти в переходный на этапе объединения период,
- регулирования правового положения государственных гражданских служащих временных исполнительных органов государственной власти;
- установления приоритета законодательства вновь образованного субъекта Российской Федерации над ранее принятыми нормативными актами в случае их противоречия,
- разработки и принятия федерального закона об особом статусе административно-территориальных единиц в составе объединенных субъектов Российской Федерации,
- установления оптимального количества субъектов Российской Федерации с учетом региональных и иных особенностей
Значимость указанных проблем связана с государственными интересами, с решением политических, экономических, национальных и иных государственных задач, с социально-экономическим развитием регионов и повышением уровня жизни населения Укрупнение субъектов Российской Федерации, которое в современных условиях приобретает реальный характер, создает возможности для совершенствования российского федерализма
Все это определило выбор темы диссертационного исследования
Степень научной разработанности темы. В юридической литературе вопросы совершенствования конституционно-правовых отношений Федерации и ее субъектов являлись предметом внимания ученых еше дореволюционной России.
Проблематика российского федерализма особенно в части конституционно-правового статуса субъектов Федерации и взаимоотношений по линии «Центр - субъекты Федерации» насчитывает свыше сотни лет. Известны работы, написанные Ф. Кокошкиным, Г. Новоторжским, Э Пименовым, М Ратне-ром, А. Снарским, А Ященко, А Саликовским и др авторами
Труды российских правоведов XIX-нач XX вв -М Бакунина, А Градов-скош, Н Данилевского, Ю Ключникова, Н Корку нова, Н Костомарова, П. Кропоткина, Н Лазаревского, А. Михайловского — отражают попытку увязать федерализм с монархической властью в России
Привлекают внимание и «классические» исследования соотношения суверенитета федерации и ее частей (субъектов), выполненные Г Еллинеком, П. Лабандом, М Зейделем, Д Калъхауном, А Токвилем
Значительный теоретический вклад в исследование проблем федерализма внесен такими зарубежными исследователями, как Р Агранофф, Ж Воден, М Вебер, Т Гоббс, Т Джефферсон, Г Еллинек, П Кинг, Сг Краснер, Д Ме-дисон, А. Моммен, Ш Монтескье, П. Пенгалер, П. Пруцон, У Райкер, Ж. Руссо, Г Таллок, А Токвиль, Р Уотте, А Фридмен, Д Элазар, Г. Эрго Из числа работ современных иностранных ученых теоретико-методологический интерес представляют труды А Еланкенагеля, Д Елазара,А Р Лейпхарта,И Осагхи, В Острома, В Рикера, Д Сиджански, С Солника, П Сьюзена, Г. Таллока, Э Уокера, С Фридриха, Ю Хабермаса, Ф Хайека, И Циммермана
Проблемам общей теории федерализма посвящены изданные в советский и в новейший, постсоциалистический период российской истории, работы отечественных авторов, таких, как Л В. Акопов, РГ Абдулатипов, С.А Авакьян, АН Аринин,МВ Батаи,ЮС Барсегов,Л.Ф Болтенкова,MJ3.Глигич-Зсшота-рсва, Н М. Добрынин, ДЛ. Златопольский, В В Иванов, ИА Ильин, Л М Кара-петян, А В Киселева, А Е Козлов, Е И Козлова, В .В. Комарова, Б С Крылов, ОЕ Кутафин, В И Лафигский, И Д. Левин А.А Ливеровский, МЛ Марченко, К А Михалева, Ф.Х. Мухамегшин, И.В Мухачев, А В Нестереню, Ж.И. Овсепян, В И. Савин Э В Тадевосян, Ю А Тихомиров, Б Н Топорнин, И А Умнова, В А Черепанов, А Н Чертков, В Е Чиркин, Д Ю Шапсугов, С М Шахрай, Б С Эбзеев и др
Показательно, что в постсоветский период в России существенно активизировались кандидатские и докторские диссертационные исследования вопросов федеративного устройства России В частности, авторами таких диссертационных работ стали: М Б Азаров (2006 г), Е Н Барышников (2004 г), Л Д. Буринова (1999 г), Ф И Валяровский (2003 г), Е Н Гейн (2008 г), ТВ Герасименко (2003 г), Е Ф Гладун (2004 г), В В Гошуляк (2000 г), А В Деменш-ва (2006 г.), Н М Добрынин (2004 г), В Р Енгибарян (2000 г), РВ Знаменщи-
ков (2003 г), Н Г Исаева (2008 г), Я Ф Исмагилова (2004 г), Д М Колмогорова (2008 г), Ф Ф Конев (2004 г), ЕЛ Кремянская (2003 г), М.Г Кубагаев (2000 г), ЮЛ Матафонова (2007 г), ДМ Мириджанян (2004 г), М Ю Михайлова (2005 г), ГХ Нуриев (2000 г), А А Петров (2002 г), ГИ Сергеева (2008 г) 3 Ф Софри-на (2000 г.), ЕЛ Сысоева (2006 г), Н А. Ткачева (2004 г), Д М Тэпс (2008 г), Н ГСФилиппов (1999г), С И Чердаков (2001г.), ЕВ Чурсина (2005г), ПЛ Шуш-канов (2009 г), ГО В Ярыгина (2001 г), и другие
В целом же исследования юридических проблем констшуционно-правово-го регулирования федеративных отношений, представленные в диссертационных и монографических работах, осуществлялись в определенных, заявленных их авторами целях. Это дает нам возможность с разных сторон оценить современные нововведения в российском федерализме. В проведенцом автором диссертационном исследовании проаналширован протекающий в Российской Федерации процесс объединения (укрупнения) субъектов Федерации на основании фундаментальных принципов конституционного строя Российской Федерации, сформулирована собственная точка зрения относительно количества субъектов Федерации, их статуса и выявлены противоречия, которые необходимо устранить на основании правовых механизмов.
Целью диссертационного исследования является изучение вопросов кон-стшуционно-правовош регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации Поставленная цель определила решение следующих задач
- изучение истории становления субъектного состава Российской Федерации и понятия субъекта Российской Федерации,
- анализ зарубежного опыта изменения субъектного состава федеративных государств,
- характеристика конституционного законодательства Российской Федерации об изменениях субъектного состава Российской Федерации,
- выявление особенностей финансово-экономической, государственно-территориальной и государственно-правовой организации укрупненных субъектов Российской Федерации, ,
- определение специфики правового положения автономных округов, утративших статус субъектов Российской Федерации
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с изменением субъектного состава Российской Федерации.
Предметом исследования являются иэнеппуционно-правовые нормы, устанавливающие порядок изменения субъектного состава Российскую Федерацию
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих специалистов по общей теории права и конституционному праву -
С А Авакьяна, С С Алексеева, Д А Керимова, Е И Козловой, И А Конюховой (Умновой), О Е Кутафина, В В Мамонова, Ю А Тихомирова, ТЛ Хаб-рисвой, В Е Чиркина, Ю Л Шулъженко и др
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные, диалектический и другие подходы и принципы научного познания объективности, последовательности, системности, историзма, на основе которых рассмотрены вопросы содержания конституционно-правового регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации как целостного явления в единстве и многообразии составляющих его элементов
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что это одно из первых исследований конституционно-правового регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации на современном этапе российского федерализма.
Автором предложено собственное определение субъектов в составе Российской Федерации
Им обоснован тезис о том, что изменение субъектного состава Российской Федерации на основе конституционно-правового регулирования объединительных процессов является прогрессивным моментом в совершенствовании федеративных отношений и новым историческим этапом развития российского федерализма Раскрывается системная взаимосвязь объединительного процесса с конституционными принципами — первичными основами принятия мер по регулированию конституционно-правовых (федеративных) отношений в сфере государственного устройства.
На основе отечественного и зарубежного опыта конституционно-правового регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации обосновываются предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего соответствующие федеративные отношения
Научная новизна нашла отражение в положениях и выводах, которые и выносятся на защиту
Основные положения, выносимые на защиту:
1 Автором сформулировано собственное определение понятия субъектов Российской Федерации как равноправных частей российского государства, образованных по территориальному и (или) национально-территориальному принципам
2 Конституцией Российской Федерации предусмотрено изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом В целях уточнения понятийного аппарата, условий изменения статуса по формально-юридическим и иным основаниям предлагается принять Федеральный конституцион-
ный закон «О конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации», который должен закрепить правовой механизм реализации конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации
3 В целях определения конституционно-пратового статуса административно-территориального образования, утратившего статус субъекта Федерации, предлагается принять Федеральный закон «Об особом статусе административно-территориальных единиц в составе объединенных субъектов Российской Федерации» и дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Обосновывается предложение о необходимости адекватною толкования Кон-стшупионного законодательства Российской Федерации, закрепляющего положение о том, что изменение субъектного состава России возможно в случае принятия в состав Федерации иностранного государства или его части и образования нового субъекта Федерации в результате объединения двух и более субъектов Федерации, которые обязательно должны иметь общую границу Образование субъекта Федерации в результате разделения субъекта на два и более новых или выделения территории из его состава, представляется, недопустимым
4 В результате исследования процедуры изменения субъектного состава Российской Федерации установлено, что в конституционно-правовой практике появились новые межрегиональные договоры об условиях и порядке объединения субъектов Федерации, те «объединительные» договоры, не предусмотренные конституционным законодательством как этап образования «нового» субъекта Федерации
5 Процедура образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения субъектов Федерации включает четыре этапа
1) инициатива образования, исходящая от объединяющихся субъектов,
2) проведение референдумов в субъектах Российской Федерации по вопросу их объединения,
3) принятие Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта,
4) переходный период в деятельности государственных органов власти объединившихся субъектов Российской Федерации
6 Процедура принятая в состав Российской Федерации иностранного государства или его части как образования нового субъекта Федерации включает четыре этапа'
1) подача инициативы иностранным государством на вступление в состав России полностью или частью территории;
2) уведомление Президентом Российской Федерации палат парламента и правительства о предложенной инициативе,
3) внесение в Государственную Думу международного договора та ратификацию и проекта федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта,
4) принятие и вступление в силу федерального конституционного закона о принятии,в Российскую Федерацию нового субъекта Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации
7 Предлагается разработать и принять государственную программу регулирования процессов укрупнения субъектов Российской Федерации, разработки критериев оценки их соответствия понятию «состоявшихся субъектов»
8. Предлагается разработать, и законодательно закрепить новую процедуру образования субъекта Российской Федерации, включающую принятие в состав Российской Федерации иностранного государства и объединение его с другим субъектом Российской Федерации. Эту процедуру предлагается закрепить в Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»
9 Новый субъект Российской Федерации, образовавшийся в результате принятия в Российскую Федерацию иностранного государства или его части, не может иметь статус автономной области, поскольку это противоречит части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации, предусматривающей количество субъектов с данным статусом не более одного
10 Часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации позволяет определить юридический предел сокращения количества входящих в ее состав субъектов Федерации не менее 11 минимум 2 республики, 2 края, 2 области, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 2 автономных округа (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации)
Теоретическая и практическая значимость исследования. По мнению диссертанта вывода, содержащиеся в исследовании, могут содействовать развитию конституционно-правового регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации Они могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе перспективных объединений субъектов Российской Федерации
Материалы диссертации могут быть полезны для дальнейших исследования развития российского федерализма, а также использованы в учебном процессе, как в изучении курсов «Конституционное право России», так и для проведения спецкурсов, изучающих специфику государственного устройства России
Апробация результатов исследования. Основные положения, изложенные в диссертации, нашли отражения в публикациях автора, распространенных в
изданиях «Конфликты и сотрудничество на Северном Кавказе: управление, экономика, общество» (Ростов-на-Дону - Горячий Ключ, 2006), «Северо-Кавказский юридический вестник» (Ростов-на-Дону, №1,2007), «Актуальные проблемы совершенствования эиэномико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России» (Ростов-на-Дону, Издательство СКАГС, 2008)
Структура диссертационного исследования определена предметом, целями и задачами исследования, а также логикой рассмотрения проблемы Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной нормативной и специальной литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введеиии обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, оценивается степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая база, приводятся положения и выводы, содержащие элементы научной новизны, формируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов
Плава Г «Теоретические и нормативно-правовые основы принятия и образования нового субъекта Федерации в составе Российского государства» включает в себя три параграфа В первом параграфе — «Понятие субъекта Российской Федерации. История становления субъектного состава Российской Федерации» - диссертантом, на основе существующих в специальной литературе подходов, исследуется история становления российского федерализма, особенностей статуса составных частей — субъектов Российской Федерации.
И.А Умнова, анализируя актуальные периоды становления юясппуцион-ных основ российского федерализма выделяет три этапа.
- первый этап — годы распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете (12 июня 1990 г.),
- второй - подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 г,
- третий - принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г и последующие годы'
Вместе с тем, нельзя не отметить, что впервые провозглашение России федерацией состоялось в утвержденной III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 г Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая 10 июля того же года стала неотъемлемой частью (раздел пер-
1 См Умнова И А Конституционные основы современного российского федерализма. М Дело, 1998 С 53
вый) Конституции (Основного Закона) РСФСР - первой писаной юридической Конституции страны Именно в статье второй первой главы указанной Декларации было записано- Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик2 Проанализировав далее проблемы развитая Федерации Советского типа, автор особое внимание уделил этапу радикальных преобразований конца 80-х — издала 90-х годов XX века
На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов признают целесообразным подписать договоры, которые фиксировали бы официальное признание территориальных единиц субъектами Российской Федерации, оговорили бы статус отдельных групп субъектов, способствовали бы укреплению федеративных связей во внутренних отношениях В результате были разработаны и подписаны 31 марта 1992 г три Договора, которые в совокупности вошли в историю страны и конституционно-правового регулирования как Федеративный договор
Подписание Федеративного договора существенно стабилизировало политическую ситуацию в стране, закрепив в правовом порядке единство и целостность России Вместе^ тем факт заключения подобного договора был определенным шагом'к' Построению договорной федерации Подписание Договора было серьезной уступкой регионам на фоне острейшего противостояния федеральных законодательной и исполшпельной властей С подписанием Федеративного договора устройство России стало опираться на конституционно-договорную основу
Как справедливо отмечает Ж.И Овсепян, «Федеративный договор . не явился ни договором об образовании государства, ибо Российское государство сложилось и существует столетия, ни договором о преобразовании государства в Федерацию, поскольку . в нем получают развитие издавна заложенные в российской государственности начала федерализма Главное его содержание составляет разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти с одной стороны, и органами власти субъектов РФ с другой . Таким образом Федеративный договор имел св<рим, предназначением нормализацию федеративных отношений за счет введения предметного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, Тгцсого «разделения властей» по вертикали никогда прежде в отечественной истории не было Никогда прежде ни в РСФСР, ни в СССР не осу-
2 Цит По Кукушкин Ю С, Чистяков О И Очерк истории Советской Конституции - 2-е изд, доп - М Политиздат, 1987 С 240
ществлялось предметного размежевания предметов ведения Федерации и соответствующих из субъектов»3 Факт заключения договора был определенным шагом к построению договорной федерации
Во второй части первого параграфа проведен сравнительный анализ трактовок понятий статуса субъекта Российской Федерации
С учетом конституционных принципов федеративного устройства России, конституционный (государственно-правовой) статус всех субъектов Российской Федерации является равным и одинаковым Важнейшими элементами конституционного статуса субъекта Российской Федерации являются территория, население, система государственных органов, конституция (устав), законодательство, символы, а также правомочия (права и обязанности) государственного образования как субъекта федеративного государства
Конституционно-правовой статус субъекта Федерации отражает его принадлежность к определенной группе субъектов Федерации, и отражает некоторые различия между отдельными группами субъектов Федерации В Конституции эти различия отражены, например, в ч 2 ст 5, которая именует республики государствами, в ч 2 ст 68, допускающей установление республиками своих государственных языков, в ч 3 ст 66, предполагающей, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе, в части 4 статьи 66, указывающей, что отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области4 Другие возможные различия обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями и должны быть облечены в договорную или законодательную форму
По нашему мнению, субъекты Российской Федерации определяются как равноправные регионы российского государства, образованные, по территориальному или национально-территориальному принципам, обладающие конституционно закрепленными правами и полномочиями государственной власти, ограниченных в сфере верховенства Федерации по вопросам исключительной и совместной компетенции
3 Овсепян Ж И Основные этапы становления федерализма и территориального размежевания в России на Северном Кавказе // Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе — РостЬй-]Iа-Д0ну Изд-во СКАГС 1998 С 44-45
4 См Комментарий к Конституции Российской Федерации М, 1996 С 30-31
Во втором параграфе первой главы — «Зарубежный опыт изменения субъектного состава федеративных государств» исследуются правовые основы изменения субъектного состава в Индии и Германии, а также особенности федеративных отношений в иных зарубежных государствах.
Автор обращает внимание на признаки асимметричности федеративного устройства Индии, что свойственно и Российской Федерации.
В настоящее время в субъектный состав Индии входят 25 штатов и 7 союзных территорий ,
По мнению диссертанта, наличие в составе Индийского союза субъекта Джамму и Кашмир, который пользуется особым статусом, негативно влияет на развитие федеративных отношений
При исследовании опыт германского федерализма, акцентировалось внимание на реализацию немецким народом права на восстановление своего государственного единства, вытекающее из права на самоопределение
Процесс объединения ГДР и ФРГ, сопровождавшийся заключением Договора «Об объединении Германии» от 31 августа 1990 года, содержащего решение по всему комплексу «внутренних» аспектов германского единства и регулировал все вопросы' включения ГДР в правовую систему ФРГ. Договор представляет собой объемный и очень основательный документ, регулирующий все правовые аспекты создания единого Германского государства. В свете исследования изменения субъектного состава федеративных государств, автор акцентирует внимание на статье 1 данного Договора «С осуществлением вступления ГДР в Федеративную Республику Германии, согласно статье 23 Основного закона 3 октября 1990 года земли Бранденбург, Мекленбург, Передняя Померания, Саксония, Саксония-Анхальт и Тюрингия становятся землями ФРГ»
Датой присоединения ГДР к ФРГ было объявлено в Германии 3 октября 1990 года. Назывались необходимые для этого предпосылки, а именно подписание договора об установлении единства Германии, достижении уровня переговоров по формуле "2+4" (с одной стороны ФРГ и ГДР, с другой стороны - США, СССР, Франция и Великобритания), на котором обсуждались внешнеполитические аспекты безопасности установления объединения
В результате объединение ГДР и ФРГ было сопровождено дополнительным образованием 5 новых земель на территории ФРГ
Автор обосновывает позицию, согласно которой принятие нового субъекта в состав Федерации (по примеру Германии) должно закрепляться международным или межгосударственным договором
В третьем параграфе первой главы «Конституционное законодательство об изменениях субъектного состава Российской Федерации» раскрывается процесс образования новых субъектов Федерации в Российском государстве
На данный момент в результате объединения ряда субъектов Федерации субъектный состав Российской Федерации включает 21 республику, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область и 5 автономных округов Общее количество субъектов Федерации сократилось с 89 до 83
Процесс объединения субъектов Федерации в соответствии с конституционным законодательством об изменениях субъектного состава Российской Федерации включает в себя четыре этапа
1) инициатива образования, исходящая от объединяющихся субъектов,
2) проведение референдумов в субъектах Российской Федерации по вопросу их объединения,
3) принятие Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
4) переходный период в деятельности государственных органов власти объединившихся субъектов Российской Федерации
В процессе объединения участвуют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, государственные органы власти субъектов Федерации и граждане, проживающие на территории объединяющихся субъектов
Пример нового субъекта Федерации — Пермского края показывает; что объединение регионов это сложный юридический процесс, требующий конституционно-правового регулирования
Конституционно-правовое регулирование современного этапа государственного строительства Российской Федерации основывается на важнейших принципах российского конституционного строя Залогом совершенствования современного российского федерализма на наш взгляд выступает юридически выверенное применение таких конституционных принципов как равноправие субъектов Российской Федерации, государственный суверенитет Российской Федерации, единство системы государственной власти в Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
Проведение референдумов в объединяющихся субъектах Федерации, подготовка проекта закона, особенности статуса субъекта Федерации утратившего свой статус и осуществление деятельности государственных органов власти должны быть закреплены юридически, чтобы исключить в дальнейшем односторонние действия области (края) или округа, а также в принципе оформить объединительную инициативу
Обратим внимание на то, что федеральный конституционный закон, регламентирующий порядок образования нового субъекта Федерации на основе объединения уже существующих субъектов, никак не установил и не оп-
редел ил, каким образом должны (и должны ли) фиксироваться вышеуказанные договоренности, достигнутые объединяющимися субъектами Федерации Таким образом, конституционно-правовая практика, а правильнее сказать, объективная потребность породила новый вцд нормативных договоров в российской правовой системе Эш - межрегиональные договоры об условиях и порядке объединения субъектов Федерации, те «объединительные» договоры5
Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации» от 17 декабря 2001 №6-ФКЗ установлено, что образование нового субъекта Федерации может быть осуществлено в результате объединения двух и более субъектов Федерации (но не путем разделения существующего субъекта на два и более новых или выделения территории из состава существующею), которые обязательно должны иметь общую границу
По результатам рассмотрения в диссертации процессов образования новых субъектов Федерации, автором сделан вывод, что образование нового субъекта Федерации - это объединение двух и более субъектов Федерации, предполагающее прекращение существования каждого из них
Официальная инициатива образования нового субъекта Российской Федерации может принадлежать только самим субъектам, которые решили объединиться Она должна быть оформлена в виде предложения (письма) Президенту Российской Федерации Предложение формулируется совместно государственными органами законодательной власти и высшими должностными лицами всех заинтересованных в объединении субъектов Федерации.
Важнейшую роль в изменении субъектного состава Российской Федерации играет волеизъявление народа - населения объединяющихся субъектов Федерации Основанием назначения объединительных референдумов является обязательное получение согласия Президента Российской Федерации как гарантии соблюдения государственных интересов России при изменении ее субъектного состава При принятии положительных решений на всех референдумах Президент России разрабатывает и вносит проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Федерации
На четвертом этапе (переходный период объединенного субъекта) решаются организационные вопросы переходного периода а) формирование органов государственной власти нового субъекта (в том числе проведение выборов в органы исполнительной и законодательной власти объединенного субъекта), б) правопреемство нового субъекта Российской Федерации, внесение изменений и
5 Авгономов А С , Иванов В В Новое в конституционном праве России Договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации Государство и право // 2007 г №4 С 27-31
дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, в) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта и т д
Глава вторая «Особенности конституционно-Правового регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации на'Современном этапе государственного строительства» включает в себя 2 параграфа. В первом параграфе «Особенности финансово-экономической, государственно-территориальной и государственно-правовой организации укрупненных субъектов Российской Федерации» диссертант исследует результаты образования «новых» субъектов Российской Федерации, делает пред ложения о совершенствовании российского федерализма.
Сравнивая федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Российской Федерации привлекает внимание, объединяющее их положение. «Образование нового субъекта Российской Федерации осуществляется в целях усюрениясощтально-экономического развития . , а также повышения уровня жизни населения указанных субъектов Российской Федерации»6
Сокращение числа субъектов Российской Федерации осуществляется за счет их объединения по причине стремления создать условия для экономического развития регионов Соответственно, во многих случаях окажутся (и уже оказываются) «интегрированными» многие промышленные и сельскохозяйственные предприятия в пределах одного субъекта Российской Федерации, которые до этого находились на территории разных субъектов Российской Федерации, но объективно стремились к объединению
Наибольший эффект объединение регионов дает при наличии для этого экономических предпосылок (общая система инфраструктуры, тесная интеграция рынков и т д ) Положительным результатом объединения таких регионов является создание единого экономического пространства для хозяйствующих субъектов, сокращение дифференциации уровня социально-экономического развития регионов, существенное увеличение их совместного экономического потенциала
Назрела необходимость включения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» открытого перечня целей объединения субъектов Российской Федерации, которые должны конкретизироваться в положениях федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации о социально-экономическом развитии регионов и повышения уровня жизни населения как целей образования новых субъектов Федерации.
6СЗРФ 2005 №42 От 4212 СЗРФ 2007 №1,№23ст 2690 СЗРФ 2006 №29 ст 3119 СЗРФ 2007 №30
НМ Добрынин отмечает «субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов Критерий экономической целесообразности станет решающим д ля достижения целей нового федерализма7
Исследуя проблемы конституционно-правового регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации А С Авакьян предлагает к рассмотрению основополагающие критерии образования нового субъекта Российской Федерации8^
Автором обосновывается необходимость в разработке единой государственной программы правового и социально-экономического развития Российской Федерации, методов усиления субъектов Федерации, защиты прав и свобод российских граждан при помощи которой государственная власть могла решать задачи, связанные с определением количества субъектов Федерации и соблюдения принципов российского конституционного строя на современном этапе государственного строительства России.
Поднимается вопрос пределов сокращения субъектного состава Российской Федерации и создания укрупненных, самостоятельных в экономическом плане регионов соответственно
Учитывая, факт того, что ч 1 ст 5 Конституции Российской Федерации установлено, что Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов мы можем утверждать, что минимальное количество входящих в состав Российской Федерации субъектов должно быть не менее 11, т е 2 республики, 2 края, 2 области, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 2 автономных округа.
Таким образом, приведенное заключение о минимальном пределе сокращения количества субъектов Федерации в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации —11, является юридически обоснованным и соответственно не может быть нарушено
Во втором параграфе «Правовое положение автономных округов, утративших статусы субъектов Российской Федерации» приводится положение, о том, что в целях определения особого статуса на примере адмшшетратив-но-территориальных единиц необходимо установить каким образом обеспечивается защита прав коренных малочисленных народов, проживающих на указанных территориях
Предметом особого статуса административно-территориальной единицу -субъекта Федерации, утратившего свой статус является создание госуцарствен-
7 Добрынин Н М Новый федерализм концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации Автореферат дисс Докт Юр Наук Тюмень Тюменский государственный университет 2004
8 Авакьян С А Конституционное право Том 2 2006 г С 83-85
ными властями и органами местного самоуправления условий социально-экономического развития и повышения уровня жизни населения, проживающего на его территории
Следует указать, какие именно особенности правового положения указанных административно-территориальных единиц влияют на осуществление местного самоуправления на территории нового субъекта Российской Федерации, а также проведение выборов в законодательный орган нового субъекта Федерации.
Как представляется, создание особого статуса административно-территориальной единицы должно диктоваться насущными потребностями правового регулирования и государственного управления, юридически значимой спецификой данной территории, а не тем обстоятельством, что до объединения территория была самостоятельным равноправным субъектом Российской Федерации9
Анализ положений, определяющих особый статус образуемых административно-территориальных единиц, на примере Федерального конституционного закона Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» позволяет сделать следующие выводы
во-первых, отсутствие в нем норм, устанавливающих цель и основную идею создания административно-территориальных единиц с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа10,
во-вторых, неопределенность в отношении принципов регулирования особого статуса административно-территориальных единиц,
в-третьих, установление особенностей организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым ста гусом и возможности неприменения при установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов некоторых требований Федерального закона от 06 октября 2003 года№ 131-Ф3«0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» В частности, о разграничении территории субъекта Федерации между поселениями, о вхождении в состав территории городского поселения одного поселка или города, о численности сельских поселений, о вхождении территорий поселений в состав территории муниципальных районов
9 Чертков А Н Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации правовые аспекты//Журнал российского права. 2005 №1 С 36
10 Деменкова А В Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления (по материалом муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа) Автореферат М 2006 С 32
В целях устранения неопределенностей и с учетом особенностей территории предлагается законодательно закрепить на федеральном уровне и в Уставе вновь Красноярского края в качестве основной идеи создания административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа - государственную поддержку социально-экономического развития данной территории как района Севера, а в качестве цели - ее устойчивое социально-экономическое развитие
Закрепление в качестве цели создания административно-территориальной единицы с особым статусом ее устойчивого социально-экономического развития как района Севера стало бы также основой формирования законодательства вновь образованного субъекта Российской Федерации - Красноярского края о финансовой основе муниципальных образований этой единицы"
В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют федеральные законы, устанавливающие правоотношения в вопросах определения особого статуса административно-территориальных единиц в составе субъекта Российской Федерации, хотя уже образованы новые субъекты Российской Федерации, в состав территорий которых входят административно-территориальные единицы с особым статусом
В целях устранения пробела в правовом регулировании вопросов, связанных с установлением особого статуса административно-территориальных единиц в составе новых субъектов Российской Федерации и установления общих правил для федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанных с определением особого статуса административно-территориальной единицы в новом субъекте Российской Федерации автором предлагается принять федеральный закон «Об особом статусе административно-территориальных единиц в составе объединенных субъектов Российской Федерации»
Основной причиной принятия данного предложения является реализация ускорения социально-экономического развития объединяющихся субъектов, а такЖе повышение уровня жизни населения объединяющихся субъектов
Основой ускорения социально-экономического развития административно-территориальной единицы с особым статусом в составе нового субъекта Российской Федерации должна стать государственная программа социально-экономического развития
В Заключении диссертационного исследования формулируются основные выводы и результаты выполнения работы, намечаются проблемы, требующие своей дальнейшей разработки, а также даются некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства об образовании новых субъектов Российской Федерации
11 См Там же
В целях устранения пробела в правовом регулировании вопросов, связанных с установлением особого статуса административно-территориальных единиц в составе новых субъектов Российской Федерации и установления общих правил для федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанных с определением особого статуса административно-территориальной единицы в новом субъекте Российской Федерации представляется целесообразным принятие федерального закона «Об особом статусе административно-территориальных единиц в составе объединенных субъектов Российской Федерации»
Основной причиной принятия данного предложения является реализация ускорения социально-экономического развития объединяющихся субъектов, а также повышение уровня жизни населения объединяющихся субъектов
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
Статьи в ведущих научных журналах, включенном в перечень ВАК Минобрнауки России
1 ЧудновДМ Конституционное законодательство об изменениях субъектного состава Российской Федерации на современном этапе // Северо-Кавказский юридический вестник, Ростов-на-Дону, №1,2007 - 0,6 пл
2 Чуднов Д М Правовое положение автономных округов, утративших статусы субъектов Российской Федерации // Бизнес в законе Научно-практический журнал. №1,2010 г Отв ред. Е В Ястребова Москва Изд-во «Издательский дом Юр-ВАК» 2010 - 0,9 п л
Монография
3 Акопов Л В . Чуднов Д М Образование новых субъектов Российской Федерации Конституционное законодательство и практика // Изд-во СКАГС 2009-143 ал.
Публикации в иных изданиях
4 Чуднов Д М Асимметричность государственной власти как проблема развития Российского федерализма // Конфликты и сотрудничество на Северном Кавказе управление, экономика, общество, Ростов-на-Дону - Горячий Ключ, 2006-0,21тл
5 Чуднов Д М Зарубежный опыт изменения субъектного состава федеративных государств // Актуальные проблемы совершенствования экономико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России, Ростов-на-Дону, Издательство СКАГС, 2008 - 0,3 пл
Подписано в печать 01 04 2010 Формат 60x84 1/16 Уел печ л 1,16 Уч-издл0,95
Бумага офсетная Тираж 100 экз Заказ 100
Отпечатано в Издательско-подиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета 355009, Ставрополь, ул Пушкина, 1
