АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокуратура как субъект юридического процесса»
На правах рукописи
АНАЕВА ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА
ПРОКУРАТУРА КАК СУБЪЕКТ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Специальность 12 00 01 - Теория и история права
и государства, история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Тамбов 2010
003494421
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права госу дарственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Самарский государственный экономический университет"
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Павлушина Алла Александровна
Официальные оппоненты заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Малько Александр Васильевич
Ведущая организация - Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования "Тольяггинский государственный университет"
Защита диссертации состоится 9 апреля 2010 г в 10 ч на заседании диссертационного совета ДМ 212 261 10 при Тамбовском государственном университете им Г Р Державина по адресу 392000, Россия, г Тамбов, ул Советская, д 6, зал заседаний диссертационного совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тамбовского государственного университета им Г Р Державина и на официальном сайге ТГУ им. Г Р Державина (http //tsu tmb ru)
доктор юридических наук, профессор Беляев Валерий Петрович
Автореферат разослан "__марта 2010 г
Ученый секретарь диссертационного соЕета кандидат юридических наук, профессор
В М Пучнин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. В свете реформирования действующего законодательства, установки новых приоритетов и задач в различных сферах российского общества, возникает необходимость переосмыслить роль и правовой статус Прокуратуры РФ
До настоящего времени прокуратура изучалась либо в отдельных видах юридического процесса, либо с позиции органа государственной власти, осуществляющего надзор за законностью Однако до сих пор не была выработана общая концепция развития правового статуса Прокуратуры РФ Отсутствие единой, общей концепции развития правового статуса прокуратуры привело к непоследовательности российского законодательства о Прокуратуре РФ
В частности, за последние десять лет неоднократно пересматривалась роль прокуратуры в том или ином виде юрисдикционного юридического процесса, так с принятием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полномочия прокуратуры по защите прав граждан в суде были сокращены Ставился даже вопрос о ликвидации прокуратуры как самостоятельного надзорного органа путем ее включения в состав Министерства юстиции
Изменения социально-экономической ситуации в стране привели к тому, что роль прокуратуры в российском государсгве была пересмотрена, тенденция сокращения полномочий прокуратуры во всех видах юридического процесса была приостановлена
О данном факте свидетельствует принятие таких нормативных правовых актов, как Федеральный закон от 17.07 2009 №172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Федеральный закон от 26 12 2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" В данных нормативных правовых актах на прокуратуру возложены новые полномочия по защите публичного интереса. Кроме того, следует отметить, что в рамках прокуратуры был выделен следственный комитет при Прокуратуре РФ, в связи с чем были изменены полномочия прокурора в уголовном процессе
Таким образом, необходимо определить правовой статус Прокуратуры РФ, роль и задачи данного органа государственной власти применительно к новым условиям социальной реальности, концепцию развития правового статуса Прокуратуры РФ.
При этом исследование правового статуса прокуратуры необходимо проводить в рамках юридического процесса в широком его понимании
Поскольку исследования прокуратуры либо в рамках отдельных видов юридического процесса, либо как органа государственной власти с определенными полномочиями, не позволяют сформулировать общую концепцию правового статуса прокуратуры, выявить особенности данного института, определить его роль и задачи
Изучение прокуратуры как субъекта юридического процесса позволит по-новому взглянуть на данный орган государственной власти, поскольку юридический процесс в широком его понимании включает в себя совокупность правовых норм, регулирующих правоприменительную деятельность, а также правовые нормы, регулирующие позитивные процедуры реализации права
Необходимость исследования прокуратуры именно как субъекта юридического процесса, обусловлена тем, что в рамках юридического процесса происходит становление правового статуса прокуратуры, ее полномочий как органа государственной власти, определяются процедуры реализации данных полномочий в юридической деятельности.
Актуальность исследуемой темы подтверждается также тем, что сегодня в Российской Федерации, с одной стороны, ведутся дискуссии о месте прокуратуры в системе субъектов юридического процесса, о ее самостоятельности, функциях и полномочиях, а с другой - продолжается обновление действующего процессуального законодательства (законодательства в сфере юридического процесса), в том числе и законодательства о Прокуратуре РФ.
Степень разработанности темы исследования. Анализ Прокуратуры РФ в рамках юридического процесса - это комплексное исследование, связанное с определением понятий "юридический процесс", "субъект права", "субъект правоотношения", "субъект юридического процесса", а также исследование, направленное на определение места прокуратуры в системе субъектов юридического процесса, поиска общего и особенного в процессуальном статусе прокуратуры
Для обоснования сформулированных в диссертации положений использовались труды правоведов в области исследования субъектов права, субъектов правоотношения, прокурорско-надзорного процесса, теории юридического процесса
В плане определения правового статуса, места и роли Прокуратуры РФ большой интерес представляют труды В Г. Даева, Ломовского В Д, Бессарабова В Г Существует значительное количество работ, посвященных участию прокурора в отдельных видах юридического процесса, в частности следует отметить работы И Д Алиевой, Е М Артамоновой, в которых рассматривается участие прокурора в гражданско процессе, работы А X. Казариной, В Шобухина, посвященные участию прокурора в арбитражном процессе.
Вместе с тем следует отметить, что в данных работах прокуратура рассматривалась либо в отдельных видах юридического процесса, либо как орган государственной власти с присущей ему компетенцией, при этом работ, посвященных комплексному исследованию прокуратуры как субъекта юридического процесса в целях выработки общей концепции развития ее правового статуса нет
Исследование правового статуса Прокуратуры РФ невозможно без изучения истории Прокуратуры РФ. Значительный вклад в исследование истории Прокурат>ры РФ внесли труды С М Казанцева "История царской прокуратуры", В А Никонова "Сравнительно-правовое исследование института прокуратуры в России во второй половине 19 - начале 20 и конце 20 - начале 21 века"
Следует отметить, что теория юридического процесса не остается без внимания научной общественности Основы теории юридического процесса были заложены В А Рязановским в работе "Единство процесса" Дальнейшее развитие теория юридического процесса получила в трудах В М Горшенева, Е Г Лукьяновой, А А Павлушиной, И В Пановой, Н Н Полянского, В Н Протасова, в работах данных авторов освещаются понятие юридического процесса, присущие ему виды, стадии и особенности.
Что касается таких категорий как субъект права и субъект правоотношения то, они также являлись предметом многочисленных научных исследований
Особо следует упомянуть докторскую диссертацию СИ Архипова, посвященную опргделению понятия субъекта права, как многоаспектного явления, содержанию данного понятия и классификации субъектов права.
Необходимо также отметить работы, содержащие понятие и признаки субъектов права и субъектов правоотношения, в частности труды С.С Алексеева, В Я Бойцова, А В Мапько, Н И. Матузова, А В Мицкевича, Р О. Хллфиной, В.Н. Щеглова, А Ю. Якимова
Вместе с тем, следует отметить, что единого понятия субъект права и субъект правоотношения не сложилось, не выработано единого подхода и к соотношению данных понятий Кроме того, на сегодняшней день не сложилось единого подхода к определению понятия "субъект юридического процесса"
Объектом исследования диссертации являются общественные отношения, складывающиеся в сфере регулирования правовою статуса прокуратуры как субъекта юридического процесса.
Предметом исследования является Прокуратура РФ, ее правовой стагус, полномочия в юридическом процессе, а также тенденции и перспективы развития законодательства о Прокуратуре РФ
Цели диссертационного исследования
Цель работы - осмысление тенденций и перспектив развития правового стагуса прокуратуры РФ как субъекта юридического процесса, роли и задач данного органа государственной власти применительно к новым условиям социальной реальности, имея в виду активно идущие процессы реформирования действующего процессуального законодательства
С учетом указанной цели и предмета исследования были обозначены следующие конкретные задачи:
1 Определить и исследовать правовой статус прокуратуры как субъекта юридического процесса
2 Выявить особенности реализации правового статуса прокуратуры в отдельных видах юридического процесса
3 Определить принципы формирования полномочий прокуратуры в юридическом процессе.
4 Определить основные направления развития законодательства в области процессуального статуса прокурора в отечественной правовой системе
5. Сформулировать предложения и практические рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере прокурорско-надзорного процесса
Методологическая база и методы исследования.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность таких общенаучных методов исследования, как анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, индукция, дедукция, метод восхождения от конкретного к абстрактному. В процессе разработки различных аспектов темы использовались частно-научные методы, в частности историко-юридический, сравнительно-правовой (при сравнении законодательства о прокуратуре Российской Федерации и СНГ), формально-логический, системный и другие методы познания
Эмпирической базой диссертационного исследования являются материалы административной, прокурорской и судебной практики Использована практика Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, связанная с проблематикой исследования, а также фактический материал, нашедший отражение в публикациях в периодической печати и других средс гвах массовой информации
Нормативной основой работы являются законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, а также законодательство других стран и акты международного права
Теоретичеысуго основу диссертационного исследования составили
в области теории юридического процесса труды С С Алексеева, А Б Вен-герова, В М Горшенева, И Я Дюрягина, Л Н Завадской, В Н Карташова, Е Г Лукьяновой, В О Лучина, А В Малько, М Н Марченко, Н И Матузо-ва, А А Павлуишной, И В Пановой, Н Н Полянского, В А Рязановского, В М Савицкого, В Д Сорокина, Л С Явича, М Л Якуба
В области исследования субъектов права и субъектов правоотношения - работы С С Алексеева, С И Архипова, Д Н Бахраха, В Я Бойцо-ва, Л Б Зусь, С Ф Кечекьян, А В Малько, О О Миронова, А В Мицкевича, В М Савицкого, А А Стремоухова, Е Н Трубецкого, Р О Халфи-ной, В Н Щеглова, А Ю. Якимова.
Теоретическую основу исследования правового статуса прокуратуры составили работы И Д Алиевой, Е М Артамоновой, В П Беляева, В Г Бесса-рабова, С Н Братановского, В Г Даева, С М Казанцева, В Г Лебединского, В Д. Ломовского, М Н Маршунова, В А Никонова, Т А Решетниковой, М С Шалумова, В Ю Шобухина, С Е Якушевой, К Ю Яровикова.
Научная новизна исследования определяется самой постановкой темы, поскольку данная работа представляет собой первое комплексное изучение проблемы формирования и реализации правового статуса прокуратуры как субъекта юридического процесса
В диссертации сформулированы авторские определения понятий "субъект права", "субъект юридического процесса", "прокурорско-надзорный процесс"
В работе обоснована идея о едином процессуальном статусе прокуратуры как представителя государства во всяком юридическом процессе Сформулирована характеристика прокурорско-надзорного процесса как вида юридического процесса, проанализированы его формы, стадии, особенности субьекгного состава
Выявлены принципы формирования полномочий прокуратуры в юридическом процессе Обозначены тенденции в правовом регулировании процессуального статуса прокуратуры в отечественной правовой системе
Внесены предложения по изменению отдельных нормативных правовых актов, обоснована необходимость принятия нового Федерального закона "О прокуратуре РФ", обозначены основные положения, которые должны быть отражены в данном законе
Основные положения, выносимые на защиту. 1 В рамках юридического процесса прокуратура осуществляет деятельность по защите публичного интереса, урегулированную специальной нормативно-правовой базой Юридический процесс в широком его понимании представляет собой внутреннею среду для формирования
правового статуса прокуратуры и ее полномочий как органа государственной власти, а также является внешней средой для реализации прокуратурой своих полномочий
2 Под субъектом права следует понимать правоспособное лицо, обладающее правами и обязанностями, закрепленные за ним нормами права (единственным критерием для выделения субъекта права является наличие правоспособности)
3 Субъект юридического процесса - это лицо, обладающее правосубъектностью (правоспособностью и дееспособностью), наделенное определенными правами и обязанностями в рамках юридического процесса
При этом исследование субъектов юридического процесса необходимо осуществлять в двух направлениях, во-первых, необходимо выявить общую особенность субъектов юридического процесса в отличие от смежных категорий права, во-вторых, необходимо проводить исследование субъектов юридического процесса в зависимости от вида юридического процесса Поскольку в зависимости от вида юридического процесса будет различаться и содержание понятия дееспособности, а соответственно и права и обязанности субъекта юридического процесса
4 Прокуратура - это и коллективный, и публично-правовой, и специально-универсальный (универсальность заключается в том, что прокуратура реализует свой правовой статус во всех видах юридического процесса) субъект юридического процесса
5. Прокуратура в юридическом процессе обладает процес суальным статусом представителя государства. При этом методологически неверно противопоставлять такие понятия как процессуальный истец и представитель государства Поскольку категория "процессуальный истец" является составляющей процессуального статуса прокурора как представителя государства. Защита публичного интереса является основной задачей государства
Под представителем государства в данном случае следует понимать орган государственной власти, который в рамках полномочий, основанных на законе, осуществляет от имени и в интересах субъектов юридического процесса защиту публичного интереса
6 Принципами формирования полномочий прокуратуры в юридическом процессе являются принцип публичности и принцип диспозитивности
Содержание принципа публичности в юридическом процессе составляет реализация органами государственной власти задач по защите публичного интереса При этом публичный интерес является гарантией для реализации частного интереса всякого субъекта права
Содержание принципа диспозитивности в юридическом процессе составляет свобода выбора субъекта права относительно зашиты своих прав и законных интересов, а также избранию формы и способа их защита
7 Прокурорско - надзорный процесс - это вид позитивного (не-юрисдикционого) правоприменительного юридического процесса, представляющий собой деятельность, связанную с устранением нарушений действующего законодательства (путем принятия актов прокурорского реагирования), выявлением правонарушений (прок>рорские проверки), а также деятельность прокурора по изучению состояния законности, преступности и иных правонарушений, по их предупреждению, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями.
8 Прокурорская проверка - это форма прокурорско-надзорного процесса, направленная на выявление нарушений исполнения, соблюдение действующего законодательства
9 Необходимо урегулировать процедуру проведения прокурорских проверок в рамках Федерального закона "О прокуратуре РФ", в частности, закрепить сроки проведения прокурорской проверки, права лиц, участвующих в прокурорской проверке (за исключением прав сотрудников прокуратуры), итоговый документ по результатам проверки, за исключением актов прокурорского реагирования, возможности и порядке обжалования итого документа прокурорской проверки
10 Акты прокурорско-надзорного процесса (протест, представление, предостережение) - правовые акты особого рода, не относящиеся ни к системе нормативно-правовых, ни к системе индивидуальных правовых актов Особенности правовой природы данных актов предопределяет невозможность их обжалования в судебном порядке.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные выводы, обобщения вносят определенный вклад в развитие теории государства и права Предложенный в работе подход к анализу правового статуса прокуратуры может выступать методологической базой для дальнейших исследований в этой области
Практическая значимость заключается в возможной реализации предложенных рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования как прокурорско-надзорного процесса, так и процессуального законодательства в целом
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования нашли отражение в докладах на конференциях международной научно-практической конференции "Проблемы теории и юридической практики в России" (27-28 апреля 2005 г, 22-23 мая 2007 г, 16-17 апреля 2008 г), международной научно-практической конференции "Конституция Российской Федерации и развитие современной госу-
дарственное™" (3-4 октября 2008 г), международной научно-практической конференции "Проблемы развития предприятий теория и практика" (10-12 октября 2007 г), антинаркотических чтениях профессорско-преподавательского состава, студентов и практических работников, посвященных 10-летию действия ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (4 апреля 2008 г), международной научно-практической конференции "Современное российское законодательство законотворчество и правоприменение" (7-8 декабря 2007 г), международной научно-практической конференции, посвященной 60-летию со дня принятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г., научно-консультативном совете при прокуратуре Самарской области) Работа обсуждалась и рецензировалась на кафедре теории и истории государства и права Самарского государственного экономического университета
Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе, в ходе преподавания курсов гражданского процессуального права, прокурорского надзора студентам Института права Самарского государственного экономического университета
Результаты исследования отражены в 14 научных статьях общим объемом 4,55 печ. л
Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор и актуальность темы работы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, определяются цели и основные задачи работы, характеризуются методологическая, теоретическая и правовая основы, формулируются основные положения, выносимые на защиту
Глава первая "Юридический процесс и субъекты юридического процесса" состоит из трех параграфов
Параграф первый "Юридический процесс: понятие и виды" посвящен исследованию юридического процесса как самостоятельной категории теории права При исследовании данной категории права рассматриваются мнения различных авторов, в частности, анализируются позиции "узкого" понимания юридического процесса (то есть судебное право) и "широкого" - включающее не только деятельность органов государственной власти, но и частный юридический процесс.
Автор отстаивает позицию широкого понимания юридического процесса, поскольку подобный подход является действенным средством в борьбе с правовым нигилизмом, произволом, нашедший подтверждение в действующем законодательстве (ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Налоговый кодекс, Трудовой кодекс, КоАП РФ и др) Поскольку, очевидно, что только "широкое" понимание юридического процесса является залогом эффективного правового регулирования защиты публичного интереса
При исследовании юридического процесса используется системный подход, позволяющий рассматривать юридический процесс как деятельность субьектов права, элемента правовой системы и механизма правового регулированич
Кроме того, в дискуссии о понятии и содержании юридического процесса важное место занимает соотношение таких понятий как юридический процесс и юридическая процедура Данные понятия отождествлять нельзя, так как внутри каждого вида юридического процесса заложены определенные правовые процедуры Следовательно, процедура -это отдельные правовые действия внутри юридического процесса
Таким образом, юридический процесс и юридическая процедура не являются тождественными понятиями, а рассматриваются как общее и частное, целое и его часть, содержание и форма
В юридическом процессе можно выделить следующие системные элементы субъект, объект, юридическое содержание
Говоря о видах юридического процесса принято выделять правооб-разовательный и правореализационный юридический процессы При этом каждый из указанных видов юридического процесса подлежит самостоятельной классификации
Так, в рамках правообразовательного процесса можно выделить правообразовательный процесс, санкционированный государственной властью (частно-публичиый, частный) и непосредственно правоустано-зительную деятельность (публичный)
Правореализационный процесс может быть классифицирован по различным основаниям, в частности, в зависимости от формы реализации, субъектов реализации, по видам производств в ходе его деятельности (юрисдикционный и позитивный процессы)
В параграфе втором "Субъекты юридического процесса: общие подходы к классификации" рассматриваются такие категории как субъект права, субъект правоотношения, субъект юридической деятельности
На сегодняшней день в теории права исследуются такие понятия как субъект права, субъект правоотношения, субъект правоприменительной
деятельности При этом до сих пор не выработано единого подхода к определению понятия "субъект права"
При исследовании данной категории возникает дискуссия о том, что является исходным критерием в определении содержания данного понятия Большинство авторов выделяют такой признак субъекта права ьак правосубъектность, то есть наличие правоспособности и дееспособности. Однако с данным выводом согласиться нельзя, поскольку, если следовать логике, что исходным критерием является правосубъектность, то получается, что огромная категория лиц - не субъекты права В тоже время авторы, под держивающие данную позицию, не предлагаю г термин, с помощью которого можно было бы в теории права обозначать гшцо, обладающее правами, но не являющиеся полностью дееспособным
Следовательно, субъектами права являются лица, обладающие правами и обязанностями, гарантированные им государством и закрепленные в законодательстве
В теории права широко обсуждается вопрос о соотношении таких понятий как субъект права и субъект правоотношения Полагаем, субъект права и субъект правоотношения это две самостоятельные правовые категории, обозначающие разные правовые явления, однако не в коем случае нельзя отрицать, что данные категории являются взаимосвязанными, так всякий субъект правоотношения являетеч субъектом права, но не всякий субъект права является субъектом правоотношения
Отличительной особенностью субъекта юридического процесса является то, что для субъектов юридического процесса существенным признаком является правосубъектность (то есть наличие правоспособности и дееспособности) В юридическом процессе могут участвовать, то есть непосредственно реализовывать процессуальные права, лишь дееспособные граждане Права, интересы недееспособных лиц в юридическом процессе представляют уполномоченные на то законом представители В связи с чем, следует различать понятия субъект права, субъект правоотношения, субъект юридического процесса
Под субъектом юридического процесса следует понимать лицо, обладающее правосубъектностью (правоспособностью и дееспособностью), наделенное определенными правами и обязанностями в рамках юридического процесса
При этом содержание правосубъектности в юридическом процессе будет различаться в зависимости от вида юридического процесса В данном параграфе содержание категории субъект юридического процесса раскрывается на основе исследования прокуратуры как субъекта юридического процесса, осуществляющего защиту публичных интересов
Особенности правового статуса прокурорских работников обусловлены тем, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является правоохранительной службой в системе государственной службы При этом, правовой статус прокуратуры не нашел должного правового регулирования в действующем российском законодательстве, так ст 13 ныне действующего ФЗ "О прокуратуре РФ" предусматривает, что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Проанализировав Уставы субъектов РФ, можно сделать следующие выводы в одних субъектах РФ прокурор субъекта РФ назначается по согласованию с областной Думой и Правительством области (Мурманская область), в других - по согласованию с Губернатором и областной Думой (Свердловская и Самарская области), в-третьих - по согласованию только с областной Думой (Сахалинская область) Представляется, что подобное разнообразие в числе субъектов, обладающих правом, принимать участие в согласование кандидатуры прокурора субъекта РФ не совсем обосновано
Для установления порядка и соблюдения положений Конституции РФ, необходимо указать, что прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ
В сентябре 2007 г. при прокуратуре РФ был создан следственный комитет, который, по мнению многих, стал самостоятельным органом государственной власти Создание следственного комитета породило ряд вопросов относительно правового статуса прокуратуры и следственного комитета.
Считаем нецелесообразным рассматривать правовой статус следственного комитета отдельно от правового статуса прокуратуры, поскольку они подчинены единому законодательству и единым принципам деятельности
Автором выделяются критерии классификации субъектов юридического процесса, исходя из которых можно выделит ь- индивидуальных и коллективных, частно-правовых и публично-правовых субъектов юридического процесса, а также в зависимости от вида юридического процесса, в котором они принимают участие, субъекты делятся на субъектов правотворческого и правореализационного процесса, в зависимости от объема прав и обязанностей - на общих и специальных
Автор приходит к выводу, что прокуратура РФ одновременно является и коллективным, и публично-правовом, и специально-универсальным (универсальность заключается в том, что прокуратура является субъектом и правотворческого и правореализационного процессов) субъектом юридического процесса
В параграфе третьем "Прокуратура в системе субъектов юридического процесса: исторический аспект" проведено комплексное исто-рико-правовое исследование института прокуратуры как субъекта юриди-
ческого процесса, позволяющее сформулировать теоретические выводы относительно развития правового статуса прокуратуры РФ, выявить исторические особенности, повлиявшие на развитие современного института прокуратуры А также на основе исторического опыта определить практические рекомендации, которые могут использоваться при реформировании ныне действующего законодательства о прокуратуре РФ
Становление прокуратуры как самостоятельного органа государственной власти прошло длинный путь, правовой статус прокуратуры на протяжении веков неоднократно изменялся, она то принадлежала к императорской власти, то к исполнительной, то входила в состав судебной власти, и, наконец, обрела независимость
Подобная история развития правового статуса прокуратуры России обь-ясняет возникающие споры относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти, а точнее сказать в системе разделения властей
Кроме того, можно отметить определенную цикличность в развитии правового статуса прокуратуры как субъекта юридического процесса, однако, очевидно, одно прокуратура никогда не утрачивала свою основную функцию - надзор за исполнением законов
Глава 2 "Прокуратура как субъект юридического процесса". В параграфе первом "Общее и особенное в процессуальном статусе прокурора в горисдикционном процессе" рассмотрены основные проблемы участия прокурора в каждом из видов юрисдикционного процесса (гражданский, арбитражный, административно-юрисдикционный, уголовный, конституционный), с учетом изменения действующего процессуального законодательства и судебной практики.
На сегодняшней день сделаны попытки определить процессуальный статус прокурора в гражданском, административном, уголовном, арбитражном процессах, вместе с тем до сих пор не рассмотрен процессуальный статус прокурора именно в юрисдикционном процессе в целом
Используя метод восхождения от абстрактного к конкретному, определен процессуальный статус прокурора в каждом из видов юрисдикционного процесса Многими авторами процессуальный статус прокурора в процессе определяется как "процессуальный истец", однако категория "процессуальный истец" является составляющей процессуального статуса прокурора как представителя государства.
Рассматривая прокурора, как представителя государства предполагается, что прокурор выступает на защиту публичного интереса Прокуратура согласно действующему российскому законодательству (ст 1 ФЗ "О прокуратуре РФ") действует от имени и в интересах Российской Федерации в силу полномочий основанных на законе
Под представителем государства в данном случае следует понимать орган государственной власти, который в рамках полномочий, основанных на законе, осущестппяет от имени и в интересах субъектов юридического процесса защиту публичного интереса
На прокурора н иных участников юрисдикционного процесса (государственные органы, граждан) распространяются в равной степени принципы юрисдикционного процесса, права и обязанности лиц, участвующих в деле, правила подведомственности и подсудности рассмотрения правового спора, что относится к общему в процессуальном статусе субъектов юрисдикционного процесса
Особенное в процессуальном статусе прокурора в юрисдикционном процессе сводится к следующему Прокурор, как и органы государственной власти, вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц Однако в отличие от данных органов, прокурор в праве обратиться в суд вне зависимости от просьбы данных лиц, в чьих интересах он обращается в суд (за исключением случаев предусмотренных законом) К тому же только прокуратура во всяком случае уполномочена обратиться в суд в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований
Прокуратура в юрисдикционном процессе обладает процессуальным статусом представителя государства, поскольку прокурор всегда защищает публичный, государственный интерес, реализуя при этом полномочия, предоставленные ему государством При этом и процессуальный статус органов государственной власти, обращающихся в защиту интересов государства, граждан можно определить как представителей государства
Однако ключевое различие в процессуальном статусе прокуратуры и иных государс гвенных органов сводится к тому, что только на прокуратуру как представителя интересов государства возложен надзор за законностью во всех сферах жизнедеятельности общества, исходя из чего, определяются ее полномочия во всех видах юрисдикционного процесса Только прокуратура правомочна учгсгвовдть во всяком юрисдикционном процессе
Основным полномочием в рамках реализации процессуального статуса прокурора в юрисдикционном процессе является защита публичного интереса Следует отметить, что в данном случае имеется в виду обращение прокурора с заявлениями в защиту как гражданина, государства, неопределенного круг а лиц, так направление обвинительного заключения в суд и поддер жание государственного обвинения в суде
Особенное в процессуальном статусе прокурора в юрисдикционном процессе также заключается в том, то в каждом из видов юрисдикционного процесса объем полномочий прокурора по защите публичного интереса
различается в зависимости от степени реализации принципа публичности и диспозитивности в отдельных видах юрисдикционного процесса
Полагаем, при дальнейшем реформировании действующего процессуальною законодательства и законодательства о прокуратуре РФ не следует отступать от основной задачи прокуратуры РФ по защите публичного интереса и принципа публичности в юрисдикционном процессе Параграф второй "Общее и особенное в процессуально статусе прокурора в позитивных процедурах" посвящен исследованию процессуального статуса прокурора в неюрисдикционном процессе.
Позитивный (неюрисдикционный) процесс представляет собой нормальную правореализацию (лицензионный, регистрационный, избирательный процессы) С указанных позиций необходимо рассмо греть участие прокурора в следующих позитивных процессах, прокурорско-надзорном, налоговом, избирательном, контрольном, лицензионном и других процессах Наибольший интерес представляет собой прокурор-ско-надзорный процесс
Прокурорско-надзорный процесс - это вид позитивного (неюрисдик-ционого) правоприменительного юридического процесса, представляющий собой деятельность, связанную с устранением нарушений действующего законодательства (путем принятия актов прокурорского реагирования), выявлением правонарушений (прокурорские проверки), деятельность прокурора по изучению состояния законности, преступности и иных правонарушений, по их предупреждению и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями
В рамках прокурорско-надзорного процесса как вида правоприменительного юридического процесса следует выделить следующие основные "производства" проведение проверок исполнения действующего законодательства (далее - прокурорские проверки), координация деятельности по борьбе с преступностью
Прокурорская проверка - это форма прокурорско-надзорного процесса, направленная на выявление нарушений исполнения, соблюдение действующего законодательства
При этом на сегодняшней день не находит должного правового регулирования деятельность по проведению прокурорских проверок, в частности остаются не решенными такие вопросы как сроки ее проведения, права лиц при проведении прокурорской проверки, итоговый документ, право обжаловать результаты прокурорской проверки, в том числе акты прокурорского реагирования
Положения вступившего в действие с 1 мая 2009 г. Федерального закона "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимате-
леи при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на прокурорский надзор не распространяются, в связи с чем по-прежнему вопрос о порядке поведения прокурорских проверок остается открытым
Полагаем, в ФЗ "О прокуратуре РФ" необходимо включить отдельную главу, посвященную проведению прокурорских проверок
В законе о прокуратуре необходимо указать, что лица, вызванные для дачи объяснений по делу, пользуются правами, гарантированными ст 51 Конституции РФ, а именно никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которые определяется федеральным законом
Кроме того, в ФЗ "О прокуратуре" должно быть указано, что при проведении прокурорских проверок лицам, в отношении которых производится проверка, должно быть предоставлено право отвода проверяющих по следующим основаниям лицо, проводящее проверку, является родственником или свойственником кого-либо из лиц, в отношении которых поводится проверка, лично, прямо или косвенно заинтересовано в исходе дела либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнение в его объективности и беспристрастности При наличии данных оснований лицо, проводящее проверку, может заявить самоотвод
Также необходимо в действующем российском законодательстве закрепить права лиц, участвующих в прокурорской проверке, в частности, право давать пояснения; заявлять отводы; не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, обжаловать действия сотрудников прокуратуры при проведении проверки, знакомиться с материалами проверки, в случаях, когда данное право не ограничено законом
В третьем параграфе "Процессуальный статус прокурора в правотворческом процессе" рассматриваются формы участия прокурора в правотворческом процессе и основные проблемы правового регулирования процессуального статуса прокурора в данном виде процесса Все полномочия прокуратуры в правотворческом процессе можно разбить на следующие группы
1 Полномочия по предупреждению принятия нормативных правовых актов, противоречащих нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу К данным полномочиям относятся
- участие в подготовке проектов нормативных правовых актов. При этом в действующем законодательстве отсутствует механизм реализации данного полномочия прокурором, а также не указано в каких случаях органы государственной власти привлекают к участию прокурора при подготовке законопроекта
- подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты Данная процедура не урегулирована ни в одном нормативном правовом акте, поэтому возникает ряд вопросов каковы полномочия прокурора при даче подобного заключения, насколько обязательно данное заключение прокурора для представительных (законодательных) органов государственной власти Задача, стоящая перед прокурором (прокурорами) на этом этапе подготовки законопроекта, заключается, прежде всего, в том, чтобы обратить внимание депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов представительных (законодательных) органов на юридическое качество внесенного законопроекта, помочь им в определении своей позиции при обсуждении проекта закона и голосовании по нему
- участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления
2 На сегодняшней день прокурор не обладает правом непосредственной законодательной инициативы, при этом прокурор обладает правомочием внесения в законодательные органы предложений по реформированию российского законодательства и правом на опосредованные предложения в этой сфере (то есть когда он обращается не напрямую к органу законодательной власти, а через органы, обладающих правом законодательной инициативы) Участие прокурора в правотворческой деятельности включает и правотворческую деятельность прокуратуры субъектов РФ Проанализировав Конституции (уставы), различных субъектов РФ выяснилось, что в одних субъектах РФ прокурорам предоставлено право неограниченной законодательной инициативы (Самарская, Томская области), в других - прокурор обладает правом законодательной инициативы, но в пределах вопросов, отнесенных фгде-рапьным законодательством к полномочиям прокурора (Саратовская, Рязанская области), в третьих - прокурор вообще не назван в числе субъектов, обладающих правом законодательной инициативы (Смоленская, Белгородская области) Таким образом, мы видим, что в различных субъектах РФ полномочия прокурора в сфере правотворчества различны, что недопустимо, так как согласно ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов. В связи с этим полагаем, что полномочия прокуроров в правотворческой деятельности разных субъектов РФ не могут и не должны различаться
3 Принятие органами прокуратуры нормативных правовых актов, в пределах их ведения Следует указать, что прокурор является субъектом, непосредственно имеющим право принимать подзаконные нормативные правовые акты Кроме того, прокурор обладает правом обратиться с инициативой по отмене противоречащего закону нормативного правового шста
Глава третья - "Соотношение общетеоретических подходов и перспективы правового регулирования процессуального статуса прокурора в отечественной правой системе"
На основе проведенного теоретического исследования прокуратуры как субъекта юридического процесса, представляется возможным сформулировать некоторые направления развития законодательства относительно совершенствования процессуального статуса прокурора в отечественной правовой системе Анализ законодательства позволил выявить некоторые проблемы в данной области Разрешение, которых представляет собой перспективы развития законодательства о прокуратуре РФ
На сегодняшней день перед прокуратурой РФ стоят следующие задачи
1) усилить деятельность по координации правоохранительной деятельности Полагаем, что статью 9 ФЗ "О прокуратуре РФ" и ее содержание необходимо привести в соответствие с поставленными задами и обозначить ее именно как координация деятельности по борьбе с преступностью и правонарушениями. Прокуратура должна занять центральное место в борьбе с преступлениями и правонарушениями, поскольку не только осуществляет надзор за правоохранительной деятельностью, но и координирует ее
2) Усилить деятельность прокуратуры по предупреждению нарушений законодательства в социальной сфере, используя все возможные меры прокурорского реагирования. При этом необходимо учитывать, на сегодняшней день прокуратура обладает богатым арсеналом досудебных средств прокурорского реагирования. Проблема заключается в качестве актов прокурорского реагирования, необходимо закрепить в законодательстве жесткие требования которым должен соответствовать акт прокурорского реагирования
3) Организация деятельности по борьбе с правовым нигилизмом граждан. Например, одним из правовых актов органов прокуратуры Республики Казахстан является разъяснение закона Введение такой нормы в российское законодательство о прокуратуре необходимо, это позволит не только повысить доверие граждан к правоохранительным органам, но и может стать эффективной мерой в борьбе с правонарушениями
Исходя из поставленных задач перед прокуратурой РФ, необходимо внести существенные коррективы в действующее правовое регулирование прокурорского надзора в РФ
Очевидно, для эффективного исполнения прокуратурой возложенных на нее полномочий по осуществлению надзора за исполнением закона необходимо принять новый ФЗ "О прокуратуре РФ", так как ныне действующий ФЗ "О прокуратуре" принимался в совершенно иных социально-экономических, политических, правовых условиях и уже не со-
ответствует многим нормативным правовым актам, а также целям и задам, стоящим перед Прокуратурой РФ
Думается, что более четкая детализация процессуальной деятельности прокуратуры, как позитивной, так и судебной, является надлежащей формой защиты публичного интереса
В заключении приведены выводы, полученные в результате исследования.
В Списке использованных нормативных актов и литературы содержится систематизированный перечень монографической и периодической литературы, диссертаций, использованных при написании работы, а также указание на использованные нормативные акты и материалы судебной практики, интернет-источники и справочно-правовые системы
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА
I. Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Ми-нобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:
I. Анагва Е А Конституционно - правовой статус прокуратуры Российской Федерации / Е А. Анаева // Вестник Поволжской академии гос службы им Столыпина.-2008-№3(16) С 73-78 -0,4печ л
2 Анагва F А Перспективы правового регулирования процессуального статуса прокурора в отечественной правой системе / Е А. Анасва // Право и государство теория и практика. - 2009. - №7 С. 58-62 - 0,5 печ л
II. Иные публикации:
3 Анаева Е А Процессуальный статус прокурора в административ-но-юрисдикционном процессе / Е А Анаева // Проблемы теории и юридической практики в России материалы 4-ой междунар науч -практ конф молодых ученых, специалистов и студентов 22-23 мая 2007 г / отв ред А Е Пилецкий .- Самара Изд-во Самар гос. экон ун-та, 2007 - С. 3-6 -0,25 печ. л
4 Анаева ЕА Прокуратура как субъект, осуществляющий защиту экономических интересов государства / Е А Анаева // Правовое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта Материалы 6-ой междунар науч -практ конф. "Проблемы развития предприятий: теория и практика", 10-12 октября 2007 г. Ч 3 / отв ред А Е Пилецкий - Самара: Изд-во Самар гос экон. ун-та, 2007. - С 11-14 -0,3 печ л
5 Анаева ЕА Прокуратура как субъект правотворческой деятельности проблемы и перспективы / Е А Анаева // Проблемы теории и юридической практики в России материалы 5-ой междунар науч -практ. конф молодых ученых, специалистов и студентов 16-17 апреля 2008 г. Ч 1 / отв ред А Е Пилецкий - Самара Изд-во Самар гос экон ун-та, 2008-С 9-12- 0,25 печ л
6 Анаева ЕА Юридический процесс как базовая категория теории права / Е А Анаева // Актуальные проблемы правоведения. - 2008 - №2. (20) -С 26-30 - 0,45 печ л
7. Анаева ЕА. Прокуратура - субъект публичного права / ЕА Анаева II Право Законодательство Личность Саратов- Изд-во: ГОУ ВПО СГАП, 2008 Вып 3. С 77-82 - 0,4 печ л
8 Анаева Е А Прокурорский надзор в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в гражданском процессе, основные проблемы, тенденции, перспективы /Е А. Анаева // Материалы третьих антинаркотических чтений профессорско-преподавательского состава, студентов и практических работников, посвященных 10 действия ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", 4 апр 2008 г / отв ред. А Ф Галузин, В В Лошкарев - Самара Изд-во Самар гос экон ун-та, 2008 - С 11-16.-0,4 печ л
9. Анаева Е А , ПавлушинаАА О процессуальной роли прокурора в гражданском процессе / Е.А Анаева, А А Павлушина // Научные труды Российская академия юридических наук. Выпуск 8 В 3 томах. M . Издательская группа "Юрист", 2008 С. 721-727 - 0,4 печ л (в соавторстве, 0,2 печ л - авторское участие)
10 Анаева Е А , Маслаков А Е Концепция развития законодательства о прокуратуре РФ / Е А Анаева, А В Маслаков // Вестник прокуратуры Самарской области. 2008. №1-2. С 157-174. - 1,1 печ. л. (в соавторстве, 0,55 печ л - авторское участие)
11 Анаева ЕА Прокурорский надзор в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в гражданском процессе- основные проблемы, тенденции, перспективы / Е А Анаева // Права человека и их защита в условиях глобализации обновляющегося многополярного мира- международно-правовой и внутригосударственный аспекты материалы 3 междунар науч -практ. конф студентов и аспирантов, посвященной 60-летию со дня принятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г -Казань-Изд-во Казан гос. ун-та, 2008 -С 270-272 -0,2 печ л.
12 Анаева ЕА , ЯникАА Полномочия прокурора в административно-юрисдикционном процессе / Е А. Анаева, А А Яник // Проблемы теории и юридической практики в России материалы 4-ой междунар науч -практ
конф молодых ученых, специалистов и студентов 22-23 мая 2007 г / отв Ред А Е Пиледкий - Самара, 2007 г, С 6-8- 0,2 печ л (в соавторстве, 0,1 печ л - авторское участие)
13 Анаева Е А Субъекты юридического процесса понятие, соотношение с иными категориями права / Е А Анаева // Проблемы теории и юридической практики в России материалы 6-ой междунар науч -практ конф молодых ученых, специалистов и студентов 8-9 апреля 2009 г / отв ред А Е Пилецкий -42.- Самара- Изд-во Самар гос экон ун-та,, 2009 - С 26-30 - 0,4 печ л
14 Анаева Е А Акты прокурорского реагирования тенденции и перспективы / Е А Анаева// Общество и безопасность - 2009 -№ 5-6 -С 4 -0,15 печ л
Общий объем опубликованных работ - 4,55 печ л
Подписано в печать 4 03 2010 Формат 60x84/16 Бум писч бел Печать офсетная rapHHTypa'Times New Roman" Объем 1,0 печ л Тираж 150 экз Заказ № ??. Издательский дом ТГУ имени Г Р Державина 392228, Тамбов, ул Советская, 190 г
