АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних»
На правах
005014020
Арутюнян Арсен Сейранович
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ (ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)
Специальность: 12.00.11 - «судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности»
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 Шр 2012
Москва - 2012
005014020
Работа выполнена на кафедре адвокатуры и правоохранительной деятельности Российской Академии адвокатуры и нотариата.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Власов Анатолий Александрович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист
Российской Федерации Крутер Марк Соломонович
кандидат юридических наук Борисов Сергей Вячеславович
Ведущая организация:
ФГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Защита состоится 9 апреля 2012 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.01 Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, улица Большая Черемушкинская, дом 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, улица Большая Черемушкинская, дом 34.
Автореферат разослан « марта 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук
И.О. Хлестова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Во второй статье Конституции Российской Федерации провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита входят в обязанность государства. Основной Закон России также гарантирует государственную поддержку семьи и детства. В любом обществе особое значение имеет государственная защита основных прав и интересов несовершеннолетних, поскольку несовершеннолетние дети, как никто другой, подвержены риску различного рода посягательств, а в силу объективных причин не могут самостоятельно защитить себя как физически, так и юридически. Поэтому проблема обеспечения законности в сфере детства носит глобальный характер. Не исключением является и российское государство.
Поэтому, в сложившейся ситуации Президент Российской Федерации счел своевременным утверждение в Российской Федерации должности Уполномоченного по правам ребёнка'. Создание новых гуманных правовых институтов защиты прав несовершеннолетних показывает особую заинтересованность руководителей государства в наведении порядка в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, в профилактике преступности данной категории лиц.
В связи с этим в данной диссертационной работе предпринята попытка обозначить и разрешить основные проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, выявления и определения причинно-следственной связи совершения правонарушений, как самими несовершеннолетними, так и против них, поиска путей решения названных проблем в целях более
1 Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2009 № 986. Собрание законодательства РФ. 2009. № 36. Ст. 4320.
эффективной защиты прав и законных интересов данной категории лиц органами прокуратуры.
В деле защиты прав и свобод несовершеннолетних и в системе правоохранительных органов Российской Федерации органы прокуратуры исторически играют важную роль, реализуя функцию надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях обеспечения законности и правопорядка в обществе, защиты их прав и свобод от преступных и иных посягательств. Поэтому данная функция должна являться одной из главных функций органов прокуратуры Российской Федерации и осуществляться в рамках общего надзора.
Необходимость дальнейшего государственного регулирования и повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних обусловлена и другой причиной -дети, потерявшие родителей или ставшие сиротами при живых родителях, остаются также незащищенными в обществе. Многие из них не могут реализовывать свои права, например, право на образование; попадают под негативное влияние представителей преступного мира, вовлекающих их в антиобщественную и преступную деятельность, проявляющих к ним насилие, использующих их рабский труд, лишающих их имущества и т.д.
К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних допускаются работниками государственных учреждений - органов опеки и попечительства, работниками детских домов, школ-интернатов, другими лицами, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей.
Таким образом, причинами, побудившими обратиться к исследованию настоящей проблемы, стали: высокий уровень нарушений основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, большое количество безнадзорных и беспризорных детей, недостаточно совершенный механизм деятельности органов прокуратуры по вопросам, связанным с надзором за соблюдением законности их прав, а также высокий уровень преступности
4
среди данной категории лиц, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В своей работе диссертант исходил из научных достижений в области прокурорского надзора, уголовного права и процесса, судебной власти, посвященных защите основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, которые внесли: В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, В.Ф. Белов, А.И. Булахов, С. В. Борисов, A.A. Власов, В. М. Вдовенков, Ю.Е Винокуров, А. Ганибесов, В.Н. Григорьев, A.B. Гришин, В.В. Долежан, Н.В. Широков, АЛ. Вилке, A.B. Ермаков, А. Ефремов, Г.И. Забрянский, Д. Зиядова, В.П. Кашепов, В.Н. Калинин, Т.О. Кошаева, В.Ф. Крюков, М. С. Крутер, Б.В. Коробейников, H.A. Ленчина, В.В. Мальцев, Н.В. Машинская, М.Н. Маршунов, Э.Б. Мельникова, Г.М. Миньковский, A.A. Гравина, А.И. Мильевский, В.П. Рябцев, C.JI. Панов, В.Н. Пирогов, П.Г. Пономарев, A.B. Победкин, Ю.Е. Пудовочкин, JI.M. Середа, В.Е. Старостин, И.Б. Степанова, Т.М. Судакова, А.Я. Сухарев, Н.Д. Урбанович, A.A. Чувилев, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов, A.C. Якубов, В.Н. Яшин и др.
Труды перечисленных авторов составили определенную теоретическую базу исследования, обеспечивая преемственность в развитии научной мысли и дальнейшей разработке ее актуальных направлений. Вопросам деятельности органов прокуратуры в сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних посвящены лишь единичные работы, среди которых выделим работу A.B. Ермакова2.
Однако в данных работах не исследованы с учетом новых правовых реалий проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и не нашли комплексного научного решения, необходимого для создания общего представления системы
2 Ермаков А. В. Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2007.
5
прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях защиты их прав и свобод.
В настоящем комплексном диссертационном исследовании предпринята попытка авторского понимания сущности и содержания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, а также разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере прокурорского надзора.
Цель исследования состоит в выявлении недостатков и разработке теоретических положений, организационно-правовых предложений, научных и методических рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних с учетом современных задач, определенных институтами государственной власти и гражданского общества.
Исходя из обозначенной цели, в диссертационной работе сформулированы следующие конкретные задачи научного исследования:
- выявление характерных особенностей правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты основных прав и свобод несовершеннолетних;
- анализ, обобщение и оценка современного состояния законности и классификация типичных нарушений прав несовершеннолетних;
- изучение и обобщение практики прокурорского надзора, выявление наиболее распространенных недостатков и упущений, негативно влияющих на эффективность надзорных мероприятий;
- исследование теоретических основ и определение специфики предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах несовершеннолетних;
разработка научных и практических предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора, включая вопросы
методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в исследуемой сфере.
Объектом исследования предполагаются правоотношения в процессе применения норм международного и российского законодательства, регулирующих основные права и свободы несовершеннолетних, объективно возникающие в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и связанных с ними проблемных ситуаций.
Предмет исследования - деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних, актуальные теоретические и практические проблемы его совершенствования и повышения эффективности на всех стадиях надзорного процесса.
Нормативная база исследования. В процессе написания диссертации были изучены и использованы следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы в исследуемой области, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», а также другие приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общетеоретических принципов познания и общенаучных методов исследования: сравнительно-правового, комплексного, системного, логического, формально-юридического, социологического и статистического. Совокупность применённых общенаучных, частных и специальных методов познания позволила автору всесторонне исследовать круг вопросов, поставленных в диссертационной работе, и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Эмпирическая база исследования. В ходе работы над диссертацией изучены и проанализированы:
- материалы практики проверок (справки, обзоры, докладные записки и другие материалы, сосредоточенные в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов Федерации) исполнения законов в сфере прокурорского надзора защиты основных прав и свобод несовершеннолетних за период с 2001 по 2011 гг.;
- доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в России за период с 2001 по 2010 гг.;
- статистика актов прокурорского реагирования Воронежской области, Тульской области, Саратовской области, Ростовской области, Московской области, г. Москвы и др.;
- материалы СМИ о нарушениях прав несовершеннолетних и деятельности органов прокуратуры по их предупреждению, выявлению, предотвращению и пресечению;
В процессе работы над диссертацией был проведен опрос 120 работников органов прокуратуры г. Москвы и Московской области для выяснения причин возникновения безнадзорных правонарушителей, совершения правонарушений, как самими несовершеннолетними лицами, так и против них и путях их устранения.
Информационной базой исследования стали также правовые информационно-справочные системы «Консультант плюс», «Гарант»,
8
«Референт». При выполнении настоящей работы активно использовались ресурсы сети Интернет.
Научная новизна исследования определяется тем, что данная диссертационная работа является с учетом новых правовых реалий одной из первых комплексных исследований прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах в Российской Федерации.
Кроме того, научная новизна заключается в выносимых на защиту выводах и положениях:
1. Сделан вывод о том, что защита прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц должна является приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации на современном этапе развития государства.
2. Дано авторское определение прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, которое представляет собой: а) самостоятельное приоритетное направление прокурорского надзора; б) специально уполномоченных подразделений органов прокуратуры, которые в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, призваны осуществлять в пределах своей компетенции комплексные проверки исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц.
3. Аргументирован вывод о том, что отсутствие законодательно установленного предмета надзора, влечет отсутствие единообразия в организации работы, что нередко негативно влияет на эффективность органов прокуратуры в сфере защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
4. Определена специфика и приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации.
9
5. Сделан вывод о необходимости создания самостоятельной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних. В связи с этим сформулировано и обосновано предложение о внесении изменений в пункт 2 статьи 1 в раздел I Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в следующей редакции: «надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах».
6. Сделан вывод о том, что в целях повышения защиты основных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц существует необходимость принятия в Российской Федерации единого кодифицированного акта для несовершеннолетних, который объединил бы все отрасли права, под названием «Кодекс несовершеннолетних».
7. Сделан вывод о необходимости возрождения системы ювенальной юстиции как формы защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации, путем создания самостоятельных специализированных судов для несовершеннолетних лиц.
8. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних акцентировано внимание на организационный аспект деятельности органов прокуратуры, ключевым направлением которого должно стать комплексное использование разнообразных мер организационного порядка, которое должно основываться на современных информационных технологиях.
Теоретическое и практическое значение исследования обусловлено масштабностью, актуальностью и новизной рассмотренных в нем проблем. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на активизацию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах.
Реализация предложений по совершенствованию законодательства в сфере прокурорского надзора должно послужить повышению эффективности защиты основных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц в России.
Содержащиеся в диссертации теоретические положения могут быть использованы в науке прокурорского надзора, уголовного и уголовно-процессуального права, совершенствования прокурорского надзора в сфере защиты основных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы также для дальнейших научных исследований по вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, по внесению дополнений и изменений в действующее российское законодательство, при подготовке ведомственных нормативных актов (приказов и указаний Генерального прокурора РФ).
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших юридических учреждений по прокурорскому надзору, при повышении квалификации работников органов прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Российской академии адвокатуры и нотариата, где осуществлялось ее предварительное обсуждение и предварительная экспертиза. Ряд положений диссертационного исследования обсуждались и излагались в докладах и сообщениях, представленных на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых», (Москва, 25 июня 2010 года) и на научной конференции «Россия 2030 глазами молодых ученых», (Москва, август 2011 года).
Материалы диссертации используются автором при чтении лекционного курса «Международное уголовное право» и «Международное
сотрудничество в борьбе с преступностью» на факультете мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова.
По теме диссертации опубликовано 6 научных статей, 3 из которых - в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационной работы определяется разработанным планом и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяется цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методология и методика исследования, определяется нормативная и эмпирическая база, раскрываются научная новизна диссертационного исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов и о структуре диссертации.
В первой главе диссертации «Законодательство о несовершеннолетних: история и современность», состоящей из двух параграфов, автором анализируется становление и развитие законодательства о несовершеннолетних лицах в разных странах и в разные периоды истории; дается характеристика и дальнейшее развитие действующего законодательства о несовершеннолетних в Российской Федерации.
В первом параграфе первой главы «История развития и становления
законодательства о несовершеннолетних» рассматриваются исторические
аспекты законодательства о несовершеннолетних, которое, по мнению
автора, свидетельствует о бесправном положении детей перед законом и
12
судом примерно до середины XIX в. Автор разделяет мнение Э.Б. Мельниковой, которая считает, что это было связано, прежде всего, с отсутствием представления о юридическом и социальном понятии детства как «особо защищаемом периоде жизни человека»3.
По мнению автора, развитие законодательства о несовершеннолетних, выделение и наделение их самостоятельным правовым статусом является признаком развитого правового государства. В зависимости от исторических и культурных особенностей различных государств возраст совершеннолетия и возраст наступления юридической ответственности, а также понятие «несовершеннолетний» определяются по-разному. Развитие и становление законодательства о несовершеннолетних по мнению диссертанта во многом связано с появлением правосудия по несовершеннолетним, установлением определенного правового статуса несовершеннолетнего и созданием ювенальных судов.
Несмотря на серьезные попытки совершенствования законодательства к несовершеннолетним правонарушителям в России до середины 60-х годов XIX столетия относились как к взрослым преступникам. Законодательные оговорки, в соответствии с которыми несовершеннолетие считалось смягчающим вину обстоятельством, фактически игнорировались, а подростки содержались в арестных домах и в тюрьмах вместе с взрослыми и не были защищены от применения к ним мер психического и физического воздействия4.
По мнению автора, защита прав и свобод несовершеннолетних должно являться стратегической задачей любого общества и государства, в которой органы прокуратуры должны играть важную роль, в деле защиты прав и свобод несовершеннолетних. Правозащитная функция прокуратуры должна быть направлена на устранение недостатков правовой системы
3 См.: Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2001. С. 27.
4 РГИА СПб Ф. 1405. 0п.543. Д. 478. Л. 24.
13
государства. В случае игнорирования закона или его противоречия нормам и ценностям общества органы прокуратуры должны быть чуть ли не единственным инструментом гаранта и обеспечения прав и свобод несовершеннолетних.
Во втором параграфе первой главы «Правовое положение несовершеннолетних в России» автором анализируются и определяются законодательные акты, направленные на защиту прав и свобод несовершеннолетних.
В России основы правового положения несовершеннолетних лиц, как и любого другого гражданина, заложены в ее Конституции. Специфика правового положения несовершеннолетних как определенной социальной группы отражена в нормах, содержащихся в Конвенции о правах ребенка и в ряде законов.
В российском праве понятие «несовершеннолетия» присутствует во многих отраслях права и имеет свою специфику применительно к предмету правового регулирования. Под общеюридический термин «несовершеннолетний» подпадает «тот, кто не достиг определенного возраста, с которым закон связывает его полную гражданскую дееспособность, т.е. возможность реализовать в полном объеме предусмотренные Конституцией и другими законами страны субъективные права, свободы и юридические обязанности»5.
Вместе с тем в настоящее время, по мнению автора, нет единой научной и обоснованной системе российского законодательства о несовершеннолетних, а только лишь отдельные правовые нормы в разных сферах российского законодательства, таких, как: конституционное, уголовное, гражданское, трудовое, семейное и т.д.
Соответственно и защита прав несовершеннолетних в правовой литературе не представлены структурно. В российском законодательстве
5 Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция. Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие. 2-е изд., испр., доп. М., 2001. С. 11.
14
систему прав несовершеннолетних следует разделять, по мнению автора, на: международные, личные, социальные, политические, имущественные, культурные и экономические. Данная классификация охватывает всю систему прав несовершеннолетних по российскому законодательству.
По мнению диссертанта, основой российского законодательства о несовершеннолетних следует считать личные права, которые закреплены в общей системе конституционных прав во второй главе Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». В соответствии с Конституцией Российской Федерации к личным правам несовершеннолетнего можно отнести такие права как: право на жизнь (ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст.27), право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и его право как гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться (ч.2 ст. 27).
В данном параграфе автором также анализируется Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 года, который в определенной степени систематизирует основные гарантии уже существующих в законодательстве прав и свобод несовершеннолетних. Органы государственной власти Российской Федерации и специализированные учреждения для несовершеннолетних часто игнорируют и в большей степени нарушают существующие законы, по защите прав и свобод несовершеннолетних лиц.
По мнению автора, в целях дальнейшего совершенствования законодательства о несовершеннолетних и создании новых организационных механизмов защиты прав и свобод несовершеннолетних, необходимо внести изменения в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», касающиеся
выделения самостоятельной отрасли надзора, - «надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних».
Отсутствие законодательно установленного предмета надзора, по мнению автора, влечет отсутствие единообразия в организации работы органов прокуратуры, что негативно отражается на деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации по-разному выполняется надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних, что является недопустимым и грубым нарушением основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, а именно принципа единства, означающего, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему, и все они обязаны действовать по единым правилам и не должны противоречить федеральному законодательству (п. 1 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Отсутствие самостоятельного нормативно установленного предмета надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, по мнению автора, является преградой для обеспечения эффективного надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних6.
В связи с этим автором предлагается внести изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», где в пункте 2 статьи 1 определить предмет надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; в разделе III выделить главу, регулирующую самостоятельную отрасль прокурорского надзора, для более эффективной работы органов прокуратуры за исполнением законодательства о несовершеннолетних.
Названные изменения в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» необходимы, во-первых, для создания единых правил и форм поведения во
6 См.: Прокурорский надзор. Учебник. Григорьев В.Н., Калинин В.Н., Победите A.B. и др. 2-е изд. доп. М., 2009. С. 353.
время организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; во-вторых, для более эффективной деятельности работников прокурорского надзора в данном направлении; в-третьих, для установления единства целей и общих задач осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; в-четвертых, для единообразия форм организации и деятельности всех прокурорских органов; в-пятых, для единого внутреннего содержания прокурорского надзора — проверки исполнения требований законов и устранения правонарушений для данной категории лиц.
По мнению диссертанта, предлагаемые дополнения будут способствовать укреплению законности за исполнением законодательства о несовершеннолетних на всей территории Российской Федерации.
Вторая глава диссертации «Научные и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе второй главы «Предмет, задачи, цели и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних», автором дается определение основных понятий прокурорского надзора. В данном параграфе автор подчеркивает, что в российской научной и учебной юридической литературе нет единого подхода к определению основных понятий прокурорского надзора. В первую очередь это относится к самому понятию «надзор прокуратуры».
Автор дает собственное определение понятие прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.
По мнению автора, прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних — это: а) самостоятельное приоритетное направление прокурорского надзора; б) специально уполномоченных подразделений органов прокуратуры, которые в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции
17
комплексные проверки исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов, в целях обеспечения прав и свобод несовершеннолетних лиц.
Не менее важное значение для науки прокурорского надзора имеет категория «отрасль прокурорского надзора». Ее автор, солидаризируясь с мнением ряда ученых, определяет как относительно самостоятельную часть прокурорского надзора, характеризующуюся специфическим предметом и полномочиями прокурора7.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних должен, по мнению автора, включать в себя: соблюдение прав несовершеннолетних в различных областях государственной, экономической, социальной, семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий; соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных несовершеннолетними преступлениях или защите их интересов; соблюдение прав несовершеннолетних со стороны родителей или лиц, которые выступают в качестве опекуна; выявление причин, по которым несовершеннолетние совершают преступления или незаконные действия совершаются против них.
Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних тесно связаны между собой. К ним, по мнению диссертанта, необходимо отнести: обеспечение исполнения законодательства об охране прав и свобод несовершеннолетних и их законных интересов; пресечение и предупреждение совершения правонарушений несовершеннолетними и против них; обеспечение верховенства закона; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства; обеспечение единства и укрепления законности.
7 См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.Л. Правоохранительные органы. Учебник для вузов. М., Зерцало. 2007. С. 327, 329.
Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних заключается в том, что в России действует принцип особого положения несовершеннолетнего лица. Данное положение связано с комплексом психофизиологических и интеллектуальных особенностей несовершеннолетних. Исходя из этого законодатель, по мнению автора, должен особое внимание уделять именно созданию высокого уровня юридической защиты и дополнительных гарантий прав и законных интересов несовершеннолетних.
В заключение параграфа, автор делает вывод о том, что, во-первых, в науке прокурорского надзора необходима самостоятельная отрасль прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; во-вторых, нормативной основой предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних должен являться широкий комплекс нормативных актов, регламентирующих общественные отношения с участием несовершеннолетних; в-третьих, надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних необходимо определять как комплексное направление деятельности органов прокуратуры, включающее в себя отношения, характерные для общего надзора органов прокуратуры.
Во втором параграфе второй главы «Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних» автор отмечает, что в органах и учреждениях прокуратуры управление осуществляется в ходе проведения аналитической работы, прогнозирования, планирования, взаимодействия органов и структурных подразделений прокуратуры, контроля исполнения, осуществления непосредственного руководства.
Организация и планирование действенного надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних является важной составляющей в работе органов прокуратуры Российской Федерации.
По мнению диссертанта, в целях повышения эффективности защиты прав и свобод несовершеннолетних лиц необходимо постоянно проводить мониторинг региональных нормативных правовых актов, правильной организации информационно-аналитической работы, своевременного получения статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, анализа состояния преступности несовершеннолетних.
Анализируя прокурорский надзор в ряде прокуратур субъектов Российской Федерации (в Тульской, Саратовской, Воронежской областей и др.) автор отмечает, что в некоторых субъектах Федерации функционирует отдел по делам несовершеннолетних и молодежи. В других регионах России организационно выделен лишь один старший помощник прокурора субъекта Федерации по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних.
На уровне субъекта Федерации эта работа может быть возложена на старшего помощника или нескольких помощников прокурора, которые не объединены в самостоятельное структурное подразделение. В зависимости от организационной формы в прокуратурах субъектов Российской Федерации различаются и функциональные обязанности конкретных работников, ответственных за надзорную деятельность в части исполнения законов о несовершеннолетних8.
Автор считает, что в целях правильной организации необходимо планирование прокурорского надзора, определение приоритетов надзора и умелое использование тактических приемов при осуществлении прокурорских полномочий.
В третьем параграфе работы второй главы «Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних» автор определяет основные полномочия прокурора в сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства о
8 См.: Прокурорский надзор: учебник / Григорьев В.Н., Калинин В.Н., Победкин A.B. и др. 2-е изд. доп. М., 2009. С. 354-355.
несовершеннолетних и при выявлении нарушений закона он обязан реализовать свои права и устранять выявленные нарушения.
Полномочия прокурора принято рассматривать применительно к целям надзорной деятельности - предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона, которые определены в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре.
Перечень полномочий прокурора, его заместителя, а также других лиц органов прокуратуры при осуществлении возложенных на них прав и обязанностей по надзору за исполнением законов, содержится в ст. 22 ФЗ о прокуратуре Российской Федерации и делится на три группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона.
Автор считает, что эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и возбуждение дела об административном правонарушении. До недавнего времени уголовное дело возбуждалось прокурором по данным, указывающим на наличие в имеющихся у него материалах признаков преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформлялось постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направлялось по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принималось к производству самим прокурором. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ полномочие прокурора, касающееся возбуждения уголовного дела, предусмотренное ст. 22 Закона о прокуратуре, было исключено. Соответствующим образом была скорректирована и его ст. 25 Закона о прокуратуре.
В настоящее время прокурор вправе по материалам надзорной деятельности возбудить дело о любом административном правонарушении,
предусмотренные в ст. 5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22-5.24, 5.40, 7.24, 12.35, 12.36. 13.11,13.14, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9.20.26 КоАП РФ.
Автор считает, что в целях более оперативной защиты несовершеннолетних необходимо вернуть прокурорам право на возбуждение уголовного дела, так как данное полномочие является эффективным инструментом в деле борьбы с правонарушениями в сфере защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
В четвертом параграфе второй главы «Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних» автор исследует основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и, в частности, приказ Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», в котором он определил основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних: соблюдение- прав несовершеннолетних в государственной, экономической, социальной, семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций; соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных несовершеннолетними преступлениях или защите их интересов; соблюдение прав несовершеннолетних со стороны родителей или лиц, которые выступают в качестве опекуна; выявление причин, по которым несовершеннолетние сами совершают преступления или против них совершают.
В третьей главе «Некоторые вопросы оптимизации надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних», автор проводит системный анализ типичных нарушений прав и свобод несовершеннолетних, где также предлагает принять систему ювенальной юстиции для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних.
22
В первом параграфе третей главы «Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения» автор, анализируя статистические данные, полученные из материалов проверок органов прокуратуры с 2001 по 2011 гг. установил, что в настоящее время в России уровень преступности среди лиц, не достигших восемнадцати лет, и преступлений, непосредственно совершаемых несовершеннолетними находится на угрожающе высоком уровне.
В качестве обстоятельств, влияющих на преступность несовершеннолетних, особо отмечаются несформировавшаяся у подростков система ценностей, трудности в семье, безработица, подробные сообщения в средствах массовой информации о фактах совершения преступлений, которые влекут новые многочисленные уголовно наказуемые деяния.
Так, анализ подростковой преступности показывает, что в общем числе несовершеннолетних преступников на протяжении последних десятилетий сохраняется стабильно высокая доля (29 -30%) не работающих и не учащихся подростков. Среди несовершеннолетних, совершивших кражу и другие корыстные преступления, данный показатель достигает 37,3%, а среди подростков, совершивших повторное преступление, он возрастает до 48,6%. Весьма значительна доля не работающих и не учащихся подростков (19,6%, т.е. практически каждый пятый) среди несовершеннолетних, доставленных в ОВД за совершение различных правонарушений9.
Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что права и интересы детей по-ирежнему нарушаются, в том числе в сфере безопасности их жизни и здоровья.
В последнее пятилетие стабильно фиксируется тенденция увеличения общего количества выявленных прокурорами нарушений закона в отношении детей: с 220 тысяч почти до 570 (рост в 2,5 раза). За последние два года число выявленных нарушений законности в сфере образования
9 Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. М., 2008. Ч. 1. С. 52.
23
возросло на четверть, в сфере занятости - на 17%, в области защиты семьи, материнства и детства - на 14%. Вызывает особую тревогу высокий уровень совершаемых в отношении несовершеннолетних преступлений сексуального характера. Каждая четвертая жертва изнасилования и почти каждая вторая жертва насильственных действий сексуального характера несовершеннолетние. С 2003 года в 7 раз возросло число детей, потерпевших от ненасильственных половых преступлений. В 2003 году это число составило около 800 человек, а уже в 2008 году свыше 5 тысяч ,0.
Представляется, что высокий уровень преступлений против несовершеннолетних, а также преступлений, совершаемых несовершеннолетними, является следствием безразличия окружающих, самоустранения органов системы профилактики от принятия мер по оздоровлению обстановки в семье, снижения воспитательного потенциала учреждений, ведущих работу с несовершеннолетними, недостаточного реагирования со стороны правоохранительных органов на разные конфликтные ситуации в обществе.
По мнению диссертанта, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних совершаются работниками органов опеки и попечительства, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, оставшихся без опеки и попечения родителей, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей. Автор считает, что такие правонарушения являются результатом неэффективной и неслаженной работы органов, что тоже имеет свою причинно-следственную связь, которая вытекает из общей системы и понимания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних органами прокуратуры Российской Федерации.
10 Доклад на заседании Совета Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в 2008 году и о определенной работе по их укреплению». 1ЖЬ:Ьпр://'ллулу.аепргос.еоу.П1/еепргокцгог/арреагапсе5^оситет-49б/
24
Автором отменено, что материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что часто преступления в отношении детей совершаются самыми близкими им лицами - родителями. В ходе прокурорских проверок регулярно вскрываются факты, когда родители уклоняются от выполнения своих обязанностей, ведут асоциальный образ жизни, употребляют наркотики, злоупотребляют алкоголем и вовлекают в это своих детей, содержат жилые помещения в антисанитарном состоянии.
Статистические данные об отобрании детей (ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ), лишении родительских прав (ст. 63 СК РФ) свидетельствуют о незначительном сокращении форм семейного неблагополучия, послуживших основанием для применения к родителям гражданско-правовых санкций. В 2007 г. было отобрано у родителей 6704, в 2008 г. - 6149 детей (снижение на 8,4%). Лишено родительских прав: в 2007 г. - 66 090, в 2008г. - 63 096 родителей (снижение на 4,6%)". Количество выявленных лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, возросло с 2004 г. на 80%; число лиц, осужденных за данное преступление, - на 121%. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что все эти годы из числа выявленных лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, осуждался в среднем лишь каждый второй, что может быть объяснено некачественным расследованием уголовных дел.
Причиной, влияющей на криминогенную ситуацию, по мнению автора, является материальная необеспеченность семей. Данное социальное явление входит в комплекс сильнодействующих криминогенных факторов преступности несовершеннолетних и выступает причиной распространения преступности среди несовершеннолетних.
Во втором параграфе третей главы «Ювенальная юстиция как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних» автор исследуя данный
11 Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры. 2008 год. Информационно-аналитический доклад. М., 2009. С. 61.
25
правовой феномен предлагает воссоздать в России систему ювенальной юстиции для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних.
Автор отмечает, что ювенальная юстиция как система правосудия для несовершеннолетних в разных формах реализована во многих развитых странах. В отдельных государствах ювенальная юстиция является частью ювенальной системы органов и общественных организаций, занимающихся вопросами семьи и правами детей. Впервые на законодательном уровне создание публичных учреждений для: принудительного воспитания несовершеннолетних преступников, а также воспитательные школы и пенитенциарные дома были созданы в 1848 г. в Бельгии12.
По мнению автора, ювенальная юстиция должна быть выделена из общей системы правоохранительных органов для соблюдения особого порядка работы с несовершеннолетними, позволяющего обеспечить дополнительные гарантии их прав.
Формирование системы ювенальной юстиции, безусловно, потребует создания и ювенального права как особой специализированной отрасли права. Ювенальное право должно быть составляющей частью практически всех правовых отраслей в той части, в какой они защищают права и законные интересы несовершеннолетних.
По мнению диссертанта очень важный проект Федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции» от 14 февраля 2005 года в 2010 год)' во втором чтении в Государственной Думе был необоснованно отклонен, что является на сегодняшний день серьезным упущением в деле защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
В рамках системы ювенальной юстиции необходимо осуществлять программы и мероприятия социального, педагогического, юридического, психологического и медицинского характера, направленные на профилактику правонарушений и реабилитацию несовершеннолетнего.
12 См.: Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М., 2000.
С. 288, 409-417.
Автор считает, что после принятия системы ювенальной юстиции права и свободы несовершеннолетних меньше будут подвергаться определенного рода нарушениям, что будет способствовать в России развитию и гуманизации институтов защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
В заключение диссертации содержатся обобщенные выводы научного исследования и перспективные предложения о повышении эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры по укреплению законности в рассматриваемой сфере.
Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих работах:
Научные статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки России:
1. Арутюнян A.C. История развития и становления законодательства о несовершеннолетних в России // Ученые Труды Российской Академии адвокатуры и нотариата - 2010. - №1- 0,7 п.л.;
2. Арутюнян A.C. Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения // Современное Право - 2011. - №5 - 0,6 п.л.;
3. Арутюнян A.C. Возрождение ювенальной юстиции как форма
защиты прав и свобод несовершеннолетних в России // Пробелы в российском законодательстве - 2011. - №3 - 0,8 п.л.
Иные публикации:
4. Арутюнян A.C. Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних // ПРАВО: теория и практика -2011.-№3-4-0,5 п.л.;
5. Арутюнян A.C. Основы правового положения несовершеннолетних в России // Федерация - 2011. - № 3-4 - 0,9 п.л.;
6. Арутюнян A.C. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних // Объединенный научный журнал, - 2011. - № Ъ-А - 0,6 п.л.
Для заметок
Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 939-33-38 Тираж 150 экз. Подписано в печать 27.02.2012 г.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних»
61 12-12/595
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ АДВОКАТУРЫ И НОТАРИАТА
На правах рукописи
Арутюнян Арсен Сейранович
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ (ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)
Специальность: 12.00.11 - «судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности»
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Власов Анатолий Александрович
Москва 2012
Оглавление
Введение.......................................................................................3
Глава 1. Законодательство о несовершеннолетних: история и современность.............................................................................13
1.1. История развития и становления законодательства о несовершеннолетних......................................................................13
1.2. Правовое положение несовершеннолетних в России.........................30
Глава 2. Научные и организационные основы прокурорского надзора
за исполнением законодательства о несовершеннолетних...................49
2.1. Понятие и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.............................................49
2.2. Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних.............................56
2.3. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.............................................68
2.4. Основные направления и особенности прокурорского надзора за
исполнением законодательства о несовершеннолетних.............................74
Глава 3. Некоторые вопросы оптимизации надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.......................................116
3.1. Системный анализ типичных нарушений законодательства
о несовершеннолетних в России и пути их устранения..........................116
3.2. Возрождение ювенальной юстиции как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних в России.........................................................133
Заключение..............................................................................148
Библиографический список........................................................155
Приложение.............................................................................171
Введение
Актуальность темы исследования. Во второй статье Конституции Российской Федерации провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита входят в обязанность государства. Основной Закон России также гарантирует государственную поддержку семьи и детства. В любом обществе особое значение имеет государственная защита основных прав и интересов несовершеннолетних, поскольку несовершеннолетние дети, как никто другой, подвержены риску различного рода посягательств, а в силу объективных причин не могут самостоятельно защитить себя как физически, так и юридически. Поэтому проблема обеспечения законности в сфере детства носит глобальный характер. Не исключением является и российское государство.
Поэтому, в сложившейся ситуации Президент Российской Федерации счел своевременным утверждение в Российской Федерации должности Уполномоченного по правам ребёнка1. Создание новых гуманных правовых институтов защиты прав несовершеннолетних показывает особую заинтересованность руководителей государства в наведении порядка в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, в профилактике преступности данной категории лиц.
В связи с этим в данной диссертационной работе предпринята попытка обозначить и разрешить основные проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, выявления и определения причинно-следственной связи совершения правонарушений, как самими несовершеннолетними, так и против них, поиска путей решения названных проблем в целях более
1 Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2009 № 986. Собрание законодательства РФ. 2009. № 36. Ст. 4320.
эффективной защиты прав и законных интересов данной категории лиц органами прокуратуры.
В деле защиты прав и свобод несовершеннолетних и в системе правоохранительных органов Российской Федерации органы прокуратуры исторически играют важную роль, реализуя функцию надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях обеспечения законности и правопорядка в обществе, защиты их прав и свобод от преступных и иных посягательств. Поэтому данная функция должна являться одной из главных функций органов прокуратуры Российской Федерации и осуществляться в рамках общего надзора.
Необходимость дальнейшего государственного регулирования и повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних обусловлена и другой причиной -дети, потерявшие родителей или ставшие сиротами при живых родителях, остаются также незащищенными в обществе. Многие из них не могут реализовывать свои права, например, право на образование; попадают под негативное влияние представителей преступного мира, вовлекающих их в антиобщественную и преступную деятельность, проявляющих к ним насилие, использующих их рабский труд, лишающих их имущества и т.д.
К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних допускаются работниками государственных учреждений - органов опеки и попечительства, работниками детских домов, школ-интернатов, другими лицами, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей.
Таким образом, причинами, побудившими обратиться к исследованию
настоящей проблемы, стали: высокий уровень нарушений основных прав и
свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, большое количество
безнадзорных и беспризорных детей, недостаточно совершенный механизм
деятельности органов прокуратуры по вопросам, связанным с надзором за
соблюдением законности их прав, а также высокий уровень преступности
4
среди данной категории лиц, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В своей работе диссертант исходил из научных достижений в области прокурорского надзора, уголовного права и процесса, судебной власти, посвящённых защите основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, которые внесли: В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, В.Ф. Белов, А.И. Булахов, С. В. Борисов, A.A. Власов, В. М. Вдовенков, Ю.Е Винокуров, А. Ганибесов, В.Н. Григорьев, A.B. Гришин, В.В. Долежан, Н.В. Широков, А.Я. Вилке, A.B. Ермаков, А. Ефремов, Г.И. Забрянский, Д. Зиядова, В.П. Кашепов, В.Н. Калинин, Т.О. Кошаева, В.Ф. Крюков, М. С. Крутер, Б.В. Коробейников, H.A. Ленчина, В.В. Мальцев, Н.В. Машинская, М.Н. Маршунов, Э.Б. Мельникова, Г.М. Миньковский, A.A. Гравина, А.И. Мильевский, В.П. Рябцев, C.JI. Панов, В.Н. Пирогов, П.Г. Пономарев, A.B. Победкин, Ю.Е. Пудовочкин, JIM. Середа, В.Е. Старостин, И.Б. Степанова, Т.М. Судакова, А .Я. Сухарев, Н.Д. Урбанович, A.A. Чувилев, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов, A.C. Якубов, В.Н. Яшин и др.
Труды перечисленных авторов составили определенную теоретическую базу исследования, обеспечивая преемственность в развитии научной мысли и дальнейшей разработке ее актуальных направлений. Вопросам деятельности органов прокуратуры в сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних посвящены лишь единичные работы, среди которых выделим работу A.B. Ермакова2.
Однако в данных работах не исследованы с учетом новых правовых реалий проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и не нашли комплексного научного решения, необходимого для создания общего представления системы
Ермаков А. В. Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2007.
5
прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях защиты их прав и свобод.
В настоящем комплексном диссертационном исследовании предпринята попытка авторского понимания сущности и содержания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, а также разработаны предложения по
совершенствованию действующего законодательства в сфере прокурорского надзора.
Цель исследования состоит в выявлении недостатков и разработке теоретических положений, организационно-правовых предложений, научных и методических рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних с учетом современных задач, определенных институтами государственной власти и гражданского общества.
Исходя из обозначенной цели, в диссертационной работе сформулированы следующие конкретные задачи научного исследования:
- выявление характерных особенностей правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты основных прав и свобод несовершеннолетних;
- анализ, обобщение и оценка современного состояния законности и классификация типичных нарушений прав несовершеннолетних;
- изучение и обобщение практики прокурорского надзора, выявление наиболее распространенных недостатков и упущений, негативно влияющих на эффективность надзорных мероприятий;
- исследование теоретических основ и определение специфики предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах несовершеннолетних;
разработка научных и практических предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора, включая вопросы
методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в исследуемой сфере.
Объектом исследования предполагаются правоотношения в процессе применения норм международного и российского законодательства, регулирующих основные права и свободы несовершеннолетних, объективно возникающие в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и связанных с ними проблемных ситуаций.
Предмет исследования - деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних, актуальные теоретические и практические проблемы его совершенствования и повышения эффективности на всех стадиях надзорного процесса.
Нормативная база исследования. В процессе написания диссертации были изучены и использованы следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы в исследуемой области, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», а также другие приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общетеоретических принципов познания и общенаучных методов исследования: сравнительно-правового, комплексного, системного, логического, формально-юридического, социологического и статистического. Совокупность применённых общенаучных, частных и специальных методов познания позволила автору всесторонне исследовать круг вопросов, поставленных в диссертационной работе, и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Эмпирическая база исследования. В ходе работы над диссертацией изучены и проанализированы:
- материалы практики проверок (справки, обзоры, докладные записки и другие материалы, сосредоточенные в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов Федерации) исполнения законов в сфере прокурорского надзора защиты основных прав и свобод несовершеннолетних за период с 2001 по 2011 гг.;
- доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в России за период с 2001 по 2010 гг.;
- статистика актов прокурорского реагирования Воронежской области, Тульской области, Саратовской области, Ростовской области, Московской области, г. Москвы и др.;
- материалы СМИ о нарушениях прав несовершеннолетних и деятельности органов прокуратуры по их предупреждению, выявлению, предотвращению и пресечению;
В процессе работы над диссертацией был проведен опрос 120 работников органов прокуратуры г. Москвы и Московской области для выяснения причин возникновения безнадзорных правонарушителей, совершения правонарушений, как самими несовершеннолетними лицами, так и против них и путях их устранения.
Информационной базой исследования стали также правовые
информационно-справочные системы «Консультант плюс», «Гарант»,
8
«Референт». При выполнении настоящей работы активно использовались ресурсы сети Интернет.
Научная новизна исследования определяется тем, что данная диссертационная работа является с учетом новых правовых реалий одной из первых комплексных исследований прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах в Российской Федерации.
Кроме того, научная новизна заключается в выносимых на защиту выводах и положениях:
1. Сделан вывод о том, что защита прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц должна является приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации на современном этапе развития государства.
2. Дано авторское определение прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, которое представляет собой: а) самостоятельное приоритетное направление прокурорского надзора; б) специально уполномоченных подразделений органов прокуратуры, которые в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, призваны осуществлять в пределах своей компетенции комплексные проверки исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц.
3. Аргументирован вывод о том, что отсутствие законодательно установленного предмета надзора, влечет отсутствие единообразия в организации работы, что нередко негативно влияет на эффективность органов прокуратуры в сфере защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
4. Определена специфика и приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних для более эффективной защиты прав и свобод
несовершеннолетних в Российской Федерации.
9
5. Сделан вывод о необходимости создания самостоятельной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних. В связи с этим сформулировано и обосновано предложение о внесении изменений в пункт 2 статьи 1 в раздел I Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в следующей редакции: «надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах».
6. Сделан вывод о том, что в целях повышения защиты основных прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних лиц существует необходимость принятия в Российской Федерации единого кодифицированного акта для несовершеннолетних, который объединил бы все отрасли права, под названием «Кодекс несовершеннолетних».
7. Сделан вывод о необходимости возрождения системы ювенальной юстиции как формы защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации, путем создания самостоятельных специализированных судов для несовершеннолетних лиц.
8. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних акцентировано внимание на организационный аспект деятельности органов прокуратуры, ключевым направлением которого должно стать комплексное использование разнообразных мер организационного порядка, которое должно основываться на современных информационных технологиях.
Теоретическое и практическое значение исследования обусловлено масштабностью, актуальностью и новизной рассмотренных в нем проблем. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на активизацию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних лицах.
Реализация предложений по совершенствованию законодательства в
сфере прокурорского надзора должно пос�
