АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов»
005533238
На правах рукописи
Пак Валерий Александрович
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ
Специальность: 12.00.11 —Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
1 9 СЕН длз
Москва-2013
005533238
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор, Винокуров Александр Юрьевич
Григорьев Виктор Николаевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Борисов Сергей Вячеславович
Ведущая организация
кандидат юридических наук, ведущии научный сотрудник Научно-исследовательского института Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита диссертации состоится 8 октября 2013 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, ауд. 414.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http^/www.agprf.org/aspirant/dis-sovet-1 .html, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Автореферат разослан 03 сентября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
С.С. Харитонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования работы органов прокуратуры по поддержанию должного состояния законности в деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и важностью роли прокурорского надзора за исполнением законов этими должностными лицами.
Вопрос о потребности в осуществлении прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов возник с момента вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах», в пункте 4 ст. 19 которого закреплено, что «надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинённые ему прокуроры»1.
Выделение на законодательном уровне надзора за исполнением законов судебными приставами как самостоятельной отрасли (направления) прокурорского надзора произошло в связи с принятием Федерального закона 10.02.1999 № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», которым п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» был дополнен словами «надзор за исполнением законов судебными приставами»2.
С этого времени одним из наиболее актуальных и значимых направлений научных исследований стало рассмотрение различных аспектов и проблем обеспечения надлежащего надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями, тогда как вопросам надзора за деятельностью судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (далее
- судебные приставы по ОУПДС) уделялось незначительное внимание.
1 О судебных приставах : федер. закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 30. — ст. 3590.
2 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 10.02.1999 № 31-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 1999.
— №7, —ст. 878.
Вместе с тем деятельность судебных приставов по ОУПДС не менее значима по сравнению с деятельностью судебных приставов-исполнителей, так как она напрямую связана с соблюдением прав и свобод, обеспечением безопасности различных субъектов судопроизводства, нередко направлена на ограничение конституционных прав граждан.
Так, только в 2012 году судебными приставами по ОУПДС выполнено более 6 600 ООО заявок на обеспечение безопасности судебных заседаний и около 5 200 000 заявок на обеспечение безопасности судебных приставов-исполнителей при совершении ими исполнительных действий. Принудительно доставлено на основании постановлений судов, судебных приставов-исполнителей и дознавателей службы судебных приставов 954 232 человека1.
Должностными лицами ФССП России, в том числе и судебными приставами по ОУПДС, в 2012 году возбуждено 475 586 дел об административных правонарушениях, существенная часть из которых (194 599 дел) рассмотрена должностными лицами ФССП России. Из дел, рассмотренных судами, прекращено 1 729 производств, свыше 41 % которых прекращены за отсутствием события или состава административного правонарушения2.
Повышенное внимание осуществлению прокурорского надзора за судебными приставами по ОУПДС обусловливается рядом факторов:
— судебные приставы по ОУПДС при выполнении своих обязанностей по осуществлению приводов, оказанию содействия судебным приставам-исполнителям и дознавателям непосредственно участвуют в применении мер процессуального и иного принуждения к гражданам и юридическим лицам, допуская при этом нарушения закона;
— судебные приставы по ОУПДС при осуществлении своих обязанностей систематически применяют физическую силу и специальные средства по отно-
1 О работе территориальных органов ФССП России по обеспечению установленного порядка деятельности судов : письмо заместителя Директора ФССП от 19.02.2013 № 2/03-3978-РС // Архив ИЮИ (ф) А ГП РФ.
2 О реализации полномочий административной юрисдикции : письмо Директора ФССП от 29.01.2013 № 12/04-1771-АП // Архив ИЮИ (ф) А ГП РФ.
шению к гражданам, попадающим в сферу судебного и исполнительного производства;
— судебные приставы по ОУПДС в соответствии с Федеральным законом «О судебных приставах» и КоАП РФ обладают широкими административно-юрисдикционными полномочиями по отношению к гражданам, попадающим в сферу их деятельности;
— ненадлежащее исполнение или неисполнение судебными приставами по ОУПДС возложенных на них обязанностей препятствует реализации гражданами и иными лицами права на рассмотрение судами дел в разумные сроки, а также ставит под угрозу безопасность судей, лиц, участвующих в деле, в том числе и прокуроров, и иных субъектов, присутствующих в судебных заседаниях;
— в настоящее время численность судебных приставов по ОУПДС в Федеральной службе судебных приставов превышает 22 тыс. человек, на вооружении которых находится современное боевое (в том числе автоматические) оружие, что обусловливает необходимость проверок правомерности его приобретения, хранения, ношения и использования.
Кроме того, в процессе своей деятельности судебные приставы по ОУПДС нередко допускают нарушения закона, ограничивающие конституционные права граждан: на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность жилища, на свободу передвижения (соответственно ст. ст. 22, 25 и 27 Конституции РФ). Зачастую данные нарушения допускаются из-за несовершенства правового регулирования деятельности судебных приставов по ОУПДС, в силу отсутствия надлежащего ведомственного контроля, а также в результате умышленных противоправных действий отдельных приставов.
Ослабление прокурорского надзора за исполнением законов данной категории судебных приставов в условиях допускаемого законом применения ими мер принудительного характера, несомненно, сказывается на состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан.
В связи с этим исследование специфики прокурорского надзора за исполнением законом судебными приставами по ОУПДС, позволяющее выявить проблемные вопросы в осуществлении рассматриваемого направления надзорной деятельности прокуроров и высказать обоснованные предложения по совершенствованию соответствующей работы и действующего законодательства, является актуальным на современном этапе функционирования органов прокуратуры.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на очевидную значимость необходимости осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, какие-либо специальные комплексные научные исследования вопросов совершенствования прокурорского надзора в данной сфере деятельности практически отсутствуют ив ^ юридической литературе широко не освещены.
Как показал анализ юридической литературы, проблемы, касающиеся прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, входили в круг интересов немногих учёных, таких как В. Н. Галузо, О. А. Галустьян, которые не признавали актуальность надзора на данном направлении.
Отдельные авторы, например, И. С. Викторов, соглашаясь с тем, что надзор за деятельностью судебных приставов по ОУПДС должен входить в сферу прокурорского надзора, тем не менее, склоняются к тому, что интересы прокурора в основном ограничивается рамками обеспечения законности в сфере исполнительного производства.
Специальные исследования, касавшиеся прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами, проводились в кандидатских диссертациях С. Н. Бочаровой «Совершенствование прокурорского надзора в исполнительном производстве: проблемы теории и практики» (М., 2002 г.); Т. Г. Воеводиной «Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями при исполнении судебных постановлений по гражданским делам» (М., 2002 г.); Ю. Н. Гринько «Деятельность органов прокура-
туры Российской Федерации по защите прав человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами исполнителями» (М., 2004 г.). Однако, эти авторы, как следует из названий приведённых диссертаций, в своих работах проводили исследования вопросов, преимущественно связанных с осуществлением прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями.
Фактически только А. Ю. Винокуров в своих работах выделяет надзор за судебными приставами в самостоятельное направление (отрасль) прокурорского надзора и при этом разделяет надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями и надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, исходя из особенностей задач и полномочий разных категорий судебных приставов1.
Таким образом, проблема реализации органами прокуратуры полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС в теории прокурорского надзора на диссертационном уровне не исследовалась с точки зрения комплексности и взаимообусловленности с полномочиями по надзору за исполнением законов судебными приставами-исполнителями.
Разрешение проблем, препятствующих осуществлению эффективного прокурорского надзора на рассматриваемом направлении, предопределяет необходимость исследования автором избранной тематики.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации прокурором совокупности полномочий по организации и осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов и должностными лицами Федеральной службы судебных приставов, обеспечивающими руководство их деятельностью и контроль за ней.
' См.: Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами (проблемы организации и правового регулирования): пособие. — М.: МНЭПУ, 2000; Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор и отраслевая идентификация сферы исполнительного производства // Исполнительное право. — 2012. — № 2.
Предметом исследования является деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, закономерности, присущие рассматриваемой деятельности, и проблемы, с которыми сталкиваются прокуроры в процессе её осуществления, а также особенности нормативно-правового регулирования функциональной работы прокуроров и судебных приставов.
Целями диссертационного исследования являются:
— определение и обоснование места прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС в надзорной деятельности прокуратуры и её отрасли — надзора за исполнением законов судебными приставами;
— разработка теоретической и методологической базы прокурорского над- ^ зора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС в целях восполнения пробелов в науке о прокурорской деятельности и практических рекомендаций по осуществлению рассматриваемого направления надзорной деятельности;
— формулирование обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов по ОУПДС и регулирующего прокурорский надзор за исполнением ими законов.
Для достижения поставленных целей определены следующие задачи:
— дать сравнительно-правовую оценку правовым актам, характеризующим историю становления и развития службы судебных приставов как органа, обеспечивающего установленный порядок деятельности судов;
— проанализировать законодательство, регламентирующее деятельность судебных приставов по ОУПДС и разработать предложения о внесении изменений в действующие нормативные правовые акты;
— проанализировать практику прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами и практику ведомственного контроля в Федеральной службе судебных приставов за законностью деятельности судебных приставов по ОУПДС;
— изучить состояние законности в сфере деятельности судебных приставов по ОУПДС;
— установить и систематизировать типичные нарушения законов, допускаемые в деятельности судебных приставов по ОУПДС;
— определить предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— выявить имеющиеся проблемы в организации работы и непосредственной деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— предложить пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— разработать методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— проанализировать организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации по регламентации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами и подготовить проект соответствующего указания Генерального прокурора Российской Федерации с учётом результатов диссертационного исследования.
Методологическую основу исследования составили общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания.
Сравнительно-исторический метод использован в качестве инструмента познания эволюции института судебных приставов по ОУПДС и прокурорского надзора в данной сфере. Формально-юридический метод применен для классификации и систематизации диссертационного материала, а также для анализа законодательства, регламентирующего вопросы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС. Статистический анализ и методы прикладной статистики использовались для проверки выводов исследования на различном эмпирическом материале.
Структурно-системный анализ позволил исследовать особенности прокурорского надзора применительно к структуре органов Федеральной службы су-
дебных приставов и направлениям деятельности судебных приставов по ОУПДС, определить наиболее эффективные методы и средства надзора в данной сфере.
Нормативно-правовую базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации» и «О судебных приставах», действующее административное, гражданское процессуальное, исполнительное, уголовно-процессуальное законодательство, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, Министра юстиции Российской Федерации и Директора ФССП России.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы, полученные в результате изучения автором докладов прокуроров субъектов Российской Федерации об итогах работы за 2010, 2011 и 2012 гг., представленных в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, а также материалы управлений по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратур Иркутской, Кемеровской областей и прокуратуры Республики Бурятия в части, касающейся надзора за исполнением законов судебными приставами (докладные записки горрайпрокуроров (38), представления (24) и информационные письма (8). В работе использованы материалы судебной практики, решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, материалы Федеральной службы судебных приставов (справки о результатах комплексных, инспекционных и иных проверок управлений ФССП по субъектам Российской Федерации, методические рекомендации ФССП России, письма, анализы, обзоры).
Кроме того, использованы результаты анкетирования:
— 346 судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов структурных подразделений Управления ФССП России по Иркутской области;
— 70 государственных обвинителей — старших помощников и помощников прокуроров городов и районов, обучавшихся в Иркутском юридическом
институте (филиале) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в декабре 2009 г. и в апреле 2010 г.;
— 45 прокуроров городов и районов, обучавшихся в Иркутском юридическом институте (филиале) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в ноябре 2011 г.
При написании диссертационного исследования и определении главных аспектов проблемы использовался личный опыт работы автора в должности Братского транспортного прокурора и начальника отдела Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры, а также опыт работы в период с 2002 по 2005 гг. в должностях начальника отдела организации работы судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов Управления ФССП России по Иркутской области и заместителя главного судебного пристава Иркутской области.
Теоретической базой исследования послужили труды советских и российских правоведов по общей теории права, прокурорскому надзору, уголовному процессу, гражданскому процессу, исполнительному производству и административному праву.
Разработка отдельных вопросов исследования в области прокурорского надзора, включая надзор за исполнением законов судебными приставами, и иной деятельности прокуратуры основана на научных трудах таких учёных, как
A. И. Алексеев, И. А. Андреев, В. И. Басков, В. Г. Бессарабов, С. Н. Бочарова, И.С.Викторов, А.Ю.Винокуров, Ю.Е.Винокуров, Т.Г.Воеводина,
B. Н. Галузо, О. А. Галустьян, Д. А. Гонибесов, Ю. Н. Гринько, В. Г. Даев, А. В. Ендольцева, А. X. Казарина, Ф. М. Кобзарев, М. Н. Маршунов, Н. В. Мельников, В. П. Рябцев, А. Н. Савенков, А. Ф. Смирнов, Н. В. Субанова,
A. Я. Сухарев, А. А. Чувилев, В. Б. Ястребов и другие.
Исследование вопросов, затрагивающих историю и деятельность судебных приставов в России, осуществлено с учетом трудов таких авторов, как Д. С. Амиров, Н. Н. Бакурова, И. Д. Беляев, Г. С. Вайнштейн, Ю. В. Гепп,
B. М. Голубев, Е. В. Горбачёва, В. В. Захаров, Т. А. Зезюлина, О. А. Иванова,
В. Ю. Карпов, Б. М. Магомедов, В. А. Маслов, Д. В. Павин, О. В. Попова,
B. В. Степанюк, П. С. Тройно, Ю. А. Яцык.
Вопросы, которые касались иных сфер юридической науки, разрабатывались на основе трудов таких авторов, как Н. В. Витрук, О. В. Гречишникова, А. Н. Ежов, М. В. Кучугура, В. А. Лазарева, Ю. В. Кувалдина, В. Д. Перевалов, К. В. Задерако, И. С. Кокорин, А. А. Ложевский, О. Е. Михайлова, М. В. Мосин,
C. Е. Чаннов.
Помимо теоретических исследований источниками настоящей работы стали нормы Российского законодательства ХП-ХХ веков и действующего законодательства Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является фактически первым в науке о прокурорской деятельности в контексте такого её направления, как прокурорский надзор, комплексным монографическим научным исследованием вопросов, связанных с проблемами организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Автором дано теоретико-правовое обоснование сущности данного направления надзора, отражена его историческая важность и подчеркнута необходимость исследования практических особенностей надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, доказана его практическую значимость, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы как деятельности судебных приставов по ОУПДС, так и прокурорского надзора за исполнением ими законов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Обоснование исторической значимости существования в России должностных лиц, которые имели полномочия, функционально схожие с полномочиями современных судебных приставов, и закономерности восстановления в конце ХХ-го столетия в связи с принятием Федерального закона «О судебных
приставах» института судебных приставов с разделением их на две компетен-ционно обособленные категории - судебных приставов-исполнителей и судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
2. Выделение в характеристике состояния законности в сфере исполнения законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов таких негативных факторов, как:
— нарушение конституционных прав граждан на доступ к правосудию при обеспечении безопасности судов;
— нарушения закона при применении к гражданам физической силы и специальных средств при осуществлении приводов и оказании содействия судебным приставам-исполнителям;
— нарушение законодательства об оружии в части допуска судебных приставов по ОУПДС к огнестрельному оружию и обеспечения его сохранности и др.
3. Вывод о том, что специфика реализации судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов полномочий, в том числе сопровождаемая возможностью применения ими огнестрельного оружия и специальных средств, создаёт проблемы с реализацией гражданами прав и свобод, требует акцентирования внимания прокуроров на вопросах соблюдения законности в рассматриваемой сфере общественных отношений. При этом основными направлениями прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов являются:
— надзор за исполнением законов при обеспечении безопасности судов, судей, присяжных заседателей и иных участников судопроизводства;
— надзор за исполнением законов при осуществлении приводов граждан и должностных лиц в суд, к судебным приставам-исполнителям и дознавателям службы судебных приставов;
— надзор за исполнением законов при оказании содействия судебным приставам-исполнителям при проведении исполнительных действий;
— надзор за исполнением законов при применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;
— надзор за исполнением законов при обеспечении сохранности огнестрельного оружия и специальных средств;
— надзор за исполнением законов при реализации административно-юрисдикционных полномочий;
— надзор за исполнением законов при осуществлении принудительного выдворения за пределы Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства.
4. В виду отсутствия в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» положений о предмете надзора за исполнением законов судебными приставами и о полномочиях прокурора в рассматриваемой сфере имеет место ситуация неопределённости в идентификации рассматриваемого направления надзорной деятельности по отраслевому признаку. Данное обстоятельство обусловливает необходимость включения в Раздел III Закона о прокуратуре отдельной главы о надзоре за исполнением законов судебными приставами, раскрывающей сущность и особенности надзора в зависимости от выполняемых судебными приставами функций и полномочия прокурора в данной сфере деятельности (Глава 3.1). При этом характер полномочий должен соотноситься со спецификой функционального разделения деятельности судебных приставов и быть достаточным для выполнения прокурорами стоящих перед ними задач.
5. Авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, под которым понимается соблюдение указанными лицами Конституции Российской Федерации и исполнение законов при реализации предусмотренных законодательством полномочий в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов, оказания содействия осуществлению исполнительного производства и дознания, применения мер административно-юрисдикционного характера, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
6. Вывод о необходимости совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов по ОУПДС, и обоснование внесения следующих изменений:
а) Федеральный закон «О судебных приставах» дополнить нормами:
— регламентирующими основания и порядок осуществления приводов граждан в суд, к судебным приставам-исполнителям и к дознавателям службы судебных приставов (п.п. 1, 2 ст. 11);
— устанавливающими право судебных приставов по ОУПДС осуществлять пропускной режим в здание и помещения суда, производя без соблюдения специальной процедуры (понятые, протокол и т.п.) осмотр вещей у посетителей суда при отсутствии информации о наличии при них запрещённых к проносу предметов, то есть в профилактических целях обеспечения безопасности суда, судей, присяжных заседателей и иных участников судопроизводства (п. 2 ст. 11);
— определяющими порядок, условия и пределы применения огнестрельного оружия старшими судебными приставами и их заместителями (ст. ст. 15 и 18);
б) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации дополнить положением о том, что судебные приставы по ОУПДС осуществляют приводы не только по постановлениям судов, но и по постановлениям дознавателей Федеральной службы судебных приставов (ст. 113 УПК РФ).
Кроме того, в целях выработки единообразного подхода к обеспечению безопасности судов, судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса, необходимо законодательно предусмотреть издание Типовых правил поведения в суде, а также Правил проведения досмотра граждан в зданиях и помещениях судов, утверждение которых возложить либо на Правительство Российской Федерации, либо на Министерство юстиции Российской Федерации и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (совместный приказ).
7. Авторский проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов».
Теоретическая значимость проведённого исследования определяется его комплексностью и новизной.
Содержащиеся в нём анализ и выводы могут способствовать дальнейшей разработке положений современной теории прокурорской деятельности в контексте основной функции, осуществляемой органами прокуратуры — прокурорского надзора, а также проведению более углубленных специальных исследований проблем организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами.
Практическая значимость диссертации определяется возможностью использования содержащихся в ней выводов и предложений:
— в практической деятельности прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами, в том числе при обеспечении ими установленного порядка деятельности судов;
— в учебном процессе при преподавании курса «Прокурорский надзор», а также при подготовке лекций, учебников, учебных пособий и методических материалов для образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования по специальности «юриспруденция»;
— в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о прокуратуре и о судебных приставах.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена в отделе проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Основные теоретические положения и выводы, научно-практические рекомендации изложены автором в тринадцати научных публикациях, в том числе в
пяти изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России. Общий объём опубликованных работ составляет 7,1 печатных листа.
Результаты исследования докладывались на пяти конференциях: III Международной научно-практической конференции «Государство и правовые системы стран Азиатско-Тихоокеанского региона: перспективы сотрудничества с Российской Федерацией» (г. Улан-Удэ, 17-19 июня 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Законность и правопорядок на современном этапе развития общества», организованной Краснодарским центром научно-технической информации (г. Краснодар, 31 октября 2012 г.); научной конференции «Обеспечение национальной безопасности в Российской Федерации», проведённой на юридическом факультете Московского гуманитарного университета (г. Москва, 22 ноября 2012 г.); VII международной заочной научно-практической конференции «Научная дискуссия: вопросы юриспруденции» (г. Москва, 28 ноября 2012 г.); международной заочной научно-практической конференции «Государство и право в современных условиях», организованной НК «Сибирская ассоциация консультантов» (г. Новосибирск, 3 декабря 2012 г.).
Материалы исследования внедрены и использованы:
— в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по курсу прокурорского надзора на юридическом факультете в Иркутском юридическом институте (филиале) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Акт о внедрении в учебный процесс результатов диссертационного исследования от 16.01.2013);
— в практике работы прокуратуры Иркутской области при организации и проведении проверок состояния законности в деятельности судебных приставов Управления ФССП по Иркутской области (Акт о внедрении в практику прокуратуры Иркутской области результатов диссертационного исследования от 25.02.2013).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура и объём диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования.
Во Введении раскрывается актуальность, объект, предмет, цели, задачи, методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования, обосновывается научная новизна работы, её теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, а также показаны апробация и внедрение результатов исследования.
Первая глава «Теоретические и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» состоит из трёх параграфов.
В первом параграфе «История развития и современное состояние правового регулирования деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор на основе анализа Российских исторических нормативных правовых актов приходит к выводу, что приставы всегда с момента своего появления, начиная с XIII века, одновременно выполняли смешанные задачи, которые условно можно разделить на функции исполнения судебных решений и функции, обеспечивающие деятельность различных органов по отправлению правосудия.
На современном этапе правовую основу деятельности судебных приставов по ОУПДС составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные организационно-распорядительные документы Минюста и ФССП России. Автором подробно исследованы все виды правовых актов, регламентирующих деятельность судебных приставов по ОУПДС в её различных проявлениях.
Проведённое исследование законодательства позволило сделать вывод о преемственности современного правового регулирования деятельности судебных приставов и дореволюционного законодательства; многие положения, per-
ламентирующие деятельность судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в том или ином виде прямо основываются на положениях предшествующих нормативных актов. При этом только современное законодательство разделяет судебных приставов на две категории, что позволило автору сделать вывод о необходимости разделения прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами на надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями и надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС.
Во втором параграфе «Место прокурорского надзора в системе контроля за деятельностью судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор приходит к выводу, что систему контроля за деятельностью судебных приставов по ОУПДС образует судебный контроль, ведомственный контроль и прокурорский надзор. Диссертант анализирует специфику судебного и ведомственного контроля за деятельностью судебных приставов по ОУПДС и подробно исследует вопрос о месте прокурорского надзора в системе государственного контроля. Автор приходит к выводу, что надзор, осуществляемый прокуратурой Российской Федерации, является одной из форм государственного контроля, а надзор за исполнением законов судебными приставами - самостоятельной отраслью функции прокурорского надзора. При этом сделан вывод, что существуют подотрасли прокурорского надзора: надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС и надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. По мнению автора, существенным пробелом в законодательстве является отсутствие в Законе о прокуратуре самостоятельной главы о предмете, пределах и полномочиях по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами.
В третьем параграфе «Предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автором подробно проанализированы широко обсуждаемые в науке вопросы о предмете, объекте, субъектах и преде-
лах прокурорского надзора. Не соглашаясь с тем, что прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами распространяется на общественные отношения только в сфере исполнительного производства, диссертант приходит к выводам о том, что:
— объектом прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС являются структурные подразделения органов ФССП России всех уровней, на которые возложены функции по организации и осуществлению обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнительных действий и дознания;
— субъектами прокурорского надзора выступают судебные приставы по ОУПДС, старшие судебные приставы и их заместители, отвечающие за деятельность подчинённых им судебных приставов по ОУПДС, руководители и сотрудники отделов (управлений) по организации работы по обеспечению установленного порядка деятельности судов в территориальных органах и в центральном аппарате ФССП России, а также руководители территориальных органов и ФССП России на своих участках ответственности вплоть до главных судебных приставов субъектов Российской Федерации и Директора ФССП России;
— предметом надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС является соблюдение ими Конституции Российской Федерации и исполнение законов при реализации предусмотренных законодательством полномочий в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов, оказания содействия осуществлению исполнительного производства и дознания, применения мер административно-юрисдикционного характера, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Соглашаясь, что общие задачи прокурорского надзора, такие как выявление, пресечение и предупреждение нарушений закона; выявление обстоятельств нарушений и виновных лиц; восстановление нарушенных прав и интересов лиц, общества и государства, касаются всех направлений прокурорского надзора, диссертант выделил частные (специальные) задачи прокурорского
надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, которые существуют во взаимосвязи с конкретными направлениями деятельности данной категории судебных приставов.
Вторая глава «Организация прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» посвящена организационным аспектам надзорной деятельности прокуроров.
В первом параграфе «Состояние прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор на основе анализа организационно-распорядительных документов Генерального прокурора России, ежегодных докладов в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о состоянии законности прокуроров субъектов Российской Федерации, практики прокурорского надзора прокуратур Республики Бурятия, Иркутской и Кемеровской областей, а также результатов анкетирования прокурорских работников приходит к выводу, что состояние прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС характеризуется тем, что на практике надзор за исполнением законов судебными приставами сводится к надзору за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. Вопросы надзора за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, как правило, остаются вне поля зрения надзирающих прокуроров всех уровней.
По мнению автора, одной из основных причин такого положения дел является отсутствие требований осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в то время как анализ реального состояния законности, проведённый диссертантом, показывает, что со стороны судебных приставов по ОУПДС систематически допускаются нарушения законов в различных сферах. Многие нарушения касаются конституционных прав граждан. Автор приходит к выводу, что состояние надзора за исполнением законов судебными пристава-
ми по ОУПДС находится на низком уровне, так как надзор за их деятельностью осуществляется поверхностно либо не осуществляется вообще.
Во втором параграфе «Основные элементы организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор показал, что отсутствие постоянно поступающей информации о нарушениях закона со стороны судебных приставов по ОУПДС существенно ослабляет такие важные стороны организации прокурорского надзора, как информационно-аналитическая работа и планирование работы в зависимости от состояния законности. Сделан вывод о том, что зависимость реализации надзорных полномочий от наличия или отсутствия информации о нарушениях закона судебными приставами по ОУПДС не оправдана, так как правонарушения, допускаемые судебными приставами по ОУПДС, имеют высокую степень естественной и искусственной латентности. Автор полагает, что поскольку законодатель не определил предмет и пределы надзора, то прокуроры вправе не ограничиваться рамками только ст. 21 Закона о прокуратуре и могут использовать также положения ст. 26 данного Закона о предмете надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которая не связывает деятельность прокурора с наличием или отсутствием информации о нарушениях закона. По мнению диссертанта, на этом направлении прокурорской деятельности уровень централизации управления в органах прокуратуры должен быть повышен посредством издания специального организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации, который бы определял цели прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС и периодичность проведения прокурорских проверок.
В третьем параграфе «Взаимодействие прокуроров с судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» раскрыта необходимость и сущность взаимодействия органов прокуратуры с поднадзорными органами вообще и органами Федеральной службы судебных приставов, в частности. Дана критическая оценка имеющихся в научных исследо-
ваниях мнений о том, что взаимодействие органов прокуратуры с ФССП России возможно только в рамках исполнительного производства. Диссертантом сделан вывод о том, что взаимодействие органов прокуратуры с ФССП России в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов может осуществляться в следующих формах:
— участие в заседаниях постоянно действующих рабочих групп, возглавляемых руководящими работниками структурных подразделений ФССП России, судов разного уровня и органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации для выявления и аналитической проработки проблемных вопросов, внесения по ним соответствующих предложений;
— получение от руководителей структурных подразделений ФССП России результатов сверок данных о работе судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов с данными арбитражных судов, органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации;
— активное привлечение органов ФССП России к координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом дано аргументированное обоснование того, что ФССП России относится к правоохранительным органам, а потому является полноправным участником координационной деятельности в борьбе с преступностью.
Автором на конкретных примерах раскрыта возможность эффективного взаимодействия органов прокуратуры и судебных приставов по ОУПДС.
Третья глава «Особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» посвящена вопросам методики осуществления прокурорского надзора в указанной сфере и направлениям совершенствования соответствующей деятельности прокуроров.
В первом параграфе «Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автором сделан вывод, что направления надзора за судебными приставами по ОУПДС напрямую зависят от многообразия
задач, возложенных на данную категорию судебных приставов и их правового статуса. Проведённое исследование позволило сделать вывод, что в общей сложности к основным направлениям прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС относятся:
— надзор за исполнением законов о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе;
— надзор за исполнением законов при обеспечении безопасности судов, присяжных заседателей и иных участников судопроизводства;
— надзор за соблюдением прав и свобод граждан при осуществлении приводов в суды, к судебным приставам-исполнителям и дознавателям службы судебных приставов;
— надзор за исполнением законов об оружии;
— надзор за исполнением законов при обеспечении надлежащего ведомственного контроля в органах ФССП России;
— надзор за соблюдением прав и свобод граждан при осуществлении ад-министративно-юрисдикционной деятельности;
— надзор за соблюдением прав и свобод граждан при применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;
— надзор за исполнением законов при обеспечении безопасности судебных приставов-исполнителей и при содействии им в совершении исполнительных действий.
Во втором параграфе «Типичные нарушения законов, допускаемые судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» отражено, что грубые нарушения закона нередко допускаются в вопросах, касающихся правового статуса судебных приставов по ОУПДС и соблюдения требований и ограничений, предъявляемых к государственным гражданским служащим: приставы не проходят специальной обязательной подготовки, назначения на должность судебных приставов допускаются не на конкурсной основе, приставы не проходят обязательную государственную дактилоскопию, нарушают требования о предоставлении сведений о доходах.
Не меньшее количество нарушений допускается в органах ФССП России в вопросах, связанных с обеспечением безопасности судей, присяжных заседателей и других участников судопроизводства. Полученные в ходе исследования данные свидетельствуют, что территориальные органы ФССП России регулярно допускают искажения в статистической отчётности о выполнении заявок на обеспечение безопасности судебных заседаний; имеются неоднократные факты проноса в залы судебных заседаний холодного и огнестрельного оружия, а также гранат, что приводило к тяжким последствиям в виде гибели людей и их ранения. Получены достоверные факты, когда превышение должностных полномочий судебными приставами по ОУПДС приводило к таким тяжким последствиям как побеги подсудимых из-под стражи.
Типичные нарушения, которые допускаются должностными лицами ФССП России при осуществлении приводов, диссертант на основе имеющихся данных о реальном состоянии законности сгруппировал следующим образом: 1) вынесение постановлений о приводе без достаточных оснований; 2) ненадлежащее оформление и учёт постановлений о приводе, а также результатов исполнения постановлений; 3) нарушения, допущенные непосредственно при осуществлении приводов.
В сфере исполнения законов об оружии исследования показали, что на практике имеются многочисленные нарушения, связанные с учётом, хранением и выдачей оружия и специальных средств: не проводятся обязательные сверки огнестрельного оружия и специальных средств; предоставляется право на ношение огнестрельного оружия лицам, не имеющим такого права; судебные приставы по ОУПДС допускаются к ношению специальных средств без специальной подготовки и без обязательных ежегодных медицинских осмотров.
Автором проанализированы и обобщены многочисленные случаи нарушения закона судебными приставами по ОУПДС в сфере административной юрисдикции. Это возбуждение дела об административном правонарушении при отсутствии события или состава административного проступка; заведомо незаконное привлечение лица к административной ответственности; порочная
практика «палочной» системы отчётности с подачи руководства ФССП России и, как следствие, искажение отчётности.
В ходе исследования получены данные об отсутствии надлежащего ведомственного контроля за применением судебными приставами по ОУПДС физической силы и специальных средств, в том числе и при осуществлении приводов граждан, что влечёт за собой незаконное сокрытие многочисленных случаев применения насилия к гражданам, которые остаются вне сферы прокурорского надзора.
В третьем параграфе «Пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор излагает направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов и заключает, что в подавляющем большинстве своём они зависят от правового регулирования как прокурорского надзора в данной отрасли, так и деятельности поднадзорных прокурорам органов и должностных лиц.
Наиболее эффективным и значительным шагом по совершенствованию надзора за исполнением законов судебными приставами, в том числе и судебными приставами по ОУПДС, было бы внесение в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» самостоятельной главы, определяющей предмет этой отрасли прокурорского надзора и полномочия прокурора в ней.
По мнению автора, существуют и иные пути, которые позволят совершенствовать прокурорский надзор в данной сфере деятельности, не дожидаясь внесений изменений в федеральный закон. Одним из таких путей является принятие соответствующего организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации, которым могли бы быть определены ключевые задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС.
Кроме того, диссертант полагает, что на современном этапе проблемы нормативно-правового регулирования деятельности судебных приставов по
ОУПДС мешают не только судебным приставам осуществлять свои функции, но и являются серьёзным препятствием для полноценного осуществления прокурорского надзора. В первую очередь речь идёт о том, что судебные приставы по ОУПДС, обеспечивая установленный порядок деятельности судов, не имеют единого всероссийского (типового) установленного порядка деятельности судов или единых (типовых) правил поведения в суде, которые они должны обеспечивать.
Кроме того, представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон «О судебных приставах», которые бы закрепляли право судебных приставов по ОУПДС осуществлять пропускной режим в здание и помещения суда, а также производить без соблюдения специальной процедуры (понятые, протокол и т.п.) осмотр вещей у посетителей суда в профилактических целях, то есть даже при отсутствии оснований полагать, что указанные лица имеют при себе оружие и иные представляющие угрозу для безопасности окружающих предметы, вещества и средства.
По мнению автора, для более эффективного решения вопросов прокурорского надзора за законностью осуществления приводов граждан необходимо внесение изменений в п. 1 ст. 11 Закона «О судебных приставах» и в ч. 7 ст. 113 УПК РФ. Предлагаются и другие законодательные новеллы.
В заключении подводится итог проведённому научному исследованию, формулируются основные выводы, прогнозируются возможности использования полученных результатов для дальнейших исследований в области совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС.
В приложениях приводятся примененные для исследования анкеты, результаты анкетирования, предложения о внесении изменений в действующее законодательство и разработанный автором проект организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Пак, В. А. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов [Текст] / В.А. Пак // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2010. —№ 1. — С. 23-27. — 0,6 п.л.
2. Пак, В. А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оружии судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов Федеральной службы судебных приставов [Текст] / В.А. Пак // Известия Иркутской государственной экономической Академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — электронное издание. — 2012. — № 5. — URL:http://eizvestia.isea.ru/reader/archive. aspx?n=458.— 0,5 п.л.
3. Пак, В. А. Сравнительно-правовой анализ истории развития службы судебных приставов в России как органа обеспечения установленного порядка деятельности судов [Текст] / В.А. Пак // Сибирский юридический вестник.— 2011. — № 4. — С. 23-28. — 0,6 п.л.
4. Пак, В. А. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов при осуществлении приводов [Текст] / В.А. Пак // Мир юридической науки. —2012. — № 9. — С. 76-87. — 1,1 п.л.
5. Пак, В. А. Функционирование механизма государственного управления: вопросы деятельности судебных приставов и прокурорский надзор [Текст] / В.А. Пак // Сибирский юридический вестник. — 2012. — № 4. — С. 90-98. — 0,9 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
6. Пак, В. А. Обеспечение установленного порядка деятельности судов России и Китая: сравнительно-правовой анализ [Текст] / В.А. Пак // Государство и правовые системы стран Азиатско-Тихоокеанского региона: перспективы сотрудничества с Российской Федерацией: материалы III Международной научно-практической конференции (г. Улан-Удэ, 17-19 июня 2010 г.) / науч. ред. Ю. И. Скуратов. — Ч. 2. — Улан-Удэ : Изд-во Бурятского госуниверситета, 2011. — 200 с. — С. 25-27. — 0,4 п.л.
7. Пак, В. А. Взаимодействие с прокуратурой [Текст] / В.А. Пак // Настольная книга судебного пристава-исполнителя: учебно-практическое пособие / под общ. ред. В. А. Гуреева. — М. : Статут, 2011. — С. 62-64. — 0,25 п.л.
8. Пак, В. А. К вопросу об истории развития института судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов [Текст] / В.А. Пак // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: сборник статей. — Иркутск : Иркутский юрид. ин-т (филиал) Академии ГТС РФ, 2009. — № 6. —
С. 83-89. — 0,4 п.л.
9. Пак, В. А. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами [Текст] / В.А. Пак // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: сборник статей. — Иркутск : Иркутский юрид. ин-т (филиал) Академии ГП РФ, 2010. — № 7. — С. 191-200. — 0,4 п.л.
10. Пак, В. А. Организация ведомственного контроля в деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в Федеральной службе судебных приставов и прокурорский надзор за ним [Текст] / В.А. Пак // Законность и правопорядок на современном этапе развития общества: сб. материалов Международной научно-практической конференции от 31 октября 2012 г. — Краснодар, ЦНТИ, 2012. —С. 381-388. — 0,3 п.л.
11. Пак, В. А. О необходимости осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов при реализации ими полномочий в сфере административной юрисдикции [Текст] / В.А. Пак // Обеспечение национальной безопасности в Российской Федерации: сб. материалов научной конференции, проведённой на юридическом факультете МосГУ (22 ноября 2012 г.) / отв. ред. А.Ю.Винокуров.— М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2012. — С. 85-89.— 0,4 п.л.
12. Пак, В.А. Обеспечение пропускного режима и досмотра граждан судебными приставами по ОУПДС в судах: проблемы правового регулирования и прокурорского надзора [Текст] / В.А. Пак // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции: материалы VII международной заочной научно-практической конференции (28 ноября 2012 г.). — М. : Изд. «Международный центр науки и образования», 2012. — С. 125-135. — 0,9 п.л.
13. Пак, В. А. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов при обеспечении безопасности судов, судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса [Текст] / В.А. Пак // «Государство и право в современных условиях»: материалы международной заочной научно-практической конференции. Часть II (3 декабря 2012 г.). — Новосибирск : Изд. «СибАК», 2012. — С. 46-51. — 0,35 п.л.
Общий объем публикаций составляет 7,1 п. л.
Подписано в печать 03.09.2013 Усл. печ. л. 1,4 Уч. - изд.л. 1,4
Тираж 150 экз. Наряд № 71
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, к. 1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
04201361817
Пак Валерий Александрович
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ
Специальность: 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор А.Ю. Винокуров
Москва-2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение............................................................................... 4
Глава 1. Теоретические и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов........................ 20
§1.1. История развития и современное состояние правового регулирования деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов................................................ 20
§ 1.2. Место прокурорского надзора в системе контроля за деятельностью судебных приставов по обеспечению установленного порядка
деятельности судов.................................................................. 45
§ 1.3. Предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного
порядка деятельности судов....................................................... 61
Глава 2. Организация прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов........................................................ 71
§ 2.1. Состояние прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов....................................................................... 71
§2.2. Основные элементы организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов............................................. 81
§ 2.3. Взаимодействие прокуроров с судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов...................... 99
Глава 3. Особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов................................. 111
§3.1. Основные направления прокурорского надзора за исполнением
законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов.......................................................... 111
§3.2. Типичные нарушения законов, допускаемые судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов...... 130
§3.3. Пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного
порядка деятельности судов....................................................... 163
Заключение........................................................................... 183
Библиографический список..................................................... 188
Приложения.......................................................................... 207
Приложение № 1. Результаты анкетирования судебных приставов по
ОУПДС................................................................................. 207
Приложение № 2. Результаты анкетирования государственных обвинителей................................................................................. 211
Приложение № 3. Результаты анкетирования прокуроров городов и
районов................................................................................. 213
Приложение № 4. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»..... 214
Приложение № 5. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и в Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации»............................. 216
Приложение № 6. Проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов»................................................... 220
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования работы органов прокуратуры по поддержанию должного состояния законности в деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и важностью роли прокурорского надзора за исполнением законов этими должностными лицами.
Вопрос о потребности в осуществлении прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов возник с момента вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах», в пункте 4 ст. 19 которого закреплено, что «надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинённые ему прокуроры»1.
Выделение на законодательном уровне надзора за исполнением законов судебными приставами как самостоятельной отрасли (направления) прокурорского надзора произошло в связи с принятием Федерального закона 10.02.1999 №31-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», которым п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» был дополнен словами «надзор за исполнением законов судебными приставами»2.
С этого времени одним из наиболее актуальных и значимых направлений научных исследований стало рассмотрение различных аспектов и проблем обеспечения надлежащего надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями, тогда как вопросам надзора за деятельностью судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности
1 О судебных приставах : федер. закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 30. — ст. 3590.
-у
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 10.02.1999 № 31-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1999.—№7.— ст. 878.
судов (далее - судебные приставы по ОУПДС) уделялось незначительное внимание.
Вместе с тем деятельность судебных приставов по ОУПДС не менее значима по сравнению с деятельностью судебных приставов-исполнителей, так как она напрямую связана с соблюдением прав и свобод, обеспечением безопасности различных субъектов судопроизводства, нередко направлена на ограничение конституционных прав граждан.
Так, только в 2012 году судебными приставами по ОУПДС выполнено более 6 600 ООО заявок на обеспечение безопасности судебных заседаний и около 5 200 000 заявок на обеспечение безопасности судебных приставов-исполнителей при совершении ими исполнительных действий. Принудительно доставлено на основании постановлений судов, судебных приставов-исполнителей и дознавателей службы судебных приставов 954 232 человека1.
Должностными лицами ФССП России, в том числе и судебными приставами по ОУПДС, в 2012 году возбуждено 475 586 дел об административных правонарушениях, существенная часть из которых (194 599 дел) рассмотрена должностными лицами ФССП России. Из дел, рассмотренных судами, прекращено 1 729 производств, свыше 41 % которых прекращены за отсутствием события или состава административного правонарушения2.
Повышенное внимание осуществлению прокурорского надзора за судебными приставами по ОУПДС обусловливается рядом факторов:
— судебные приставы по ОУПДС при выполнении своих обязанностей по осуществлению приводов, оказанию содействия судебным приставам-исполнителям и дознавателям непосредственно участвуют в применении мер процессуального и иного принуждения к гражданам и юридическим лицам, допуская при этом нарушения закона;
1 О работе территориальных органов ФССП России по обеспечению установленного порядка деятельности судов : письмо заместителя Директора ФССП от 19.02.2013 № 2/03-3978-РС // Архив ИЮИ (ф) А ГП РФ.
■у
О реализации полномочий административной юрисдикции : письмо Директора ФССП от 29.01.2013 № 12/04-1771 -АП // Архив ИЮИ (ф) А ГП РФ.
— судебные приставы по ОУПДС при осуществлении своих обязанностей систематически применяют физическую силу и специальные средства по отношению к гражданам, попадающим в сферу судебного и исполнительного производства;
— судебные приставы по ОУПДС в соответствии с Федеральным законом «О судебных приставах» и КоАП РФ обладают широкими администра-тивно-юрисдикционными полномочиями по отношению к гражданам, попадающим в сферу их деятельности;
— ненадлежащее исполнение или неисполнение судебными приставами по ОУПДС возложенных на них обязанностей препятствует реализации гражданами и иными лицами права на рассмотрение судами дел в разумные сроки, а также ставит под угрозу безопасность судей, лиц, участвующих в деле, в том числе и прокуроров, и иных субъектов, присутствующих в судебных заседаниях;
— в настоящее время численность судебных приставов по ОУПДС в Федеральной службе судебных приставов превышает 22 тыс. человек, на вооружении которых находится современное боевое (в том числе автоматические) оружие, что обусловливает необходимость проверок правомерности его приобретения, хранения, ношения и использования.
Кроме того, в процессе своей деятельности судебные приставы по ОУПДС нередко допускают нарушения закона, ограничивающие конституционные права граждан: на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность жилища, на свободу передвижения (соответственно ст. ст. 22, 25 и 27 Конституции РФ). Зачастую данные нарушения допускаются из-за несовершенства правового регулирования деятельности судебных приставов по ОУПДС, в силу отсутствия надлежащего ведомственного контроля, а также в результате умышленных противоправных действий отдельных приставов.
Ослабление прокурорского надзора за исполнением законов данной категории судебных приставов в условиях допускаемого законом применения
ими мер принудительного характера, несомненно, сказывается на состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан.
В связи с этим исследование специфики прокурорского надзора за исполнением законом судебными приставами по ОУПДС, позволяющее выявить проблемные вопросы в осуществлении рассматриваемого направления надзорной деятельности прокуроров и высказать обоснованные предложения по совершенствованию соответствующей работы и действующего законодательства, является актуальным на современном этапе функционирования органов прокуратуры.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на очевидную значимость необходимости осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, какие-либо специальные комплексные научные исследования вопросов совершенствования прокурорского надзора в данной сфере деятельности практически отсутствуют и в юридической литературе широко не освещены.
Как показал анализ юридической литературы, проблемы, касающиеся прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, входили в круг интересов немногих учёных, таких как В. Н. Галузо, О. А. Галустьян, которые не признавали актуальность надзора на данном направлении.
Отдельные авторы, например, И. С. Викторов, соглашаясь с тем, что надзор за деятельностью судебных приставов по ОУПДС должен входить в сферу прокурорского надзора, тем не менее, склоняются к тому, что интересы прокурора в основном ограничивается рамками обеспечения законности в сфере исполнительного производства.
Специальные исследования, касавшиеся прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами, проводились в кандидатских диссертациях С. Н. Бочаровой «Совершенствование прокурорского надзора в исполнительном производстве: проблемы теории и практики» (М., 2002 г.); Т. Г. Воеводиной «Прокурорский надзор за исполнением законов судебными
приставами-исполнителями при исполнении судебных постановлений по гражданским делам» (М., 2002 г.); Ю. Н. Гринько «Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами исполнителями» (М., 2004 г.). Однако, эти авторы, как следует из названий приведённых диссертаций, в своих работах проводили исследования вопросов, преимущественно связанных с осуществлением прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями.
Фактически только А. Ю. Винокуров в своих работах выделяет надзор за судебными приставами в самостоятельное направление (отрасль) прокурорского надзора и при этом разделяет надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями и надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, исходя из особенностей задач и полномочий разных категорий судебных приставов1.
Таким образом, проблема реализации органами прокуратуры полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС в теории прокурорского надзора на диссертационном уровне не исследовалась с точки зрения комплексности и взаимообусловленности с полномочиями по надзору за исполнением законов судебными приставами-исполнителями.
Разрешение проблем, препятствующих осуществлению эффективного прокурорского надзора на рассматриваемом направлении, предопределяет необходимость исследования автором избранной тематики.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации прокурором совокупности полномочий по организации и осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов и
1 См.: Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами (проблемы организации и правового регулирования) : пособие. — М.: МНЭПУ, 2000; Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор и отраслевая идентификация сферы исполнительного производства // Исполнительное право. — 2012. — № 2.
должностными лицами Федеральной службы судебных приставов, обеспечивающими руководство их деятельностью и контроль за ней.
Предметом исследования является деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, закономерности, присущие рассматриваемой деятельности, и проблемы, с которыми сталкиваются прокуроры в процессе её осуществления, а также особенности нормативно-правового регулирования функциональной работы прокуроров и судебных приставов.
Целями диссертационного исследования являются:
— определение и обоснование места прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС в надзорной деятельности прокуратуры и её отрасли — надзора за исполнением законов судебными приставами;
— разработка теоретической и методологической базы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС в целях восполнения пробелов в науке о прокурорской деятельности и практических рекомендаций по осуществлению рассматриваемого направления надзорной деятельности;
— формулирование обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов по ОУПДС и регулирующего прокурорский надзор за исполнением ими законов.
Для достижения поставленных целей определены следующие задачи:
— дать сравнительно-правовую оценку правовым актам, характеризующим историю становления и развития службы судебных приставов как органа, обеспечивающего установленный порядок деятельности судов;
— проанализировать законодательство, регламентирующее деятельность судебных приставов по ОУПДС и разработать предложения о внесении изменений в действующие нормативные правовые акты;
— проанализировать практику прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами и практику ведомственного контроля в Федеральной службе судебных приставов за законностью деятельности судебных приставов по ОУПДС;
— изучить состояние законности в сфере деятельности судебных приставов по ОУПДС;
— установить и систематизировать типичные нарушения законов, допускаемые в деятельности судебных приставов по ОУПДС;
— определить предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— выявить имеющиеся проблемы в организации работы и непосредственной деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— предложить пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— разработать методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС;
— проанал�
