АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю»
ЧЕРТОВ Александр Александрович
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ГРАЖДАН НА ЗЕМЛЮ
Специальность: 12.00.11 - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 3 (ШН 2011
Екатеринбург 2011
4850820
Диссертация выполнена на кафедре прокурорской деятельности Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия».
Научный руководитель — доктор юридических наук,
профессор
Семенов Владимир Михайлович
Ведущая организация — Государственное образовательное учреж-
Защита состоится 1 июля 2011 г. в 13.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.282.03 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан йХ^мцая 2011 г.
Ученый секретарь
Официальные оппоненты
— доктор юридических наук, профессор
Отческая Татьяна Ивановна, кандидат юридических наук Гонибесов Дмитрий Александрович
денне высшего профессионального образования «Удмуртский государственный университет»
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Конституционными в РФ признаны право граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36), а также право граждан, являющихся собственниками земельных участков, владеть, пользоваться и распоряжаться землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36). Земельным кодексом РФ, а также иными федеральными законами в соответствии с положениями ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, предусмотрены иные права граждан на землю1.
В современных условиях, характеризующихся социальной и экономической нестабильностью, вопрос о соблюдении права собственности и иных прав граждан на землю особо важен, поскольку земля как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ) при условии грамотного перераспределения ее между землепользователями, а также ее рационального использования и надлежащей охраны способна обеспечить жизненно важные потребности российских граждан и способствовать преодолению последствий экономического кризиса. Кроме того, от обеспечения соблюдения прав граждан на землю зависит реализация приоритетных национальных проектов «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
В ст. 2 Конституции РФ закреплено, что защита прав граждан на землю - обязанность Российского государства. Особое место в их защите имеет деятельность прокуратуры РФ, наделенной полномочиями по выявлению нарушений прав граждан в сфере земельных
1 Права граждан на землю относятся не к правам человека, принадлежащим каждому от рождения, а к правам гражданина, предоставляемым государством в силу гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства наделяются этпмн правами в силу пришдпа национального режима, с учетом возможности ограничения их прав по сравнению с правами российских граждан. Этим обосновано название настоящей работы, положения и выводы которой в полной мере относятся, с учетом особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства как субъектов земельных правоотношений, и к прокурорскому надзору за соблюдением их прав на землю.
отношений, реагированию на них и их предупреждению. Однако несмотря на значительную работу органов прокуратуры в сфере соблюдения прав граждан на землю, состояние законности в этой области продолжает оставаться неблагополучным, о чем свидетельствует анализ статистических данных органов прокуратуры, материалов судебной, прокурорской, следственной и иной правоприменительной практики, прессы, научных работ и публикаций.
В частности, по данным Генеральной прокуратуры, в 2007 г. выявлено 143 118 нарушений законодательства о землепользовании, в том числе нарушений земельных прав граждан (на 27,3 % больше, чем в 2006 г.), включая принятие 36 223 незаконных и нарушающих земельные права граждан правовых актов (+21,7%), в 2008 г. - 121 285 (на 15,3% меньше, чем в предыдущем году) нарушений, в том числе 25 028 (на 30,9% меньше) названных правовых актов, в 2009 г. - 110 130 нарушений (-9,2%), в том числе 20 832 (-16,8 %) при принятии правовых актов.
Уровень нарушений прав граждан на землю очень высок, а их круг чрезвычайно обширен. Они совершаются практически во всех сферах земельных отношений. Нарушения прав граждан на землю допускаются как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Повсеместно в РФ распространено принятие органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушающих права граждан на землю, а также непринятие указанными органами нормативных правовых актов, необходимых для реализации прав граждан на землю.
В сфере правоприменительной деятельности многочисленные нарушения прав граждан допускаются при предоставлении земельных участков, их изъятии для государственных и муниципальных нужд, принудительном прекращении прав на них, регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, ведении государственного кадастра недвижимости, переводе земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и в иных сферах. Кроме того, нарушения прав граждан на землю допускаются руководителями и органами управления юридических лиц, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также нотариусами, риэлторами, лицами, ведущими крестьянское (фер-
t
мерское) хозяйство, гражданами других категорий. Развитие земельных отношений, идущее в настоящее время довольно интенсивно, характеризуется не только положительными свойствами. Оно имеет и определенные негативные стороны, наиболее опасными из которых являются преступные действия на рынке земли, нарушения требований по рациональному использованию земельных участков, различные формы незаконного завладения землей, зачастую сопряженные с насильственным действиями в отношении собственников и иных правообладателей недвижимости. Весьма распространены такие преступления, посягающие на земельные права граждан, как вымогательство взяток (п. «в» ч. 4 ст. 290 УК РФ), мошенничество (ст. 159 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), совершаемые как в сферах управления земельным фондом, заключения сделок с земельными участками, так и в иных группах земельных правоотношений.
От активности органов прокуратуры в данной области зависят состояние законности и соблюдение земельных прав граждан в России. В случаях включения проверок законности и соблюдения прав граждан в сфере земельных отношений в планы Генеральной прокуратуры РФ, а также при направлении заданий нижестоящим прокурорам о проведении соответствующих проверок количество выявляемых нарушений возрастает. В частности, такое поручение направлялось в 2007 г., в связи с чем в этом году было выявлено больше нарушений, чем в предыдущем. В 2008 г. наблюдалось ослабление прокурорского надзора в данной сфере в связи с переключением внимания прокуроров на другие направления деятельности, что повлекло снижение числа выявленных нарушений, по сравнению с 2007 годом. Вместе с тем уменьшение количества выявленных нарушений может свидетельствовать и об улучшении состояния законности в результате проведенных прокурорами мероприятии в предыдущем периоде. В частности, снижение в 2009 г. количества выявленных нарушений земельного законодательства и прав граждан в сфере земельных отношений обусловлено обнаружением и опротестованием в 2008 г. в рамках плановой проверки значительного количества незаконных актов органов местного самоуправления, поскольку выявление органами прокуратуры незаконных правовых актов, особенно нормативных, нарушающих
земельные права граждан, есть один из путей профилактики их несоблюдения.
В связи с этим особую актуальность имеет научное исследование вопросов и проблем в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, разработка рекомендаций по повышению его эффективности, а также по совершенствованию его правовой основы. Названные факторы и обусловили выбор темы и основных направлений исследования.
Кроме того, изучение литературы позволило сделать вывод о том, что до сих пор не нашли научного решения такие важные вопросы теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в общей структуре прокурорского надзора, его соотношение с прокурорским надзором за исполнением земельного законодательства и защитой прав граждан на землю вне пределов общего надзора прокуратуры. Недостаточно четко обозначены цели и задачи, предмет надзора прокуратуры в рассматриваемой сфере, практически отсутствуют научные разработки проблем применения полномочий и правовых средств прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан, реагированию на них и их профилактике, учитывающие действующее законодательство и состояние законности в сфере земельных отношений, научно-практические рекомендации по решению таких проблем.
Состояние научной разработанности темы. Одной из причин настоящего исследования является недостаточная разработанность как теоретических, так и практических аспектов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю. Например, предметом диссертационного исследования М. В. Клепоносовой стал прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю. Между тем не все права граждан на землю, за соблюдением которых осуществляется общий надзор прокуратуры, относятся к числу конституционных (основных) прав. Кроме того, указанное исследование было проведено до принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. и иных важнейших для реализации прав граждан на землю актов земельного законодательства. В диссертационных работах М. Н. Мирошниченко, Т. В. Ашитковой, В. А. Алиева и Ю. Г. Червяковой анализировались лишь отдельные вопросы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
в рамках прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе и за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса. Некоторые аспекты прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю освещались в ряде монографий, научно-методических пособий и научных статей. В то же время прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю как целостное комплексное явление юридической науки в современных правовых условиях не был непосредственным предметом исследования.
Объектом исследования стали правоотношения в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Предметом исследования являлись нормы российского законодательства, регламентирующие деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав граждан на землю; практика применения этих правовых норм, а также теоретические разработки в области прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Цель исследования - разработка системы теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач: 1) определение места прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в деятельности органов прокуратуры и формулирование определения понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю»; 2) установление предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю; 3) конкретизация целей и задач прокурорского надзора в рассматриваемой сфере на современном этапе развития российского общества; 4) выявление особенностей и проблем применения, а также недостатков полномочий и правовых средств прокурора, используемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, выработка рекомендаций по совершенствованию этих полномочий и правовых средств, практики их применения и по решению проблемных ситуаций, возникающих в связи с недостатком полномочий прокуроров и несовершенством правовых средств; 5) выработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность
прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав граждан на землю; 6) разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование организации и деятельности органов прокуратуры по выявлению нарушений земельных прав граждан, реагированию на них и их предупреждению.
Методологической основой исследования стали теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания, междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также системно-структурный, статистический, формально-логический и другие методы исследования.
Теоретическая основа диссертации - труды ведущих ученых в области философии права, теории государства и права, конституционного права, прокурорского надзора, земельного и экологического права: А. И. Алексеева, С. С. Алексеева, В. И. Баскова, С. И. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, С. Г. Бывальцевой, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, Н. В. Витрука, Г. А. Волкова, В. В. Гаврилова, М. В. Га-диятовой, Е. А. Галиновской, А. К. Голиченкова, Д. А. Гонибесова, Е. Р. Ергашева, Ю. Г. Жарикова, А. А. Забелышенского, В. К. Звир-буля, С. А. Емельянова, И. А. Иконицкой, А. Ф. Козлова, А. X. Казариной, О. М. Козырь, М В. Клепоносовой, В. В. Клочкова, О. А. Кожевникова, А. Н. Кокотова, В. М. Корельского, Б. В. Ко-робейникова, В. В. Кравчука, О. И. Крассова, В. В. Круглова, В. И. Крусса, В. Г. Мелкумова, Н. В. Мельникова, В. М. Перфильева, В. Д. Перевалова, В. В. Петрова, В. П. Рябцева, В. И. Рохлина, А. П. Сафонова, В. М. Семенова, А. Я. Сухарева, Ю. И. Скуратова, А. П. Спиридонова, Е. А. Сырых, В. С. Тадевосяна, А. Г Халиулина, М. С. Шалумова, В. И. Шинда, В. Ю. Шобухина, В. Б. Ястребова и др. Также были изучены относящиеся к теме работы по уголовному и административному праву.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическая основа исследования - практика работы органов прокуратуры с июля 2007 г. по март 2011 г.: информационно-аналитические доклады НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры, информация о прокурорских проверках в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, размещенная на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ, Управления Генеральной прокуратуры РФ по Уральскому федеральному округу, прокуратур Свердловской, Челябинской и Курганской областей, Уральской транспортной прокуратуры, методические рекомендации, информационные письма, аналитические записки, показатели прокурорской статистики по форме «П», задания нижестоящим прокурорам, докладные записки, материалы прокурорских проверок, акты прокурорского реагирования в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, имеющиеся в прокуратуре Свердловской области, прокуратуре г. Екатеринбурга, а также в районных прокуратурах Екатеринбурга.
В ходе исследования использовались постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума, обзоры законодательства и судебной практики, а также судебные акты Верховного Суда РФ, постановления Пленума, информационные письма и иные судебные акты Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы судебной практики федеральных арбитражных судов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Научная новнзна работы заключается в том, что она представляет собой нестандартное комплексное исследование правовых вопросов деятельности органов прокуратуры по обеспечению соблюдения прав граждан на землю средствами общего надзора, проведенное на основе анализа действующего земельного и иного законодательства и практики его применения. В работе обоснованы теоретические положения и предлагается комплекс практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Кроме того, проведенное исследование позволило по-новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым выска-
заны достаточно устоявшиеся суждения: 1) о месте прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности прокуратуры, его предмете и пределах по сравнению с прокурорским надзором за исполнением законов и законностью правовых актов в рамках общего надзора; 2) о соотношении понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора» и классификации общенадзорных полномочий и правовых средств прокурора; 3) о рекомендациях к методике выявления нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; 4) об обязательности общенадзорных законных требований прокуроров об устранении нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина, фактов их подготовки и покушений на их совершение, их причин и условий, им способствующих, о возможности судебного обжалования таких требований и привлечения к административной ответственности за их неисполнение; 5) о недостатках и необходимости совершенствования общенадзорных полномочий и правовых средств органов прокуратуры, аналитической работы, материально-технического обеспечения, оценки качества работы прокуроров и др.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Определяется место прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в деятельности прокуратуры РФ и формулируется определение данного понятия.
2. Раскрывается содержание и объем понятия «соблюдение прав граждан на землю» с точки зрения прокурорского надзора путем обращения к теории реализации прав личности и учению о реализации норм права в их взаимосвязи.
3. Выявляются специфика предмета прокурорского надзора соблюдением прав граждан на землю, недостатки его законодательно установленной конструкции в части круга поднадзорных субъектов, вносятся предложения по включению юридических лиц и граждан в число субъектов, поднадзорных органам прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и в сфере общего надзора в целом.
4. Определяются цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
5. Выявляется специфика пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю по сравнению с пределами прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
6. Рассматриваются особенности полномочий и правовых средств прокурора в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и проблемы их применения, формулируются предложения по их совершенствованию, рекомендации по их применению.
7. Дается классификация типичных нарушений земельных прав граждан, выявляемых органами прокуратуры, как основы методики проведения прокурорских проверок в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю.
8. Разрабатываются и предлагаются для использования в практике органов прокуратуры рекомендации к методике выявления нарушающих земельные права граждан нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
9. Обосновываются положения об обязательности для поднадзорных субъектов содержащихся в общенадзорных актах прокурорского реагирования требований об устранении нарушений земельных прав граждан, фактов их подготовки и покушений на их совершение, их причин и условий, им способствующих, о возможности судебного обжалования таких требований и привлечения к административной ответственности за их неисполнение.
10. Выявляются недостатки правовой базы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю и вносятся предложения по ее совершенствованию.
11. Выявляются недостатки в организации и деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и вырабатываются рекомендации по их устранению (в частности, по совершенствованию аналитической работы, распределения обязанностей, материально-технического обеспечения, оценки качества работы прокуроров в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные автором научные и практические рекомендации вносят определенный вклад в систему научных знаний в области земельного права и прокурорского надзора, обе-
спечивая целостное представление о прокурорском надзоре за соблюдением прав граждан на землю как о самостоятельном участке общенадзорной деятельности органов прокуратуры.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры и земельные отношения, в деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением прав граждан на землю. Кроме того, они могут быть использованы в процессе повышения квалификации прокурорских работников и обучения студентов в высших юридических учебных заведениях.
Результаты исследования могут быть применимы в ходе дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, за исполнением земельного законодательства, защиты органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в сфере земельных отношений; для подготовки научных, научно-методических пособий для прокуроров, учебно-методических материалов по данной и смежным с ней темам. Выработанные предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы органами прокуратуры в рамках участия в правотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, сформулированные на их основе выводы и рекомендации обсуждались на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, использовались при подготовке научных публикаций. Теоретические и прикладные положения диссертации докладывались соискателем:
1) на всероссийской научно-практической конференции «Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности», организованной юридическим факультетом Сибайского института (филиала) Башкирского государственного университета (Республика Башкортостан, г. Сибай, 3-4 марта 2011 г.);
2) на всероссийской ежегодной научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России»,
проведенной Институтом прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург, 21 марта 2008 г.);
3) на научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России», посвященной 10-летию Института прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург, 23 - 24 октября 2006 г.).
Основные положения исследования отражены в 5 публикациях общим объемом 1,88 п. л., в том числе 2 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований.
Структура диссертационно» работы. Структура и объем работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы работы, анализируется ее научная разработанность, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретическая и практическая значимость исследования, аргументируется его научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, отражены сведения об апробации полученных результатов, структура работы.
Первая глава «Общая характеристика прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю» состоит из четырех параграфов. В ней исследуются признаки понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю» и дается его определение, анализируются предмет, цели, задачи, а также пределы прокурорского надзора на рассматриваемом участке.
В первом параграфе «Определение понятия "прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю"» па основе анализа предлагаемых в отечественной правовой науке подходов к определению понятия «прокурорский надзор» с учетом особенностей прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю дается его дефиниция.
Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю -это участок прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как отрасли общенадзорного комплексного направления прокурорской деятельности, в рамках которого уполномоченными прокурорскими работниками осуществляется деятельность по выявлению нарушений прав граждан на землю, в том числе являющихся правонарушениями, допускаемых субъектами, круг которых определен законом, реагированию на них и их профилактике с использованием общенадзорных полномочий и правовых средств.
Во втором параграфе «Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю» выявлены признаки предмета прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, которыми предлагается считать: 1) виды прав, за соблюдением которых осуществляется прокурорский надзор; 2) круг и иерархичность нормативных правовых актов, исполнение которых проверяется прокурорами; 3) систему субъектов, поднадзорных органам прокуратуры в рамках данного участка деятельности.
Обращение к теории реализации прав личности и учению о реализации норм права позволило исследовать содержание и объем понятия «соблюдение прав граждан на землю» с точки зрения прокурорского надзора. Сделан вывод о том, что прокурорский надзор осуществляется на всех трех этапах реализации прав на землю с учетом пределов надзора, установленных законом: на этапе нормативного закрепления порядка реализации этих прав, на этапе приобретения этих прав гражданами и на этапе непосредственного пользования гражданами правами на землю. Аргументируется, что в ходе надзора на этом участке прокурор обязан выявлять нарушения не только прав граждан на землю (прав собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного срочного пользования, частных и публичных сервитутов и права общего пользования гражданами землей), но и иных земельных прав граждан, т. е. в целом нарушения субъективных прав граждан в сфере земельных отношений (например, права гражданина на равный доступ к получению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исключительного права гражданина на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположено здание, строение или сооружение, находящееся в его собственности). В связи с этим сделан вывод о необходимости внести соответствующие уточнения в определение понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю», предложенное в § 1 главы I работы, указав, что в ходе прокурорского надзора на данном участке прокуроры ведут борьбу не только с нарушениями прав граждан на землю, но и с нарушениями иных земельных прав граждан.
Отмечается, что общий надзор прокуратуры осуществляется за соблюдением как конституционных (основных), так и отраслевых земельных прав граждан. Кроме того, в ходе прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю должно учитываться триединство земли как объекта природы, пользования (хозяйствования) и собственности, что предполагает осуществление надзора за соблюдением земельных прав граждан в рамках надзора за соблюдением конституционного права на благоприятную окружающую среду.
В ходе прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, в отличие от прокурорского надзора за исполнением земель-
ного законодательства, требуется выявлять не только нарушения законов, но и нарушения подзаконных нормативных правовых актов всех уровней, соответствующих законам и иным нормативным актам большей юридической силы, в результате несоблюдения положений которых ущемляются земельные права граждан. Это обусловлено следующими обстоятельствами.
Прокурорский надзор за исполнением законов и прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства как его участок в силу положений ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предполагают осуществление надзора за исполнением положений не всех нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, а только Конституции РФ и законов. Вопрос о необходимости надзора за исполнением подзаконных нормативных правовых актов является дискуссионным. Между тем при определении в ст. 26 Закона о прокуратуре предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю законодатель не указал уровень нормативных правовых актов, исполнение положений которых должно проверяться прокурорами в ходе того и другого надзора. Иначе говоря, законодатель не установил пределов прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, по уровню нормативных правовых актов.
Представляется, что лишь предлагаемый нами подход будет способствовать исключению формализма в работе органов прокуратуры в сфере соблюдения прав граждан на землю. Права граждан на землю могут быть нарушены или существенно ущемлены в результате не только нарушения соответствующих положений законов, но и несоблюдения положений подзаконных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней.
Таким образом, часть деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав граждан на землю совпадает с прокурорским надзором за исполнением земельного законодательства (например, органы прокуратуры выявляют многочисленные факты предоставления организациям и гражданам земельных участков для жилищного строительства без проведения аукционов, чем нарушаются положения ст. 30.1 Земельного кодекса РФ и права иных лиц на равный доступ к приобретению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности). Но часть
прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю не совпадает с прокурорским надзором за исполнением земельного законодательства. Это надзор за исполнением положений подзаконных нормативных правовых актов, наблюдение за соблюдением которых не входит в предмет прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, но в результате нарушения положений которых ущемляются земельные права граждан.
Сделан вывод о том, что в перечень субъектов, поднадзорных органам прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и в сфере общего надзора в целом, необходимо включить юридических лиц и граждан. Более того, наделение прокурора общенадзорными и ненадзорными полномочиями по реагированию на нарушения земельных прав граждан, допускаемые этими субъектами, несмотря на то, что они не названы в ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, позволяет отнести их к числу поднадзорных субъектов в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и общего надзора в целом.
В третьем параграфе «Цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю» цели прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю и в целом деятельности прокуратуры в сфере земельных отношений определены как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в сфере земельных отношений.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю должны состоять в выявлении нарушений земельных прав граждан, допускаемых поднадзорными субъектами, принятии мер, направленных на их устранение и предупреждение: 1) при закреплении положений, касающихся реализации прав граждан на землю, в нормативных правовых актах, т. е. при принятии таких правовых актов поднадзорными прокуратуре субъектами; 2) при приобретении гражданами прав на землю в порядке, предусмотренном законами и иными нормативными правовыми актами; 3) при пользовании гражданами принадлежащими им правами на землю, т. е. в сфере реализации этих прав в узком смысле слова.
В четвертом параграфе «Пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю» выявляется спецпфи-
ка пределов рассматриваемого участка прокурорского надзора по сравнению с пределами прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, излагаются рекомендации по их совершенствованию.
Пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю обусловлены следующими факторами: 1) кругом поднадзорных субъектов; 2) видами прав, за соблюдением которых осуществляется прокурорский надзор; 3) кругом нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры; 4) характером прокурорского надзора; 5) характером мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений земельных прав граждан, их причин и способствующих им условий, фактов их подготовки и покушений на их совершение.
Такие факторы как круг поднадзорных субъектов, виды прав граждан, за соблюдением которых осуществляется прокурорский надзор, и круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры в анализируемой сфере, рассмотрены в рамках вопроса о предмете надзора.
Согласно общепринятой в теории прокурорского надзора точке зрения характер прокурорского надзора состоит в том, что главным критерием оценки деятельности поднадзорных субъектов служит законность их действий и актов, прокурор не вправе подменять другие органы, действия прокурора не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности, не урегулированной законом.
В работе анализируется соотношение прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю и государственного контроля. Делается вывод о том, что полномочия государственных органов, осуществляющих государственный земельный контроль, не являются постоянными, в связи с чем пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в части недопустимости подмены прокуратурой органов государственного земельного контроля изменяются по мере развития законодательства.
Формулируются рекомендации по совершенствованию соотношения компетенции органов прокуратуры и органов государственного земельного контроля в сфере соблюдения прав граждан на землю. Предлагается закрепить за контролирующими органами такие обязанности:
осуществлять контроль за соблюдением прав граждан на землю; выяснять в случаях поступления информации о нарушениях земельных прав граждан, способны ли пострадавшие лица самостоятельно защищать свои права в судебном порядке;
разъяснять гражданам порядок защиты их земельных прав; передавать в органы прокуратуры информацию обо всех нарушениях земельных прав граждан с целью совершенствования аналитической работы органов прокуратуры и др.
Круг и иерархичность нормативных правовых актов, исполнение которых проверяет прокуратура, обусловливают специфику прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю. Если в рамках прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, не урегулированную законами, то в ходе прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю полномочия органов прокуратуры шире: они вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, урегулированную законами, а также подзаконными нормативными правовыми актами, в результате несоблюдения положений которых нарушаются земельные права граждан. Иными словами, прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, не урегулированную законами и соответствующими им подзаконными нормативными правовыми актами. В связи с этим предлагается внести соответствующие дополнения в ст. 26 Закона о прокуратуре.
Сущность характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений земельных прав, их причин и способствующих им условий, фактов их подготовки и покушений на их совершение, как границы общего надзора прокуратуры состоит в отсутствии у прокуроров административных полномочий: они не вправе и не должны принимать меры к прямому устранению нарушений закона. Их миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом.
В литературе высказано мнение, что неадминистративный характер прокурорских полномочий по устранению нарушений зако-
нов, прав и свобод человека и гражданина, их причин и условий, которые им способствуют, фактов их подготовки и покушения на их совершение подразумевает, что общенадзорные акты прокурорского реагирования являются обязательными только для рассмотрения, но не для исполнения.
Такое мнение может привести к дискредитации прокурорского надзора и снижению его эффективности и опровергается анализом положений Закона о прокуратуре, прокурорской и судебной практики. Прокурор в сфере общего надзора сам не устраняет нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина, но требует их устранения от поднадзорных субъектов, и его требования как представителя государства, если они являются законными и вытекают из его полномочий обязательны для исполнения соответствующими субъектами согласно положениям ст. 6, 22, 27 Закона о прокуратуре. За неисполнение законных требований прокурора по устранению совершенных, совершаемых и готовящихся нарушений земельных прав граждан, а также причин и условий, им способствующих предусмотрена административная ответственность в ст. 17.7 КоАП РФ.
Глава вторая диссертации «Правовые средства и полномочия прокурора, применяемые в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю» включает в себя четыре параграфа. Здесь дается общая характеристика полномочий и правовых средства прокурора в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, анализируются правовые средства и полномочия прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан, реагированию на них и их предупреждению.
В первом параграфе «Общая характеристика полномочии и правовых средств прокурора, применяемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю» рассматривается соотношение понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора» применительно к надзору за соблюдением прав граждан на землю, дается классификация этих полномочий и правовых средств.
Во втором параграфе «Правовые средства и полномочия прокурора по выявлению нарушении земельных прав граждан»
исследуются проблемы и особенности применения общенадзорных полномочий и правовых средств выявления нарушений законов, а также прав и свобод человека и гражданина в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, формулируются предложения по их совершенствованию.
Дается классификация типичных нарушений земельных прав граждан, выявляемых органами прокуратуры на каждом из трех этапов реализации прав граждан на землю как основа методики проведения прокурорских проверок в рассматриваемой сфере.
Нарушения, выявляемые органами прокуратуры на первом этапе реализации прав граждан на землю, т. е. в сфере принятия нормативных правовых актов, закрепляющих порядок их реализации, подразделяются на две группы: одна их часть связана с принятием нарушающих земельные права граждан нормативных правовых актов, а другая - с непринятием нормативных правовых актов, необходимых для реализации этих прав.
Диссертантом разработаны и предлагаются для использования в практике органов прокуратуры рекомендации к методике выявления нарушающих земельные права граждан нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Проведенный анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы реализации прав граждан на землю, свидетельствует о том, что не все нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований проверены прокурорами на соответствие изменениям, вносимым в федеральные законы и иные нормативные правовые акты большей юридической силы. Между тем наличие таких противоречий является причиной и условием нарушений земельных прав граждан, в том числе носящих коррупционный характер.
В целях профилактики нарушений земельных прав граждан прокурорам необходимо провести ревизию нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих земельные отношения и связанных с реализацией земельных прав граждан, на соответствие изменениям, внесенным в законы и иные нормативные правовые акты большей юридической силы. При ее проведении возможно использовать следующий метод: в справочно-правовой системе (КонсультантПлюс, Гарант, Кодекс) в строку поиска по тексту вводится текст статьи или ее части, пункта в старой редакции; вводимые слова должны располагаться в одном абзаце. Таким путем выявляются нормативные правовые акты меньшей юридической силы, в которых измененная норма использована в редакции, утратившей силу. Выявленные положения прокурор должен опротестовать либо обратиться с заявлениями об их
оспаривании в судебные органы по подведомственности и подсудности. С учетом того, что в справочно-правовых системах могут содержаться неактуальные редакции нормативных правовых актов муниципального уровня, прокурор города (района) перед опротестованием выявленных указанным методом правовых актов или обращением в органы судебной власти должен истребовать соответствующий нормативный правовой акт в действующей редакции непосредственно из органов местного самоуправления.
Вышестоящим прокурорам, в частности уполномоченным сотрудникам органов прокуратуры субъектов РФ, следует использовать данный способ с целью контроля за нижестоящими прокурорами.
Вместе с тем для оценки законности нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований ограничиваться исключительно предлагаемым методом нельзя. Необходим комплексный анализ таких актов, в том числе с обращением к теории земельного права и судебной практике. Сочетание традиционных методов проверки и изложенного приема будет способствовать повышению эффективности прокурорского надзора и предупреждению нарушений земельных прав граждан.
С использованием данного метода диссертантом было выявлено более 20 действующих в Свердловской области нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней, противоречащих федеральным законам и нарушающих земельные права граждан. Соответственно в органы прокуратуры Свердловской области были внесены предложения о внесении протестов на эти акты или о направлении заявлений в судебные органы.
Изложенные рекомендации могут применяться органами прокуратуры при проверке законности нормативных правовых актов не только в сфере земельных отношений, но и в любых иных сферах, на которые распространяется общий надзор.
На втором этапе реализации прав граждан на землю, т. е. в сфере их приобретения, прокуроры осуществляют надзор во всех сферах земельных правоотношений, соответствующих способам возникновения прав граждан на земельные участки. Прокурорский надзор распространяется на все способы приобретения гражданами прав на земельные участки, однако полномочия прокурора достаточно ограничены в отношении гражданско-правовых способов приобретения прав граждан на землю, к которым относятся сделки с земельными
участками, включая договоры купли-продажи, мены, аренды и др., а также их наследование.
На третьем этапе реализации прав граждан на землю, т. е. в сфере пользования этими правами, прокуроры осуществляют борьбу с нарушениями земельных прав, которые препятствуют владению, пользованию и распоряжению гражданами земельными участками, и с нарушениями прав на землю как объект природы.
В третьем параграфе «Правовые средства и полномочия прокурора по реагированию на нарушения земельных прав граждан» исследованы особенности применения общенадзорных правовых средств и полномочий прокурора по реагированию на нарушения земельных прав граждан, выработаны рекомендации по их использованию и совершенствованию, решению возникающих при этом проблем.
Так, сделан вывод о недостаточности у прокурора полномочий по реагированию на дисциплинарные проступки, посягающие на земельные права граждан. Разрешить эту ситуацию поможет усовершенствование законодательно установленной конструкции представления прокурора путем установления возможности его применения исключительно с целью требования привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности, если для реагирования на сами нарушения земельных прав граждан использовались иные средства прокурорского реагирования. При внесении предложенных изменений в Закон о прокуратуре представление может быть применено, в частности, с целью привлечения к дисциплинарной ответственности работников органов местного самоуправления, ответственных за подготовку проектов муниципальных нормативных правовых актов, если для реагирования на нарушающий земельные права граждан нормативный правовой акт прокурором был применен протест.
Кроме того, для создания условий для реального и полного устранения нарушений земельных прав граждан, их причин и условий, им способствующих, нужно усовершенствовать конструкцию общенадзорного представления прокурора в следующем.
Думается, что в исключительных случаях, связанных с особенностями совершенных нарушений, с учетом времени, необходимого для их устранения, а также их причин и условий, им способствующих, прокурор должен иметь право устанавливать в представлении более длительный (чем один месяц) срок для устранения таких нарушений, их причин и условий, им способствующих.
Также следует закрепить в Законе о прокуратуре положение о том, что в случаях, когда нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина, в том числе нарушения земельных прав граждан, имеют явный характер и (или) могут повлечь существенное нарушение прав и законных интересов граждан и (или) организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, если не будут незамедлительно устранены, прокурор должен иметь возможность требовать в представлении немедленного устранения этих нарушений либо их устранения в установленный им срок, который может быть менее месяца, о чем должно сообщаться прокурору в день исполнения его требования.
Автор пришел к выводу о нецелесообразности введении для указанных целей дополнительных актов прокурорского реагирования, что предлагается некоторыми учеными.
Обосновывается обязательность содержащихся в общенадзорных актах прокурорского реагирования требований об устранении нарушений земельных прав граждан, их причин и способствующих им условий, фактов их подготовки и покушений на их совершение. Аргументируется несостоятельность сложившейся в системе арбитражных судов практики отказов в рассмотрении заявлений об оспаривании' общенадзорных актов прокурорского реагирования и необходимость внесения изменений в Закон о прокуратуре с целью обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на судебную защиту в данной сфере.
Делается вывод, что учению науки прокурорского надзора о соотношении прокурорского надзора и государственного контроля не противоречит обязательность требований протестов прокуроров об отмене или изменении нарушающих земельные права правовых актов полностью или в части, требований представлений прокуроров об устранении нарушений земельных прав граждан, их причин и способствующих им условий, привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а также требований предостережений прокуроров об устранении фактов подготовки и покушений на совершение нарушений земельных прав граждан при обеспечении возможности их судебного обжалования поднадзорными субъектами. Обязательность требований прокуроров не означает их вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность и подмену органов контроля, поскольку не предполагает устранение нарушений самими прокурорами.
Диссертант приходит к заключению, что часть дел об обжаловании общенадзорных протестов и представлений прокуроров подведомственна арбитражным судам. Это предполагает необходимость отнесения к их подведомственности полномочий по рассмотрению части дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ, что обеспечит их более компетентное рассмотрение.
В четвертом параграфе «Полномочия и правовые средства прокурора по профилактике нарушений земельных прав граждан» рассматривается профилактическая роль полномочий и правовых средств прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан и реагированию на них. Характеризуются полномочия и правовые средства прокурора по выявлению фактов подготовки нарушений земельных прав граждан и покушений на их совершение, причин нарушений земельных прав и условий, им способствующих, а также по реагированию на них. Излагаются рекомендации по использованию названных полномочий и правовых средств профилактики нарушений земельных прав, по их совершенствованию.
Так, в Законе о прокуратуре целесообразно закрепить положение о том, что прокуроры во всех случаях выявления нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных прав) обязаны выявлять причины таких нарушений и условия, им способствующие, и принимать меры по реагированию на них.
Также предлагается предусмотреть возможность внесения прокурором представления исключительно на причины нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных прав) и условия, им способствующие, если для реагирования на сами нарушения земельных прав подлежат применению иные правовые средства реагирования.
Кроме того, желательно указать в Законе о прокуратуре, что предостережение о недопустимости нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных прав) должно вноситься при выявлении не только фактов их подготовки, но и фактов покушения на их совершение.
В заключении кратко излагаются выводы теоретического и практического характера.
В приложении формулируются предложения по совершенствованию правовой основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
По теме исследования опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне ВАК:
Чертов А. А. Совершенствование правовой базы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю // Черные дыры в российском законодательстве. - 2010. - № 6. - С. 173-177. - 0,48 п. л.
Чертов А. А. Проблемы судебного обжалования протестов и представлений прокуроров (по материалам общенадзорной деятельности в сфере земельных отношений) // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - № 2. - С. 228-233. - 0,55 п. л.
3. Чертов А. А. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства // Правовая реформа в России: материалы научно-практической конференции молодых ученых и студентов, посвященной 10-летию Института прокуратуры УрПОА (Екатеринбург, 23-24 октября 2006 г.). - Екатеринбург: Издательский дом УрПОА, 2007. - С. 64-69. - 0,3 п. л.
4. Чертов А. А. Достаточность полномочий прокурора по реагированию на нарушения прав граждан при изъятии земельных участков под строительство объектов недвижимости (на примере города Екатеринбурга) // Правовая реформа в России: материалы Всероссийской ежегодной научно-практической конференции молодых ученых и студентов (Екатеринбург, 21 марта 2008 г.) / отв. ред. Л. А. Лазутин, В. Ю. Шобухин. - Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2008. - С. 189-191. - 0,2 п. л.
5. Чертов А. А. Взаимодействие органов прокуратуры с юридической общественностью как средство повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю // Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности: материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Сибай: Изд-во ГУП РБ «СГТ», 2011. - С. 292-296. - 0,35 п. л.
В иных изданиях.
Подписано в печать 27.05.11. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,50. Уч.-изд. л. 1,50. Тираж 100 экз. Заказ № 47
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия». 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23
ИЗДАТЕЛЬСКИМ ДОМ
«Уральская государственная юридическая академия»
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Чертов, Александр Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Общая характеристика прокурорского надзора за соблюдением прав граждан наземлю.
§ 1. Определение понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю».
§ 2. Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
2.1. Виды прав граждан на землю, за соблюдением которых осуществляется общий надзор прокуратуры.
2.2. Нормативные правовые акты, исполнение (соблюдение) положений которых проверяется прокурорами в ходе надзора за соблюдением прав граждан на землю.
2.3. Субъекты, поднадзорные органам прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю.
§ 3. Цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
§ 4. Пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Глава II. Правовые средства и полномочия прокурора, применяемые в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю.
§ 1. Общая характеристика полномочий и правовых средств прокурора, применяемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю.
§ 2. Правовые средства и полномочия прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан.
§ 3. Правовые средства и полномочия прокурора по реагированию на нарушения земельных прав граждан.
3.1. Протест.
3.2. Представление.
3.3. Постановление.;.
3.4. К вопросу о введении иных общенадзорных актов прокурорского реагирования на нарушения земельных прав граждан.
§ 4. Полномочия и правовые средства прокурора по профилактике нарушений земельных прав граждан.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю"
Актуальность темы исследования. Согласно Конституции РФ1 человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Конституционными в РФ признаны право граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36), а также право граждан, являющихся собственниками земельных участков, владеть, пользоваться и распоряжаться землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36). Земельным кодексом РФ , а также иными федеральными законами в соответствии с положениями ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, предусмотрены иные права граждан на землю3.
В современных условиях, характеризующихся социальной и экономической нестабильностью, вопрос о соблюдении права собственности и иных прав граждан на землю особо важен, поскольку земля как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ) при условии грамотного перераспределения ее между землепользователями, а также ее рационального использования и надлежащей охраны способна обеспечить жизненно важные потребности российских граждан и способствовать преодолению последствий экономического кризиса. Кроме того, от обеспечения соблюдения прав граждан на землю зависит реализация приоритетных национальных проектов «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»4.
В ст. 2 Конституции РФ закреплено, что защита прав граждан на землю - обязанность российского государства. Особое место в их защите имеет деятельность
СЗ РФ. 2009. №4. Ст. 445.
2 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3 Права граждан на землю относятся не к правам человека, принадлежащим каждому от рождения, а к правам гражданина, предоставляемым государством в силу гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства наделяются этими правами в силу принципа национального режима, с учетом возможности ограничения их прав по сравнению с правами российских граждан. Этим обосновано название настоящей работы, положения и выводы которой в полной мере относятся, с учетом особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства как субъектов земельных правоотношений, и к прокурорскому надзору за соблюдением их прав на землю.
4 Ашоткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: автореф. дисканд. юрид. наук. М.,
2008. С. 3. прокуратуры РФ, наделенной полномочиями по выявлению нарушений прав граждан в сфере земельных отношений, реагированию на них и их предупреждению. Однако несмотря на значительную работу органов прокуратуры в сфере соблюдения прав граждан на землю, состояние законности в этой области продолжает оставаться неблагополучным, о чем свидетельствует анализ статистических данных органов прокуратуры, материалов судебной, прокурорской, следственной и иной правоприменительной практики, прессы, научных работ и публикаций.
В частности, по данным Генеральной прокуратуры, в 2007 г. выявлено 143 118 нарушений законодательства о землепользовании, в том числе нарушений земельных прав граждан (на 27,3 % больше, чем в 2006 г.), включая принятие 36 223 незаконных и нарушающих земельные права граждан правовых актов (+21,7%)', в 2008 г. - 121 285 (на 15,3% меньше, чем в предыдущем году) нарушений, в том числе 25
028 (на 30,9% меньше) названных правовых актов , в 2009 г. -110 130 нарушений (л
9,2%), в том числе 20 832 (—16,8 %) при принятии правовых актов .
Уровень нарушений прав граждан на землю очень высок, а их круг чрезвычайно ; обширен. Они совершаются практически во всех сферах земельных отношений. Нарушения прав граждан на землю допускаются как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Повсеместно в РФ распространено принятие органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушающих права граждан на землю, а также непринятие указанными органами нормативных правовых актов, необходимых для реализации прав граждан на землю.
В сфере правоприменительной деятельности многочисленные нарушения прав граждан допускаются при предоставлении земельных участков, их изъятии для государственных и муниципальных нужд, принудительном прекращении прав на них, регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, ведении государственного
1 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М.: НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2008. С. 58.
2 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 год: информационно-аналитический доклад. М.: НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. С. 77.
3 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: информационно-аналитический доклад. М.: НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2010. С. 174. кадастра недвижимости, переводе земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и в иных сферах. Кроме того, нарушения прав граждан на землю допускаются руководителями и органами управления юридических лиц, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также нотариусами, риэлторами, лицами, ведущими крестьянское (фермерское) хозяйство, гражданами других категорий. Развитие земельных отношений, идущее в настоящее время довольно интенсивно, характеризуется не только положительными свойствами. Оно имеет и определенные негативные стороны, наиболее опасными из которых являются преступные действия на рынке земли, нарушения требований по рациональному использованию земельных участков, различные формы незаконного завладения землей, зачастую сопряженные с насильственным действиями в отношении собственников и иных правообладателей недвижимости1. Весьма распространены такие преступления, посягающие на земельные права граждан, как вымогательство Л взяток (п. «в» ч. 4 ст. 290 УК РФ ), мошенничество (ст. 159 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), совершаемые как в сферах управления земельным фондом, заключения сделок с земельными участками, так и в иных группах земельных правоотношений.
От активности органов прокуратуры в данной области зависят состояние законности и соблюдение земельных прав граждан в России. В случаях включения проверок законности и соблюдения прав граждан в сфере земельных отношений в планы Генеральной прокуратуры РФ, а также при направлении заданий нижестоящим прокурорам о проведении соответствующих проверок количество выявляемых нарушений возрастает. В частности, такое поручение направлялось в 2007 г.3, в связи с чем в этом году было выявлено больше нарушений, чем в предыдущем. В 2008 г. наблюдалось ослабление прокурорского надзора в данной сфере в связи с переключением внимания прокуроров на другие направления деятельности, что повлекло снижение
1 Иалева А.Ф. Земельные отношения как объект уголовно-правовой охраны по законодательству Российской Федерации: теоретические и правоприменительные аспеюы: дис. канд. юр ид. наук. Н.Новгород, 2007. С. 4.
2 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
3 Генпрокуратура проводит проверку исполнения земельного законодательства в Свердловской области // Сайт Информационного агентства «Новый Регион - Екатеринбург». 11.07.2007. // URL: http-y/w\vw.nr2.ru/ekb/12856-0.html числа выявленных нарушений, по сравнению с 2007 годом1. Вместе с тем уменьшение количества выявленных нарушений может свидетельствовать и об улучшении состояния законности в результате проведенных прокурорами мероприятий в предыдущем периоде. В частности, снижение в 2009 г. количества выявленных нарушений земельного законодательства и прав граждан в сфере земельных отношений обусловлено обнаружением и опротестованием в 2008 г. в рамках плановой проверки значительного количества незаконных актов органов местного самоуправления2, поскольку выявление органами прокуратуры незаконных правовых актов, особенно нормативных, нарушающих земельные права граждан, есть один из путей профилактики их несоблюдения.
В связи с этим особую актуальность имеет научное исследование вопросов и проблем в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, разработка рекомендаций по повышению его эффективности, а также по совершенствованию его правовой основы. Названные факторы и обусловили выбор темы и основных направлений исследования.
Кроме того, изучение литературы позволило сделать вывод о том, что до сих пор не нашли научного решения такие важные вопросы теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в общей структуре прокурорского надзора, его соотношение с прокурорским надзором за исполнением земельного законодательства и защитой прав граждан на землю вне пределов общего надзора прокуратуры. Недостаточно четко обозначены цели и задачи, предмет надзора прокуратуры в рассматриваемой сфере, практически отсутствуют научные разработки проблем применения полномочий и правовых средств прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан, реагированию на них и их профилактике, учитывающие действующее законодательство и состояние законности в сфере земельных отношений, научно-практические рекомендации по решению таких проблем.
1 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 год. С. 77.
2 Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год. С. 174.
Состояние научной разработанности темы. Одной из причин настоящего исследования является недостаточная разработанность как теоретических, так и практических аспектов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю. Например, предметом диссертационного исследования М. В. Клепоносовой стал прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю1. Между тем не все права граждан на землю, за соблюдением которых осуществляется общий надзор прокуратуры, относятся к числу конституционных (основных) прав. Кроме того, указанное исследование было проведено до принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. и иных важнейших для реализации прав граждан на землю актов земельного законодательства. В диссертационных работах М. Н. Мирошниченко , Т. В. Ашитковой3, В. А. Алиева4 и Ю. Г. Червяковой5 анализировались лишь отдельные вопросы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в рамках прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе и за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса. Некоторые аспекты прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю
7 8 освещались в ряде монографий , научно-методических пособий и научных статей .
1 Клепоносова М. В. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю: дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.
2 Мирошниченко М. Н. Деятельность прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе: дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.
3 Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: дисканд. юрид. наук. М., 2008.
4 Алиев В. А. Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России: дис. канд. юрвд. наук. М., 2004.
5 Червякова Ю. Г. Проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в РФ: дис. канд. юрид, наук. М., 1999.
6 См.: Государственный котроль и защита предпринимательства: моногр. / Н.Д. Бут, А.Н. Ларьков, A.B. Папамарчук. М., 2009 (URL: htlp://genproc.gov.ru/docurnents/nauka/document-56/); Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М.: Экслит, 2002. С. 267,270,376- 377,383,396-400.
7 См.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: науч.-метод. пособие) / Н.Д. Бут, А.Н. Ларьков, A.B. Паламарчук. М., 2008 (URL: http://genproc.gov.ru/documents/nauka/docurnent-350; Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов: сб. науч.-методич. рекомендаций для прокуроров. М., 2008 (http://genproc.gov.ru/doc iKTients/nauka/documenH 1 Г).
8 См.: Викторов И., Ашиткова Т. Надзор за исполнением законодательства о землепользовании // Законность. 2004. № 2. С. 27-30; Ашиткова Т. Государственный земельный контроль//Законность. 2007. №9. С. 43-44; Викторов И. С., Земеров Н. Н. Вопросы прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере градостроительной и жилищной деятельности // Жилищное право. 2008. № 8. С. 26-31; Земеров Н. Надзор за соблюдением законодательства в сфере градостроительной деятельности // Законность. 2007. № 8. С. 28-30; Стародубова В.В. Прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства в земельной сфере (по материалам прокуратуры Волгоградской области) // Аюуальные проблемы обеспечения законности в налоговой сфере: сб. науч. тр. Ч. 2 / Под ред. T.A. Дикановой. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. 2005. С. 17-21; Круглов В.В., Вараксин В.В., Леонтьева HJI., Пономарева И.П. К вопросу об участии органов прокуратуры в обеспечении консппуционных прав граждан в сфере природопользования и
В то же время прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю как целостное комплексное явление юридической науки в современных правовых условиях не был непосредственным предметом исследования.
Объектом исследования стали правоотношения в сфере прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Предметом исследования являлись нормы российского законодательства, регламентирующие деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав граждан на землю; практика применения этих правовых норм, а также теоретические разработки в области прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Цель исследования — разработка системы теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач: 1) определение места прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в деятельности органов прокуратуры и формулирование определения понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю»; 2) установление предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю; 3) конкретизация целей и задач прокурорского надзора в рассматриваемой сфере на охраны окружающей среды в регионе // Проблемы совершенствования экологического законодательства и практики его применения: материалы науч.-практ. конф. (май 2005 г.). Екатеринбург: УрПОА. 2005. С. 58-68; Мирзаев З.М. Роль правоохранительных органов в профилактике регистрации незаконных сделок с землей // Российский следователь. 2006. № 11. С. 60-61; Никонов В. Надзор за деятельностью органов местного самоуправления по соблюдению градостроительного законодательства // Законность. 2008. № 10. С. 7-10; Зябкина Н. Надзор за исполнением земельного законодательства // Законность. 2001. № 5. С. 2 -4; Макаренко М. Л., Якунин Д. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в 60 -70-х годах XX века // История государства и права. 2009. № 2. С.35 - 37; Кречетов Д. В. Организация и проведение проверок исполнения законодательства при предоставлении и использовании земель, выделенных под строительство // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст. Вып. 67 под общ. ред. А. X. Казариной. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ. 2003. С. 148-155; Звешнцев А. И. Об опыте прокурорского надзора за исполнением законодательства о сохранности и использовании земель сельскохозяйственного назначения // Из опыта работы городских и районных прокуроров в современных условиях. Вып. 2: Методическое пособие по материалам совещания-семинара городских и районных прокуроров Приволжского федерального округа. Н. Новгород: Цешр инновационных технологий, 2005. С. 268 - 272; Винокуров А., Червякова Ю. Проверки исполнения Земельного законодательства//Законность. 1997.№8. С. 18-23; Червякова Ю. Рассмотрение земельных споров//Законность. 1998.№
4. С. 33 - 36; Винокуров К. Как используются земли железнодорожного транспорта // Законность. 2000. № 8. С. 34 - 38; Кириллова С. Особенности сдачи в аренду земельных участков // Законность. 2004. № 1. С. 49 - 52; Черевчина И. Выбор земельного участка: Государственная экологическая эксперпга // Законность. 2005. № 10. С. 26 - 28; Корчемагина Е. Судебное рассмотрение земельных споров // Законность. 2005. № 12. С. 34 - 36; Мирошниченко М. Надзор за исполнением земельного законодательства органами местного самоуправления // Законность. 2008. № 8. С. 20-21; Отческая Т. И. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства // Журнал российского права 2002. № U.C. 52-56; Тимофеев Д. Изъятие неиспользуемых земельных участков // Законность. 2008. № 9. С. 47-49; Юмшанов А. Проблема состояния земель // Законность. 2009. № 2. С. 22 - 24. современном этапе развития российского общества; 4) выявление особенностей и проблем применения, а также недостатков полномочий и правовых средств прокурора, используемых в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, выработка рекомендаций по совершенствованию этих полномочий и правовых средств, практики их применения и по решению проблемных ситуаций, возникающих в связи с недостатком полномочий прокуроров и несовершенством правовых средств; 5) выработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав граждан на землю; 6) разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование организации и деятельности органов прокуратуры по выявлению нарушений земельных прав граждан, реагированию на них и их предупреждению.
Методологической основой исследования стали теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания, междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также системно-структурный, статистический, формально-логический и другие методы исследования.
Теоретическая основа диссертации — труды ведущих ученых в области философии права, теории государства и права, конституционного права, прокурорского надзора, земельного и экологического права: А. И. Алексеева, С. С. Алексеева, В. И. Баскова, С. И. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, С. Г. Бывальцевой, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, Н. В. Вит-рука, Г. А. Волкова, В. В. Гаврилова, М. В. Гадиятовой, Е. А. Галиновской, А. К. Го-личенкова, Д. А. Гонибесова, Е. Р. Ергашева, Ю. Г. Жарикова, А. А. Забелышенско-го, В. К. Звирбуля, С. А. Емельянова, И. А. Иконицкой, А. Ф. Козлова, А. X. Казари-ной, О. М. Козырь, М. В. Клепоносовой, В. В. Клочкова, О. А. Кожевникова, А. Н. Кокотова, В. М. Корельского, Б. В. Коробейникова, В. В. Кравчука, О. И. Крассова, В. В. Круглова, В. И. Крусса, В. Г. Мелкумова, Н. В. Мельникова, В. М. Перфильева, В. Д. Перевалова, В. В. Петрова, В. П. Рябцева, В. И. Рохлина, А. П. Сафонова, В. М. Семенова, А. Я. Сухарева, Ю. И. Скуратова, А. П.
Спиридонова, Е. А. Сырых, В. С. Тадевосяна, А. Г. Халиулина, М. С. Шалумова, В. И. Шинда, В. Ю. Шобухина, В. Б. Ястребова и др. Также были изучены относящиеся к теме работы по уголовному и административному праву.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическая основа исследования - практика работы органов прокуратуры с июля 2007 г. по март 2011 г.: информационно-аналитические доклады НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры, информация о прокурорских проверках в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, размещенная на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ1, Управления Генеральной прокуратуры РФ по Уральскому федеральному округу2, прокуратур Свердловской3, Челябинской4 и Курганской областей5, Уральской транспортной прокуратуры6, методические рекомендации, информационные письма, аналитические записки, показатели прокурорской статистики по форме «П», задания нижестоящим прокурорам, докладные записки, материалы прокурорских проверок, акты прокурорского реагирования в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю, имеющиеся в прокуратуре Свердловской области, прокуратуре г. Екатеринбурга, а также в районных прокуратурах Екатеринбурга. В ходе исследования использовались постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума, обзоры законодательства и судебной практики, а также судебные акты Верховного Суда РФ, постановления Пленума, информационные письма и иные судебные акты Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы судебной практики федеральных арбитражных
1 URL: http://genproc.gov.ru
2 URL: www.genprok-urfo.ru
3 URL: http://vvww.prokuratura.ur.ru
4 URL: www.chelproc.ru
5 URL: www.kurganproc.ru
6 URL: http://wvw.ural-trans-prok.ru судов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой нестандартное комплексное исследование правовых вопросов деятельности органов прокуратуры по обеспечению соблюдения прав граждан на землю средствами общего надзора, проведенное на основе анализа действующего земельного и иного законодательства и практики его применения. В работе обоснованы теоретические положения и предлагается комплекс практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
Кроме того, проведенное исследование позволило по-новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым высказаны достаточно устоявшиеся суждения: 1) о месте прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности прокуратуры, его предмете и пределах по сравнению с прокурорским надзором за исполнением законов и законностью правовых актов в рамках общего надзора; 2) о соотношении понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора» и классификации общенадзорных полномочий и правовых средств прокурора; 3) о рекомендациях к методике выявления нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; 4) об обязательности общенадзорных законных требований прокуроров об устранении нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина, фактов их подготовки и покушений на их совершение, их причин и условий, им способствующих, о возможности судебного обжалования таких требований и привлечения к административной ответственности за их неисполнение; 5) о недостатках и необходимости совершенствования общенадзорных полномочий и правовых средств органов прокуратуры, аналитической работы, материально-технического обеспечения, оценки качества работы прокуроров и др.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Определяется место прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю в деятельности прокуратуры РФ и формулируется определение данного понятия.
2. Раскрывается содержание и объем понятия «соблюдение прав граждан на землю» с точки зрения прокурорского надзора путем обращения к теории реализации прав личности и учению о реализации норм права в их взаимосвязи.
3. Выявляются специфика предмета прокурорского надзора соблюдением прав граждан на землю, недостатки его законодательно установленной конструкции в части круга поднадзорных субъектов, вносятся предложения по включению юридических лиц и граждан в число субъектов, поднадзорных органам прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и в сфере общего надзора в целом.
4. Определяются цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю.
5. Выявляется специфика пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю по сравнению с пределами прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
6. Рассматриваются особенности полномочий и правовых средств прокурора в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и проблемы их применения, формулируются предложения по их совершенствованию, рекомендации по их применению.
7. Дается классификация типичных нарушений земельных прав граждан, выявляемых органами прокуратуры, как основы методики проведения прокурорских проверок в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю.
8. Разрабатываются и предлагаются для использования в практике органов прокуратуры рекомендации к методике выявления нарушающих земельные права граждан нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
9. Обосновываются положения об обязательности для поднадзорных субъектов содержащихся в общенадзорных актах прокурорского реагирования требований об устранении нарушений земельных прав граждан, фактов их подготовки и покушений на их совершение, их причин и условий, им способствующих, о возможности судебного обжалования таких требований и привлечения к административной ответственности за их неисполнение.
10. Выявляются недостатки правовой базы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю и вносятся предложения по ее совершенствованию.
11. Выявляются недостатки в организации и деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю и вырабатываются рекомендации по их устранению (в частности, по совершенствованию аналитической работы, распределения обязанностей, материально-технического обеспечения, оценки качества работы прокуроров в сфере надзора за соблюдением прав граждан на землю).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные автором научные и практические рекомендации вносят определенный вклад в систему научных знаний в области земельного права и прокурорского надзора, обеспечивая целостное представление о прокурорском надзоре за соблюдением прав граждан на землю как о самостоятельном участке общенадзорной деятельности органов прокуратуры.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры и земельные отношения, в деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением прав граждан на землю. Кроме того, они могут быть использованы в процессе повышения квалификации прокурорских работников и обучения студентов в высших юридических учебных заведениях.
Результаты исследования могут быть применимы в ходе дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю, за исполнением земельного законодательства, защиты органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в сфере земельных отношений, для подготовки научных, научно-методических пособий для прокуроров, учебно-методических материалов по данной и смежным с ней темам. Выработанные предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы органами прокуратуры в рамках участия в правотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, сформулированные на их основе выводы и рекомендации обсуждались на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, использовались при подготовке научных публикаций. Теоретические и прикладные положения диссертации докладывались соискателем:
1) на всероссийской научно-практической конференции «роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности», организованной юридическим факультетом Сибайского института (филиала) Башкирского государственного университета (республика Башкортостан, г. Сибай, 3—4 марта 2011 г.);
2) на всероссийской ежегодной научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России», проведенной Институтом прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург, 21 марта 2008 г.);
3) на научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России», посвященной 10-летию Института прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург, 23 - 24 октября 2006 г.).
Основные положения исследования отражены в 5 публикациях общим объемом 1,88 п. л., в том числе 2 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых журналах «Черные дыры в российском законодательстве» и «Пробелы в российском законодательстве», рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований.
Структура диссертационной работы. Структура и объем работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложения.
