Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений

Ястребов, Владимир Владиславович

Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушенийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений»

На правах рукописи

Ястребов Владимир Владиславович

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА СОВЕРШЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

Специальность 12.00.11. — Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА

2004

Работа выполнена в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Научный руководитель:

доктор юридических наук Диканова Татьяна Александровна Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Бойков Александр Дмитриевич

кандидат юридических наук Капитонова Юлия Владимировна

Ведущая организация:

Московский университет МВД России

Защита диссертации состоится ^ецг С/з^- 2004 г. в /-/ час, на заседании диссертационного совета Д-170.001.01 НИИ укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Адрес: 123022, Москва, 2-ая Звенигородская, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НИИ проблем укрепления законности и правопорядка.

Автореферат разослан <2-/>> / (Р 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях современной конкретно-исторической ситуации, переживаемой страной, налогам, как источникам доходов, необходимых для обслуживания общественных и государственных нужд, и налоговой системе Российской Федерации, как функциональному механизму обеспечения собираемости налогов, принадлежат ведущие позиции в создании материальной базы проводимых в стране преобразований и реформ, а следовательно, и в решении широкого спектра экономических, социальных, экологических, внутриполитических и других проблем, лежащих в основе развития России как социального, демократического федеративного правового государства. Именно за счет налогов формируется основной объем доходной части бюджета страны. В утвержденном федеральном бюджете Российской Федерации на 2004 год в общей сумме доходов 2742,8 трлн. руб. налоговые доходы составляют 2071,3 трлн. руб., или 75,5% общего объема поступлений доходов в бюджет. Эти средства, как видно из распределения расходов федерального бюджета, образуют основу финансирования государственного управления и местного самоуправления, национальной обороны, судебной и правоохранительной деятельности, фундаментальных научных исследований, поддержки топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды, образования и культуры, здравоохранения, социальной политики, восполнения иных расходов, необходимых для создания полноценного комплекса условий выполнения государством возложенных на него функций.

Несмотря на принимаемые государством меры, направленные на соблюдение налоговой дисциплины, усиление контроля за исполнением налогоплательщиками своих обязанностей, собираемость налогов в настоящее время не может быть признана удовлетворительной. Причем динамика налоговых правонарушений свидетельствует о проявлении устойчивой тенденции к их увеличению.

РОС. НАЦИОНАЛЬПАЯ |

библиотека I

С.ПетерОпгу^ |

Од жЧшшЩ? \

Анализ практики указывает на существенную роль мер административной ответственности в устранении и предупреждении налоговых правонарушений. Для этого есть весомые основания. Административная ответственность применяется в отношении наиболее многочисленной категории налоговых правонарушений и в силу этого обстоятельства не может не оказывать широкомасштабного сдерживающего воздействия на состояние правонарушаемости в налоговой сфере. Своевременное применение мер административного воздействия не позволяет административным проступкам перерастать в более опасные формы противоправного поведения. Процесс применения мер административной ответственности характеризуется более высокой степенью оперативности по сравнению с процедурами применения иных мер и, следовательно, позволяет максимально сократить разрыв между временем совершения правонарушения и следующим ответом на него наказания, что имеет важное значение для общего оздоровления ситуации и укрепления законности в налоговой сфере. Наконец, немаловажным показателем социальной значимости института административной ответственности является выполнение им функций, хотя и частичной, но тем не менее реальной компенсации материальных потерь, которые влекут налоговые правонарушения.

При всей своей несомненной важности, вопросы привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, несмотря на принципиальную общепризнанную значимость, пока еще не получили всестороннего освещения в теории, что, в свою очередь, создает ощутимые трудности в практической деятельности правоохранительных и контролирующих органов. Следствием этого является отсутствие должного реагирования указанных органов на нарушения закона. Так, по данным МНС России в 2003 г., налоговыми органами были привлечены к административной ответственности (за непредставление, несвоевременное или недостоверное представление сведений) более 63 тыс. должностных лиц организаций, из которых было оштрафовано всего 12,5 тыс. человек.

В системе государственных органов, имеющих непосредственное отношение к практике выявления, пресечения, устранения и предупреждения нарушений законодательства о налогах и сборах, одно из центральных мест занимают органы прокуратуры Российской Федерации. Будучи органом государства, имеющим своими целями обеспечение верховенства закона, укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура рассматривает надзор за исполнением законодательства о налогах и сборах, создание обстановки неотвратимости ответственности за совершение налоговых правонарушений в качестве одного из основных направлений своей деятельности. Обладая особым правовым статусом, обеспечивающим ее независимость от органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, прокуратура в состоянии вести бескомпромиссную борьбу с любыми нарушениями закона, от кого бы они не исходили. Единство системы органов прокуратуры, ее строго централизованный характер позволяют им строить свою работу на основе общей стратегической платформы, обеспечивать единый подход, единую политику в области борьбы с налоговыми правонарушениями.

Оправдывая свое назначение органа, вся деятельность которого подчинена интересам укрепления законности, прокуратура ведет энергичную и целенаправленную борьбу с налоговыми правонарушениями, одновременно способствуя совершенствованию налоговой системы РФ, решает сложные задачи обеспечения неотвратимости предусмотренной законом ответственности за их совершение. Ежегодно прокурорами выявляется свыше 65 тыс. нарушений законодательства о налогах и сборах. Наряду с принятием мер по привлечению нарушителей к административной ответственности, широко практикуется применение механизма привлечения к материальной ответственности, возбуждение уголовных дел. В частности, в 2003 г. в суды было направлено свыше 17 тыс. исков (заявлений), возбуждено 133 уголовных дела. Имеющиеся материалы свидетель-

ствуют, что показатели работы органов прокуратуры могут быть значительно выше. Однако реализации их правозащитного потенциала, помимо факторов ресурсного обеспечения прокуратуры, мешает недостаточная теоретическая и методическая разработанность вопросов выявления и привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения. Признавая несомненные заслуги и заметный вклад в разработку ряда важных аспектов рассматриваемой проблемы отечественных исследователей: А.Д. Берензона, В.В. Клочкова, В.П. Рябцева, И.С. Викторова и др., тем не менее следует отметить, что работ, непосредственно посвященных названному направлению деятельности российской прокуратуры, пока еще не издано.

Таким образом, необходимость укрепления законности в налоговой сфере, создания оптимального режима формирования доходной части бюджетов всех уровней, совершенствования функционирования налоговой системы страны, укрепления ее правовой базы, а также ряд других факторов, связанных с решением насущных вопросов развития важнейших направлений жизни общества и государства, с одной стороны, и настоятельная потребность в использовании в этих целях всех имеющихся и не полностью востребованных резервов, и в первую очередь мобилизации в полном объеме уникальных возможностей прокурорского надзора в целях обеспечения неотвратимости административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, с другой стороны, указывают на достаточно очевидную актуальность научных исследований, направленных на решение определяемых указанными проблемами задач. Немаловажным обстоятельством, подтверждающим актуальность темы, выступает также фактическое отсутствие долговременной программы научных исследований проблем прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения.

конностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения, и стоящие за ними закономерности, определяющие: место и роль прокуратуры в системе обеспечения законности в налоговой сфере, принципы и общий подход прокурорско-надзорной практики к оценке состояния, структуры и динамики налоговых правонарушений, содержание организационного, методического, правового обеспечения работы прокурора, системы правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов о привлечении совершивших налоговые правонарушения лиц к административной ответственности.

Предмет исследования составляют вопросы теории и практики прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как самостоятельного, отличающегося свойственной ему спецификой направления деятельности органов прокуратуры. В этой связи исследование было направлено на установление исходных параметров надзорной ситуации в стране, анализ предмета прокурорского надзора, освещение методики работы прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов о привлечении к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, раскрытие характеристики теоретических основ и практических аспектов предупреждения налоговых правонарушений, изучение взаимоотношений прокурорского надзора и ведомственного контроля, анализ исходных положений организации работы прокурора по надзору за исполнением законов о привлечении лиц к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, включая вопросы планирования надзорной деятельности, информационного обеспечения и аналитической работы прокурора, разработки рекомендаций по совершенствованию теории и практики прокурорского надзора.

как самостоятельной актуальной научной проблемы и как важнейшего направления практической деятельности прокурора, раскрытие на этой основе содержания базовых теоретических положений, определение оптимальных подходов к организации работы, осуществлению прокурорских проверок, выбору и применению актов прокурорского реагирования по выявлению нарушений законности, осуществлению мер по контролю за результативностью мер прокурорского реагирования.

Исходя из данной цели были выделены в качестве основополагающих следующие задачи: анализ понятия и содержания административной ответственности за совершение налоговых правонарушений; определение системы и видов налоговых правонарушений; определение задач и предмета прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений; изучение состояния законности в налоговой сфере; анализ обстоятельств, способствующих налоговым правонарушениям; оценка состояния прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности; разработка теоретических основ организационного и методического обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений; разграничение функций прокурорского надзора и ведомственного контроля; разработка рекомендаций, направленных на совершенствование теоретических основ и практики надзора прокурора за законностью привлечения лиц к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Методология и методика исследования. Методологической базой исследования являются диалектический метод познания, общенаучные и частно-научные методы изучения правовой действительности, связанной с деятельностью органов прокуратуры по надзору за законностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения. В числе применявшихся в ходе диссертационного исследования методов использовались статистический, сравнительно-правовой, системный

анализ, конкретно-социологические методы сбора и анализа информации (анкетирование, метод экспертных оценок, наблюдение, контент-анализ).

Теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили труды известных ученых-специалистов в области теории прокурорского надзора, административного права, налогового права, конституционного права, уголовного права, криминологии, уголовного процесса: С.А Авакьяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, А,П. Алехина, В.И. Баскова, И. Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, С.Г. Березовской, А.Д. Берен-зона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, И.И. Вереме-енко, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Власенкова, А.А. Власова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, И.Ф. Демидова, Т.А. Дикановой, В.В. Долежана, М.Е. Еропкина, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, Б.В. Коробейникова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.Н. Ларькова, С.П. Ломтева, В.Н. Лопатина, М.Н. Марченко, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, ЛЛ. Попова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, М.С. Студеникиной, А.Я. Сухарева, ЮА Тихомирова, М.Е. Токаревой, А.А. Чувилева, СП. Щербы и др.

В качестве основной базы исследования выступают Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции по делам о налоговых правонарушениях, материалы дел об административном производстве иных органов административной юрисдикции, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

дования) в 2000-2004 гг., налоговых проверок, более 150 дел об административных правонарушениях (изученных на основе специальной анкеты), аналитических материалов МНС России, докладов прокуратур субъектов РФ, представленных в Генеральную прокуратуру РФ, материалов коллегий Генеральной прокуратуры РФ, опросов прокуроров, статистических данных, информационных писем, судебной практики, результатов криминологических исследований.

Научная новизна исследования и основные положения, которые выносятся на защиту. Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является первым монографическим исследованием, в котором на междисциплинарном уровне получил системное решение комплекс вопросов организации и методического обеспечения работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. В работе впервые в теории прокурорского надзора определено понятие предмета надзора, дан анализ содержания и соотношения понятий налоговой ответственности и административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. На основе изученных в ходе исследования материалов определены положения, позволяющие организовать и проверить надзорную деятельность на собственной теоретической, организационной и методической базе в отличие от сложившейся в свое время традиционной практики заимствования и адаптации применительно к надзору за законностью привлечения лиц к административной ответственности общих приемов и методов прокурорского надзора.

В работе представлен достаточно широкий набор рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования, организационного и методического обеспечения практики прокурорского надзора. Впервые в научный оборот вводятся новые данные, характеризующие состояние законности и прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, типичные нарушения законов, системы информационных потоков о правонарушениях и лицах, их со-

вершивших, о формах взаимодействия органов прокуратуры и контролирующих органов.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Обоснование значения надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как ведущего самостоятельного направления прокурорского надзора. Имея главной целью укрепление законности в налоговой сфере, прокурорский надзор одновременно выступает важнейшим инструментом реализации заложенной в законодательстве, наряду с фискальной, регулятивной функции налогов;

2. Обоснование административно-правовой природы налоговых правонарушений, установленных Налоговым кодексом РФ, позволившее рассматривать их как составную часть единого комплекса административных правонарушений, в качестве другой части которого выступают правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренные КоАП РФ;

3. Определение предмета прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, под которым понимается соблюдение Конституции РФ, исполнение законов, устанавливающих основания, условия и порядок выполнения налоговых обязательств налогоплательщиками, основания и порядок привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, соблюдение прав и законных интересов участников налоговых правоотношений, предупреждение налоговых правонарушений средствами прокурорского надзора;

4. Вывод о прямой зависимости состояния законности в сфере налоговых отношений от совершенства правовой базы, действующей в стране системы налогообложения и системы налогового контроля.

на них рекомендаций о мерах, обеспечивающих упорядоченность и оптимальный режим производства действий прокурорских работников по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законности в указанной области прокурорско-надзорной практики;

6. Информационная модель планирования, включающая семь основных элементов, определяющих процесс получения, анализа и использования связанной с надзорной деятельностью прокурора в рассматриваемой области информации для разработки планов работы;

7. Раскрытие методических основ работы прокурора по надзору за законностью привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений путем анализа теоретического и практического аспектов методики данного направления прокурорского надзора;

8. Обоснование понятия надзорной ситуации, выделения факторов, влияющих на ее формирование, их характеристика;

9. Результаты анализа системы информационного обеспечения работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;

10. Характеристика подготовительного (первоначального), основного и заключительного этапов работы прокурора в рассматриваемой области;

11. Обоснование положения о том, что, учитывая специфику работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, в отличие от общего порядка, согласно которому проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации, проверки правовых актов налоговых и иных органов, обладающих полномочиями по применению мер административной ответственности, целесообразно проводить в порядке, аналогичном установленному приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. №30 применительно к надзору за законностью правовых актов, изданных органами исполнительной власти,

законодательной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

12. Предложения по совершенствованию законодательства и организации работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, представляющего собой ведущее направление деятельности органов прокуратуры.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Выводы и положения, представленные в диссертации, вносят вклад в развитие теории прокурорского надзора, определяя содержание, порядок, организационное и методическое обеспечение направления деятельности органов прокуратуры, которое ранее не являлось предметом специального научного исследования. Сформулированные в работе теоретические положения могут быть восприняты в последующих научных разработках смежных проблем прокурорского надзора, явиться исходной базой для развития полученных в настоящем исследовании результатов.

Практическая значимость исследования определяется много-профильностью возможного применения содержащихся в диссертации положений и рекомендаций в законотворческой деятельности, направленной на совершенствование режима правового регулирования вопросов деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, в практической работе органов прокуратуры, в учебном процессе юридических ВУЗов страны при изучении проблем борьбы с налоговыми правонарушениями в рамках спецкурсов по прокурорско-надзорной, криминологической и административно-правовой тематике.

Апробация результатов исследования. Содержащиеся вдис-сертации выводы и положения использовались для подготовки аналитических докладов о состоянии законности в Российской Федерации в 2000-2004 гг. Они составили основу восьми публикаций, в том числе опубликованных двух методических пособий. Материалы исследования были реализованы при подготовке выступлений на Вто-

рой научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ (2003 г., Москва); Международной научно-практической конференции «Терроризм и безопасность на транспорте» (5-6 февраля 2002 г., г. Москва).

Результаты исследования использовались при выполнении заданий Генеральной прокуратуры РФ по подготовке рекомендаций по совершенствованию практики прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, по производству проверок исполнения законов об ответственности за совершение налоговых правонарушений налоговыми органами.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка использованной литературы и приложений.

Содержание работы.

Во введении содержится характеристика актуальности, целей и задач, объекта и предмета, новизны, основных положений, выносимых на защиту, практической и теоретической значимости, апробации результатов диссертационного исследования.

В первой главе - «Административная ответственность за совершение налоговых правонарушений, состояние законности и практики надзора за исполнением законов в налоговой сфере» — рас -сматриваются общие положения, имеющие значение для раскрытия сущности, организационных и методических основ, освещения других связанных с темой исследования вопросов прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. В связи с этим в ней анализируются понятие и система административных налоговых правонарушений, основания и условия применения административного наказания, исследуются состояние, динамика и структура налоговых правонарушений, результаты деятельности органов налогового контроля по выявлению, устранению налоговых правонарушений, дается обоснование значения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как одного из ведущих направ-

лений деятельности органов прокуратуры, раскрывается содержание его предмета и задач.

Анализируя вопросы административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, автор, исходя из положений теории административного права и законодательного определения сущности административного правонарушения и административной ответственности, рассматривает ее как разновидность юридической ответственности, установленной действующими на территории Российской Федерации законами и осуществляемой государством в лице федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, реализуемой в виде мер административного воздействия, субъектами которой является особая категория лиц - участников налоговых правоотношений, и выражающейся в применении преимущественно штрафных санкций. Являющееся в данном случае основанием административной ответственности правонарушение представляет собой противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на отношения по установлению и взиманию налогов и сборов, и отношения, связанные с осуществлением налогового контроля.

Особенностью системы налоговых правонарушений является присутствие в ней не только правонарушений, за которые ответственность установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), но также и Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ). Формально такое понимание системы налоговых правонарушений как бы не согласуется с понятием административного правонарушения, содержащегося в ст.2.1 КоАП РФ и позицией некоторых ученых, признающих в качестве самостоятельного вида юридической ответственности налоговую ответственность, которую, по их мнению, вводит НК РФ. Однако материалы предпринятого исследования позволили прийти к выводу о правоте тех представителей правовой науки, которые исходят из истолкования ответственности за правонарушения, предусмотренные НК РФ, как административной ответственности. Признавая правомерность квалификации правонарушений, предусмот-

ренных НК РФ, именно как административных правонарушений, диссертант исходит прежде всего из того, что им присущи все отличительные признаки административных правонарушений, не позволяющие отнести указанные противоправные деяния к какой-либо иной категории правонарушений. В работе приводится развернутая аргументация данного вывода.

В соответствии с принятым подходом в диссертации в качестве налоговых правонарушений рассматриваются деяния, ответственность за которые предусмотрена ст. 15.3-15.9,15.11 КоАП РФ, гл. 16 и 18 НК РФ. На основании имеющихся материалов, в том числе характеризующих сложности, порождаемые дуализмом правового регулирования, в работе предлагается законодательно объединить все нормы об ответственности за налоговые правонарушения в КоАП РФ. Это, по мнению автора, будет способствовать достижению более совершенной правовой базы использования административно-правовых средств в борьбе с налоговыми правонарушениями, позволит унифицировать порядок и основания привлечения к административной ответственности юридических лиц, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей. С позиций обеспечения условий осуществления действенного прокурорского надзора в работе подробно рассматриваются виды административного наказания, порядок производства по делам о налоговых правонарушениях, компетенция органов административной юрисдикции.

При исследовании состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законов в налоговой сфере основное внимание уделялось установлению тенденций, определяющих общую численность, структуру и динамику правонарушений, показатели работы прокуроров в рассматриваемой сфере их деятельности.

Проведенный анализ позволил убедиться в том, что изучение состояния законности представляет научный и практический интерес прежде всего с точки зрения нахождения ведущих направлений прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Вместе с тем изучение состояния законности позволяет составить обоснованное мнение о результативности прокурорского надзора. Немаловажна роль показателей, характеризующих состояние законности, как своего рода стимулятора активности деятельности органов прокуратуры по борьбе с налоговыми правонарушениями на ее наиболее актуальных направлениях. Полученные в ходе исследования данные свидетельствуют, что налоговые правонарушения отличаются значительной распространенностью. Налоговыми инспекциями в год проводится более 450 тыс. выездных проверок, из которых нарушения законности выявляются почти в 300 тыс. проверок- Согласно статистической отчетности Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2003 г. за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 15.3-15.12, 15.26 КоАП РФ, было подвергнуто наказанию около 127 тыс. лиц. Численность налоговых правонарушений имеет устойчивую тенденцию к росту. При этом необходимо иметь в виду высокий уровень латентности налоговых правонарушений, не позволяющий видеть фактические размеры противоправных явлений в налоговой сфере, который вместе с тем выступает влиятельным фактором, препятствующим стабилизации и сокращению количества административных деликтов. Негативные тенденции отличают структуру налоговых правонарушений. Среди них постоянно возрастает доля деяний, выражающихся в уклонении от уплаты налогов (ст. 122 НК РФ), не отмечается сокращение числа правонарушений, связанных с несоблюдением сроков постановки на учет в налоговом органе, которые в большинстве случаев выступают предшественниками либо элементами действий, направленных на неуплату налогов. В работе дается анализ состояния законности применительно к отдельным видам правонарушений, способам их совершения, сферам деятельности совершивших их физических и юридических лиц. Особое внимание уделено нарушениям законности, связанным с возмещением НДС экспортерам.

Предпринятый анализ состояния законности подтвердил необходимость признания повышенной актуальности решения проблемы обеспечения неотвратимости ответственности лиц, нарушающих за-

конодательство о налогах и сборах. Ведущее место среди направленных на решение данной задачи мер должно принадлежать повышению полноты привлечения к ответственности лиц, уклоняющихся от уплаты налогов или создающих условия для уклонения. При этом в силу своего функционального назначения основную роль здесь должны играть органы налогового контроля, которые пока такую роль выполняют неудовлетворительно.

Результаты исследования дают основание считать, что органы прокуратуры в целом взвешенно и последовательно ведут работу по надзору за исполнением налогового законодательства. В 2003 г. ими выявлено на 23 % больше нарушений законодательства о налогах и сборах, и это при том, что органы налогового контроля снизили свою активность в связи с ликвидацией органов налоговой полиции. В практике прокурорского надзора обоснованно значительное место занимает защита экономических интересов государства. Характерным для современного периода стало более требовательное отношение прокуроров к оценке законности правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В последние годы отмечается усиление внимания к вопросам защиты прав налогоплательщиков.

Органы прокуратуры достаточно чутко улавливают изменения характера административных правонарушений, способов их совершения, и реагируют на них. Как правило, эффективно применяются меры прокурорского реагирования, среди которых обоснованно существенная роль отводится опротестованию незаконных правовых актов. В частности, в 2003 г. по результатам прокурорских проверок было принесено более 6,5 тыс. протестов. В целях устранения налоговых правонарушений, их причин и условий, эффективно используется представление прокурора. В 2003 г. прокурорами внесено около 16 тыс. представлений.

Анализ состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, наряду с констатацией определенных позитивных подвижек, позволил также сделать выводы о достаточно большом объеме возможностей улучше-

ния положения дел в сфере воздействия на административные правонарушения. С этих позиций актуальным представляется существенное повышение наступательности прокурорского надзора на основе улучшения показателей выявления налоговых правонарушений, усиления внимания к проверке законности правовых актов органов власти и местного самоуправления и принятие мер к приведению их в соответствие с законом. Средства прокурорского надзора могут более эффективно использоваться для обеспечения доминирующей роли налогового контроля в деле выявления правонарушений, для чего необходимо, чтобы надзор за законностью деятельности налоговых органов занял подобающее ему место в деятельности прокуратуры. Нуждается в утверждении в практике прокуратуры подлинная избирательность в выборе актуальных направлений прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, которые конкретно названы в диссертации.

Исследование вопросов, связанных с определением места прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, его предмета и задач показало, что уже с первых шагов проведения экономических реформ в стране он приобрел значение самостоятельного ведущего направления в деятельности прокуратуры. В условиях переходного периода убедительно обозначилась высокая степень пригодности органов прокуратуры для выполнения задач борьбы с налоговыми правонарушениям, востребованность сил и средств прокурорской системы, продиктованная настоятельной необходимостью устранения негативных явлений, имевших место в сфере налогообложения и практике взимания налогов. В силу факторов объективного (и субъективного) характера, прокуратура в России, исходя из своего государственно-правового статуса, не могла не взять на себя заметную часть груза ответственности за состояние налоговой дисциплины в стране, ориентируя свою деятельность на усиление внимания к вопросам оценки законности действий и актов участников налоговых отношений.

Определение предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора нужно прежде всего для достижения единства прокурорской практики, придания ей должной степени целенаправленности. Надлежащее понимание предмета надзора является непременным условием обоснованной профессиональной оценки результатов работы прокуроров по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. На основе анализа законодательства о прокуратуре Российской Федерации, положений Конституции Российской Федерации, действующих на территории РФ законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, диссертантом предлагается следующее его понятие: предметом прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений является исполнение в форме действий и издания правовых актов законов, устанавливающих основания, условия и порядок привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, налоговыми органами, представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, соблюдение прав и законных интересов участников налоговых отношений, предупреждение налоговых правонарушений средствами прокурорского надзора.

Значение и место прокурорского надзора в рассматриваемой области наглядно отражают находящиеся в системной связи с предметом его задачи. Наиболее последовательно сущность задач прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений определяется общесоциальной направленностью, характером связей с правовой действительностью и собственно особенностями рассматриваемого направления прокурорского надзора. В общесоциальном плане задачи прокурорского надзора заключаются в содействии формированию прогрессивной государственной налоговой поли-

тики, максимально эффективному функционированию процессов собирания налогов и их использования в целях развития социальной и экономической инфраструктур общества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В правовом плане смысл прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений состоит в укреплении законности в области налогов и сборов на основе усиления его роли в обеспечении регулятивной функции налогов, выявления фактов активного применения средств прокурорского надзора для корректирования практики исполнения законодательства о налогах и сборах, использования прокурорских материалов для совершенствования законодательства, привлечения возможностей органов прокуратуры для упрочения правовых основ экономических реформ. Непосредственными задачами прокурорского надзора в рассматриваемой области следует, на наш взгляд, считать своевременное выявление и устранение средствами прокурорского надзора нарушений законов о налогах и сборах, обеспечение полноты привлечения к административной ответственности всех лиц, совершивших налоговые правонарушения, исключение возможности привлечения к административной ответственности невиновных, защита прав и свобод граждан - налогоплательщиков и законных интересов организаций -участников налоговых отношений, оказание помощи органам налогового контроля, содействие формированию безупречной с точки зрения закона практики рассмотрения дел органами административной юрисдикции, выявление и устранение факторов, приводящих к налоговым правонарушениям.

Во второй главе - «Теоретико-прикладные проблемы организационного обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений» - раскрываются понятие и общая характеристика организационных основ работы прокурора, исследуются проблемы информационного обеспечения и взаимодействия органов прокуратуры с органами налогового контроля в работе по надзору в рассматриваемой области.

Предлагаемое в диссертации понятие организационных основ прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений определяет их как совокупность находящихся в органическом единстве теоретических положений и опирающихся на них рекомендаций о мерах, обеспечивающих упорядоченность, системность действий прокурорских работников по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законности в данной области. Понятие организационных основ в работе рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле организационные основы охватывают .систему теоретических положений и определяемых ими мер по организации прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности в целом, имея в виду деятельность различных звеньев органов прокуратуры: Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов РФ, прокуратур городов и районов. В узком смысле организационные основы характеризуют исходную базу и совокупность действий по организации конкретных прокурорских проверок.

Организация работы по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений в рамках горрайпрокуратур, прокуратур субъектов РФ, Генеральной прокуратуры Российской Федерации строится на основе общих принципов организации и деятельности органов прокуратуры, и в первую очередь на основе принципов единства, централизации, с учетом соблюдения требований, обусловливаемых принципом гласности. Следование общим принципам организации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации является стержнем, обеспечивающим придание надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений характера консолидированного, имеющего свои собственные цели и задачи, единого самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры. Осуществление деятельности всех звеньев прокурорской системы на единой организационной базе, позволяет максимально полно контролировать состояние

надзорных ситуаций в рассматриваемой области, начиная с местного (городского, районного) уровня и включая региональный и федеральный уровни. Это же условие обеспечивает включенность всех звеньев прокурорской системы в общий единый процесс укрепления законности в области налоговых отношений, позволяет рассматривать действия всех прокуратур в качестве неотъемлемого составного элемента деятельности целостной системы органов прокуратуры, связанной с реализацией правовых возможностей использования института административной ответственности в целях выявления и устранения налоговых правонарушений, их причин и способствующих им условий.

Наряду с общими принципами, действуют принципы, непосредственно относящиеся к организации надзора за исполнением законов. Среди них наиболее заметную роль играют принцип «главного звена», требующий профессионально точного выделения и фактического сосредоточения основных усилий прокуратуры на актуальных направлениях надзорной деятельности; принцип определенности, заключающийся в установлении единого комплекса прав и обязанностей каждого работника и возложения на него ответственности за их невыполнение; принцип самостоятельности, олицетворяющий наличие свойственных только рассматриваемому направлению прокурорского надзора задач и способов их решения; принцип недопустимости вмешательства в деятельность занятых на нем прокуроров других прокурорских работников и др.

Специфика организационного обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений в значительной степени обусловлена содержанием и процедурными правилами выявления контролирующими органами налоговых правонарушений и привлечения правонарушителей к административной ответственности. В связи с этим организация работы прокурора на данном направлении должна включать в себя проведение надзорных мероприятий, охватывающих основные определяемые законом формы налогового контроля, дающих возможность оценить законность на-

лотовых проверок и осуществляемых в ходе проверок конкретных действий и составляемых в процессе и по результатам проверки правовых актов и т.д. Вместе с тем самостоятельным участком работы прокурора является производство прокурорских проверок исполнения налогового законодательства организациями - налогоплательщиками, налоговыми агентами, банками и иными учреждениями.

Существенным элементом организационного обеспечения надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений является планирование работы на данном направлении. Обоснованное планирование создает условия для целенаправленного воздействия органов прокуратуры на состояние законности в налоговой сфере, позволяет с максимальной эффективностью использовать средства прокурорского надзора для выявления, устранения и предупреждения налоговых правонарушений. Как показало исследование, планирование может дать положительные результаты при обязательном учете специфики деятельности прокуратур, входящих в различные звенья системы прокуратуры Российской Федерации, причем главного внимания заслуживают прокуратуры городов и районов. На их уровне целесообразно и вполне продуктивно прямое включение в планы заданий по проверке законности привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. В других звеньях системы прокуратуры приемлемым считается осуществление таких проверок в рамках общих заданий по проверке исполнения налогового законодательства. Планирование работы в прокуратурах городов и районов допускает более широкое включение в число проверяемых объектов организаций - налогоплательщиков. На уровне вышестоящих прокуратур ближе к условиям их деятельности являются проверки исполнения законов налоговыми органами. Планирование работы прокуратур городов, районов обладает более широкими возможностями включения в план контрольных мероприятий.

Учитывая роль прокуратур городов и районов как основного звена системы прокуратуры Российской Федерации, была признана

необходимой разработка оптимальной модели планирования работы прокуроров городов и районов по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, которая рассматривается в качестве системы элементов деятельности прокурора (руководителей прокуратуры) и работников, непосредственно осуществляющих надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, относящихся к разработке планов, определяющих организацию работы на данном направлении надзора в целом, и планов конкретных проверок. В работе названы семь основных элементов модели планирования и раскрыто их содержание.

Учитывая серьезное значение в системе организационного обеспечения работы прокурора в рассматриваемой области прогнозирования, в диссертации анализируется его роль в разработке планов работы прокуратур, в обеспечении решения широкого круга других задач: профилактики правонарушений, кадрового, материального, финансового обеспечения деятельности органов прокуратуры. В работе показано значение текущего и итогового контроля в системе действий по обеспечению эффективности прокурорского надзора, рассмотрены вопросы профессиональной подготовки прокуроров, которым поручается надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, имея в виду, что от них прежде всего зависят результаты деятельности прокуратур на данном направлении.

Исходя из того, что надлежащее информационное обеспечение позволяет прокурорам осуществлять полноценный контроль над ситуацией, характеризующей состояние законности в налоговой сфере, своевременно выявлять и устранять нарушения законности, прогнозировать изменения в состоянии законности в налоговой сфере и своевременно противопоставлять негативным явлениям и процессам обоснованные превентивные меры, главное внимание в диссертации было уделено освещению положений, определяющих порядок получения и подход к использованию сведений о налоговых правонарушениях при осуществлении прокурорского надзора, руководствуясь

при этом соблюдением условий полноты, достоверности, относимо-сти информации, служащей целям выявления, устранения, предупреждения налоговых правонарушений, влекущих административную ответственность. Информационный массив, которым должен владеть прокурор, диссертантом рассматривается в качестве единства трех его взаимосвязанных элементов, характеризующих: данные, раскрывающие законодательные положения о налоговой системе РФ, видах и порядке исчисления налогов; о численности и структуре выявленных прокурорами и контролирующими органами за определенный период налоговых правонарушений; о полномочиях в сфере борьбы с налоговыми правонарушениями контролирующих и правоохранительных органов и результатах их деятельности. Каждая из названных групп информационных данных получила в работе подробное освещение с указанием источников и носителей информации, ее содержания. Особо рассмотрен вопрос об информационных контактах Генеральной прокуратуры РФ, связанных с выполнением поручений Президента РФ, взаимоотношениями с органами законодательной и исполнительной власти.

Научный и практический интерес, которому обязано исследование проблем взаимодействия органов прокуратуры с органами налогового контроля, обусловлен тем обстоятельством, что органы налогового контроля относятся, по мнению автора, к числу тех немногих структур, которые в состоянии полностью обеспечить выявление и принятие мер к устранению правонарушений в их максимально приближенном к фактической численности объеме. Прокуратура вправе рассчитывать на ведущую роль контролирующих органов в выявлении правонарушений и строить свою деятельность на основе использования прежде всего их материалов. Проявляя высокую заинтересованность в укреплении деловых связей с налоговыми органами, прокуратура вместе с тем не должна отвлекаться от выполнения своей основной - надзорной функции. Как показало проведенное исследование, решение проблемы взаимодействия органов прокуратуры и органов налогового контроля необходимо для проведения четкого разграничения компетенции и «сфер влияния» органов

прокуратуры и контролирующих органов в важнейшей области социально-экономической практики Вместе с тем оно дает возможность последовательного обеспечения курса на объединение сил в борьбе с налоговыми правонарушениями двух мощных государственных структур, причем такое объединение означает не арифметическое сложение усилий этих организаций, а создание интегрированной системы действий, по своей эффективности превышающей суммарную мощность названных структур

Результаты исследования показали высокую актуальность создания нужной теоретической базы взаимодействия органов прокуратуры и органов налогового контроля. Одновременно они позволили установить достаточно большую группу вопросов, решение которых требуется для достижения данной цели. Среди них бесспорного внимания заслуживает разработка теоретических положений, характеризующих сущность, формы, виды взаимодействия, принципы, на которых оно должно строиться, правовой статус взаимодействующих субъектов, факторы, определяющие эффективность взаимодействия. В диссертации на основе анализа нормативных актов, теории и практики прокурорского надзора предлагается один из вариантов возможного решения указанных вопросов, рассчитанного на консолидацию усилий органов прокуратуры и налоговых органов.

В третьей главе - «Теоретические и практические проблемы методического обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений» — показано, что эффективность прокурорского надзора в рассматриваемой сфере непосредственно зависит от совершенства методики его осуществления. Исходя из данной посылки диссертантом была предпринята попытка разработки общих теоретических положений, определения методов и приемов выявления, устранения и предупреждения нарушений законности в практике привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений

Исследование строилось в направлении анализа двух взаимосвязанных аспектов методики работы прокурора - теоретического и

практического. В теоретическом плане методика представляет собой составную часть науки прокурорского надзора, предметом изучения которой выступают закономерности формирования объективных и субъективных условий совершения правонарушений, теоретические основы разработки и применения методов их выявления, устранения и предупреждения. В практическом плане методика олицетворяет собой своего рода «технологию» работы прокурора, рациональную последовательность действий по выявлению, устранению правонарушений и способствующих им обстоятельств в условиях конкретной надзорной ситуации.

Нужно заметить, что теория и практика методики прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений соприкасаются особенно тесно. Теоретические представления здесь служат основой определения актуальных направлений надзора, наиболее эффективных приемов и средств выявления и раскрытия правонарушений, привлечения к административной ответственности лиц, их совершивших. В свою очередь, практика прокурорского надзора, имея в виду динамичность изменения способов совершения налоговых правонарушений, широту возможностей их маскировки под якобы правомерные схемы «оптимизации» налоговых платежей, служит необходимой исходной эмпирической базой для плодотворных теоретических обобщений и выводов.

Опираясь на труды известных специалистов в области теории прокурорского надзора, предупреждения правонарушений средствами общего надзора А.И. Алексеева, А.Д. Берензона, В.В. Клоч-кова, В.П. Рябцева и др., основываясь на материалах исследования, автор сформулировал требования, которым должна отвечать методика прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. Их суть сводится к следующему: понятие методики должно выражать направленность определяемых ею методов и приемов на обеспечение согласованной системы действий прокурора по выявлению и устранению нарушений законности, выступать в качестве

базового понятия, дающего ключ к решению основных задач производства надзорных мероприятий, отражать специфику теоретической базы методики, сущность которой определяет учение о методах прокурорско-надзорной деятельности, предопределять возможности рационального построения моделей надзорной деятельности на всех ее уровнях. Исходя из данных посылок предлагаемое в диссертации приемлемое для осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере понятие методики характеризуется как система научных положений, направленных на определение оптимальных методов (способов, приемов) и основанных на них практических рекомендациях целенаправленного осуществления прокурорско-надзорной деятельности и правил их применения, необходимых для эффективного решения задач обеспечения единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства и рассчитанных на применение в различных надзорных ситуациях и на всех уровнях надзорной деятельности прокурора. Главное содержание методики прокурорского надзора, как видно из приведенного определения составляют его методы.

Метод применительно к рассматриваемому контексту определяется как совокупность приемов достижения целей выявления, устранения и предупреждения нарушений законности в практике привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. Назначение методов заключается в определении оптимального набора работоспособных инструментов решения задач прокурорского надзора как в целом, так и применительно к его отдельным направлениям. Система объединяемых понятием методики прокурорского надзора методов должна, как свидетельствуют материалы проведенного исследования, отвечать признакам (требованиям) относимости, достаточности, взаимодополняемости, обеспечения эффекта многоканальности получения и проверки информации о правонарушениях. Особенностью используемых в прокурорском надзоре методов выявления и устранения правонарушений является правовая форма их применения в виде осуществления

полномочий прокурора, установленных законом, либо допускаемых законом. В этой связи разработка методики прокурорского надзора в части выявления и устранения правонарушений строится применительно к содержанию соответствующих полномочий прокурора, которые обычно рассматриваются в виде трех классификационных групп полномочий: по выявлению, по устранению, по предупреждению правонарушений.

В работе отмечается, что при определении порядка и условий применения полномочий прокурора обязательному учету подлежат особенности надзорной ситуации, под которой понимается взаимосвязанная совокупность условий и обстоятельств, существующих в определенный временной период, влияющих на осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, и в силу этого подлежащих учету в работе прокурора по надзору за исполнением соответствующих законов.

Определенное место в работе отведено проблеме стадий прокурорского надзора. На основе анализа высказанных в литературе мнений (А.Д. Берензона, В.Г. Мелкумова, В.В. Долежана, В.П Ряб-цева) и изученных материалов практики автор полагает, что стадией прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности следует считать самостоятельную, условно обособленную часть прокурорско-надзорного процесса, которой свойственны определенные конкретные задачи, использование прокурором особых для каждой стадии правовых средств, принятие соответствующего задачам каждой части процесса своего итогового решения. Согласно данному определению и особенностям проку-рорско-надзорных отношений в исследуемой области в качестве стадий прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений могут быть названы: установление оснований для назначения прокурорской проверки по результатам рассмотрения информации о нарушениях налогового законодательства; проверка законности действий (бездействия) и актов органов налогового контроля по привлечению либо освобождению от административной ответствен-

ности физических и юридических лиц за совершение налоговых правонарушений, проверка исполнения законов о налогах налогоплательщиками и банковскими учреждениями; реагирование на выявленные нарушения законности, оценка достаточности мер, принятых по актам прокурорского реагирования.

Использование функционального подхода позволило определить структуру методики надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. Исходя из специфики организационно-тактического обеспечения методики надзора в рассматриваемой области, выделены три этапа системы действий по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законности: подготовительный, основной и заключительный. Подготовительный этап, как видно из его названия, имеет своим назначением создание максимально возможных условий для полного выявления нарушений законности. На этом этапе происходит анализ поступившей в прокуратуру информации, формулирование конкретных целей и задач проверки, изучение законодательства, уяснение наличной надзорной ситуации, аккумулирование всей имеющейся в прокуратуре полезной информации, получение информации с помощью направления запросов в соответствующие организации, определение с допустимой максимально высокой степенью точности перечня вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки. Завершается подготовительный этап составлением подробного плана проверки. По кругу решаемых задач подготовительный этап в главном почти полностью совпадает с первой стадией надзорного процесса, вместе с тем выходя за ее пределы в части производства определенных действий обеспечительного характера.

Основной этап несет на себе главную нагрузку по реализации действий, направленных на выявление нарушений законности при привлечении к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений и способствующих им обстоятельств. Руководствуясь требованиями закона и используя предоставленные ему полномочия, прокурор направляет свои усилия на получение

информации о состоянии законности на проверяемом объекте, имевших место правонарушениях, роли контролирующих органов в пресечении и предупреждении нарушений законности, о содержании и качестве оформления материалов о привлечении к административной ответственности. На этом же этапе происходит анализ собранной информации и определение основных направлений и форм ее реализации.

Заключительный этап имеет своим назначением методически и тактически обоснованное применение правовых средств устранения и предупреждения нарушений законности в практике привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений с расчетом на достижение максимально возможного эффекта от предпринятых прокурором действий. На этом этапе решаются вопросы выбора видов подлежащих применению актов прокурорского реагирования, адресатов, которым они предназначены, методов и форм контроля за их результативностью. Заключительный этап, как правило, более растянут во времени по сравнению с предыдущими, поскольку связан со сроками рассмотрения актов прокурорского реагирования, контролем за результативностью принятых по ним мер, целесообразностью, а нередко необходимостью использования материалов конкретных проверок в работе прокуратуры по различным ее направлениям до утраты ими своей актуальности.

В диссертации подробно исследуются особенности работы на каждом из названных этапов прокурорской проверки, включая анализ различных видов надзорных ситуаций, типичных нарушений законов о налогах и сборах, факторов, формирующих надзорную ситуацию, направлений усиления роли прокурорского надзора в государственно-правовой практике, вопросов, подлежащих изучению в ходе проверок, особенностей проведения проверок исполнения законодательства о налогах и сборах и ответственности за его нарушение организациями, относящимися к разряду крупных налогоплательщиков, налоговыми органами, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, специфики использо-

вания правовых средств прокурорского надзора по устранению и предупреждению нарушений законности и др.

Предпринятое исследование затронуло определенную часть многочисленных проблем, которые связаны с решение задач обеспечения действенного прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. Тем не менее оно реально показало крупное социальное и государственно-правовое значение этого направления деятельности прокуратуры Российской Федерации. Об этом же свидетельствуют и предложения по совершенствованию законодательства, прокурорского надзора и правоприменительной практики, которые позволяют сделать результаты исследования. Расширение поля научного изучения получившей освещение в настоящей работе проблематики необходимо в первую очередь для укрепления законности и правопорядка в стране и, надо полагать, она не будет оставлена исследователями без внимания.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о возмещении налога на добавленную стоимость и предупреждение лжеэкспорта. Методическое пособие. /под. ред. В.Н. Лопатина. -М.: НИИ ГП РФ, 2004.6 п л. (в соавторстве).

2. Прокурорский надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел на транспорте. -М.: Закон и право, 2000.7,5 п.л. (в соавторстве).

3. О состоянии законности в налоговой сфере // Актуальные проблемы обеспечения законности в налоговой сфере. Сборник статей / Под ред. В.Н. Лопатина. - М.: НИИ ГП РФ, 2004. 1,1 п.л. (в соавторстве).

4. Проблемы участия прокурора в налоговых правоотношениях // Актуальные проблемы обеспечения законности в налоговой сфере. Сборник статей / Под ред. В.Н. Лопатина. - М.: НИИ ГП РФ, 2004.0,2 п.л.

5. Проблемы соблюдения прав человека в налоговой сфере. // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Сборник статей (по материалы второй научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ). -М.: НИИ ГП РФ, 2003.0,15 пл.

6. Административно-юрисдикционная деятельность - важнейшее средство предупреждение правонарушений на воздушном транспорте. // Материалы международной научно-практической конференции, 5-6 февраля 2002. Сборник. Часть 2 (под. ред. В.Н. Лопатина. -М.: НИИ ГП РФ, 2002.0,1 п.л.

7. Проблемы привлечения к уголовной ответственности за налоговые преступления // Актуальные проблемы обеспечения законности в налоговой сфере. Сборник статей / Под ред. В.Н. Лопатина. - М.: НИИ ГП РФ, 2004. 0,15 пл. (в соавторстве).

8. Коллектив авторов. Квалификация и учет преступлений. Методическое пособие. - М.: НИИ ГП РФ, 2002. 0,2 пл. (в соавторстве).

Подписано в печать 14.10.2004 г. Формат 60x84 1/16, Усл. Печ. Лист1,5 Тираж 100 экз. Заказ № 825 Отпечатано «АллА Принт» Тел.: (095) 921-86-07 Факс: (095) 921-70-09 www.allaprint.ru

»19638

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ястребов, Владимир Владиславович, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Административная ответственность за совершение налоговых правонарушений, состояние законности и практики надзора за исполнением законов в налоговой сфере.

§ 1. Понятие, основания и условия привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

§2. Состояние законности и практики прокурорского надзора за исполнением законов в налоговой сфере.

§3. Предмет, задачи и место прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений в деятельности органов прокуратуры.

Глава 2. Теоретико-прикладные проблемы организационного обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

§1. Понятие и общая характеристика организационных основ работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

§2. Проблема информационного обеспечения работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

§3. Взаимодействие органов прокуратуры с органами налогового контроля в работе по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Глава 3. Теоретические и практические проблемы методического обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений.

§1. Методика прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений (общие теоретические положения).

§2. Методика работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений (подготовительный этап).

§3. Методика проведения проверки законности привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений (последующие этапы).

Список использованных материалов

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений"

Актуальность темы исследования. В условиях современной конкретно-исторической ситуации, переживаемой страной, налогам, как источникам доходов, необходимых для обслуживания общественных и государственных нужд, и налоговой системе Российской Федерации, как функциональному механизму обеспечения собираемости налогов, принадлежат ведущие позиции в создании материальной базы проводимых в стране преобразований и реформ, а следовательно, и в решении широкого спектра экономических, социальных, экологических, внутриполитических и других проблем, лежащих в основе развития России как социального, демократического федеративного правового государства. Именно за счет налогов формируется основной объем доходной части бюджета страны. В утвержденном федеральном бюджете Российской Федерации на 2004 год в общей сумме доходов 2742,8 трлн. руб. налоговые доходы составляют 2071, 3 трлн. руб., или 75,5% общего объема поступлений доходов в бюджет. Эти средства, как видно из распределения расходов федерального бюджета, образуют основу финансирования государственного управления и местного самоуправления, национальной обороны, судебной и правоохранительной деятельности, фундаментальных научных исследований, поддержки топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды, образования и культуры, здравоохранения, социальной политики, восполнения иных расходов, необходимых для создания полноценного комплекса условий выполнения государством возложенных на него функций.

Анализ практики указывает на существенную роль мер административной ответственности в устранении и предупреждении налоговых правонарушений. Для этого есть вполне весомые основания. Административная ответственность применяется в отношении наиболее многочисленной категории налоговых правонарушений и уже в силу этого обстоятельства не может не оказывать широкомасштабного сдерживающего воздействия на состояние правонарушаемости в налоговой сфере. Своевременное применение мер административного воздействия не позволяет административным проступкам перерастать в более опасные формы противоправного поведения. Процесс применения мер административной ответственности характеризуется более высокой степенью оперативности по сравнению с процедурами применения иных мер, и, следовательно, позволяет максимально сократить разрыв между временем совершения правонарушения и следующим ответом на него наказания, что имеет должное значение для общего оздоровления ситуации и укрепления законности в налоговой сфере. Наконец, немаловажным показателем социальной значимости института административной ответственности является выполнение им функций, хотя и частичной, но тем не менее реальной компенсации материальных потерь, которые влекут налоговые правонарушения.

При всей своей важности, вопросы привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, несмотря на принципиальную общепризнанную значимость, пока еще не получили всестороннего освещения в теории, что в свою очередь создает ощутимые трудности в практической деятельности правоохранительных и контролирующих органов. Следствием этого является отсутствие должного реагирования указанных органов на нарушения закона. Так, по данным МНС России в 2003 г. налоговыми органами были привлечены к административной ответственности (за непредставление, несвоевременное или недостоверное представление сведений) более 63 тыс. должностных лиц организаций, из которых было оштрафовано всего 12,5 тыс.1

1 См.: Решение Коллегии МНС России от 27 февраля 2004 г. «Об итогах поступления налогов и сборов бюджетную систему Российской Федерации за 2003 год и мерах по обеспечению полноты и своевременности их поступления в 2004 году» (протокол №1). ответственности за их совершение. Ежегодно прокурорами выявляется свыше 65 тыс. нарушений законодательства о налогах и сборах. Наряду с принятием мер по привлечению нарушителей, широко практикуется применение механизма привлечения к материальной ответственности, возбуждение уголовных дел. В частности, в 2003 г. в суды было направлено свыше 17 тыс. исков (заявлений), возбуждено 133 уголовных дела. Имеющиеся материалы свидетельствуют, что показатели работы органов прокуратуры могут быть значительно выше. Однако реализации их правозащитного потенциала, помимо факторов ресурсного обеспечения прокуратуры, мешает недостаточная теоретическая и методическая разработанность вопросов выявления и привлечения к ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения, имея в виду в первую очередь применение мер административной ответственности. Признавая несомненные заслуги и заметный вклад в разработку ряда важных аспектов рассматриваемой проблемы отечественных исследователей: А.Д. Берензона, В.В. Клочкова, В.П. Рябцева, И.С. Викторова и др., тем не менее следует отметить, что работ, непосредственно посвященных названному направлению деятельности российской прокуратуры, пока еще не издано.

Таким образом, необходимость укрепления законности в налоговой сфере, создания оптимального режима формирования доходной части бюджетов всех уровней, совершенствование функционирования налоговой системы страны, укрепления ее правовой базы, а также ряд других факторов, связанных с решением насущных вопросов развития важнейших направлений жизни общества и государства, с одной стороны, и настоятельная потребность в использовании в этих целях всех имеющихся и неполностью востребованных резервов, и в первую очередь мобилизации в полном объеме уникальных возможностей прокурорского надзора в целях обеспечения неотвратимости административной ответственности за совершение налоговых правонарушений с другой стороны, указывают на достаточно очевидную актуальность научных исследований, направленных на решение связанных с указанными проблемами задач. Немаловажным обстоятельством, определяющим актуальность темы, выступает также фактическое отсутствие долговременной программы научных исследований проблем прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования в работе рассматриваются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности лиц, совершивших налоговые правонарушения, и стоящие за ними закономерности, определяющие: место и роль прокуратуры в системе обеспечения законности в налоговой сфере, принципы и общий подход прокурорско-надзорной практики к оценке состояния, структуры и динамики налоговых правонарушений, содержание организационного, исторического, правового обеспечения работы прокурора, системы правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов о привлечении совершивших налоговые правонарушения лиц к административной ответственности.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования являлось: осуществление системного анализа ключевых вопросов прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как самостоятельной актуальной научной проблемы и как важнейшего направления практической деятельности прокурора, раскрытие на этой основе содержания базовых теоретических положений, определение оптимальных подходов к организации работы, осуществлению прокурорских проверок, выбору и применению актов прокурорского реагирования по выявлению нарушений законности, осуществлению мер по контролю за результативностью мер прокурорского реагирования.

Исходя из данной цели были выделены в качестве основополагающих следующие задачи:

• Анализ понятия и содержания административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;

• Определение системы и видов налоговых правонарушений;

• Определение задач и предмета прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;

• Изучение состояния законности в налоговой сфере;

• Анализ обстоятельств, способствующих налоговым правонарушениям;

• Оценка состояния прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности;

• Разработка теоретических основ организационного и методического обеспечения прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;

• Разграничение функций прокурорского надзора и ведомственного контроля;

• Разработка рекомендаций, направленных на совершенствование теоретических основ и практики надзора прокурора за законностью привлечения лиц к административной ответственности за совершение .налоговых правонарушений.

Теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили труды известных ученых-специалистов в области теории прокурорского надзора, административного права, налогового права, конституционного права, уголовного права, криминологии, уголовного процесса: С.А. Авакьяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.И. Баскова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, С.Г. Березовской, А.Д. Берен-зона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, И.И. Веремеенко, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, В.В. Власенкова, А.А. Власова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, И.Ф. Демидова, Т.А. Дикановой, В.В. Долежана, М.Е. Еропкина, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, Б.В. Коробейникова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.Н. Ларькова, С.П. Ломтева, В.Н. Лопатина, М.Н. Марченко, В.Г.

Мелкумова, JI.А. Николаевой, JI.JI. Попова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, М.С. Студеникиной, А .Я. Сухарева, Ю.А Тихомирова, М.Е. Токаревой, A.A. Чувилева, С.П. Щербы и др.

В качестве нормативной базы исследования выступают Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции по делам о налоговых правонарушениях, материалы дел об административном производстве иных органов административной юрисдикции, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирические данные были получены на основе изучения материалов проверок, проведенных органами прокуратуры исполнения законов о налогах и сборах (в том числе при участии автора исследования) в 2000-2004 гг., налоговых проверок, более 150 дел об административных правонарушениях (изученных на основе специальной анкеты), аналитических материалов МНС России, докладов прокуратур субъектов РФ, представленных в Генеральную прокуратуру РФ, материалов коллегий Генеральной прокуратуры РФ, опросов прокуроров, статистических данных, информационных писем, судебной практики, результатов криминологических исследований.

В работе представлен достаточно широкий набор рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования организационного и методического обеспечения практики прокурорского надзора. Впервые в научный оборот вводятся новые данные, характеризующие состояние законности и прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, типичные нарушения законов, системы информационных потоков о правонарушениях и лицах, их совершивших, о формах взаимодействия органов прокуратуры и контролирующих органов.

На защиту выносятся следующие положения:

2. Обоснование административно-правовой природы налоговых правонарушений, установленных НК РФ, позволившим рассматривать их как составную часть единого комплекса административных правонарушений, в качестве другой части которого выступают правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренные КоАП РФ;

5. Понятие и содержательная характеристика организационных основ прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений как системы теоретических положений и основанных на них рекомендаций о мерах, обеспечивающих упорядоченность и оптимальный режим производства действий прокурорских работников по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законности в указанной области прокурорско-надзорной практики;

11. Обоснование положения о том, что, учитывая специфику работы прокурора по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, в отличие от общего порядка, согласно которому проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации, проверки правовых актов налоговых и иных органов, обладающих полномочиями по применению мер административной ответственности, целесообразно проводить в порядке, аналогичным установленному приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. №30 применительно к надзору за законностью правовых актов, изданными органами исполнительной власти, законодательной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

15 . блем прокурорского надзора, явиться исходной базой для развития полученных в настоящем исследовании результатов.

Практическая значимость исследования определяется многопрофиль-ностью возможного применения содержащихся в диссертации положений и рекомендаций в законотворческой деятельности, направленной на совершенствование режима правового регулирования вопросов деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, в практической работе органов прокуратуры, в учебном процессе юридических ВУЗов страны при изучении проблем борьбы с налоговыми правонарушениями в рамках спецкурсов по прокурорско-надзорной, криминологической и административно-правовой тематике.

Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и положения использовались для подготовки аналитических докладов о состоянии законности в Российской Федерации в 2000-2004 гг. Они составили основу восьми научных публикаций, в том опубликованных в материалах научно-практических конференций:

Проблемы соблюдения прав человека в налоговой сфере. // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Сборник статей (по материалам второй научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ). -М.: НИИ ГПРФ, 2003, с. 82.

Административно-юрисдикционная деятельность — важнейшее средство предупреждение правонарушений на воздушном транспорте. // Материалы международной научно-практической конференции, 5-6 февраля 2002. Сборник. Часть 2 (под. ред. В.Н. Лопатина. -М.: НИИ ГП РФ, 2002, с.196:

Результаты исследования использовались при выполнении заданий Генеральной прокуратуры РФ по подготовке рекомендации по совершенствованию практики прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства, по производству проверок исполнения законов об ответственности за совершение налоговых правонарушений налоговыми органами.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех списка использованной литературы.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений»

1. Конституция Российской Федерации.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации.

3. Таможенный кодекс Российской Федерации.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

5. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

6. Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

7. Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации.

8. Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. №2118-1.

9. Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. №196-ФЗ.

10. Федеральный закон «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ.

11. Федеральный закон «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. №118-ФЗ.

12. Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» от 21 марта 1991 г. №943-1.

13. Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. №5238-1.

14. Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. №1026-1.

15. Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 21 ноября 1996 № 129- ФЗ.

16. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1.

17. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (в редакции Федерального закона от 17 марта 1997 г. № 55-ФЗ).

18. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ).

19. Федеральный закон «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997г.№119-ФЗ.

20. Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г. № 685.

21. Указ Президента Российской Федерации «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» от 23 мая 1994 г. № 1006.

22. Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве» от 23 мая 1994 г. № 1005.

23. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного положения» от 18 августа 1996 г. №1212.

24. Указ Президента Российской Федерации «Об участии органов внутренних дел Российской Федерации в работе по обеспечению поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджеты» от 14 декабря 1996 г. №1680.

25. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. №314.

26. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. №649.

27. Постановление Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации» от 30 июня 2004 г. №329.

28. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» от 30 сентября 2004 г. № 506.

29. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 1999 г. №41 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. №9 «) некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации».

30. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 27 января 2003 г. (в ред. от 2 июня 2004 г.).

31. Приказ МНС России «Об утверждении перечня должностных лиц налоговых органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях от 17 октября 2003 г. №БГ-3-06/547. 32. Приказ МНС России «Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке» от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/290.

33. Приказ МНС России «Об утверждении Временного регламента проведения проверки обоснованности применения налоговой ставки 0 процентов и налоговых вычетов по налогу на добавленную стоимость» от 24 июня 2003 года № БГ-4-06/16дсп.

34. Приказ МНС России «Об утверждении Регламента организации работы с налогоплательщиками» от 10 августа 2004 г. № САЭ-3-27/468@

35. Приказ МНС России «Об утверждении положения об управлении МНС России по субъекту Российской Федерации» от 21 июня 2004 г. № САЭ-3-15/382@.

36. Приказ МНС России «об утверждении положения о межрегиональной инспекции МНС России по федеральному округу» от 21 июля 2003 г. № БГ-3-15/413.

37. Приказ МНС России «О результатах тематической проверки работы Управления МНС России по Орловской области по осуществлению налогового администрирования» от 9 декабря 2003 г. №БГ-6-12/1285@.

38. Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ «О компетенции налоговых органов в работе по разъяснению налогового законодательства» от 21 сентября 2004 г. №03-02-07/39.

39. Указание Генерального прокурора РФ от 13 марта 2003 г. № 13/20 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, . связанных с применением законодательства об административных правонарушениях».

40. Приказ Генерального прокурора РФ «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» от 11 февраля 2003 г. № 9.

41. Приказ Генерального прокурора РФ «О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства» от 3 августа 1998 г. № 51.

42. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. №30.

43. Приказ МВД России «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять прото-колы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» от 21 августа 2002 г. № 803.

44. Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. № 36-12- 2004 «Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях. Методические рекомендации».

45. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ «О несоответствии региональных законов «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности законодательству Российской Федерации о налогах и сборах» от 19 июня 2000 г. №37-7/3-СО.

46. Административное право России. Учебник. Части 1 - 3 /под. Ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. -М.: 2002.

47. Александров И.В. Основы налоговых расследований. -СПб.:, 2003.

48. Алексеев С. Общая теория права. В 2 томах. —М.: 1981-1982.

49. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. -М.: 2003.

50. Ашурбеков Т.А. Общие вопросы организации работы прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов (практическое пособие для прокуроров городского и районного звена). -Махачкала: 2002.

51. Баландин А.А. Административная ответственность организаций и контроль налоговых органов. // Российский налоговый курьер, №12, декабрь 1999.

52. Баранов Проблемы пересмотра в порядке надзора дел об административных правонарушениях. // Российская юстиция, №7, 2003.

53. Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. -М.: 1991.

54. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. -М.: 2001.

55. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. - М.: 1984.

56. Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Административная ответственность и финансовые санкции. // Журнал Российского права, 1997, №8.

57. Березовская Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. -М.: 1966.

58. Берензон А.Д., Мелкумов В.Г. Работа прокурора по общему надзору. Вопросы общей методики. -М.: 1974.

59. Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. -М.: 1997.

60. Бойков А.Д., Скворцов К.Ф., Рябцев В.П. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры. -М.: 1998.

61. Борисов А.Н., Махров И.Е. Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах. Комментарий к ст. 15.9, 15.11, 16.22, ч.1 ст. 19.4, ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ // Право и экономика, №10, октябрь 2003.

62. Бурсулая Т.Д. Административная и уголовная ответственность должностных лиц организаций за нарушения в налоговой сфере // Консультант бухгалтера, № 10, октябрь 2001.

63. Бут Н.Д., Викторов И.С., Паламарчук А.В. Организация и проведение надзорных проверок при исполнении законодательства о банках и банковской деятельности (методическое пособие). -М.: 1999.

64. Викторов И.С., Власова Н.П., Бут Н.Д. и др. Прокурорский надзор за исполнением законов органами контроля в сфере экономики. Методические рекомендации. -М.: 1999.

65. Викторов И.С., Власова Н.П., Бут Н.Д. Прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства контролирующими органами. Методическое пособие. -М.: 2001.

66. Викторов И.С., Власова Н.П., Бут Н.Д. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства Российской Федерации. Методические рекомендации. -М.: 2003.

67. Винокуров Ю.Е. Некоторые вопросы разграничения компетенции прокуратуры и органов налогового контроля. // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. №129. -М.: 1991.

68. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебное пособие. -М.: 2001.

69. Воробьева В.Н. Обжалование актов налоговых органов. // Налоговый вестник, №8, август 2003 г.

70. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). —Воронеж, 1970.

71. Герасимов СИ. Прокурорский надзор за исполнением законов о налогообложении и борьбе с преступлениями в сфере экономики. Прокурорская и следственная практика. -М.: 1998, №2

72. Гусева ТА. Ответственность за нарушение сроков представления налоговой декларации // Консультант бухгалтера,№ 4, апрель 2003 г.

73. Давыденко Л.М., Мычко Н.И., Гусаров В.Н., Каркач П.М. Организация работы в органах прокуратуры. -Харьков: 1996.

74. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. -Л.: 1990.

75. Демин А.В. Налоговая ответственность: проблема отраслевой идентификации // Хозяйство и право. 2000, № 6.

76. Диканова Т.А., Мелешко Н.П. и др. Прокурорский надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел на транспорте. -М.: 2001.

77. Дугенец А.С. Наложение административных наказаний органами внутренних дел. Учебное пособие. -М.: 2003.

78. Емельянов А.С. Правонарушения в сфере налогов и сборов и ответственность за них: сравнительный анализ законодательства о налогах и сборах и законодательства об административных правонарушениях // Налоговый вестник, № 1 1 , ноябрь 2002 г.

79. Зверева Е.А. Законодательные гарантии осуществления информационных прав и обязанностей субъектов предпринимательской деятельности по отношению к государственным органам (на примере налоговых органов) // Право и экономика, №11, ноябрь 2003.

80. Золотухин А.В. Роль решений Конституционного Суда в развитии института ответственности за налоговые правонарушения // Законодательство и экономика, № 10, октябрь 2003 г.

81. Золотухин А.В. Теоретические аспекты развития института ответственности за налоговые правонарушения в науке российского права // Законодательство и экономика, № 8, август 2003 г.

82. Иванова Г.Г. Штрафные санкции за налоговые правонарушения. // Налоговый вестник, №№ 7, 8, июль, август 2003 г.

83. Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в 2003 году. -М.: 2004.

84. Казарина А.Х Прокурорский надзор за исполнением законодательства о формировании и целевом расходовании бюджетных средств в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях». -М.: 2003.

85. Калинина Л.А. Некоторые современные проблемы административной ответственности за нарушения финансового и налогового законодательства // Законодательство, 1999, №8 (Справочная правовая система «Гарант»).

86. Кехлеров Г. Кто боится прокурора. Российская Газета, 11 апреля 1995 г.

87. Кизилов В.В. Правовые аспекты административной ответственности юридических лиц в налоговых отношениях. Справочная правовая система «Гарант».

88. Кизилов В.В. Рецепция административно-правовых норм налогового законодательства в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Справочная правовая система «Гарант».

89. Киракозов Р.С. О соотношении норм налогового и таможенного законодательства. //Налоговый вестник, №3, март 2004.

90. Клочков В.В. Методика как раздел науки. // Вопросы теории законности и прокурорского надзора. -М.: 1994.

91. Клочков В.В. О методологии и методике изучения законности. // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. -М.: 1994.

92. Клочков В.В. Прокуратура в системе органов государственной власти. // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. №144. —М.: 1993.

93. Клочков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии. // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. Сборник научных трудов. —М.: 1996.

94. Ковалевская Д.Е. Смягчающие налоговую ответственность обстоятельства. // Аудиторские ведомости, № 1, январь 2003 г.

95. Ковалевская Д.Е., Короткова Л.А. О правах и обязанностях налогоплательщиков и налоговых органов. // Налоговый вестник, №6, июнь 2003.

96. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Постатейный научно-практический комментарий. Под ред. А.П. Шергина. -М.: 2002.

97. Колесниченко Ю.Ю. Меры административного принуждения за нарушение законодательства о налогах и сборах - классификация и условия их применения.// Журнал Российского права. №7 июль 2002.

98. Коллектив авторов. Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений. / Под ред. А.И. Алексеева. —М.: 2004.

99. Коллектив авторов. Организация работы городской (районной) прокуратуры. -М.: 2001.

100. Комментарии к Закону о прокуратуре СССР. / Под ред. A.M. Рекункова. -М.: 1984.

101. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. /Под ред. Ю.М. Козлова. -М.: 2002.

102. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». / Под общей ред. Ю.И. Скуратова. -М.:1996.

103. Конституция. Закон. Подзаконный акт. -М.: 1994.

104. Коробейников Б.В. Основные понятия общего надзора. // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Часть 2. —М.: 1975.

105. Коробейников Б.В. Методика, тактика и организация общего надзора. // Социалистическая законность, 1987.

106. Крохина Ю.А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности. // Журнал российского права, №3, март 2004.

107. Кудрявцев В.Н. Право и государство (опыт философско-правового анализа). -М.: 1995.

108. Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние. // Законность в Российской Федерации. —М.: 1998.

109. Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность. Учебное пособие. Нормативные акты. -М.: 2000.

110. Ларьков АН. О месте и роли прокуратуры РФ в свете конституционной реформы. // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью №145. -М.: 1994.

111. Марченко М.Н. Теория государства и права. -М.:2002.

112. Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. — Душанбе: 1970.

113. Методические рекомендации по противодействию незаконному возмещению экспортерам налога на добавленную стоимость. -СПб.: 2001.

114. Минская B.C. Квалификация преступлений, связанных с уклонением от уплаты налогов. Научно-практическое пособие. -М.: 2002.

115. Миронова Е.А. Конституции субъектов Федерации и проблема централизации управления в прокуратуре. // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. —М.: 1995.

116. Налоговое право. Учебник. Под ред. Г. Пепеляева. -М.: 2003.

117. Налоговое расследование. / Под ред. Ю.Ф. Кваши. -М.: 2000..

118. Налоговый контроль. Налоговые проверки и производство по фактам налоговых правонарушений. / Под ред. Ю.Ф. Кваши. -М.: 2001.

119. Надзор за исполнением законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства. Методическое пособие для городских и районных прокуроров. - Казань: 2004.

120. Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. -Л.: 1979.

121. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. / Под ред. М.Н. Марченко. -М.: 1998.

122. Овчарова Е.В. Ответственность налогоплательщиков по результатам налоговых проверок. // Бухгалтерский учет, № 16, август 2002.

123. Осипкин В.Н., Скачкова А.Е. Обращение прокурора в суд по делам, вытекающим из неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. Учебное пособие. -СПб.:2001.

124. Панкова О.В. Административное ответственность за налоговые преступления: проблемы и судебная практика применения КоАП РФ. // Журнал российского права, №1, январь 2004.

125. Петрова Г. Обеспечение законности в налогово-бюджетной сфере // Законность в Российской Федерации. -М.: 1999.

126. Пономарев Г.С. О факторах, дестабилизирующих правовую систему. Кризис законности. // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. -М.: 1995.

127. Проблемы кадровой работы в органах прокуратуры. Сборник научных трудов. -М.: 1994.

128. Проблемы эффективности прокурорского надзора. / Под ред. К.Ф. Скворцова. -М.: 1977.

129. Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период).-М.: 1994.

130. Прокурорский надзор. Учебник для вузов // Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: 2003.

131. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. / Под ред. Ю.Е. Винокурова. -М.: 2004.

132. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. - Воронеж.: 1993.

133. Российский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал Российского права, №7, июль 2001.

134. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: понятие, соотношение, регламентация // Труды Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ. -СПб.: №3, 2001

135. Рябцев В.П. Понятие, виды и структура методики прокурорского над- зора.//Вопросы теории законности и прокурорского надзора. -М.:1994.

136. Савинко Т.В. Административные правонарушения по налогам и сборам // Бухгалтерский учет, №23, декабрь 2002.

137. Самошенко И.С., Фарукшин. Ответственность по советскому законодательству. -М.: 1971.

138. Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. -М.: 1997.

139. Соловьев И.Н. О функциях МВД России по борьбе с налоговыми правонарушениями. // Налоговый вестник, февраль 2004, №2.

140. Состояние законности в Российской Федерации (1993-1995 годы). Аналитический доклад. -М.: 1995.

141. Состояние законности в Российской Федерации (1996-1997 годы). Аналитический доклад. -М.: 1998.

142. Состояние законности в Российской Федерации (1998-1999 годы). Аналитический доклад. —М.: 2000.

143. Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы). Аналитический доклад. -М.: 2002.

144. Студеникин С. Советское административное право. -М.: 1950.

145. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. -М.: 1987.

146. Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности. // Советсткое государство и право. 1968, №9.

147. Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. -СПб.: 2000.

148. Сухарев А.Я. Историческая судьба Российской прокуратуры. -М.: 2000.

149. Сухарева Н.В. Административно-правовые споры в сфере экономики // Право и экономика. № 4, апрель 2001.

150. Ткач А.Н. Налоговая и административная ответственность за правонарушения, связанные с уплатой налогов и сборов (Табличный комментарий к главе 16 НК РФ и главе 15 КоАП РФ). // Право и экономика. № 9, сентябрь 2003.

151. Украинский Р.В. Налоговый кодекс о налоговой ответственности. // Справочная правовая система «Гарант».

152. Финансовое право. Учебник. / Под. ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопя- тенко. -М.: Проспект, 2004.

153. Финансовое право. Учебник. / Под. ред. Н.И. Химичевой. -М.: 2003. ПО. Чекалина О.В. Некоторые актуальные проблемы административной юрисдикции налоговых органов. Справочная правовая система «Гарант».

154. Шаповалов Налоговая ответственность и камеральная проверка. // Налоговый вестник, № 7, июль 2002.

155. Шаталов Д. Комментарий к Налоговому кодеку Российской Федерации. -М.: 2002.

156. Шинд В.Т. Михайлов В.Г. Организация труда в районной (городской) прокуратуре. -М.: 1975.

157. Экономическая безопасность Российской Федерации. / Под. ред. С В . Степашина. -М., СПб.: 2001.

158. Экономическая преступность и коррупция. Сборник научных трудов. — М.: 2003.

159. Эриашвили Н.Д. Финансовое право. Учебник. -М.: 2000.

160. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. -М.: 2002. Диссертации и авторефераты диссертаций

161. Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации. Автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. —М.: 2003.

162. Белецкий В.М. Прокурорский надзор за исполнением законов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 1996.

163. Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры. Дисс. ... докт. юрид. наук. -М.: 1977.

164. Бочарова Н. Совершенствование прокурорского надзора в исполнительном производстве: проблемы теории и практики. Дисс. ... канд. юрид. наук. -М.:2002..

165. Гаджиев Г.А. Основные экономические права. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. -М.: 1996.

166. Гончаров А.В. Административная ответственность за правонарушения в сфере налогообложения. Дисс. ... канд. юрид. наук. -Хабаровск: 2000.

167. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры. Автореферат дисс. ... докт. юрид. наук. -М.:1991.

168. Женетль З. Проблемы прокурорского надзора за соответствием правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 2002.

169. Зозулинский Б.А. Прокурорский надзор за законностью прекращения уголовных дел с привлечением лица к административной ответственности. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 1984.

170. Клепиков Н. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности. Дисс. ... канд. юрид. наук. -Воронеж: 2003.

171. Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 2002.

172. Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц. Дисс.... канд. юрид. наук. -М.: 1999.

173. Кролис Л.Ю. Административная ответственность за нарушения налогового законодательства. Дисс. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург: 1996 г.

174. Лозбяков В.П. Криминологические основы администра- тивно-юрисдикционной деятельности российской милиции. Автореферат дисс.... докт. юрид. наук. -М.:1996.

175. Насонов Ю.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета. Дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 2003.

176. Рубан Н.В. Основные теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 2001.

177. Стуканов А.П. Теоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции. Дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 1998.

178. Субанова Н.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 2004.

179. Титова В.Н. Предупреждение налоговых правонарушений и преступлений средствами прокурорского надзора. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 2004.

180. Шорохов А.Ю. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов. Дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: 2002.

Автор: Ястребов, Владимир Владиславович
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.11

Диссертация

Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ястребов, Владимир Владиславович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ястребов, Владимир Владиславович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений»