АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики»
На
правах рукописи
Алхутова Елена Юрьевна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
Специальность: 12.00.11 - Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 7 С!(Т 2013
005536393
Москва-2013
005536393
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель доктор юридических наук, доцент
Казарина Алла Христофоровна
Официальные оппоненты: Винокуров Александр Юрьевич,
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Сушина Татьяна Евгеньевна,
кандидат юридических наук, судья Измайловского районного суда города Москвы
Ведущая организация ФГКВОУ ВПО «Военный университет»
Защита состоится 26 ноября 2013 г. в 16 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru
Автореферат разослан 21 октября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
С.С. Харитонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Современная экономическая политика России направлена на создание условий для реализации экономической свободы и развития предпринимательской инициативы. В числе принципов, которыми руководствуется государство при принятии экономических решений, Президент Российской Федерации на расширенном заседании Государственного совета Российской Федерации 24 апреля 2012 г. назвал следующие: предпринимательская деятельность должна рассматриваться как важная общественная ценность, вмешательство государства в экономику должно быть минимально необходимым и прозрачным, позиция правоохранительных органов должна быть беспристрастной по отношению к организациям любой формы собственности1.
Идет интенсивный нормотворческий процесс, который приводит к закреплению в законе как новых составов административных правонарушений, так и расширению круга органов и должностных лиц, уполномоченных на возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях. Сказанное особенно актуально для регулирования сферы экономики. Многочисленными исследователями доказано, что состояние законности в деятельности контролирующих и надзорных органов оказывает непосредственное влияние на экономические процессы, а реализация мер административного принуждения как механизма ограничения злоупотребления правом сказывается на общем инвестиционном климате страны, развитии здоровой конкуренции.
Статистические данные свидетельствуют о повсеместной распространенности и опасности для общества и государства административных правонарушений. Безнаказанность за совершение административных правонарушений непосредственно создает благоприятную
1 Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Госсовета 24
01Р03Л20П)12 Г°Да ~ ?еЖИМ Д°СТупа: Ь«Р://^-^т1т.ги/ш™з/15Ш (дата обращения
среду для возможности совершения новых, порой более общественно опасных правонарушений.
Надлежащее использование мер административной ответственности за правонарушения в сфере экономики влияет на предупреждение правонарушений, что особенно актуально в процессе осуществления либерализации наказаний за экономические преступления. Следует учитывать, что определенные законодателем процессуальные особенности производства по делу об административном правонарушении, короткие сроки привлечения к административной ответственности, существенные размеры санкций в значительной степени способствуют устранению нарушений, восстановлению законных прав и интересов участников экономических отношений. При этом незаконное привлечение к административной ответственности не только приводит к имущественным потерям для такого лица в виде уплаты административного штрафа, но также ухудшает деловую репутацию, отвлекает субъекта предпринимательства от непосредственной деятельности, влечет недополучение доходов. Нарушения законов, допускаемые контролирующими органами при реализации предоставленных им полномочий, оказывают негативное влияние на состояние законности в сфере экономики, подрывают авторитет государства как регулятора экономических правоотношений. Под экономикой в данном исследовании понимается совокупность производственных отношений по поводу производства, обмена, распределения и потребления материальных благ.
Административную ответственность за правонарушения в сфере экономики без всякого преувеличения можно назвать «штрафной», так как подавляющее большинство виновных в их совершении подвергается штрафу. По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2010 г. должностными лицами возбуждено 2 553 939 дел об административных правонарушениях в сфере экономики, рассмотрено в установленном порядке 1 080 553 дела. В 2011 г. должностными лицами возбуждено 2 564 404 дела об административных правонарушениях в сфере экономики, в установленном
порядке рассмотрено 1 090 785 дел, в 2012 г. их возбуждено 3 330 851, рассмотрено 1 640 670. Сумма наложенных штрафов по стране за административные правонарушения в сфере экономики в 2010 г. составила 180 503 758,4 тыс. руб., в 2011 г. - 130 287 499,3 тыс. руб., в 2012 г. -240 475 623,6 тыс. руб.2 Неисполнение в установленный срок назначенного наказания не только влечет недополучение бюджетом значительных денежных средств, но и лишает смысла саму административную ответственность.
Экономическое развитие государства расширяет потребности правового регулирования различных аспектов сферы предпринимательской и иной экономической деятельности, а, следовательно, актуализирует необходимость осуществления контрольной и надзорной деятельности органов административной юрисдикции, повышает значимость надзора прокуратуры за исполнением законов указанными органами при осуществлении полномочий по привлечению к административной ответственности.
Деятельность российской прокуратуры в процессе реализации возложенных на нее задач, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства способствует созданию благоприятных условий для реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение административных правонарушений экономического характера, направлена на единообразное понимание и точное исполнение законодательных норм об административной ответственности органами административной юрисдикции, вытеснение из правового пространства различных форм противоправного поведения субъектов экономической деятельности.
Из года в год пятую часть всех выявляемых прокурорами нарушений составляют нарушения в сфере экономики, количество которых неуклонно увеличивается. Рост нарушений в сфере экономики только за 3 года с 2010 года составил около 13%. По отношению ко всем выявляемым прокурорами
2 http://www.fedstat.ru/indicators/start.do (дата обращения: 03.06.2013)
нарушениям законов доля нарушений законодательства об административной ответственности остается значительной и составляет более 13%3. Постоянно растет количество нарушений законов в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выявляемых прокурорами в деятельности контролирующих органов.
В силу значимости статуса прокурора в деле укрепления законности при привлечении к административной ответственности за правонарушения в сфере экономики актуализируются вопросы совершенствования организации работы в органах прокуратуры в данной сфере, особенно на региональном уровне. Ведущим звеном прокурорской системы, определяющим организацию и осуществление деятельности самых многочисленных - территориальных районных прокуратур, является прокуратура субъекта Российской Федерации. Организация ее работы непосредственно влияет на качество осуществления надзора за законностью в деятельности органов административной юрисдикции в сфере экономики в городах и районах. Помимо этого, прокуратуры субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики соответствующими органами административной юрисдикции, утверждая тем самым правовые начала в таком важном для позитивного развития Российской Федерации сегменте общественной жизни.
Аналитиками отмечается системный кризис законности в сфере экономики. Явно недооценивается при этом роль административной ответственности за правонарушения экономической направленности, применение значительных штрафных санкций, нивелирующих материальные выгоды от противоправной деятельности.
Институт привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, несмотря на все увеличивающуюся значимость обеспечения законности в данной сфере, в теории исследован недостаточно. Наряду с несовершенством правового регулирования указанное
3 Формы статистической отчетности «П» и «ОН».
обстоятельство порождает недостатки в деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции в сфере экономики.
Актуализирует проблему надлежащей организации прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики проводимая в стране административная реформа, а также непрекращающиеся дискуссии о целесообразности осуществления «общего» надзора прокуратуры, ее функциях и полномочиях.
Перечисленными обстоятельствами обусловлена актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Можно выделить две группы работ, непосредственно посвященных вопросам прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях рассматривались в кандидатских диссертациях А.П. Стуканова «Теоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации» (1998 г.); К.Ю.Винокурова «Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции» (2004 г.); В.В. Ястребова «Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений» (2004 г.) и др.
Особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля рассматривались в докторской диссертации В.Г. Бессарабова «Прокурорский надзор в системе контроля Российской Федерации» (2001 г.), кандидатской диссертации Э.Б. Хатова «Теоретические и практические проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля в сфере экономики» (2003 г.).
Проблемы организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законов разрабатывались многими отечественными исследователями: А.Ю. Винокуровым, Ф.М. Кобзаревым, Б.В. Коробейниковым, В.П. Рябцевым, А.Ф. Смирновым, Э.Б. Хатовым, В.Б. Ястребовым и др.
Особое значение для проведения исследования имели научные работы по вопросам прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики А.Д. Берензона, Н.Д. Бут, И.О. Викторова, А.Х. Казариной, Д.В. Кречетова, A.B. Паламарчука, Н.В. Субановой, Т.Е. Сушиной и др.
Вместе с тем организация и осуществление работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции, реализующими свои полномочия по привлечению к административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, самостоятельным предметом исследования ранее не являлись, что предопределило выбор темы исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики.
Предмет исследования составляет деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, состояние ее правового регулирования,теоретические основы прокурорского надзора и содержание прокурорской надзорной практики.
Цель и задачи исследования.
Целью работы является разработка теоретических и методических основ организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики как самостоятельного направления прокурорского надзора, выявление и научная интерпретация основных тенденций прокурорского надзора в рассматриваемой сфере общественный отношений, формулирование
практических рекомендаций по повышению эффективности данного направления деятельности прокуратуры.
Целью исследования предопределены постановка и решение следующих задач:
1) анализ федерального законодательства, устанавливающего административную ответственность за правонарушения в сфере экономики, а также выявление сущностных особенностей, признаков и принципов административной ответственности в контексте целей и задач надзорной деятельности органов прокуратуры;
2) установление системы органов административной юрисдикции как объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, их компетенции на основе выделенных критериев;
3) определение особенностей надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики в структуре направлений прокурорского надзора, его предмета, целей, задач, пределов;
4) классификация типичных нарушений законов, допускаемых должностными лицами органов административной юрисдикции;
5) выявление проблемных ситуаций в организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики и разработка предложений по их решению;
6) подготовка предложений по процессуализации прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности;
7) разработка предложений по совершенствованию методики прокурорской проверки исполнения законов контролирующими органами при привлечении к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности;
8) внесение предложений по развитию законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики и прокурорского надзора за исполнением законов в данной области.
Методология и методика исследования. В ходе исследования применялись общенаучный диалектический метод познания, системно-структурный, логический анализ имеющихся работ по прокурорскому надзору, конкретно-социологические методы исследования (изучение материалов прокурорской и судебной практики, данных о состоянии законности в рассматриваемой сфере, анкетирование и интервьюирование, включенное наблюдение).
Теоретической основой исследования являются труды ученых по теории прокурорского надзора К.И. Амирбекова, Т.А. Ашурбекова, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Н.Д. Бут, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, И.С. Викторова, В.Г. Даева, А.Х. Казариной, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева,
A.Ф. Смирнова, Н.В. Субановой, Э.Б. Хатова, В.Б. Ястребова и др.
Кроме того, существенную помощь в решении поставленных задач оказали работы по административному праву Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, В.Д. Резвых, Н.Г. Салищевой и предпринимательскому праву
B.C. Белых, С.Э. Жилинского, Н.Д. Эриашвили и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы административной ответственности в сфере экономики, в том числе Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов.
Эмпирическая база исследования. При осуществлении научной работы изучено более 80 итоговых докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации за 2010 - 2012 гг., материалы проверок соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности прокуратуры Курской области за период 2009 - 2012 гг., судебные постановления по делам об административных правонарушениях. Изучены данные Росстата за период 2009-2012 гг., Минэкономразвития за период 2011 — 2012 гг., показатели прокурорско-надзорной и иной функциональной практики по установленным формам статотчетности, более 300 материалов дел об административных правонарушениях в сфере экономики, проведено анкетирование 640 прокурорских работников, 27 прокурорских работников проинтервьюированы, проведено анкетирование 270 предпринимателей, 135 работников органов административной юрисдикции Курской области.
Научная новизна. Данная работа является одним из первых в теории прокурорского надзора исследований, в котором сформулированы научные положения об организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики.
Новизна проведенного исследования обусловлена новыми подходами к разработке методики и тактики прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики и заключается в том, что установлены особенности статуса прокурора на различных выделенных в диссертации этапах производства по делу об административном правонарушении, определены субъекты административной ответственности за правонарушения в сфере экономики: представители органов административной юрисдикции и субъекты предпринимательской деятельности, установлены и исследованы особенности взаимодействия с ними органов прокуратуры, высказаны рекомендации по выбору мер прокурорского реагирования по выявленным нарушениям законов, конкретизирован предмет и пределы прокурорского надзора. Сформулированы предложения по
оптимизации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики.
Сущностная характеристика новизны результатов исследования обусловила положения, выносимые на защиту:
1. В надзорной деятельности органов прокуратуры необходимо учитывать взаимосвязь содержательных характеристик административной ответственности, этапов производства по делу об административном правонарушении, особенностей субъектов административной ответственности в целях более полного выявления прокурором нарушений законов. Установлено, что прокурорский надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики направлен на обеспечение законности и в этой связи ориентирован одновременно на соблюдение прав и свобод участников экономических правоотношений и реализацию принципа неотвратимости предусмотренной законом ответственности за совершенные административные правонарушения.
2. Исследованием установлено, что из сферы внимания прокуроров нередко выпадают органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица которых не наделены правом самостоятельно привлекать к административной ответственности, но реализуют свои полномочия на иных стадиях производства по делу об административном правонарушении (возбуждение дела, исполнение наказания). Игнорирование этих обстоятельств неблагоприятно сказывается на эффективности прокурорского надзора. В работе к объектам прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики отнесены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, органы контроля, их должностные лица, издающие правовые акты в области административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, обладающие полномочиями по возбуждению и/или рассмотрению дел об административных правонарушениях, исполнению назначенных
административных наказаний, контролю их исполнения, а также субъекты предпринимательской деятельности, их должностные лица.
3. В связи с приоритетностью надзора за исполнением законов контролирующими и надзорными органами и их должностными лицами выделена трехзвенная структура субъектов прокурорско-надзорных правоотношений: прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов в рассматриваемой сфере, орган административной юрисдикции, его должностное лицо, уполномоченное на применение мер административной ответственности, и юридические лица и индивидуальные предприниматели как субъекты административной ответственности.
4. С учетом установленных в законе предмета и пределов прокурорского надзора доказывается, что правовые акты должностных лиц органов административной юрисдикции, принимаемые в определенном процессуальном порядке и изменяющие правовое положение субъектов административной ответственности, в частности постановления по делам об административных правонарушениях, не должны проверяться прокурорами на соответствие закону в отсутствие информации о нарушениях законов, полученной, в том числе, по результатам информационно-аналитической работы.
5. В целях организации работы по надзору за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики необходимо обеспечение надлежащего взаимодействия структурных подразделений прокуратуры субъекта Российской Федерации путем создания рабочих групп и включения в них прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов об административной ответственности, определенной отрасли законодательства в сфере экономики и прокуроров, участвующих в гражданском и арбитражном процессе.
6. Для повышения эффективности рассматриваемого направления прокурорского надзора предложена авторская классификация видов нарушений законов об административной ответственности в зависимости от стадии производства по делу об административном правонарушении, на которой они
допущены, в том числе стадии исполнения наказания. Предлагается оценивать исполнение законов при проведении контролирующими органами проверки, предшествующей производству по делу об административном правонарушении. Нарушения установленной процедуры проверки должностными лицами контролирующих органов субъектов предпринимательской деятельности может повлечь освобождение от административной ответственности при наличии события административного правонарушения.
7. В целях исключения фактов подмены и дублирования полномочий контролирующих органов, а также повышения результативности прокурорско-надзорных мероприятий обосновывается необходимость избирательного подхода к применению мер прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений законов в зависимости от конкретных результатов проверок. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях, не относящихся к его исключительной компетенции (ст. 28.4 КоАП РФ), будет необходимо и оправданно в целях немедленного пресечения административного правонарушения, а также в случаях явного бездействия уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, складывающейся незаконной практики.
8. Обоснованы и сформулированы научные положения о необходимости внесения изменений в КоАП РФ, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также иные нормативные и организационно-распорядительные акты, направленные на исключение противоречий в законодательстве об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики и рассматриваемого направления прокурорского надзора. Авторские формулировки конкретных положений даны в тексте и приложении к диссертации.
9. Разработан авторский проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики», текст которого приложен к диссертации.
Теоретическая значимость результатов исследования. Новые научные положения обогащают науку прокурорского надзора и могут быть использованы при дальнейшей теоретической разработке вопросов прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, в сфере соблюдения прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности, исполнения законов контролирующими и надзорными органами.
Практическая значимость результатов исследования. Полученные результаты будут полезны в первую очередь прокурорам, осуществляющим деятельность по организации и осуществлению надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, при подготовке предложений по изменению действующего законодательства по вопросам прокурорского надзора и в сфере административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, в учебном процессе по дисциплинам «Прокурорский надзор», «Прокурорская деятельность», а также могут быть использованы при повышении квалификации прокурорских работников в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Теоретические и практические выводы по результатам проведенного исследования содержатся в 12 научных работах автора, в том числе 6 научных статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России, докладывались и получили поддержку на научно-практических конференциях по вопросам права и прокурорского надзора: «Обеспечение законности в Российской Федерации» (МосГУ, г. Москва, 2011 г.); «Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство» (Академия
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, 2011 г.); «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, 2011 г.); Четвертой научно-практической конференции молодых ученых (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, 2012 г.), круглом столе «Актуальные проблемы взаимодействия органов государственного контроля и субъектов предпринимательской деятельности» (г. Курск, 2012), учитываются в работе прокуратур Нижегородской и Псковской областей.
Разработанные в ходе исследования образцы актов прокурорского реагирования (приложение к проекту указания Генерального прокурора Российской Федерации) использованы в подготовленной в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации системе «Автоматизированное рабочее место прокурора».
Структура работы. Диссертация включает введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, библиографический список и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования.
Во введении раскрывается актуальность, объект, предмет, цели, задачи, методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования, обосновывается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, а также показаны апробация и внедрение результатов исследования.
Первая глава «Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» состоит из двух параграфов, в которых рассматривается используемый понятийный аппарат, взаимосвязь
законодательства об административной ответственности и о государственном и муниципальном контроле.
В первом параграфе «Правовое регулирование административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» на основании теоретических взглядов и законодательных норм автор исследует сущностные характеристики административной ответственности за правонарушения в сфере экономики. Установлено, что административная ответственность, реализуемая контролирующими органами, является средством государственного воздействия на экономику. Цели административной ответственности достигаются только при исполнении законов на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении, которые находятся в системной взаимосвязи. Рассмотрены основные принципы административной ответственности, такие как принципы законности, виновной ответственности, влияющие на результативность применения мер административной ответственности и поэтому имеющие самостоятельное значение для целей и задач прокурорского надзора по обеспечению законности и правопорядка. Определены основные признаки и особенности деятельности субъектов предпринимательской деятельности, в том числе отдельно юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как самостоятельных субъектов административной ответственности за правонарушения экономического характера, их сходства и отличия. С учетом того, что прокурор на основании статьи 28.4 КоАП РФ вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, необходима корректировка положений части 1 статьи 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая в настоящее время предусматривает возможность возбуждения прокурором дела об административном правонарушении в отношении должностного лица.
Сделан вывод о том, что административная ответственность за правонарушения в сфере экономики является в настоящее время необходимым правовым регулятором складывающихся в данной сфере отношений,
механизмом защиты охраняемых законом прав и интересов граждан, участников экономических правоотношений, общества и государства. В связи с этим прокурорский надзор за исполнением законов в рассматриваемой сфере ориентирован одновременно на соблюдение прав и свобод участников экономических правоотношений и неотвратимость справедливого наступления административной ответственности.
Во втором параграфе «Органы административной юрисдикции в сфере экономики как объекты прокурорского надзора, их компетенция» рассмотрены основные точки зрения на понятие административной юрисдикции с целью формулирования перечня органов административной юрисдикции как объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики. Исследование позволило выделить неоднозначные подходы теоретиков и прокуроров-практиков к определению объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики. С учетом положений статьи 24.6 КоАП РФ автор делает вывод о том, что прокурорский надзор осуществляется на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении, включая стадию исполнения назначенного наказания, поскольку его неисполнение препятствует достижению целей административной ответственности. При этом в поле зрения прокуроров должно находиться соблюдение установленной процедуры проверки контролирующими органами субъекта предпринимательской деятельности в силу взаимосвязи законодательства об административной ответственности и законодательства о проверках предпринимателей, поскольку, как свидетельствует имеющаяся судебная практика, несоблюдение определенного в законе порядка проверки препятствует дальнейшему производству по делу об административном правонарушении.
Необходимость надзора за исполнением законов на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении и их взаимосвязь
обусловливают формирование более полного перечня объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики.
Вторая глава диссертации «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» состоит из трех параграфов, в которых рассматривается статус прокуратуры в системе органов государственной власти, вопросы внутреннего и внешнего взаимодействия, определяется положение прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики среди направлений прокурорского надзора в сфере экономики, конкретизируются предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики.
В первом параграфе «Статус прокуратуры в системе органов административной юрисдикции» рассмотрены сходства и различия контролирующих и надзорных органов и прокуратуры, положение органов прокуратуры в системе органов государственной власти в связи с отсутствием соответствующих норм в Конституции Российской Федерации. Автор разделяет позицию ученых (В.Г. Бессарабов, Ф.М. Кобзарев), которые полагают, что прокуратура является государственным органом с особым статусом и не входит ни в одну из систем органов выделенных ветвей власти. С учетом компенсаторного характера действий прокуратуры по надзору за исполнением законов, восполняющего недостатки контрольной деятельности, обращено внимание на необходимость исключения фактов подмены прокуратурой контролирующих органов.
При организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики выделено три направления внешнего взаимодействия прокуратуры: с органами административной юрисдикции,
субъектами предпринимательской деятельности и их объединениями, Уполномоченными по защите прав предпринимателей.
В целях объединения усилий контролирующих органов по борьбе с административными правонарушениями участие прокурора субъекта Российской Федерации в координационных совещаниях по обеспечению правопорядка охарактеризовано в том числе как участие в согласовании действий органов административной юрисдикции.
Второй параграф «Состояние прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» посвящен изучению состояния законности и прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики.
На основании анализа существующих форм отчетности о результатах прокурорского надзора установлено, что отдельного учета нарушений, выявляемых прокурорами при проверках исполнения законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, не ведется, как не ведется и учета актов прокурорского реагирования в рассматриваемой области, в том числе протестов на незаконные правовые акты производства по делам об административных правонарушениях в сфере экономики. При этом имеющиеся данные фиксируют из года в год рост выявляемых нарушений законов в сфере экономики, законодательства об административных правонарушениях, прав субъектов предпринимательской деятельности.
Рассмотрены особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики. Прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов в сфере экономики на любом направлении, сталкивается с вопросами привлечения к административной ответственности, осуществляет надзор за исполнением законов на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, включая стадии возбуждения и
рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения назначенного административного наказания, а также на этапе проведения контролирующим органом проверки, предшествующей производству по делу об административном правонарушении. Реализуя надзорное полномочие по возбуждению дела об административном правонарушении, прокурор становится самостоятельным участником производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судами, в связи с чем в диссертации делается вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики является комплексным межотраслевым направлением прокурорского надзора как вида государственной деятельности.
В третьем параграфе «Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» на основе ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с учетом особенностей рассматриваемого направления прокурорского надзора сформулировано понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, включающего соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также субъектами предпринимательской деятельности, их должностными лицами, соответствие законам правовых актов, издаваемых данными органами и должностными лицами, соблюдение прав и свобод участников экономических правоотношений.
На основании изучения норм законодательства и сложившейся судебной практики о прекращении производств по делам об административных
правонарушениях в случаях возбуждения дел неуполномоченными должностными лицами сделан вывод о том, что прокурорам необходимо в ходе надзорной деятельности учитывать соблюдение положений ведомственных актов, которыми должностные лица органов административной юрисдикции уполномочены на составление протоколов по делам об административных правонарушениях.
С учетом неоднозначной прокурорско-надзорной практики, исходя из основных характеристик правовых актов как актов, устанавливающих правовые последствия для определенных лиц, сделан вывод о том, что постановления по делам об административных правонарушениях, как и иные акты производства по делам об административных правонарушениях, не издаются, а принимаются в установленном законом процессуальном порядке, в связи с чем надзор за соответствием таких актов требованиям законов не должен осуществляться в отсутствие информации о допущенных нарушениях.
Поскольку полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, не отнесенных законом к исключительной компетенции прокурора, принадлежат должностным лицам органов власти и местного самоуправления, автор приходит к выводу, что в целях исключения фактов подмены этих органов прокурор должен возбуждать дела об административных правонарушениях, прямо не перечисленных в ст. 28.4 КоАП РФ, в случаях явного бездействия соответствующих лиц, наметившейся противозаконной практики или необходимости немедленного пресечения административного правонарушения. Предложено авторское понятие подмены прокуратурой контролирующих органов, под которым понимается необоснованная реализация прокурорами полномочий, опережающая реализацию полномочий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их собственной деятельности.
Третья глава диссертации «Совершенствование организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об
административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Особенности организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» выделена специфика организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации с учетом особенностей осуществления надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, обоснована приоритетность информационно-аналитической работы. Подчеркивается, что сложности в ее осуществлении связаны с отсутствием системы единого учета административных правонарушений, недостатками существующей в настоящее время формы учета административных правонарушений в сфере экономики № 1-АП.
В целях повышения эффективности рассматриваемого направления прокурорского надзора к особенностям его организации отнесена необходимость надлежащего взаимодействия структурных подразделений прокуратуры субъекта Российской Федерации, в том числе путем создания рабочих групп и включения в них прокуроров-«предметников» по надзору за исполнением отраслевого законодательства в сфере экономики и законодательства об административной ответственности, а также прокуроров отделов по обеспечению участия прокурора в судах.
С учетом законодательного наделения судов субъектов Российской Федерации полномочиями по пересмотру вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях определен порядок взаимодействия прокуратуры субъекта Российской Федерации и территориальных прокуратур (в том числе согласование сроков для рассмотрения представленных материалов и подготовки и внесения протестов в порядке надзора на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях). Порядок такого взаимодействия может
быть установлен соответствующим указанием Генерального прокурора Российской Федерации.
Во втором параграфе «Совершенствование методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» на основании проведенного исследования в целях совершенствования методики прокурорского надзора предложена авторская классификация типичных нарушений законодательства об административной ответственности, выявляемых в рассматриваемой сфере, исходя из критерия стадийности производства по делу об административном правонарушении, учитывая стадии возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении. Рассмотрены также типичные нарушения, допускаемые должностными лицами органов административной юрисдикции на этапе исполнения назначенного административного наказания, а также при проведении контролирующим органом в отношении субъекта предпринимательской деятельности проверки, предшествующей производству по делу об административном правонарушении. Высказаны рекомендации по подготовке к проверке исполнения законов об административной ответственности, определены источники сведений о допущенных нарушениях.
В третьем параграфе «Особенности полномочий прокурора по надзору за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики» рассмотрены основания, содержание и порядок реализации полномочий прокурора; отдельное внимание уделено раскрытию специфики использования конкретных полномочий по устранению выявленных нарушений законодательства, обоснована необходимость выборочного применения мер прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений в зависимости от конкретных результатов проверок, а не всего комплекса мер прокурорского реагирования. Поскольку постановление по делу об административном правонарушении влечет определенные правовые последствия для лица, в отношении которого оно вынесено, принесение
прокурорами протестов на незаконные постановления по делам об административных правонарушениях можно рассматривать как наиболее эффективную меру прокурорского реагирования. Выявлены несоответствия норм КоАП РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», регламентирующих возбуждение прокурором административного расследования. В связи с пробелами законодательной регламентации и неоднозначной прокурорской практикой предложено внедрение и последующее использование в работе образцов актов прокурорского реагирования. В частности, в резолютивной части представления об устранении нарушений законодательства предложено указывать на необходимость не только рассмотрения представления в течение месячного срока, но и принятия конкретных мер по устранению выявленных нарушений в течение этого срока.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы, прогнозируется возможность их дальнейшего использования в науке и практике прокурорского надзора.
Приложения содержат образцы опросного листа, анкет, обобщения проведенных опросов и анкетирования прокурорских работников, субъектов предпринимательства и сотрудников контролирующих органов, проект указания Генерального прокурора Российской Федерации, образцы актов прокурорского реагирования, предложения по изменению действующего законодательства и иных правовых актов.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, включенных в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1) Алхутова, Е. Ю. Дисквалификация как вид административного наказания и проблемы ее применения / Е. Ю. Алхутова // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. -2012. - № 2 (22). - ИД № УДК 342.9.086 - 0,45 п.л.
2) Алхутова, Е. Ю. Привлечение субъектов предпринимательства к административной ответственности по результатам проверок прокурорами контролирующих органов / Е. Ю. Алхутова // Законность. — 2012. - № 5. — С. 30
- 34. - 0,4 п.л.
3) Алхутова, Е. Ю. Понятие и значение административной ответственности в контексте целей и задач прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции в сфере экономики / Е. Ю. Алхутова// Административное и муниципальное право. - 2013. - № 2. - С. 157
- 162,-0,45 п.л.
4) Алхутова, Е. Ю. Надзор за исполнением законов об административной ответственности в сфере экономики: место в структуре иных направлений деятельности прокуратуры / Е. Ю. Алхутова // Право и экономика. — 2013. — №3,-С. 39-43.-0,4 п.л.
5) Алхутова, Е. Ю. Надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции в сфере экономики / Е. Ю. Алхутова // Законность. - 2013. - № 4. - С. 25 - 27. - 0,25 п.л.
6) Алхутова, Е. Ю. К вопросу о предмете прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности в сфере экономики / Е. Ю. Алхутова // Государство и право. - 2013. - № 7. - С. 108 -110. - 0,4 пл.
Публикации в иных изданиях:
7) Марзак, Г. А., Алхутова, Е. Ю. Конституционно-правовое определение места прокуратуры в системе органов власти / Г. А. Марзак, Е. Ю. Алхутова // Правовая система России: история и современность: материалы научн.-практич. конф. ГОУ ВПО «Московский государственный открытый университет». -Махачкала, 2010. - С. 282 - 288. - 0,3 п.л.
8) Алхутова, Е. Ю. Проблемы привлечения юридических лиц к ответственности за коррупционные правонарушения / Е. Ю. Алхутова // Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство: сб. материалов [в 2 ч.] / под ред.
О.С. Капинус, A.B. Кудашкина; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011.-С. 42-50.-0,4 п.л.
9) Алхутова, Е. Ю. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере взыскания административных штрафов / Е. Ю. Алхутова // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сб. ст. (по материалам научн.-практич. конф. молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проведенной 28 июня 2011 г.). В 2 ч. / под ред. О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011. - Ч. 1. - С. 3 - 8. - 0,25 п.л.
10) Алхутова, Е. Ю. Объекты прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности / Е. Ю. Алхутова // Обеспечение законности в Российской Федерации: сб. материалов науч. конф., проведенной на юридическом факультете МосГУ 24 ноября 2011 г. / отв. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. - С. 113 - 117. - 0,25 п.л.
11) Алхутова, Е. Ю. Вопросы реализации прокурорских полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов об административных правонарушениях в сфере экономики / Е. Ю. Алхутова // Актуальные проблемы взаимодействия органов государственного контроля и субъектов предпринимательской деятельности: материалы круглого стола от 26 июня 2012 г. / Прокуратура Курской обл. и др. - Курск, 2012. - С. 6 - 16. - 0,4 п.л.
12) Алхутова, Е. Ю. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях в сфере экономики: вопросы теории и практики / Е. Ю. Алхутова // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сб. ст. (по материалам IV научн.-практич. конф. молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проведенной 29 июня 2012 г.). В 2 ч. / под ред. A.B. Бриллиантова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2012. - Ч. I. - С. 3 - 8. - 0,4 п.л.
Подписано в печать 21.10.2013 г. Усл. печ. л. 1,2 Уч. - изд.л. 1,2
Тираж 150 экз. Наряд № 150
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д. 2, к. 1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
04201364395
Алхутова Елена Юрьевна
Прокурорский надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики
Специальность: 12.00.11 - «Судебная деятельность,
прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, доцент Казарина А.Х.
Москва-2013
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение.......................................................................................4
Глава 1. Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики
1.1. Правовое регулирование административной ответственности за правонарушения в сфере экономики...................................................19
1.2. Органы административной юрисдикции в сфере экономики как объекты прокурорского надзора, их компетенция..............................................49
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики
2.1. Статус прокуратуры в системе органов административной юрисдикции...................................................................................68
2.2. Состояние прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики....................................................................................85
2.3. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики...............................................................................................................97
Глава 3. Совершенствование организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики
3.1. Особенности организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики....................................................121
3.2. Совершенствование методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики..................................................................................143
3.3. Особенности полномочий прокурора по надзору за исполнением законов
об административной ответственности за правонарушения в сфере
экономики....................................................................................161
Заключение.................................................................................177
Библиографический список.............................................................180
Приложения................................................................................195
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Современная экономическая политика России направлена на создание условий для реализации экономической свободы и развития предпринимательской инициативы. В числе принципов, которыми руководствуется государство при принятии экономических решений, Президент Российской Федерации на расширенном заседании Государственного совета Российской Федерации 24 апреля 2012 г. назвал следующие: предпринимательская деятельность должна рассматриваться как важная общественная ценность, вмешательство государства в экономику должно быть минимально необходимым и прозрачным, позиция правоохранительных органов должна быть беспристрастной по отношению к организациям любой формы собственности1.
Идет интенсивный нормотворческий процесс, который приводит к закреплению в законе как новых составов административных правонарушений, так и расширению круга органов и должностных лиц, уполномоченных на возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях. Сказанное особенно актуально для регулирования сферы экономики. Многочисленными исследователями доказано, что состояние законности в деятельности контролирующих и надзорных органов оказывает непосредственное влияние на экономические процессы, а реализация мер административного принуждения как механизма ограничения злоупотребления правом сказывается на общем инвестиционном климате страны, развитии здоровой конкуренции.
Статистические данные свидетельствуют о повсеместной распространенности и опасности для общества и государства административных правонарушений. Безнаказанность за совершение
1 Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Госсовета 24 апреля 2012 года - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/15111 (дата обращения 01.03.2013)
административных правонарушений непосредственно создает благоприятную среду для возможности совершения новых, порой более общественно опасных правонарушений.
Надлежащее использование мер административной ответственности за правонарушения в сфере экономики влияет на предупреждение правонарушений, что особенно актуально в процессе осуществления либерализации наказаний за экономические преступления. Следует учитывать, что определенные законодателем процессуальные особенности производства по делу об административном правонарушении, короткие сроки привлечения к административной ответственности, существенные размеры санкций в значительной степени способствуют устранению нарушений, восстановлению законных прав и интересов участников экономических отношений. При этом незаконное привлечение к административной ответственности не только приводит к имущественным потерям для такого лица в виде уплаты административного штрафа, но также ухудшает деловую репутацию, отвлекает субъекта предпринимательства от непосредственной деятельности, влечет недополучение доходов. Нарушения законов, допускаемые контролирующими органами при реализации предоставленных им полномочий, оказывают негативное влияние на состояние законности в сфере экономики, подрывают авторитет государства как регулятора экономических правоотношений. Под экономикой в данном исследовании понимается совокупность производственных отношений по поводу производства, обмена, распределения и потребления материальных благ.
Административную ответственность за правонарушения в сфере экономики без всякого преувеличения можно назвать «штрафной», так как подавляющее большинство виновных в их совершении подвергается штрафу. По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2010 г. должностными лицами возбуждено 2 553 939 дел об административных правонарушениях в сфере экономики, рассмотрено в установленном порядке
1 080 553 дела. В 2011 г. должностными лицами возбуждено 2 564 404 дела об административных правонарушениях в сфере экономики, в установленном порядке рассмотрено 1 090 785 дел, в 2012 г. их возбуждено 3 330 851, рассмотрено 1 640 670. Сумма наложенных штрафов по стране за административные правонарушения в сфере экономики в 2010 г. составила 180 503 758,4 тыс. руб., в 2011 г. - 130 287 499,3 тыс. руб., в 2012 г. -240 475 623,6 тыс. руб. Неисполнение в установленный срок назначенного наказания не только влечет недополучение бюджетом значительных денежных средств, но и лишает смысла саму административную ответственность.
Экономическое развитие государства расширяет потребности правового регулирования различных аспектов сферы предпринимательской и иной экономической деятельности, а, следовательно, актуализирует необходимость осуществления контрольной и надзорной деятельности органов административной юрисдикции, повышает значимость надзора прокуратуры за исполнением законов указанными органами при осуществлении полномочий по привлечению к административной ответственности.
Деятельность российской прокуратуры в процессе реализации возложенных на нее задач, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства способствует созданию благоприятных условий для реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение административных правонарушений экономического характера, направлена на единообразное понимание и точное исполнение законодательных норм об административной ответственности органами административной юрисдикции, вытеснение из правового пространства различных форм противоправного поведения субъектов экономической деятельности.
2 http://www.fedstat.ru/indicators/start.do (дата обращения: 03.06.2013)
Из года в год пятую часть всех выявляемых прокурорами нарушений составляют нарушения в сфере экономики, количество которых неуклонно увеличивается. Рост нарушений в сфере экономики только за 3 года с 2010 года составил около 13%. По отношению ко всем выявляемым прокурорами нарушениям законов доля нарушений законодательства об административной ответственности остается значительной и составляет более 13%3. Постоянно растет количество нарушений законов в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выявляемых прокурорами в деятельности контролирующих органов.
В силу значимости статуса прокурора в деле укрепления законности при привлечении к административной ответственности за правонарушения в сфере экономики актуализируются вопросы совершенствования организации работы в органах прокуратуры в данной сфере, особенно на региональном уровне. Ведущим звеном прокурорской системы, определяющим организацию и осуществление деятельности самых многочисленных -территориальных районных прокуратур, является прокуратура субъекта Российской Федерации. Организация ее работы непосредственно влияет на качество осуществления надзора за законностью в деятельности органов административной юрисдикции в сфере экономики в городах и районах. Помимо этого, прокуратуры субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют надзор за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики соответствующими органами административной юрисдикции, утверждая тем самым правовые начала в таком важном для позитивного развития Российской Федерации сегменте общественной жизни.
Аналитиками отмечается системный кризис законности в сфере экономики. Явно недооценивается при этом роль административной ответственности за правонарушения экономической направленности.
3 Формы статистической отчетности «П» И «ОН».
применение значительных штрафных санкций, нивелирующих материальные выгоды от противоправной деятельности.
Институт привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, несмотря на все увеличивающуюся значимость обеспечения законности в данной сфере, в теории исследован недостаточно. Наряду с несовершенством правового регулирования указанное обстоятельство порождает недостатки в деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции в сфере экономики.
Актуализирует проблему надлежащей организации прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики проводимая в стране административная реформа, а также непрекращающиеся дискуссии о целесообразности осуществления «общего» надзора прокуратуры, ее функциях и полномочиях.
Перечисленными обстоятельствами обусловлена актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Можно выделить две группы работ, непосредственно посвященных вопросам прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях рассматривались в кандидатских диссертациях А.П. Стуканова «Теоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации» (1998 г.); К.Ю. Винокурова «Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции» (2004 г.); В.В. Ястребова «Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений» (2004 г.) и др.
Особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением
законов органами государственного контроля рассматривались в докторской диссертации В.Г. Бессарабова «Прокурорский надзор в системе контроля Российской Федерации» (2001 г.), кандидатской диссертации Э.Б. Хатова «Теоретические и практические проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля в сфере экономики» (2003 г.).
Проблемы организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законов разрабатывались многими отечественными исследователями: А.Ю. Винокуровым, Ф.М. Кобзаревым, Б.В. Коробейниковым, В.П. Рябцевым, А.Ф. Смирновым, Э.Б. Хатовым, В.Б. Ястребовым и др.
Особое значение для проведения исследования имели научные работы по вопросам прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики А.Д. Берензона, Н.Д. Бут, И.С. Викторова, А.Х. Казариной, Д.В. Кречетова, A.B. Паламарчука, Н.В. Субановой, Т.Е. Сушиной и др.
Вместе с тем организация и осуществление работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции, реализующими свои полномочия по привлечению к административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, самостоятельным предметом исследования ранее не являлись, что предопределило выбор темы исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики.
Предмет исследования составляет деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, состояние ее правового регулирования,теоретические основы
прокурорского надзора и содержание прокурорской надзорной практики.
Цель и задачи исследования.
Целью работы является разработка теоретических и методических основ организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики как самостоятельного направления прокурорского надзора, выявление и научная интерпретация основных тенденций прокурорского надзора в рассматриваемой сфере общественный отношений, формулирование практических рекомендаций по повышению эффективности данного направления деятельности прокуратуры.
Целью исследования предопределены постановка и решение следующих задач:
1) анализ федерального законодательства, устанавливающего административную ответственность за правонарушения в сфере экономики, а также выявление сущностных особенностей, признаков и принципов административной ответственности в контексте целей и задач надзорной деятельности органов прокуратуры;
2) установление системы органов административной юрисдикции как объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики, их компетенции на основе выделенных критериев;
3) определение особенностей надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики в структуре направлений прокурорского надзора, его предмета, целей, задач, пределов;
4) классификация типичных нарушений законов, допускаемых должностными лицами органов административной юрисдикции;
5) выявление проблемных ситуаций в организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов об
административной ответственности за правонарушения в сфере экономики и разработка предложений по их решению;
6) подготовка предложений по процессуализации прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности;
7) разработка предложений по совершенствованию методики прокурорской проверки исполнения законов контролирующими органами при привлечении к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности;
8) внесение предложений по развитию законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики и прокурорского надзора за исполнением законов в данной области.
Методология и методика исследования. В ходе исследования применялись общенаучный диалектический метод познания, системно-структурный, логический анализ имеющихся работ по прокурорскому надзору, конкретно-социологические ме
