Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование

Дэр, Николай Николаевич

Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследованиетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование»

На правах рукописи

Дэр Николай Николаевич

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ В СИСТЕМЕ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР (1922 -1940 гг.): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2005

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук,

кандидат исторических наук, доцент Чердаков Олег Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Герман Океана Борисовна;

кандидат юридических наук Арсеяьева Галина Витальевна

Ведущая организация - Ростовский государственный университет

Защита состоится 17 января 2006 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.01 по политическим и юридическим наукам при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан 16 декабря 2005 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Вакула И.М.

Ш6<Ь

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Движение России по пути реформ сопровождается отказом от тоталитарных методов в идеологии, политике, экономике и праве. Формируется иная правовая система, призванная защищать права человека и гражданина. В данных условиях очень важно сохранить положительный опыт, накопленный в советский период, не повторять ошибок прошлого, не придавать забвению достижения советской правовой школы.

Одной из наиболее важных и актуальных задач, стоящих перед современной Россией, является проблема обеспечения законности в работе государственного аппарата. Глубокая деформация системы судебных органов и прокуратуры в ходе демократических реформ привела к кризисному состоянию государства.

Становится очевидным, что для успешного решения стоящих перед государством задач необходим поиск новых идей, опора на историческое прошлое России, извлечение определенных уроков, полученных в разные периоды существования страны.

В этой связи тема организации прокурорского надзора за законностью в работе органов государственного управления СССР в 20 - 40 годы XX века представляется весьма актуальной. Ее актуальность также определяется:

- малоэффективными мерами, направленными на установление законности в современной России;

- деформацией системы органов прокуратуры в ходе демократического реформирования государственного аппарата, а также явным бессилием данного института перед напором коррупции, перед произволом и некомпетентностью чиновничьего аппарата;

- необходимостью применения в стременной России накопленного исторического опыта, который позволит избежать ошибок в осуществлении должного прокурорского надзора. Без использования государственно-правовых традиций и исторического багажа нельзя создать современную модель государственного аппарата;

- недостаточностью исследований проблемы организации прокурорского надзора за законностью в системе органов государственного управления в СССР в период 1922 -1940 гг.

Степень научной разработанности проблемы. Историография советской прокуратуры включает в себя четыре этапа.

определялась проблематика, накапливалась источниковая база, зарождалась советская историко-правовая наука. Основные принципы организации и деятельности советской прокуратуры были раскрыты в известном письме В.И. Ленина «О "двойном" подчинении и законности»1, а общие направления ее работы находили отражение в статьях и выступлениях И.В. Сталина и М.И. Калинина. В трудах А.Я. Вышинского, Н.В. Крыленко и Д.И. Курского была сделана первая попытка анализа функций прокуратуры2.

В начальные годы функционирования органов прокуратуры проблемы ее организационной структуры и деятельности в основном осуществлялось практическими работниками. Среди первых исследовательских экспериментов можно назвать небольшую работу В. Карпова и С. Григорьева, в которой они попытались проанализировать деятельность сотрудников прокуратуры в условиях новой экономической политики3.

Второй этап в историографии советской прокуратуры связан с возрастанием роли государства в экономической, социальной, политической и других сферах общественной жизни. Хронологически его следует обозначать рамками второй половины 20-х - середины 50-х годов. На этом этапе можно выделить два периода.

Первый период включал всего три года, с 1926 до 1929 гг. Это время ознаменовалось выходом статей, которые можно назвать дискуссионными. Авторы пытались оценить существовавшую юридическую практику, высказывали критические пожелания в адрес конкретных работников, отзывались о деятельности прокуратуры на местах.

Во второй период (1930 - 1953 гг.) безраздельно господствовали публикации, в которых всячески поддерживалась генеральная линия партии и лично И.В. Сталина. Превозносилась его политика и правоприменительная практика. Такие труды выходили в свет довольно часто. Ряд авторов, в том числе В.А. Власов, К.П. Горшенин, А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская и др.4, посвятили свои работы советской социалистической законности и путям ее достижения. Заслугой этих исследователей явилось развитие положений о социалистической

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 197 - 201.

2 См . Калинин М.И. К расширению законодательной деятельности ВЦИК. М , 1922; Он же. Речь на торжественном заседании 3 июля 1932 г. по поводу 10-летия советской прокуратуры М., 1932; Вышинский А.Я. Революционная законность на современном этапе М., 1932, Он же. К положению на фронте правовой теории. М., 1937; Он же. Судоустройство в СССР. М, 1940; Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. М., 1927 и др.

3 См • Карпов В., Григорьев С. Советская прокуратура и революционная чаконность на местах М., 1925

4 См . Власов В А Социалистическая законность. М., 1948; Горшенин К.П Социалистическая законность на современном этапе. М., 1948; Лунев А.Е Социалистическая законность в совечском государственном управлении М., 1948; Ямпольская Ц.Я. О соотношении понятий законности и государственной дисциплины // Труды ВЮА. 1948. № 7 и др.

законности, обозначенных в трудах В.И. Ленина, И.В. Сталина, М.И. Калинина и А.Я. Вышинского, а основным недостатком - отсутствие критических размышлений.

В конце 20-х - начале 30-х годов XX в. предпринимаются шаги по написанию работ аналитического характера. Так, например, в учебнике С.А. Голубинского и Д.С. Карева содержался богатый фактический материал

0 судоустройстве в СССР, здесь же имелись некоторые сведения об участии в судопроизводстве органов прокуратуры3. М.Д. Шаргородский исследовал результаты перестройки прокуратуры в свете Конституции СССР 1936 г.6 Имелись также труды, обобщавшие практическую работу прокуроров, в том числе с населением и со своим внештатным активом7. Однако никто из названных авторов общей картины функционирования прокуратуры не представил.

В послевоенное десятилетие были написаны первые очерки об истории советской прокуратуры. В числе первопроходцев следует назвать докторов юридических наук М.В. Кожевникова и B.C. Тадевосяна, исследователей К.П. Горшенина, Д.С. Карева, Н.И. Савицкого и др.8

В их работах основное внимание уделялось исследованиям прокурорской деятельности по осуществлению общего надзора. Вместе с тем, часть материалов посвящалось анализу роли В.И. Ленина как создателя советской прокуратуры.

Историография прокуратуры в 50-е годы формировалась в традициях советской правовой школы. Большинство известных диссертанту работ были чрезмерно политизированными и идеологизированными*.

Третий этап в историографии прокуратуры наступил после смерти И.В. Сталина и продолжался до начала 90-х годов XX века. Его можно охарактеризовать как эпоху, связанную с преодолением в научной литературе сталинских идей о советском государстве и роли прокуратуры в политической системе общества. Особенностью этого этапа можно считать то, что существовавшая юридическая литература целиком и полностью находилась

5 См.: Голубинский С. А., Карев Д.С. Учебник по судоустройству. М., 1936.

6 См.: Шаргородский М.Д. Суд и прокуратура в свете новой Конституции. М., 1937.

7 См.: Ефимочкин 8.П. Группы содействия прокуратуре. М., 1933; Материалы социалистического соревнования на лучшую группу содействия прокуратуре и лучшего активиста. М., 1933 и др.

1 См.: Кожевников М.П Пути развита* советской прокуратуры // Ученые записки МГУ. Кн. 5. М., 1950; Тадевосяи B.C. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956; Горшенин К.П. Советская прокуратура. М., 1947; Карев Д.С., Савицкий Н.И. Очерки по истории советской военной прокуратуры. М., 1948 и др.

9 См.: Лебединский В.Г. Образцы основных прокурорско-следственных органов. М., 1954; Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. М., 1956; Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1964; Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. М., 1968.

под влиянием марксистско-ленинской идеологии. Необходимо также подчеркнуть, что в 60-е годы общая идеологическая тенденция в юридической литературе не изменилась10. Проблема прокурорского надзора активно обсуждалась в научных кругах, по названной тематике периодически выходили научные сборники".

В 70-х - начале 80-х годов появились фундаментальные труды об организации и деятельности прокуратуры. Особенно можно отметить книгу «Советская прокуратура. История и современность»12. Названная работа вышла в 1977 г. Это наиболее полное издание, написанное об органах прокуратуры за весь период ее существования. В нем помимо исторического обзора этапов становления и развития органов прокуратуры имеются и материалы о персоналиях.

Во второй половине 80-х годов в историографии прокуратуры наметился перелом. Появились материалы аналитического характера, в которых освещались вопросы надзорной деятельности прокуратуры, раскрывались принципы ее организации и кадровой политики13. Среди публикаций можно выделить статью A.C. Панкратова «Кадры советской прокуратуры»14.

Определенный интерес представляют работы по истории становления советской прокуратуры. Достойна внимания книга М.П. Молярова и К.С. Павлищева «На страже закона и законности»15. Авторы раскрыли сущность прокурорского надзора, отразили основные проблемы в деятельности прокуратуры.

Четвертый этап связан с переменами в стране в начале 90-х годов и продолжается до сегодняшнего дня. Значительным вкладом в историографию явилось исследование «Прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк». В работе рассмотрены теоретические проблемы, содержание функций и места прокуратуры в механизме государства. Материал работы скомпонован таким образом, что одна его часть, именно историче-

10 См • Организация суда и прокуратуры в СССР: Учебник. М., 1967; Ривлин А.Л Организация суда и прокуратуры в СССР: Учебник. Харьков, 1968.

11 См. Вопросы прокурорского надзора // Сборник научных трудов. М., 1972; Вопросы теории и практики прокурорского надзора // Межвузовский научный сборник Саратов, 1974 и др.

12 Советская прокуратура. История и современность. М., 1977.

13 См ■ Маляров М.П. Прокурорский надзор в СССР. М., 1973; Басков В.И. Деятельность прокурора по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора. М., 1975; Новиков С Г. Прокурорская система в СССР. М., 1977; Бурмистров К Д Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М., 1979; Басков В.И. Прокурорский надзор при рассмотрении судами уголовных дел. М., 1980; Ломовскнй В.Д. Прокурорско-надэорные правоотношения. Ростов н /Д, 1987.

и Панкратова А.С Кадры советской прокуратуры // На страже советских законов. М., 1972.

15 См : Моляров М П., Павлищев К С. На страже закона и законности. М, 1978

екая, намного слабее по сравнению с теоретической частью16. В целом же работа кажется незавершенной.

Таким образом, несмотря на значительное количество изданных трудов, касавшихся проблем организации и деятельности прокуратуры, работ, затрагивающих вопросы общего надзора прокуратуры за соблюдением законности в деятельности государственного аппарата в период с 1922 г. по 1940 г., практически не было.

Не устранен этот пробел и в диссертационных исследованиях, посвященных становлению и развитию советской прокуратуры (см. докторскую диссертацию JI.A. Николаева, кандидатские диссертации К.Д. Бурмистрова'7 и С.Г. Новикова)18.

Отдельно можно выделить кандидатскую диссертацию J1.A. Ерошкина на тему «Общий надзор прокуратуры по обеспечению законности в системе советского государственного аппарата»". Достоинством этой диссертации является то, что в ней рассматривались теоретические аспекты деятельности советской прокуратуры. Однако исторического экскурса сделано не было. Разумеется, отсутствует в диссертации и критический анализ самого периода. Не устранила этот недостаток и диссертация доктора юридических наук B.C. Татевосяна20.

Актуальность проблемы, а также ее недостаточная научная разработанность определили выбор темы исследования.

Объектом исследования является институт советской прокуратуры как специфический надзорный орган за соблюдением законности.

Предметом исследования выступают нормативно-правовое обеспечение, формы и методы осуществления прокурорского надзора за законностью в работе государственного аппарата.

Хронологические рамки исследования - 1922 - 1940 гг. определены объективно: с момента официального создания прокуратуры РСФСР до принятия Конституции СССР 1936 г. н последующих реорганизаций органов прокуратуры на основе актов 1939 и 1940 гг. По внутренней логике этот период подразделяется на три самостоятельных этапа:

1) 1922 - 1924 гг. - нахождение прокуратуры РСФСР в составе Нар-комюста;

"См.: Маляров М П., Павлищев К.С. Указ. сон. С. 101-181.

17 Николаев H.A. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда: Дис ... докт. юрид. наук. Л., 1973; Бурмистров К.Д. Прокурорский надзор как форма советской государственной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук JI, 1973.

" Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1974.

19 Ерошкин Л.А. Общий надзор прокуратуры за обеспечением законности в системе советского государственного аппарата: Дис.... канд. юрид. наук. Л., 1951.

20 Татевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР: Дис.... докт, юрид. наук. М., 1958.

2) 1924 - 1933 гт. - функционирование прокуратуры СССР в структуре Верховного Суда СССР;

3) 1933 - 1940 гг. - этап развития прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа, подчиненного только ЦИК (а с 1936 г. - Верховному Совету СССР).

Таким образом, обозначенные хронологические рамки периода позволяют последовательно раскрыть всю совокупность обозначенных в диссертации проблем.

Источниковой базой исследования являются массивы различных документов. Все они условно разделены автором на шесть групп.

Первую представляют работы В.И. Ленина по вопросам организации и деятельности прокуратуры и принятые по ним решения высших партийных и советских органов. Наиболее важным с юридической точки зрения является постановление XIV партконференции «О революционной законности» (1925 г.) и ряд других документов.

Вторая группа - это опубликованные нормативно-правовые акты. Сюда относятся советские конституции 1918, 1924 и 1936 гг., декреты и постановления съездов Советов, ВЦИК и его Президиума, ЦИК СССР, Совнаркома и других руководящих органов власти и управления. Наиболее важные из принятых в 1917 - 1921 гг. юридических актов помещены в 12-томный сборник «Декреты советской власти», изданный в 1957 - 1986 гг. Часть документов вошла в фундаментальное издание «Свод законов СССР», опубликованное в 1980 - 1986 гг. и состоящее из 11 томов. Остальные важные материалы публиковались в периодических изданиях (Собрание узаконений, вестники, бюллетени и др.). Определенный интерес в этом плане представляют также специальные сборники документов: «Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел» и др.г|

Третья группа - ведомственные постановления, сборники приказов, циркуляров и разъяснений прокуратуры СССР и союзных республик. Эти документы регулярно публиковались в ведомственных изданиях, включая сборники узаконений, резолюции и иные документы Коллегии Наркомана юстиции и Пленума Верховного Суда. Они позволяют проследить процесс практической работы по созданию органов прокуратуры и организации их деятельности по общему надзору.

21Практика прокурорского над-юра при рассмотрении судами уголовных дел- Сборник документов М., 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР. 1924 -1986 М , 1987, Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР, РСФСР) по уголовным делам. М., 2000 и др.

представляли обобщающий материал и давали политическую оценку событий того времени. Помимо несомненной ценности, эта группа источников обладает и существенным недостатком - субъективной оценкой анализируемых фактов и явлений.

Пятая - материалы периодической печати, публиковавшие статьи работников юстиции, дискуссии по проблемам права, хроники с мест, обзоры прокурорской деятельности. При написании диссертации автор использовал материалы примерно сорока центральных и местных изданий.

Шестую группу представляют архивные материалы. В фондах архивов сохранились протоколы всероссийских и местных съездов работников советской юстиции, материалы Пленумов Верховного Суда СССР и РСФСР, обоснования прокурорских протестов в центральные и высшие органы власти, приказы по прокуратуре СССР, другие документы. Изложенные в них факты отличаются высокой степенью точности и достоверности.

Основная масса архивных документов по исследуемой проблеме получена автором в Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ): в фондах 5 - секретариат председателя СНК и СТО В.И. Ленина; 17 - ЦК КПСС; 130 - Совнаркома; 558 - И.В. Сталина; 1235 - ВЦИК РСФСР. Кроме этого, огромный пласт документов по проблеме взят из государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): фонды 353 - Наркомата юстиции РСФСР, 4390 - Наркомата госконтроля, 8131 - Прокуратуры СССР, 9374 - Верховного Суда СССР. Также были задействованы архивы Московской, Ленинградской и Астраханской областей.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является выявление особенностей осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в системе органов государственного управления от момента зарождения прокуратуры в 1922 г. и до 1940 г.

Исходя из этого, диссертант определил следующие исследовательские задачи:

- раскрыть понятие социалистической законности и ее юридических гарантий в советской историко-правовой науке, показать специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа в организации государственного аппарата в рассматриваемый исторический период;

- выявить объективную необходимость создания и закрепления правового статуса советской прокуратуры первоначально в составе Наркомата юстиции РСФСР, а затем как самостоятельного государственного органа;

- исследовать правовое положение, организационно-правовую структуру, функции прокуратуры на основе Конституции СССР 1924 г. и 1936 г., а также нормативных актов, регламентировавших деятельность органов прокурорского надзора;

- показать эволюцию организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры в соответствии с конституционными положениями исследуемого периода;

- выявить специфику практической деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью в работе государственного аппарата,-

- исследовать основные направления деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за законностью в работе органов государственной власти и управления;

- сформулировать общие выводы и практические рекомендации по использованию исторического опыта в современном реформировании органов прокуратуры и их деятельности по надзору за законностью в функционировании органов государственного управления.

Методологическая база исследования. Диссертационное исследование строится на общих методологических принципах историзма и научной объективности, системного и диалектического подхода, предлагающих рассмотрение проблемы на основе имеющейся совокупности фактов с учетом конкретной исторической обстановки. Кроме того, в исследовании применялись формально-логический метод, статистический, системный.

В соответствии с принципом историзма все события и явления в истории органов прокуратуры рассматриваются исходя из критерия соблюдения последовательной смены этапов развития советского общества. Этот же принцип позволил анализировать исторические факты такими, какими они были в действительности, во всем многообразии их проявлений.

В процессе подготовки диссертации автор использовал структурно-функциональный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, логический, системный и некоторые другие методы.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также тем, что цель и задачи, определенные в работе, по своему содержанию, предмету и методам исследования не решались в отечественной историко-правовой науке. В диссертации раскрыто понятие социалистической законности и ее юридических гарантий в советской историко-правовой науке, показаны специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа в организации государственного аппарата; выявлена объективная необходимость создания и закрепления правового статуса советской прокуратуры первоначально в составе Наркомата юстиции РСФСР, а затем как самостоятельного государственного органа; исследованы правовое положение, организационно-правовая структура, функции прокуратуры на основе Конституции СССР 1924 г. и 1936 г., а также нормативные акты, регламентировавшие деятельность органов прокурорского надзора; показана эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры в соответствии с конституционными по-

ложениями исследуемого периода; выявлена специфика практической деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью в работе государственного аппарата; сформулированы общие выводы и практические рекомендации по использованию исторического опыта в современном реформировании органов прокуратуры и их деятельности по надзору за законностью в функционировании органов государственного управления.

Основные положения, выносимые на защиту. Исследователь считает возможным определить следующие важные положения работы и вынести их на обсуждение и защиту:

1. Содержание законности в исследуемый период определялось задачами социалистического строительства и теми революционными преобразованиями, которые обеспечивали построение социализма в СССР. Социалистическая законность в исследуемые годы имела свои особенности. Ведущее место в деятельности органов советского государства занимали не правовая законность, а революционная законность и революционная целесообразность. Отсюда социалистическая законность представляла собой некую аморфную среду, без четко определенного правового поля, которое при необходимости могло предельно расширяться или сокращаться по усмотрению или в соответствии с революционной целесообразностью.

В дальнейшем социалистическая законность трансформировалась в чрезвычайную законность. Создавая чрезвычайные органы (ВЧК, ГПУ, революционные трибуналы, «тройки», «особое совещание» и др.), государство придерживалось правил соединения закона и беззакония, вследствие чего они обрели форму легитимного беззакония. Согласие на существование данных органов давало государство, оно же определяло нормативно-правовые условия их функционирования. Суд, прокуратура и милиция выполняли заказ, который, как правило, определялся программной линией компартии.

2. Идеология чрезвычайных мер сводилась к стремлению узаконить те деяния, которые в данный период были выгодны и соответствовали представлениям правящей элиты о социалистической законности и правопорядке. Чрезвычайное законотворчество отличалось особой упрощенной процедурой. Практически все декреты н иные акты появлялись на свет после обсуждения в ЦК партии. Длительность жизни таких актов определялась политической конъюнктурой или задачами текущего момента. Противоречия между действовавшими законами и чрезвычайными актами разрешались в пользу последних.

слаться на показания свидетелей, а то и вовсе обходились без них. Важно констатировать тот факт, что законотворческая деятельность и правоприменительная практика в исследуемый период носили административно-командный характер.

3. По окончании Гражданской войны и перехода советского государства к мирному строительству произошло значительное расширение рамок правового регулирования, а это, в свою очередь, потребовало укрепления принципа законности в деятельности государственного аппарата. Охрана законности и обеспечение ее единства становилось одной из важнейших задач советского государства. Назрела необходимость в коренной реформе действовавших к тому времени органов контроля и надзора за исполнением законов.

Поиски вариантов юридических гарантий обеспечения социалистической законности в работе государственного аппарата сводились к следующим четырем направлениям: 1) попытке создания специальной административной юстиции; 2) развитию института административной жалобы; 3) организации административного контроля за законностью (в том числе путем организации специальных контролирующих наркоматов); 4) созданию органов прокуратуры Первые три направления работы по юридическому гарантированию законности в деятельности государственного аппарата были реализованы с октября 1917 г., и лишь прокуратура как наиболее приемлемый вариант надзорно-контрольного органа была возрождена только в 1922 г.

4. С переходом к новой экономической политике изменились подходы к созданию органов власти и управления, в том числе правоохранительной системы. В процессе поисков эффективных моделей контрольных и надзорных органов пришли к выводу о целесообразности восстановления государственного института прокуратуры. Это, с одной стороны^ определялось недостаточной эффективностью деятельности существовавших структур, обеспечивающих контроль над государственным аппаратом. С другой стороны -потребностью формирования единой общегосударственной службы надзора за законностью, подчиненной центральной государственной власти, независимой от поднадзорных и контролирующих учреждений и местных властей. По функциям прокуратура превзошла все существовавшие в этот период правоохранительные органы: прокурорские работники сосредоточили в своих руках надзорно-контрольные, следственные функции, а также государственного обвинения в судах.

исполняя роль уполномоченных областных и краевых исполкомов горстов, участвуя в многообразных политических кампаниях или в различного рода заседаниях общественных комиссий, а также выступая в качестве инспектирующих при обследовании школ, больниц, ветеринарных пунктов, объск-'ов потребкооперации и т.п. Все это отвлекало в значительной стопрни сотрудников прокуратуры от выполнения главной функции - надзора за злконно-стью в деятельности государственного аппарата.

6. Органы прокурорского надзора в период функционирования эт.- пи-стративно-командной системы управления, для которой характерными чертами были регулярные кадровые чистки, массовые репрессии в отношении крестьянства в ходе коллективизации сельского хозяйства страны, распр :=ы с политической оппозицией и любым инакомыслием и т.п., объективна не смогли занять принципиальных позиций в плане обеспечения стретто соблюдения принципа законности во всех областях государств? чиой и Ф1 гест-венной жизни.

7. Сравнение статуса советской прокуратуры в исследуемый исторический период со статусом прокуратуры современной России позволяет утверждать, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Фе-еранми» (1992 г.) выводит из-под сферы надзора не только Федеральное &>бр?и"е, но и Президента, и даже Правительство России. Такое освобождение органов исполнительной власти из-под надзора прокуратуры вряд ли оправдано В этой связи требуется значительное повышение правового статуг-а Генпрокуратуры, чтобы она действительно являлась высшим надзирающим органом, а ее руководитель назначался Советом Федерации и освобождатся Сон-лом Федерации без всякого представления Президентом РФ

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что чкс-сертация является определенным вкладом в углубление научных >"якиГ" об организационно-правовом становлении и развитии института прокуратур'.' в советской России, основных направлениях его деятельности по осуществлению надзора за законностью в практике функционирования органов государственного управления. Выводы и положения диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот архивные материалы в определенной мере способствуют развитию историко-правовой науки изучаемого периода, т.к. передают подлинную картину создания и функционирования органов прокурорского надзора российского государства. Кроме -этого, приведенное исследование вносит определенный вклад в развитие истории отечественного государства и права, истории органов прокуратуры России кас науки и учебной дисциплины.

Практическая значимость исследования заключается в -«•ом, что его материалы, выводы и рекомендации могут быть использованы практическими работниками при осуществлении надзорно-контрольных функций органов

прокуратуры Российской Федерации, а также при подготовке рекомендаций по вхождению в должность молодых сотрудников прокуратуры

Апробация диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования используются при чтении лекций в Международном юридическом институте при Министерстве юстиции Российской Федерации по курсам: «История правоохранительных органов советского государства», «Основы защиты прав человека», «Прокурорский надзор», а также при проведении учебных занятий по Истории отечественного государства и права в Ростовском юридическом институте МВД России. Теоретические выводы и положения диссертационной работы обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ, кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.

Основные положения диссертации изложены автором в трех научных публикациях общим объемом 1,2 п.л.

Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и включает в себя введение, 2 главы, объединяющих 6 параграфов, заключение, список литературы, а также приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, характеризуется источниковая база исследования, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, ее научная новизна, характеризуются основные положения, выносимые на защиту, определяются хронологические рамки, теоретическая и практическая значимость.

Первая глава «Социалистическая законность и ее юридические гарантии в советском государстве» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа организации и деятельности советского государственного аппарата» посвящен анализу сущности законности как неуклонного исполнения законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями.

В своем исследовании автор обращает внимание на то, что руководство советской прокуратуры на первом этапе ее становления в лице А.Я. Вышинского придерживались мнения о том, что диктатура пролетариата и ее интересы выше любых законов, в том числе принятых советской властью. Таким образом, выходило, что законность подчинялась прежде всего задачам социалистической революции.

При этом отмечается, что данный подход к законности не являлся изобретением А. Вышинского, а был характерен для всей деятельности советского государства. Так, принятое в 1918 г. постановление VI Всероссийского съезда Советов «О точном соблюдении законов», предусматривало, что в исключительных случаях рекомендуется отходить от следования законам, если этого требует успех борьбы с контрреволюцией.

Далее в работе акцентируется внимание на том, что содержание социалистической законности мало чем изменилось и в конце 20-х начале 30-х годов. Она по-прежнему рассматривалась как революционная законность и своим острием была направлена, как отмечал И.В. Сталин, не против крайностей военного коммунизма, а против воров и вредителей в общественном хозяйстве, против хулиганов и расхитителей социалистической собственности. Основную задачу революционной законности он видел в охране общественной собственности, отмечая, что сильная и мощная диктатура пролетариата -вот что нужно теперь для того, чтобы развеять в прах последние остатки умирающих классов и «разбить их воровские махинации».

Исходя из этого высказывания, диссертант делает вывод о том, что социалистическая законность по своему содержанию всегда находилась во взаи-

мосвязи с общими задачами хозяйственного и политического строительства советского государства. Она не являлась неизменной по содержанию, а зависела от реализации тон или иной экономической или политической задачи.

В параграфе подробно анализируется развитие государственного подхода к пониманию революционной законности в годы нэпа, в период индустриализации и коллективизации сельского хозяйства. Автор приходит к выводу о том, что, несмотря на продолжавшиеся политические репрессии, Конституция СССР 1936 г. сыграла важную роль в укреплении социалистической законности в деятельности государственного аппарата.

Во втором параграфе первой главы «Юридические гарантии обеспечения законности в работе органов государственной власти и управления СССР» автор обращает особое внимание на то, что руководители советского государства, отрицая прокуратуру как надзорно-контрольный орган царской России, в первые годы советской власти пытались найти ей замену. Первоначально появилась идея создания органа особой административной юстиции для надзора за работой государственного аппарата. Летом 1918 г. Народный комиссариат юстиции подготовил проект декрета о создании специальных органов административной юстиции, действующих при Народном комиссариате государственного контроля. Его суть сводилась к организации при Наркомате госконтроля особого комитета по рассмотрению жалоб на действия должностных лиц. Данный проект долго обсуждался в различных наркоматах, ио так и не был принят. Такая же судьба постигла проекты создания административной юстиции, выдвигаемые в 1921 и 1922 гг.

Вместе с тем попытки создания административной юстиции привели к появлению бюро жалоб при органах Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и близким по статусу к органам административной юстиции - судебно-земельным комиссиям.

Другой формой юридических гарантий обеспечения законности считался институт административной жалобы. Специальным постановлением ВЦИК РСФСР в 1919 г. было учреждено Центральное бюро жалоб (ЦБЖ) с многочисленными подрагделениямн на местах. После Гражданской войны и образования СССР опыт работы ЦБЖ на основе постановления IV Всесоюзного съезда Советов был распространен на весь Советский Союз. В последующем рекомендации по организации работы с жалобами и письмами населения не раз появлялись в руководящих документах ЦИК и Совнаркома СССР Однако эта деятельность не могла стать основным средством борьбы за социалистическую законность.

Появление института административного контроля можно рассматривать как очередную попытку обеспечения гарантий соблюдения законности в советском государстве. Эта структура осуществляла надзор за законностью не от имени Верховного Совета СССР, а от имени и по поручению Прави-

тельства. Недостатки организации административного контроля заставили руководство страны создать множество специальных контрольных органов, среди которых важнейшую роль играли Наркомат госконтроля и Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. В 1923 г. эти наркоматы были объединены в ЦКК - РКИ. Однако административный контроль оказался малоэффективным в силу его подчиненности отдельным ведомствам. И в 1923 г. на XII съезде ВКП(б) И.В. Сталин был вынужден признать его несостоятельность.

Таким образом, отмечает диссертант, поиски вариантов юридических гарантий обеспечения законности в работе государственного аппарата сводились к следующим четырем направлениям: 1) попытка создания специальной административной юстиции; 2) развитие института административной жалобы; 3) административный контроль за законностью; 4) создание прокуратуры. Первые три направления работы по юридическому гарантированию законности в деятельности государственного аппарата начали реализовываться с октября 1917 г., и лишь прокуратура как наиболее приемлемый вариант надзорно-контрольного органа была возрождена только в 1922 г. Таким образом, неудачные эксперименты с созданием указанных выше органов, обеспечивающих юридические гарантии законности, привели к появлению прокуратуры.

Вторая глава «Правовые основы организации и деятельности советской прокуратуры в 20 - 30-е годы XX века» посвящена исследованию организационно-правовых основ деятельности органов прокурорского надзора, эволюции организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры на основе положений Конституций СССР 1924 и 1936 гг., а также ее деятельности по осуществлению общего надзора за законностью в функционировании государственного аппарата.

В первом параграфе «Создание советской прокуратуры: ее правовой статус, организационно-правовая структура и функции (1922 - 1924 гг.)» исследуются проблемы формирования института прокуратуры.

Диссертант отмечает, что для обеспечения надзора за законностью в деятельности органов государственного управления было решено воссоздать институт прокуратуры. Проект декрета об организации прокуратуры разрабатывался в НКЮ РСФСР и первоначально получился далеким от совершенства, что вызвало острую дискуссию, особенно по организационным вопросам строительства органов прокуратуры. Дискуссия по данной проблеме велась не вокруг вопроса «нужна или не нужна прокуратура», а вокруг принципов ее организационного построения, еще точнее - о ее взаимоотношениях с местными органами советской власти. В результате многочисленных компромиссов в 1922 г. было принято половинчатое решение. Созданная прокуратура РСФСР не стала ни единой, ни полностью самостоятельной. По опыту РСФСР формировались органы прокуратуры в других союзных республиках.

На IV съезде деятелей советской юстиции наркому Д.И. Курскому пришлось оправдываться и объяснять создавшуюся ситуацию тем, что прокуратура создавалась, главным образом, как орган, концентрирующий в своих руках орынизацию предварительного следствия и «наблюдающий» за уголовным розыском. Участники дискуссии разделились на три группы: одна доказывала, что местные прокуроры должны назначаться прокурором республики и быть независимыми от местных органов власти; другая - что губернские прокуроры должны находиться в двойном подчинении - и губисполкомов, и центра; третья доказывала необходимость двойного контроля за законностью в губерниях - через прокуратуру и отделы Наркомюста.

26 июня 1922 г. Наркомат юстиции утвердил структуру управления прокуратуры РСФСР. Она состояла из двух подотделов и секретариата. Губернская прокуратура соответственно имела также два подотдела и секретариат.

Таким образом, объективные условия жизни заставили советскую власгь на пятом году ее существования отойти от своего первоначального принципа о приоритете революционного творчества народных масс и потребовать строгого и неукоснительного соблюдения законов и предписаний центральных органов власти и управления всеми государственными структурами, и в этой связи восстановить отмененную в 1917 г. систему органов прокурорского надзора.

Второй параграф «Эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры на основе конституций СССР 1924 и 1936 гг.» раскрывает специфику формирования общесоюзной прокуратуры и превращения ее в эффективный орган надзора. Исходным нормативно-правовым документом для создания союзной прокуратуры явилась Конституция СССР 1924 г. Ст. 43 «б» Конституции предусматривала создание при ЦИК СССР Верховного Суда Союза ССР, а при последнем - Прокурора Верховного Суда.

Положения Конституции были развиты рядом других нормативно-правовых актов, в частности, Положением о Верховном Суде СССР, Наказом Верхоьному Суду СССР, Основами судоустройства СССР и союзных республик и Основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятыми в 1923 - 1924 гг. Этими документами определялся статус Прокурора Верховного Суда СССР, его полномочия по отношению к прокурорам союзных и автономных республик. В результате их реализации 4

функции Прокурора Верховного Суда сосредотачивались, в основном, вокруг Верховного суда, а централизованное руководство он осуществлял только «

лишь военной прокуратурой и надзором за ОПТУ. Что касается надзора за законностью в масштабе всей страны, то его прокуратура осуществляла совместно с Верховным Судом СССР.

В 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли новое Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР. Оно повышало статус союзного прокурора, определяло количество его заместителей и помощников, порядок назначения и смещения высших должностных лиц Прокуратуры Верховного Суда СССР,

Далее в работе отмечается, что создание общесоюзной прокуратуры началось после принятия 20 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР». Им предусматривалось «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов» учредить прокуратуру СССР и определить ее полномочия.

Новый статус прокуратуры СССР был закреплен Конституцией СССР 1936 г. и принятым на ее основе в 1938 г. Законом о судоустройстве в СССР. Согласно закону прокуратура наделялась правами высшего надзора за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями. Прокурор получал право законодательной инициативы. Конкретизировались полномочия прокуроров по осуществлению надзора.

В третьем параграфе «Деятельность прокурорских органов по осуществлению общего надзора за законностью в функционировании государственного аппарата» исследуется надзорная деятельность прокуратуры.

В частности, обращается внимание на то, что в положении о прокуратуре (1922 г.) были определены основные направления осуществления прокурорского надзора в государственных структурах. Проблема реализации принципа законности связывалась с работой органов власти и управления, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц. В основном реализация принципа законности велась прокуратурой путем опротестования постановлений местных органов власти и управления, нарушающих федеральные законы.

В этой связи, отмечает автор, уже в первом квартале 1923 г. в прокуратуру обратились несколько тысяч граждан и организаций по поводу нарушений законности местными органами власти и управления. Только в Московской губернии в прокуратуру поступило 353 таких обращения, в Саратовской - 230, в Витебской 354. По всем случаям прокуратура немедленно реагировала, показывая эффективность работы нового надзорного органа. Только за первые 8 месяцев своей деятельности прокуратура РСФСР внесла 263 протеста на постановления уездных исполкомов, из которых были удовлетворены 183 (74 %). Кроме этого, 124 протеста внесено прокуратурой в Президиум В ЦИК, из которых 34 было удовлетворено. Основная масса нарушений касалась незаконного установления местных налогов, выселения из жилищ и др.

С момента организации прокуратуры и до 1 января 1924 г. в РСФСР

было опротестовано 8424 нормативных акта местных органов, причем удовлетворено 94,1% протестов и представлений. В 1924 г. число протестов и представлений прокуроров превысило 15 тыс., из них были отклонены лишь 4,7 %. Работники отдела прокуратуры объясняли это не ухудшением состояния законности, а активизацией прокурорского надзора не только за низовыми органами власти (волостными исполкомами), но и другими местными органами. Такой вывод убедительно подтверждается статистическими данными. С другой стороны, усиление активности населения и его связи с прокуратурой также способствовало значительному увеличению числа поступавших в прокуратуру жалоб и заявлений о нарушениях законности.

Далее в параграфе проанализированы основные методы и формы осуществления общего прокурорского надзора, показаны трудности надзорной работы, вызванные организационно-штатной слабостью прокуратуры.

В четвертом параграфе «Основные направления деятельности советской прокуратуры по надзору за законностью в работе органов государственной власти и управления» раскрывается содержание деятельности прокуратуры по надзору за законностью.

При этом диссертант акцентирует внимание на недостаточно четком распределении профессиональных обязанностей прокурорских работников, приводящих к тому, что иногда они выполняли не свойственные им функции. Это выражалось в решении вопросов, не требовавших их вмешательства. Прокуратура согласовывала различные проекты, принимала активное участие в деятельности комиссий и т.п. Так, например, в 1925 г. по РСФСР работники прокуратуры посетили 27 657 заседаний различного рода общественных комиссий.

Мешало правильной постановке работы прокуратуры и то, что ее сотрудники, особенно краевого и областного звена, по поручению местных исполкомов, систематически отрывались от своих дел для участия в политических кампаниях. Кроме этого, на деятельность прокуратуры отрицательно влияло как стремление охватить прокурорским надзором все области жизни, так и неумение выделить приоритеты в контрольно-надзорной деятельности. Нередко на местах прокуроры участвовали в обследовании школ, больниц, ветеринарных пунктов, объектов потребкооперации и т.п.

Как показала практика, надзор за законностью в деятельности органов государственной власти и управления мог осуществляться надлежащим образом лишь в том случае, если сами прокуроры не участвовали в подготовке ведомственных нормативных актов органов управления. Установлено, что работа прокуратуры в различных комиссиях с правом решающего голоса, выезды их на места в качестве уполномоченных исполкомов противоречила принципам деятельности прокуратуры.

Автор приходит к выводу о том, что ситуация, сложившаяся в 20-30-е

годы прошлого века, показала, что существенного укрепления законности в деятельности органов власти на местах не произошло. Более того, увеличение количества нарушений законности во многом связывалось с невыполнением прокуратурой возложенных на нее задач по общему надзору.

Далее автор подробно анализирует основные формы и методы работы прокуратуры по реализации надзорной функции. В этой связи отмечается, что важное значение в деятельности прокуратуры СССР получила работа с добровольными помощниками, с внештатным активом. В сентябре 1930 г. возникло массовое движение за создание групп содействия прокуратуре, а к середине 1932 г. только в Ленинграде такие группы насчитывали свыше 110 тыс. активистов. Актив оказывал огромную помощь штатным работникам прокуратуры. Только за первое полугодие 1935 г. в одном лишь районе Ленинградской области активисты подали в органы прокуратуры 114 сигналов о нарушении законности, по которым было возбуждено 22 уголовных дела, по 16 из них виновные получили дисциплинарные взыскания, а 42 сообщения были направлены для рассмотрения в сельские общественные суды.

Широко применялись и другие формы привлечения общественности к надзорной работе прокуратуры, включая участие общественных обвинителей в товарищеских судах и судебных процессах по уголовным делам. Все это способствовало повышению эффективности работы прокурорских органов в надзоре за законностью.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения, рекомендации, вытекающие из содержания диссертации, которые могут быть использованы для дальнейших теоретических и научных разработок по исследуемой теме, а также в целях дальнейшего совершенствования правовой базы функционирования органов прокурорского надзора в современных условиях.

В приложениях содержится справочный материал, сводные схемы и таблицы как доказательства сделанных выводов и обобщений.

Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих работах:

1. Дэр H.H. Проблемы формирования института контроля над деятельностью госорганов советского государства в период его становления и развития (1917 - 1940 гг.) // Вестник Волжского ун-та им. В.Н. Татищева. Сер. «Юриспруденция». Вып. 49. Тольятти, 2005. - 0,6 п.л.

2. Дэр H.H. Историография советской прокуратуры // Судебный вестник. Астрахань. 2005. № 4. -0,3 п.л.

3. Дэр H.H. Попытки создания специальной административной юстиции как юридической гарантии обеспечения законности в работе государственного аппарата в первые годы советской власти // Юристъ-Правоведъ. 2005. №4.-0,3 п.л.

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л.

Заказ № 766. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПЙЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88

( i

Р 2 Ç 2 3 3

РНБ Русский фонд

2006^4 29769

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Дэр, Николай Николаевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ ЗАКОННОСТЬ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ГАРАНТИИ В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕ

§ 1. Специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа организации и деятельности советского государственного аппарата в период советского государства и права.

§ 2. Юридические гарантии обеспечения законности в работе органов государственной власти и управления СССР.

Глава 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В 20 - 30-е ГОДЫ XX века.

§ 1. Создание советской прокуратуры: ее правовой статус, организационно-правовая структура и функции (1922 - 1924 гг.).

§ 2. Эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры на основе конституций СССР 1924 и 1936 гг.

§ 3. Деятельность прокурорских органов по осуществлению общего надзора за законностью в функционировании государственного аппарата.

§ 4. Основные направления деятельности советской прокуратуры по надзору за законностью в работе органов государственной власти и управления.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование"

- малоэффективными мерами, направленными на установление законности в современной России;

- необходимостью применения в современной России накопленного исторического опыта, который позволит избежать ошибок в осуществлении должного прокурорского надзора. Без использования государственно-правовых традиций и исторического багажа нельзя создать современную модель государственного аппарата;

Первый этап связан со становлением советского законодательства и института прокуратуры. Его условно можно определить хронологическими рамками 1922 - 1926 гг. В эти годы складывались организационные формы, определялась проблематика, накапливалась источниковая база, зарождалась советская историко-правовая наука. Основные принципы организации и деятельности советской прокуратуры были раскрыты в известном письме В.И. Ленина «О "двойном" подчинении и законности»1, а общие направления ее работы находили отражение в статьях и выступлениях И.В. Сталина и М.И. Калинина. В трудах А .Я. Вышинского, Н.В. Крыленко и Д.И. Курского была сделана первая попытка анализа функций прокуратуры2.

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 197-201.

2 См.: Калинин М.И. К расширению законодательной деятельности ВЦИК. М., 1922; Он же. Речь на торжественном заседании 3 июля 1932 г. по поводу 10-летия советской прокуратуры. М., 1932; Вышинский А .Я. Революционная законность на современном этапе. М., 1932; Он же. К положению на фронте правовой теории. М., 1937; Он же. Судоустройство в СССР. М., 1940; Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. М., 1927 и др. •

3 См.: Карпов В., Григорьев С. Советская прокуратура и революционная законность на местах. М., 1925.

Во второй период (1930 — 1953 гг.) безраздельно господствовали публикации, в которых всячески поддерживалась генеральная линия партии и лично И.В. Сталина. Превозносилась его политика и правоприменительная практика. Такие труды выходили в свет довольно часто. Ряд авторов, в том числе В.А. Власов, К.П. Горшенин, А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская и др.1, посвятили свои работы советской социалистической законности и путям ее достижения. Заслугой этих исследователей явилось развитие положений о социалистической законности, обозначенных в трудах В.И. Ленина, И.В. Сталина, М.И. Калинина и А .Я. Вышинского, а основным недостатком - отсутствие критических размышлений.

В конце 20-х - начале 30-х годов XX в. предпринимаются шаги по написанию работ аналитического характера. Так, например, в учебнике С.А. Голу-бинского и Д.С. Карева содержался богатый фактический материал о судоустройстве в СССР, здесь же имелись некоторые сведения об участии в суп допроизводстве органов прокуратуры . М.Д. Шаргородский исследовал резуль

1 См.: Власов В.А. Социалистическая законность. М., 1948; Горшенин К.П. Социалистическая законность на современном этапе. М., 1948; Лунев А.Е. Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948; Ямпольская Ц.Я. О соотношении понятий законности и государственной дисциплины // Труды ВЮА. 1948. № 7 и др.

2 См.: Голубинский С.А., Карев Д.С. Учебник по судоустройству. М.,

1936. таты перестройки прокуратуры в свете Конституции СССР 1936 г.1 Имелись также труды, обобщавшие практическую работу прокуроров, в том числе с населением и со своим внештатным активом2. Однако никто из названных авторов общей картины функционирования прокуратуры не представил.

1 См.: Шаргородский М.Д. Суд и прокуратура в свете новой Конституции. М., 1937. о

См.: Ефимочкин В.П. Группы содействия прокуратуре. М., 1933; Материалы социалистического соревнования на лучшую группу содействия прокуратуре и лучшего активиста. М., 1933 и др.

3 См.: Кожевников М.П. Пути развития советской прокуратуры // Ученые записки МГУ. Кн. 5. М., 1950; Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956; Горшенин К.П. Советская прокуратура. М., 1947; Карев Д.С., Савицкий Н.И. Очерки по истории советской военной прокуратуры. М., 1948 и др.

4 См.: Лебединский В.Г. Образцы основных прокурорско-следственных органов. М., 1954; Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. М., 1956; Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1964; Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. М., 1968. юридическая литература целиком и полностью находилась под влиянием марксистско-ленинской идеологии. Необходимо также подчеркнуть, что в 60-е годы общая идеологическая тенденция в юридической литературе не изменилась1. Проблема прокурорского надзора активно обсуждалась в научных кругах, по названной тематике периодически выходили научные сборники2.

В 70-х - начале 80-х годов появились фундаментальные труды об организации и деятельности прокуратуры. Особенно можно отметить книгу л

Советская прокуратура. История и современность» . Названная работа вышла в 1977 г. Это наиболее полное издание, написанное об органах прокуратуры за весь период ее существования. В нем помимо исторического обзора этапов становления и развития органов прокуратуры имеются и материалы о персоналиях.

Во второй половине 80-х годов в историографии прокуратуры наметился перелом. Появились материалы аналитического характера, в которых освещались вопросы надзорной деятельности прокуратуры, раскрывались принципы ее организации и кадровой политики4. Среди публикаций можно выделить статью А.С. Панкратова «Кадры советской прокуратуры»5.

Определенный интерес представляют работы по истории становления советской прокуратуры. Достойна внимания книга М.П. Молярова и К.С. Павли

1 См.: Организация суда и прокуратуры в СССР: Учебник. М., 1967; Рив-лин A.JI. Организация суда и прокуратуры в СССР: Учебник. Харьков, 1968.

2 См.: Вопросы прокурорского надзора // Сборник научных трудов. М., 1972; Вопросы теории и практики прокурорского надзора // Межвузовский научный сборник. Саратов, 1974 и др.

3 Советская прокуратура. История и современность. М., 1977.

4 См.: Маляров М.П. Прокурорский надзор в СССР. М., 1973; Басков В.И. Деятельность прокурора по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора. М., 1975; Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. М., 1977; Бурмистров К. Д. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М., 1979; Басков В.И. Прокурорский надзор при рассмотрении судами уголовных дел. М., 1980; Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д, 1987.

5 Панкратова А.С. Кадры советской прокуратуры // На страже советских законов. М., 1972. щева «На страже закона и законности»1. Авторы раскрыли сущность прокурорского надзора, отразили основные проблемы в деятельности прокуратуры.

Отдельно можно выделить кандидатскую диссертацию JI.A. Ерошкина на тему «Общий надзор прокуратуры по обеспечению законности в системе совет

1 См.: Моляров М.П., Павлищев К.С. На страже закона и законности. М.,

1978.

2 См.: Маляров М.П., Павлищев К.С. Указ. соч. С. 101-181.

Николаев Н.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда: Дис. . докт. юрид. наук. Д., 1973; Бурмистров К.Д. Прокурорский надзор как форма советской государственной деятельности: Дис. . канд. юрид. наук. Д., 1973.

4 Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1974. ского государственного аппарата»1. Достоинством этой диссертации является то, что в ней рассматривались теоретические аспекты деятельности советской прокуратуры. Однако исторического экскурса сделано не было. Разумеется, отсутствует в диссертации и критический анализ самого периода. Не устранила этот недостаток и диссертация доктора юридических наук B.C. Татевосяна2.

Хронологические рамки исследования - 1922 - 1940 гг. определены объективно: с момента официального создания прокуратуры РСФСР до принятия Конституции СССР 1936 г. и последующих реорганизаций органов прокуратуры на основе актов 1939 и 1940 гг. По внутренней логике этот период подразделяется на три самостоятельных этапа:

1) 1922 - 1924 гг. - нахождение прокуратуры РСФСР в составе Наркомюста;

2) 1924 - 1933 гг. - функционирование прокуратуры СССР в структуре Верховного Суда СССР;

3) 1933 - 1940 гг. - этап развития прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа, подчиненного только ЦИК (ас 1936 г. - Верховному Совету СССР).

1 Ерошкин JI.A. Общий надзор прокуратуры за обеспечением законности в системе советского государственного аппарата: Дис. . канд. юрид. наук. JL, 1951.

2 Татевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР: Дис. . докт. юрид. наук. М, 1958.

Первую представляют работы В.И. Ленина по вопросам организации и деятельности прокуратуры и принятые по ним решения высших партийных и советских органов. Наиболее важным с юридической точки зрения является постановление XTV партконференции «О революционной законности» (1925 г.) и ряд других документов.

Вторая группа - это опубликованные нормативно-правовые акты. Сюда относятся советские конституции 1918, 1924 и 1936 гг., декреты и постановления съездов Советов, ВНИК и его Президиума, ЦИК СССР, Совнаркома и других руководящих органов власти и управления. Наиболее важные из принятых в 1917 - 1921 гг. юридических актов помещены в 12-томный сборник «Декреты советской власти», изданный в 1957 - 1986 гг. Часть документов вошла в фундаментальное издание «Свод законов СССР», опубликованное в 1980 - 1986 гг. и состоящее из 11 томов. Остальные важные материалы публиковались в периодических изданиях (Собрание узаконений, вестники, бюллетени и др.). Определенный интерес в этом плане представляют также специальные сборники документов: «Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел» и др.1

Третья группа - ведомственные постановления, сборники приказов, .циркуляров и разъяснений прокуратуры СССР и союзных республик. Эти документы регулярно публиковались в ведомственных изданиях, включая сборники узаконений, резолюции и иные документы Коллегии Наркомата юстиции и Пленума Верховного Суда. Они позволяют проследить процесс практической работы по созданию органов прокуратуры и организации их деятельности по общему надзору.

1 Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел:. Сборник документов. М., 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР. 1924 - 1986. М., 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР, РСФСР) по уголовным делам. М., 2000 и др.

Четвертая группа включает произведения видных деятелей советского государства. Это упомянутые ранее работы И.В. Сталина, М.И. Калинина, Н.В. Крыленко, Д.И. Курского, А .Я. Вышинского и др. Названные авторы представляли обобщающий материал и давали политическую оценку событий того времени. Помимо несомненной ценности, эта группа источников обладает и существенным недостатком - субъективной оценкой анализируемых фактов и явлений.

Основная масса архивных документов по исследуемой проблеме получена автором в Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ): в фондах 5 - секретариат председателя СНК и СТО В.И. Ленина; 17 - ЦК КПСС; 130 - Совнаркома; 558 - И.В. Сталина; 1235 - ВЦИК РСФСР. Кроме этого, огромный пласт документов по проблеме.взят из государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): фонды 353 - Наркомата юстиции РСФСР, 4390 - Наркомата госконтроля, 8131 - Прокуратуры СССР, 9374 - Верховного Суда СССР. Также были задействованы архивы Московской, Ленинградской и Астраханской областей.

Исходя из этого, диссертант определил следующие исследовательские задачи:

- выявить специфику практической деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью в работе государственного аппарата;

Методологическая база исследования. Диссертационное исследование строится на общих методологических принципах историзма и 'научной объективности, системного и диалектического подхода, предлагающих рассмотрение проблемы на основе имеющейся совокупности фактов с учетом конкретной исторической обстановки. Кроме того, в исследовании применялись формальнологический метод, статистический, системный.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также тем, что цель и задачи, определенные в работе, по своему содержанию, предмету и методам исследования не решались в отечественной историко-правовой науке. В диссертации раскрыто понятие социалистической законности и ее юридических гарантий в советской историко-правовой науке, показаны специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа в организации государственного аппарата; выявлена объективная необходимость создания и закрепления правового статуса советской прокуратуры первоначально в составе Наркомата юстиции РСФСР, а затем как самостоятельного государственного органа; исследованы правовое положение, организационно-правовая структура, функции прокуратуры на основе Конституции СССР 1924 г. и 1936 .г., а также нормативные акты, регламентировавшие деятельность органов прокурорского надзора; показана эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры в соответствии с конституционными положениями исследуемого периода; выявлена специфика практической деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью в работе государственного аппарата; сформулированы общие выводы и практические рекомендации по использованию исторического опыта в современном реформировании органов прокуратуры и их деятельности по надзору за законностью в функционировании органов государственного управления.

2. Идеология чрезвычайных мер сводилась к стремлению узаконить те деяния, которые в данный период были выгодны и соответствовали представлениям правящей элиты о социалистической законности и правопорядке. Чрезвычайное законотворчество отличалось особой упрощенной процедурой. Практически все декреты и иные акты появлялись на свет после обсуждения в ЦК партии. Длительность жизни таких актов определялась политической конъюнктурой или задачами текущего момента. Противоречия между действовавшими законами и чрезвычайными актами разрешались в пользу последних.

Юридическая практика периода Гражданской войны (1918-1922 гг.) упрощала до предела все процедуры не только в отдельных ведомствах, но и в правоохранительной системе в целом. Следственным органам совершенно не требовалось закрепляющей доказательственной базы, достаточно было сослаться на показания свидетелей, а то и вовсе обходились без них. Важно констатировать тот факт, что законотворческая деятельность и правоприменительная практика в исследуемый период носили административно-командный характер.

Поиски вариантов юридических гарантий обеспечения социалистической законности в работе государственного аппарата сводились к следующим четырем направлениям: 1) попытке создания специальной административной юстиции; 2) развитию института административной жалобы; 3) организации административного контроля за законностью (в том числе путем организации специальных контролирующих наркоматов); 4) созданию органов прокуратуры. Первые три направления работы по юридическому гарантированию законности в деятельности государственного аппарата были реализованы с октября 1917 г., и лишь прокуратура как наиболее приемлемый вариант надзорно-контрольного органа была возрождена только в 1922 г.

4. С переходом к новой экономической политике изменились подходы к созданию органов власти и управления, в том числе правоохранительной системы. В процессе поисков эффективных моделей контрольных и надзорных органов пришли к выводу о целесообразности восстановления государственного института прокуратуры. Это, с одной стороны, определялось недостаточной эффективностью деятельности существовавших структур, обеспечивающих контроль над. государственным аппаратом. С другой стороны - потребностью формирования единой общегосударственной службы надзора за законностью, подчиненной центральной государственной власти, независимой от поднадзорных и контролирующих учреждений и местных властей. По функциям прокуратура превзошла все существовавшие в этот период правоохранительные органы: прокурорские работники сосредоточили в своих руках надзорно-контрольные, следственные функции, а также государственного обвинения в судах.

5. Недостатки организационного строительства органов прокуратуры во многом определили ее проблемы по осуществлению общего надзора за законностью в деятельности советского государственного аппарата. В рассматриваемый период работники прокуратуры были перегружены несвойственными функциями, часто отрывались от своих служебных обязанностей, исполняя роль уполномоченных областных и краевых исполкомов советов, участвуя в многообразных политических кампаниях или в различного рода заседаниях общественных комиссий, а также выступая в качестве инспектирующих при обследовании школ, больниц, ветеринарных пунктов, объектов потребкооперации и т.п. Все это отвлекало в значительной степени сотрудников прокуратуры от выполнения главной функции - надзора за законностью в деятельности государственного аппарата.

6. Органы прокурорского надзора в период функционирования административно-командной системы управления, для которой характерными чертами были регулярные кадровые чистки, массовые репрессии в отношении крестьянства в ходе коллективизации сельского хозяйства страны, расправы с политической оппозицией и любым инакомыслием и т.п., объективно не смогли занять принципиальных позиций в плане обеспечения строгого соблюдения принципа законности во всех областях государственной и общественной жизни.

7. Сравнение статуса советской прокуратуры в исследуемый исторический период со статусом прокуратуры современной России позволяет утверждать, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.) выводит из-под сферы надзора не только Федеральное Собрание, но и Президента, и даже Правительство России. Такое освобождение органов исполнительной власти из-под надзора прокуратуры вряд ли оправдано. В этой связи требуется значительное повышение правового статуса Генпрокуратуры, чтобы она действительно являлась высшим надзирающим органом, а ее руководитель назначался Советом Федерации и освобождался Советом Федерации без всякого представления Президентом РФ.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертация является определенным вкладом в углубление научных знаний об организационно-правовом становлении и развитии института прокуратуры в советской России, основных направлениях его деятельности по осуществлению надзора за законностью в. практике функционирования органов государственного управления. Выводы и положения диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот архивные материалы в определенной мере способствуют развитию историко-правовой науки изучаемого периода, т.к. передают подлинную картину создания и функционирования органов прокурорского надзора российского государства. Кроме этого, проведенное исследование вносит определенный вклад в развитие истории отечественного государства и права, истории органов прокуратуры России как науки и учебной дисциплины.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы, выводы и рекомендации могут быть использованы практическими работниками при осуществлении надзорно-контрольных функций органов прокуратуры Российской Федерации, а также при подготовке рекомендаций по вхождению в должность молодых сотрудников прокуратуры.

Основные положения диссертации изложены автором в трех научных публикациях общим объемом 1,2 п.л.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Дэр, Николай Николаевич, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование прокурорского надзора за законностью в системе органов государственной власти и управления СССР в 1922 - 1940 гг. позволяет сделать некоторые выводы.

1. Законность в советской России подчинялась задачам революции и социалистического строительства. «Социалистическая законность» представляла собой некую аморфную среду, без четко определенного правового поля, при необходимости это поле могло предельно расширяться или сокращаться по усмотрению или в соответствии с революционной целесообразностью.

2. Лидеры советской власти сделали все для того, чтобы «социалистическая законность» трансформировалась в «чрезвычайную законность». Создавая чрезвычайные органы, чиновники придерживались правил соединения закона и беззакония. «Чрезвычайщина» обрела форму легитимного беззакония.

3. Складывалась ситуация, когда «де юре» по Конституции СССР советский народ имел все демократические права и их гарантии. «Де факто» в стране царил произвол, проводились репрессивно-карательные акции, выходили в свет чрезвычайные акты, которые в прямом смысле нарушали все провозглашенные права и свободы.

4. Законотворческая деятельность и правоприменительная практика в исследуемый период, при условии развития тоталитарной правоохранительной системы, не могли существовать без «чрезвычайщины». Это обуславливалось своеобразием правовой политики и правовой жизни советского государства. В своей сущности система, созданная советской властью, состояла из чрезвычайных институтов, чрезвычайного законодательства, чрезвычайной правовой идеологии, чрезвычайных органов внутренних дел, суда и прокуратуры, так как все они в ряде случаев действовали за рамками правового поля. Такая система могла сложиться только при условии формирования тоталитарного государственно-правового режима, где действие или бездействие закона определялось политической целесообразностью.

Социалистическая законность была лишь ширмой, за которой находился репрессивно карательный аппарат, не допускавший ни малейших проявлений свободы и демократии.

5. Именно недостатки в деятельности советского государственного аппарата привели к тому, что на ранних этапах становления советской власти создавалось большое количество органов, контролировавших его функционирование.

6. Основная контрольная функция сводилась к стремлению улучшить работу государственного аппарата, проверке законности его деятельности, правильного выполнения государственных задач, планов и административных распоряжений. Контрольная функция советских органов власти - это функция административная, осуществляемая в интересах государственного управления. А это управление могло быть только в рамках социалистической законности. Если государственный аппарат работал лучше, значит соблюдалась социалистическая законность. И, наоборот, при плохой работе государственного аппарата социалистическая законность не соблюдалась.

7. В первые годы после Октябрьской революции не существовало эффективных форм контроля советских органов власти и законности. В этой связи делались попытки создать: специальную административную юстицию; институт административной жалобы; организацию административного контроля за законностью. Однако эти попытки не привели советскую власть к желаемым результатам.

8. Изменение подхода к формированию институтов власти привели большевиков к мысли о возрождении прокуратуры, но в новом качестве. Создание прокуратуры проходило в жесткой борьбе с местничеством и консерватизмом советов. Новый институт получился таким, каким его хотели видеть коммунисты жестким и бескомпромиссным. По функциям прокуратура превзошла все существовавшие правоохранительные органы. Прокурорские работники сосредоточили в своих руках надзорно-контрольные, следственные и обвинительные функции. В течение первого же года после создания прокуратуры РСФСР, ее структурные организации и правовой статус существенно укрепились. Этому, в частности, способствовало образование СССР и принятие Конституции СССР.

9. Несмотря на отдельные противостояния, идея укрепления прокуратуры СССР в середине 20-х годов активно проводилась в жизнь. С 1928 г. начали появляться проекты выделения прокуратуры из состава Верховного Суда Союза ССР. Именно, в конце 20-х начале 30-х годов определилась четкая тенденция к усилению статуса прокуратуры, за счет ее централизации и расширения полномочий. Нормативно-правовая база, сформировавшаяся после появления Конституции СССР 1936 года, позволила укрепить институт прокуратуры, сконцентрировать в его руках функции надзора, следствия и обвинения.

10. К концу первого пятилетия Советской власти руководители государства пришли к выводу о необходимости создания специальных прокурорских органов, одной из целей которых являлось обеспечение законности в стране. Процесс создания прокуратуры проходил в острой политической борьбе, главным содержанием которой был статус подчиненности данного института. С одной стороны, возникли предпосылки для формирования общегосударственного органа, с другой стороны, существовало множество сторонников установления контроля над прокуратурой со стороны местных советов. Победила первая точка зрения, и в 1922 - 1924 гг. советская прокуратура существовала в качестве отдела при НКЮ РСФСР.

11. Процесс создания Советского Союза и первой Конституции СССР фактически определил перспективу контрольно-надзорного органа в государстве - в лице прокуратуры, которая в дальнейшем взяла под свою юрисдикцию деятельность по осуществлению высшего надзора за соблюдением законности в стране. Первоначально она существовала в виде аппарата Прокурора Верховного Суда СССР. Однако вскоре жизнь показала недостатки такой структуры прокурорских органов: Прокурор Союза ССР почти не имел полномочий над прокурорами союзных республик, подчинявшихся своим Наркомюстам. Еще меньше прав имел Прокурор Союза по руководству прокурорами автономных республик, подчинявшимся своим ЦИК советам. Это послужило причиной того, что в 1933 г. Прокуратура СССР была выделена из состава Верховного Суда СССР и стала самостоятельным органом общего надзора, подчиненным только высшему законодательному органу страны. Ее новый статус был закреплен Конституцией СССР 1936 г.

Проведенное исследование деятельности советской прокуратуры и организации ею общего надзора над законностью работы органов государственного аппарата позволяет автору выделить ряд достижений, которые можно было бы использовать в современных условиях.

Первое. Заслуживает всяческого внимания опыт СССР по конституционному обеспечению высокого статуса Прокурора (а позже - Генерального прокурора) государства. Он назначался только Верховным Советом СССР, осуществлял «высший надзор» за точным исполнением законов всеми органами власти, включая Народные комиссариаты и подведомственные им учреждения, имел право законодательной инициативы. К настоящему времени, в результате проводимых под видом демократизации общества реформ, статус прокурорских органов Российской Федерации оказался серьезно ущемленным. Это, в частности, находит свое выражение в следующем: а) Ст. 104 Конституции России 1993 г., перечисляя субъекты, имеющие право законодательной инициативы, упустила в их перечне органы прокуратуры; б) Ст. 129 Конституции, определяя статус Прокуратуры Российской Федерации, ни словом не обозначила характеристику уровня ее надзорных функций; в) Глава 7 Конституции необоснованно включила прокуратуру в состав судебной власти России. Это некорректная формулировка, т.к. прокуратура не входит и не может входить в состав судебных органов. Она - страж закона и находится выше судебных органов, надзирая над ними.

В диссертации говорилось, что по Конституции 1924 г. Прокуратура СССР входила в состав Верховного Суда СССР, но это был особый независимый орган надзора за законностью. Кроме того, включение ее в состав Верховного Суда вскоре настолько ясно показало уязвимость прокурорских органов, что в 1933 г. они были выделены в самостоятельную государственную структуру. И это явилось абсолютно правильным решением.

Нынешнее конституционное включение прокуратуры в систему «Судебной власти», когда судам Конституция отводит 11 статей (ст. 118-128), а прокуратуре лишь одну (ст. 129), является явной недооценкой этого важнейшего государственного органа.

Возможно, составителей Конституции России 1993 г. ввела в заблуждение формулировка главы IX Конституции СССР 1936 г., также объединившая суд и прокуратуру. Но та глава названа «Суд и прокуратура», т.е. обозначала две разные и независимые системы. При этом судебной системе СССР были посвящены 11 статей, а прокуратуре - 5 статей Конституции.

Несовершенство Конституции 1993 г., естественно, не могло быть компенсировано Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», принятом еще в 1992 г.

Так, ст. 21 закона, определяя отрасли прокурорского надзора, не упоминает в их числе предприятия, учреждения, организации, движения, а также граждан. Не упоминаются в Законе о прокуратуре в качестве поднадзорных нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством Российской Федерации. А ведь нередко акты Президента и Правительства России играют роль первичного или единственного источника правового регулирования, в связи с чем их указы и постановления не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора.

Учитывая, что от правового статуса прокуратуры зависит ее судьба, следовало бы, по мнению автора, включить в Конституцию Российской Федерации специальную главу, закрепляющую в Основном Законе страны функции прокуратуры, право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации и право его обращения с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации и др.

Второе. По мнению автора, возможно внести изменения в действующую Конституцию РФ, касающиеся правового статуса Генерального прокурора и его взаимоотношений с Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. Законодательно установить, что назначение и смещение Генерального прокурора, так же, как и возможное ограничение его полномочий, производятся только верхней палатой Федерального Собрания - Советом Федерации Российской Федерации. Без всякого представления Президентом, деятельность которого, по закону, должна быть поднадзорна прокуратуре. В случае необходимости уголовное дело против Генерального прокурора может быть возбуждено только после его смещения с должности Советом Федерации Федерального Собрания России.

Третье. Одной из проблем для России является рост численности государственного аппарата. Если в 2000 г. прокурорских работников в стране насчитывалось около 46 тыс. человек, то к концу 2004 г. аппарат прокуратуры превысил 51 тыс. человек.

Чтобы избежать дальнейшего роста численности штатных прокурорских работников, следовало бы вспомнить опыт 20-х - 30-х годов XX в. по организации широкой сети добровольных нештатных сотрудников прокуратуры. На их плечи можно было бы возложить сбор и проверку информации по нарушению законности в работе низовых звеньев государственного аппарата. Освободившиеся от этих мелких забот штатные работники прокуратуры могли бы более качественно решать свои надзорные функции и руководить своими добровольными помощниками.

Четвертое. Для успешной работы прокуратуры по обеспечению законности деятельности государственных органов следовало бы избегать в законодательстве элементов политической конъюнктуры, стимулирующей процессы между законностью и целесообразностью. По мнению диссертанта, образцом конъюнктурного закона служит принятый в 2002 г. Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» (№ 114 - ФЗ). Ст. 1 данного закона очень расплывчато трактует понятия экстремизма, куда включаются терроризм, публичные демонстрации и т.п. Хотя категория «экстремизм» четко раскрывается в энциклопедическом словаре как «склонность к крайним взглядам, мерам, преимущественно в политике»1.

Чтобы уйти от правовых ошибок в деятельности работников правоохранительных органов, по мнению соискателя, следовало бы уточнить правовое понятие сущности экстремизма. Автор считает, что в юридическом смысле «экстремизмом можно назвать действия, а также выраженные в публичной форме взгляды и намерения, имеющие цель нарушить установленный порядок, права и свободы граждан, общепринятые нормы морали, расшатывающие устои государства».

1 Энциклопедический словарь. В 2-х т. Т. 2. М., 1964. С. 691.

169

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование»

1. Бюллетень III сессии ВЦИК IX созыва. М., 1922.

2. Восьмой Всероссийский съезд Советов. М., 1921.

3. Восьмой съезд РКП(б). Протоколы. М., 1959.

4. Вторая сессия Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик. М., 1923.

5. Второй съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик. М., 1924.

6. Двенадцатый съезд РКП(б). Стенографический отчет. М., 1968.

7. Девятый Всероссийский съезд Советов. М., 1922.

8. Декреты Советской власти. В 12 т. М., 1957 1986.

9. Десятый съезд РКП(б). Стенографический отчет. М., 1968.10. 10 лет Верховного Суда СССР. 1924- 1934. М., 1934.

10. Документы свидетельствуют. М., 1986.

11. Из истории ВЧК: Сборник документов. М., 1958.

12. История Советской Конституции в декретах. М., 1936.

13. История Советской Конституции в декретах и постановлениях Советского правительства. 1917 1936. М., 1937.

14. История советской прокуратуры в важнейших документах. М., 1952.

15. Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII -XIX вв. М., 1957.

16. Конституции и конституционные акты РСФСР. 1918 1937. М., 1939.

17. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1936.

18. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898 1971). Изд. восьмое. Т. 1 - 14. М., 1973.

19. К XVI съезду ВКП(б). Материалы к организационному отчету ЦК РКП(б). Вып. I-II. М., 1930.

20. Материалы НКЮста РСФСР. Вып. I XXV. М., 1922 - 1924.

21. Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. М., 1972.

22. Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1924.

23. Закон О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17 января 1922 г. М., 1992.

24. О шефстве и социалистическом совместительстве. Постановление Коллегии НКЮ РСФСР. М, 1934.

25. Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел: Сборник документов. М., 1987.

26. Постановление IX Всероссийского съезда Советов. М., 1921.

27. Прокуратура и адвокатура: Документы. М., 1922.

28. Пять лет власти Советов: Документы. М., 1922.

29. РКИ в новых условиях: Сб. статей по отчетным материалам РК РКИ. М., 1923.

30. Сборник документов и материалов по отечественной истории (конец XIX начало XX вв.). М., 1992.

31. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. 1917 1952. М., 1953.

32. Сборник приказов по НК РКИ. М., 1922.

33. Сборник циркуляров НКЮ РСФСР за 1922 1925 гг. М., 1926.

34. Сборник циркуляров и разъяснений НКЮ РСФСР. М., 1934.

35. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства за 1917 1925 гг. М., 1926.

36. Советская прокуратура: Сборник важнейших документов. М., 1972.

37. Советская прокуратура в важнейших документах. М., 1956.

38. Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик. М.,1923.

39. Съезды Советов РСФСР в постановлениях и резолюциях. Т. 1-5. М.,1939.

40. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Постатейный комментарий. М., 1934.

41. Хрестоматия по истории отечественного государства и права. М.,1994.1. Нормативно-правовые акты

42. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята Верховным Советом РСФСР 22. 11. 1991 г.

43. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

44. О Конституционном Суде Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 21 сентября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

45. О судебной системе Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

46. Об арбитражном суде в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

47. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

48. Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

49. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части I III. С изм. от 30 ноября 1994 г., 26 января 1996 г. и 14 декабря 2002 г. Официальный текст. М., 2004.

50. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

51. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

52. О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17 января 1992 г. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

53. Об исполнительном производстве. Федеральный закон от 21 июля 1997 г.//СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

54. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. С последующими дополнениями // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 19.

55. Об оперативно-розыскной деятельности. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

56. О деятельности органов прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации. Указ Президента РФ от 20 октября 1993 г. // САПП. 1993. № 43. Ст. 4084.

57. Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

58. Положение о координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Утв. Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

59. Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 1998 г. №93.

60. О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах и учреждениях Прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 24 декабря 2001 г. № 80.

61. О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей: Приказ Генерального прокурора РФ от 18 июля 1998 г. № 45.

62. О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений. Приказ МВД России и Генеральной прокуратуры РФ от 28 ноября 2001 г. № 1058 / 72.

63. О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства: Приказ Генерального прокурора РФ от 3 августа 1998 г. №51.

64. О переходе центрального аппарата прокуратуры Союза ССР на зонально-предметный принцип организации работы: Приказ Генерального прокурора СССР от 3 февраля 1989 г. № 3.

65. О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур: Приказ Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. № 24.

66. О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах: Приказ Генерального прокурора РФ от 26 февраля 1997 г. № 8.

67. Об обеспечении постоянного взаимодействия управлений и отделов центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации по актуальным проблемам прокурорского надзора: Приказ Генерального прокурора РФ от 25 апреля 1995 г. № 25.

68. Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 3 августа 1998 г. № 50.

69. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдении прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30.

70. Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью: Приказ Генерального прокурора РФ от 26 июня 1997 г. № 311.

71. Об организационных условиях деятельности прокуратур городов с районным делением: Приказ Генерального прокурора РФ от 21 октября 1996 г. №57.

72. Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных или подготавливаемых преступлениях: Приказ Генерального прокурора РФ от 10 января 1991 г. № 3.

73. Об утверждении структуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 5 февраля 1996 г. № 12.1. Книги

74. Андропов Ю.В. Избранные речи и статьи. М., 1983.

75. Андропов Ю.В. Шестьдесят лет СССР. М., 1982.

76. Басков В.И. Прокурорский надзор: Учебник. М., 1996.

77. Басрдин П.И. Надзор районного прокурора за законностью административного выселения граждан с жилплощади. М., 1946.

78. Божьев Д.П., Добровольская Т.Н. и др. Организационное руководство судами (Судебное управление). М., 1966.

79. Брежнев Л.И. На страже мира и социализма. М., 1979.

80. Власов В.А. Социалистическая законность. М., 1948.

81. Вопросы прокурорского надзора: Сб. научных трудов. М., 1972.

82. Вышинский А .Я. Вопросы теории государства и права. М., 1949.

83. Вышинский А.Я. К положению на фронте правовой теории. М., 1937.

84. Вышинский А.Я. Курс уголовного процесса. М., 1927.

85. Вышинский А.Я. Революционная законность на современном этапе. М., 1932.

86. Вышинский А.Я. Речь товарища Сталина и задачи советской юстиции. М., 1935.

87. Вышинский А.Я. Судоустройство в СССР. М., 1940.

88. Голубинский С.А., Карев Д.С. Учебник по судоустройству. М., 1936.

89. Голяков И.Т. Правосудие социалистического государства. М., 1950.

90. Горбачев М.С. Избранные речи и статьи. М., 1985.

91. Горбачев М.С. Октябрь и перестройка: революция продолжается. М.,1987.

92. Горшенин К.П. Советская прокуратура. М., 1947.

93. Горшенин К.П. Социалистическая законность на современном этапе. М., 1948.

94. Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996.

95. Денисов А.И. Основы марксистко-ленинской теории государства и права. М., 1977.

96. Добровольская Т.Н. и др. Как устроены суд и прокуратура в СССР. М., 1978.

97. Добровольская Т.Н., Новиков С.Г. и др. Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор в СССР. М., 1978.

98. Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994.

99. Ельцин Б.Н. Исповедь на заданную тему. М., 1990.

100. Ефимочкин В.П. Группы содействия прокуратуре. М., 1933.

101. Калинин М.И. К расширению законодательной деятельности ВЦИК. М., 1922.

102. Калинин М.И. Речь на торжественном заседании 3 июля 1932 г. по поводу 10-летия Советской прокуратуры. М., 1932.

103. Капука П.М., Мирзаев Т.Р. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земель, вод и атмосферного воздуха от загрязнения. М., 1987.

104. Карев Д.С. и Савицкий Н.И. Очерки по истории советской военной прокуратуры. М., 1948.

105. Карев Д.С. Советская юстиция. М., 1949.

106. Карпов В., Григорьев С. Советская прокуратура и революционная законность на местах. М., 1925.

107. Кащук М.И., Шагурин Б.А. Прокурорский надзор за соблюдением законности в административной деятельности милиции. М., I960.

108. Кливер И.Я. Управление прокурорской системой в условиях формирования правового государства. М., 1994.

109. Климчук Е.А. Проблема смертной казни в обычае и уголовном праве России: сравнительный исторический анализ. М., 2000.

110. Кожевников М.В. Пути развития советской прокуратуры // Ученые записки МГУ. Кн. 5. М., 1950.

111. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1996.

112. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М., 1997.

113. Косоплечев Н.П. и др. Роль прокуратуры в организации предупреждения преступности: Методическое пособие. М., 1990.

114. Крыленко Н.В. Реформа советского уголовного процесса // Революция права. М., 1928. № 1.

115. Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. М., 1927.

116. Крыленко Н.В. Судоустройство РСФСР: лекции по теории и истории судоустройства. М., 1928.

117. Курский Д.И. На путях развития советского права. М., 1927.

118. Курский Д.И. Народный суд // Вопросы жизни. М., 1918. № 2.

119. Лебединский В.Г. Образцы основных прокурорско-следственных актов. М., 1948.

120. Лебединский В.Г. Организация работы и контроль исполнения в органах прокуратуры. М., 1949.

121. Лебединский В.Г. Права и обязанности райпрокурора и организации его работы. М., 1950.

122. Ленин В.И. К населению // Полн. собр. соч. Т. 35.

123. Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности // Полн. собр. соч. Т. 45.

124. Ленин В.И. Очередные задачи Советской власти // Полн. собр. соч.1. Т. 36.

125. Ленин В.И. Письмо к рабочим и крестьянам по поводу победы над Колчаком // Полн. собр. соч. Т. 39.

126. Ленин В.И. Победа кадетов и задачи рабочей партии // Полн. собр. соч. Т. 13.

127. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 1-55.

128. Лунев А.Е. и др. Социалистическая законность в советском государственном управлении. М.3 1948.

129. Лунев А.Е. Некоторые вопросы общего надзора. М.3 1945.

130. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. Т. 1-33.

131. Материалы социалистического соревнования на лучшую группу содействия прокуратуре и лучшего активиста. М., 1933.

132. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Методическое пособие. М.3 2001.

133. Пискотин М.И. Россия в XX веке: неоконченная трагедия. М., 2001.

134. Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М.3 1994.

135. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М.3 1999.

136. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М.3 2001.

137. Путин В.В. Лицо Президента: встреча с доверенными лицами // Российская газета. 2004. 13 февраля.

138. Путин В.В. О чем Президент напрямую говорил с гражданами России // Российская газета. 2003. 19 декабря.

139. Путин В.В. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2003. 17 мая.

140. Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001.

141. Рохмен В.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций. СПб., 1998.

142. Скуратов Ю.И. Вариант дракона // Криминал и политика. М., 2000.

143. Сливян A.M., Гуревич А.Я. Работа прокурора по жалобам. М., 1949.

144. Смирнов А.Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Уч. пособие. М., 1996.

145. Смирнов А.Ф. Прокуратура и система управления. М., 1997.

146. Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973.

147. Советская прокуратура. История и современность. М., 1977.

148. Советская прокуратура. Страницы истории. М., 1982.

149. Соловьев А.Б. и др. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000.

150. Сталин И.В. Вопросы ленинизма. Изд. 11-е. М., 1952.

151. Сталин И.В. О хозяйственном положении и политике партии. Итоги первой пятилетки. Доклад на объединенном пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) 7 января 1933 г. М., 1933.

152. Сталин И.В. Об итогах XIII съезда РКП(б). М., 1924.

153. Сталин И.В. Сочинения. В 13 тт.

154. Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник для юридических школ. М., 1949.

155. Стучка П. 13 лет борьбы за революционно-марксистскую теорию права. М., 1931.

156. Стучка П. Три этапа советского права // Революция права. М., 1927.

157. Суд присяжных в России: громкие уголовные процессы. 1814 — 1917 гг. Л., 1991.

158. Суходрев В.Н. Советская юстиция. М., 1950.

159. Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956.

160. Теория государства и права. Основы марксистко-ленинского учения о праве / Под ред. П.С. Ромашкина. М., 1962.

161. Турецкий В.А. Развитие взглядов К. Маркса и Ф. Энгельса на государство. М.-Л., 1948.

162. Устинов В. Глубоко ли копают прокуроры? // Российская газета.2002. 14 февраля.

163. Устинов В. Наша главная задача защита человека // Российская газета. 2002. 30 апреля.

164. Устинов В. Последнее прокурорское предупреждение // Российская газета. 2004. 13 июля.

165. Устинов В. Четыре тысячи одних прокуроров // Российская газета.2003. 22 августа.

166. Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора: Уч. пособие. М., 1999.

167. Чурилов А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о занятости населения: Уч. пособие. М., 1994.

168. Шаргородский М.Д. Суд и прокуратура в свете новой Конституции. М.,1937.

169. Швейцер Д.В. Работа районного прокурора в суде по гражданским делам. М., 1957.

170. Ямпольская Ц.А. О соотношении понятий законности и государственной дисциплины // Труды ВЮА. 1948. № 7.1801. Периодические издания

171. Известия ЦРЖ (Верховного Совета) СССР.175. Правда орган ЦК ВКП(б).

172. Российская газета (с 1990 г.)177. Бюллетень ЦИК СССР.

173. Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР.

174. Еженедельник советской юстиции.180. Известия ЦК КПСС.

175. Законодательство (с 1997 г.).

176. За социалистическую законность.

177. Собрание узаконений Белорусской ССР.

178. Собрание узаконений ЗСФСР.

179. Собрание узаконений РСФСР.

180. Собрание узаконений Узбекской ССР.187. Собрание узаконений УССР.

181. Советское государство и право.

182. Современное право (с 2000 г.).

183. Социалистическая законность.191. Судебная практика.1. Архивные документы

184. Российский центр хранения и изучения социально-политической истории (РЦХИДНИ). Фонды:5 секретариата председателя СНК и СТО В.И. Ленина; №17-ЦК КПСС;

185. Совета Народных Комиссаров; № 558-И.В. Сталина; № 1235-ВЦИК.

186. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Фонды:353 -НКЮРСФСР;4390 Наркомата Государственного контроля;8131 Прокурора СССР;9374 Верховного Суда СССР.

187. Диссертационные исследования

188. Бурмистров К.Д. Прокурорский надзор как форма советской государственной деятельности: Дис. . канд. юрид. наук. Л., 1973.

189. Долежан В.В. Проблемы комплектации прокуратуры: Дис. . докт. юрид. наук. М., 1991.

190. Ерошкина Л.А. Общий надзор прокуратуры по обеспечению законности в системе советского государственного управления: Дис. . канд. юрид. наук. Л, 1951.

191. Николаева Л.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда: Дис. . докт. юрид. наук. Л., 1973.

192. Новиков С.Н. Прокурорская система в СССР: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1974.

193. Татевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР: Дис. . докт. юрид. наук. М., 1958.

Автор: Дэр, Николай Николаевич
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Дэр, Николай Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Дэр, Николай Николаевич, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Дэр, Николай Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Дэр, Николай Николаевич, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование»