АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Процессуальные полномочия руководителя следственного органа и их реализация в досудебном производстве»
Г;
г(Сс
Чечулин Игорь Витальевич
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ДОСУДЕБНОМ
ПРОИЗВОДСТВЕ
Специальность: 12.00.09 - уголовный процесс
005544910
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2013
У.т. аУУ
УЧЕНЫЙ СЕКРЕТАРЬ Академии управления МВД России/
Иас.№ ¿3/9 ЛШ от. СЛ'Г/ |
005544910
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия управления МВД Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Гаврилов Борис Яковлевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ковтуи Николай Николаевич ФГАУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», профессор кафедры уголовного права и уголовно-процессуального права
кандидат юридических наук, доцент
Смирнов Павел Алексеевич
НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, ведущий научный
сотрудник
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный институт международных отношений
(университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации» (МГИМО).
Защита состоится «12» декабря 2013 г. в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.01, созданного на базе Академии управления МВД России, по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд. № 415.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России
Автореферат разослан ноября 2013 г. Ученый секретарь
диссертационного совета /
кандидат юридических наук ^1 Р.В. Полтарыгин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблемы повышения качества и эффективности досудебного уголовного производства являются одними из наиболее острых, дискуссионных и востребованных в условиях продолжающейся в Российской Федерации судебно-правовой реформы. Особую значимость эти проблемы имеют для предварительного следствия, во-первых, в силу того, что эта процессуальная форма является основной для стадии предварительного расследования; во-вторых, именно она содержит в себе максимум процессуальных гарантий для достижения социально-нормативного назначения российского уголовного судопроизводства.
Между тем официальные статистические данные об основных показателях следственной работы объективно свидетельствуют о том, что по целому ряду критериев, определяющих эффективность деятельности следственного аппарата, вне зависимости от его ведомственной принадлежности, досудебное. производство не соответствует предъявляемым требованиям. Свидетельством тому является количество уголовных дел, возвращенных в 2008-2012 г.г. прокурором для дополнительного расследования и судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ для устранения недостатков предварительного следствия (ежегодно - от 3,5 % до 6 % от числа направленных прокурору и в суд уголовных дел).
Значительным остается и количество нарушений законности и прав участников процесса, выявляемых прокурорами в ходе реализации надзорных полномочий и руководителями следственных органов, - при осуществлении процессуального контроля за расследованием уголовных дел. Если в 2011 г. прокурорами в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ внесено 83,2 тыс. требований об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, то в 2012 г. количество таких требований увеличилось почти на 40 %, составив 115,6 тыс. При этом доля положительно удовлетворенных руководителями следственных органов требований прокуроров остается на прежнем уровне - около 97 %. Эта же тенденция сохраняется и в 2013 г.
В целях повышения эффективности следственной работы законодателем в период 2007-2012 гг. предложен комплекс нормативных/ правовых и организационных новелл, призванных прежде всего обеспечить приоритетную защиту прав и свобод участников уголовно-процессуальной деятельности, процессуальную самостоятельность следователя, деятельность которого должна служить основным средством достижения социально
ориентированного назначения уголовного судопроизводства. Дифференцируя властно-распорядительные полномочия по осуществлению процессуального руководства расследованием между прокурором и руководителем следственного органа, законодатель, как представляется, преследовал цель, с одной стороны, обеспечить баланс процессуальной самостоятельности следователя и одновременно эффективного руководства его деятельностью, а с другой - сохранил в УПК РФ процессуальные средства прокурорского реагирования* позволяющие в целом эффективно влиять на основные направления и итоговые результаты следственной деятельности. Об определенной эффективности указанных законодательных мер свидетельствуют сравнительные статистические показатели состояния законности, согласно которым удельный вес оправданных судами граждан в 2012 г. по сравнению с 2006 г. сократился по уголовным делам, направленным в суды следователями органов внутренних дел, на 35 % и по уголовным делам, расследованным следователями Следственного комитета Российской Федерации, - в три раза.
Однако необходимо отметить, что указанные проблемы продолжают оставаться предметом острых научных дискуссий, в том числе о дифференциации процессуальных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа, а также насколько реализация полномочий указанных субъектов уголовно-процессуальной деятельности согласуется с требованием процессуальной независимости (самостоятельности) следователя.
Не меньшую дискуссию вызывают также вопросы: сохранились ли у прокурора действенные средства реагирования на выявленные нарушения закона и прав личности в уголовном процессе, следует ли возвращать прокурору утраченные властно-распорядительные полномочия по отношению к следственным органам. Важное практическое значение имеют и проблемы законодательной регламентации процессуальных полномочий руководителя следственного органа по выполнению им отдельных следственных действий без принятия уголовного дела к своему производству и реализации процессуальных полномочий руководителей вышестоящих следственных органов по отношению к следователю и нижестоящему руководителю.
Таким образом, отмеченные выше обстоятельства во многом определили выбор темы, предмета и основных направлений исследования, а также свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости поставленных задач и конвенциальной новизне его итоговых результатов.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение статуса руководителя следственного органа (ранее - начальника следственного
отдела) большинством исследователей проводилось в большей степени применительно к его взаимоотношениям со следователем и прокурором в рамках исследования процессуального контроля и прокурорского надзора. Данный аспект исследования разрабатывался такими отечественными учеными, как A.B. Агутин, А.И. Бастрыкин, P.C. Белкин, Ю.Н. Белозеров, В.П. Божьев, H.A. Власова, Э.И. Воронин, Б.Я. Гаврилов, С.И. Гирько, В.Н. Григорьев,
A.В.Гриненко, А.П. Гуляев, И.М. Гуткин, A.C. Есина, 3.3. Зинатуллин, Н.Н.Ковтун, Л.Д. Кокорев, В.А. Лазарева, A.M. Ларин, П.А. Лупинская,
B.А.Михайлов, В.В. Нечаев, И.Л. Петрухин, A.B. Победкин, Р.Д. Рахунов, В.М.Савицкий, А.Б. Соловьев, В.А. Стремовский, В.Ф. Статкус, М.С.Строгович, Х.С. Таджиев, Ф.Н. Фаткуллин, А.Г. Халиулин, Г.ГТ. Химичева, О.В. Химичева, B.C. Чистякова, A.A. Чувилев, С.А. Шейфер, С.Ф. Шумилин, П.С. Элькинд, H.A. Якубович и др.
Известны также и работы процессуалистов, которые обращались к изучению непосредственно вопросов деятельности руководителя следственного органа, в том числе в контексте указанных законодательных новелл (Б.В. Асриева, В.П. Ашитко, Д.А. Влезько, А.Д. Турина, А.П. Дубровина, В.В. Кальницкого, Н.И. Кулагина, М.В. Мешкова, П.И. Минюкова и др.).
Однако необходимо учитывать, во-первых, что данные исследования проводились, в основном, до вступления в действие УПК РФ; во-вторых, без учета положений Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и последующих диалектически взаимосвязанных с ним правовых новелл.
В диссертационных исследованиях, проведенных после вступления в силу указанного закона (А.Д. Турин, 2008 г.; С.А. Табаков, 2009 г.; Е.А. Новиков, 2009 г.; H.A. Моругина, 2010 г.; О.В. Колесников, 2011 г.; Т.Ю. Попова, 2012 г.; В.А. Шабунин, 2013 г.), процессуальные и организационные полномочия руководителя следственного органа либо рассматривались в рамках изучения более широких проблем процессуального и ведомственного контроля, либо, наоборот, отдельные процессуальные полномочия указанного субъекта уголовно-процессуальных отношений исследовались в рамках обсуждения и решения частных проблем. Однако в целом система процессуальных полномочий руководителя следственного органа с учетом как внесенных новелл, так и поставленных выше вопросов детальному комплексному исследованию не подвергалась.
В данной связи предпринятое автором исследование - это всесторонняя, комплексная и оригинальная работа монографического характера, предметом которой является анализ широкого круга актуальных проблем, связанных с исследованием содержания и особенностей реализации процессуальных
полномочий руководителя следственного органа в современном уголовном процессе России.
Цель и задачи исследования. Целью исследования явилась комплексная разработка концептуальных, теоретически и практически значимых положений о месте и роли руководителя следственного органа в системе обеспечения законности и повышения эффективности предварительного следствия.
Достижение указанной цели исследования предполагается решением непосредственных задач, к которым отнесены:
— анализ общего понятия и статуса руководителя следственного органа как участника уголовного судопроизводства; исследование сути и содержания его процессуальных полномочий;
— систематизация и структурный анализ функций руководителя следственного органа в новых процессуальных условиях;
— определение оптимальной системы процессуальных полномочий руководителя следственного органа по процессуальному руководству расследованием и процессуальному контролю за деятельностью следователя;
— анализ соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора, определение наиболее эффективных форм их процессуального взаимодействия в досудебном производстве;
— выявление степени влияния процессуальных полномочий руководителя следственного органа на процессуальную независимость (самостоятельность) следователя и эффективность следственной деятельности последнего;
— выявление особенностей реализации полномочий руководителем следственного органа в стадиях досудебного производства;
— определение наиболее эффективных способов процессуального взаимодействия следователя и руководителя следственного органа с руководителем вышестоящего следственного органа;
— разработка научно обоснованных и востребованных практикой предложений теоретического, нормативного правового и организационного характера, направленных на совершенствование системы полномочий руководителя следственного органа.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в ходе досудебного производства по уголовным делам между руководителем следственного органа и иными взаимодействующими с ним участниками уголовного судопроизводства.
Предмет исследования составляют нормативная правовая регламентация процессуальных полномочий руководителя следственного органа в российском досудебном производстве; закономерности, складывающиеся в процессе их реализации руководителем следственного
органа, в том числе во взаимоотношениях со следователем, прокурором и другими участниками уголовного процесса.
Методология и методика диссертационного исследования.
Методологическая основа исследования базируется на положениях общенаучного диалектического метода познания социально-правовых процессов и явлений, что позволило провести анализ и оценку состояния законодательства и правоприменительной практики в области реализации руководителем следственного органа полномочий в досудебном производстве.
В качестве частнонаучных методов были использованы: формальнологический метод, заключающийся в выявлении и исследовании элементов, составляющих понятие и сущность правового статуса руководителя следственного органа; статистический метод, включающий сбор и оценку данных о результатах деятельности органов предварительного следствия и реализации руководителями следственных органов своих процессуальных полномочий; конкретно-социологический метод, который применялся при анкетировании и опросе сотрудников следственных подразделений органов внутренних дел и Следственного комитета Российской Федерации. Метод юридико-технического анализа позволил сформулировать предложения по совершенствованию норм уголовно-процессуального законодательства, которые направлены на повышение эффективности предварительного следствия.
Нормативная база исследования. Итоговые выводы и предложения диссертанта основываются на положениях Конституции Российской Федерации и международных правовых актов в области обеспечения прав личности в уголовном судопроизводстве, на нормах уголовно-процессуального законодательства, с учетом содержания постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов, относящихся к предмету и задачам исследования.
Теоретическая база исследования. Теоретической базой исследования явились труды названных выше отечественных ученых, посвященные средствам обеспечения законности и эффективности деятельности следователя и руководителя следственного органа; прокурорскому надзору, процессуальному контролю, процессуальному и организационному руководству деятельностью следственного органа; проблемам взаимодействия руководителя следственного органа и следователя с иными участниками уголовного судопроизводства.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты социологических исследований, проведенных автором. В ходе
исследования по разработанным анкетам проведен опрос 448 руководителей следственных органов, что составляет 11,2 % их штатной численности, а также 184 следователя подразделений органов внутренних дел г. Москвы, Московской, Калининградской, Кемеровской, Нижегородской, Тверской и Тульской областей, Республики Адыгея, Алтайского края, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, на долю которых приходится 26 % всех расследованных в стране уголовных дел. В процессе исследования в период с 2009 по 2012 гг. изучены материалы 285 уголовных дел и 145 материалов проверок сообщений о преступлениях, в которых отражена деятельность руководителей следственных органов по процессуальному руководству и контролю за деятельностью следователей. Исследовалась практика Верховного Суда Российской Федерации, судов г. Москвы, Московской, Нижегородской, Владимирской областей, а также статистические показатели, характеризующие результативность, качество и законность следственной работы органов внутренних дел, Следственного комитета и прокуратуры Российской Федерации за период 2002 - 6 мес. 2013 гг.
При изучении правоприменительной практики использовался метод включенного наблюдения, учитывающий личный 15-летний опыт работы диссертанта в качестве руководителя следственного органа. Репрезентативность данных исследований обеспечена их географией и объемом полученных данных.
При подготовке работы в сравнительно-правовом аспекте использовались результаты эмпирических исследований, полученные другими авторами.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном монографическом исследовании проблем реализации полномочий руководителя следственного органа, обусловленных реформами досудебного производства в 2007- 2012 гг.
В работе теоретически и эмпирически:
- обоснована идея о необходимости оптимального сочетания в статусе руководителя следственного органа функции процессуального руководства и процессуального контроля за деятельностью следователя;
- обосновано влияние организационной составляющей на содержание процессуальных полномочий руководителя следственного органа;
- выявлены и структурированы процессуальные функции руководителя следственного органа в условиях реформирования данного института;
- исходя из отстаиваемых идей, дано авторское определение полномочий руководителя следственного органа в новых процессуальных условиях;
- обоснована необходимость достижения оптимального соотношения процессуального контроля, прокурорского надзора и процессуального руководства предварительным следствием;
- дана оценка обоснованности и целесообразности дальнейшей реформы предварительного расследования с учетом эффективности реализации новелл 2007-2012 гг.;
- на этой основе разработан ряд предложений нормативного правового характера, направленных на оптимизацию процессуального статуса руководителя следственного органа, следователя и прокурора в контексте их совместной согласованной деятельности в досудебном производстве.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское утверждение, что закрепленное посредством законодательных новелл от 5 июня 2007 года и последующих изменений в УПК РФ сочетание в статусе руководителя следственного органа как процессуальных полномочий по руководству и контролю за предварительным следствием, так и тех, которые диалектически соединяют в себе процессуальную и организационно-управленческую природу, в новых процессуальных условиях является методологически верным, поскольку значительно расширило его возможности, призванные способствовать достижению назначения уголовного судопроизводства.
2. Вывод автора, что закрепленные уголовно-процессуальным законом полномочия руководителя следственного органа как участника уголовного судопроизводства — необходимое средство для реализации его целевых функций, которыми являются:
а) процессуальное руководство расследованием как ведущее направление деятельности руководителя следственного органа по организации расследования и определению его основных направлений;
б) процессуальный контроль, включающий в себя полномочия руководителя следственного органа по выявлению и устранению допущенных в ходе расследования нарушений, как необходимое и наиболее эффективное средство процессуального руководства. При этом обе указанные функции реализуются как названным руководителем непосредственно, так и возглавляемым им следственным органом в целом. Предназначением этой деятельности является эффективное осуществление основополагающей функции уголовного преследования (обвинения) при условии обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса.
3. Сформулированное автором определение понятия «процессуальные полномочия руководителя следственного органа», которые определяются как совокупность предусмотренных уголовно-процессуальным законом
организующих возможностей (прав и обязанностей) руководителя следственного органа, посредством осуществления которых реализуются функции процессуального руководства расследованием и процессуального контроля за деятельностью следователя в ходе досудебного производства.
4. С целью устранения имеющейся правовой неопределенности в соотношении процессуальных функций и полномочий руководителя следственного органа и возглавляемого им следственного органа автором на основе выводов об их взаимосвязи и взаимообусловленности обоснована необходимость законодательного закрепления понятия «следственный орган», который по своей сути является специализированным объединением должностных лиц, уполномоченных уголовно-процессуальным законом осуществлять от имени государства досудебное уголовное производство.
5. Авторский подход к определению понятия «уголовно-процессуальное взаимодействие», которое представляет собой обусловленную объективной необходимостью и основанную на уголовно-процессуальном законе совместную, согласованную деятельность следователя, руководителя следственного органа и прокурора, направленную на решение общих процессуальных задач в сфере досудебного производства Необходимость процессуального взаимодействия между следователем, руководителем следственного органа и прокурором в изменившихся процессуальных условиях, по мнению автора, обусловлена разграничением их процессуальных полномочий, направленных на эффективную реализацию указанными участниками уголовного судопроизводства своих целевых функций.
6. Вывод автора о том, что осуществление полномочий по процессуальному руководству расследованием со стороны руководителя следственного органа и полномочий по надзору за соблюдением законов на предварительном следствии со стороны прокурора необходимо рассматривать в контексте взаимодействия указанных участников уголовного судопроизводства. С учетом этого объем и содержание процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора следует оценивать не с точки зрения возможности и степени влияния на процессуальную деятельность следователя, а с позиции необходимости и достаточности для реализации каждым из указанных субъектов уголовно-процессуальной деятельности свойственных ему функций в досудебном производстве.
7. Утверждение автора о том, что процессуальные полномочия руководителя следственного органа необходимо рассматривать не в контексте ограничения процессуальной самостоятельности следователя, а как средство обеспечения эффективности их совместной процессуальной деятельности по достижению общих задач и назначения уголовного судопроизводства.
8. Авторская позиция, согласно которой полномочия руководителя следственного органа: отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий и принятии процессуальных решений, а также давать следователю согласие на производство процессуальных действий, требующих судебного решения, являясь эффективными средствами обеспечения процессуального контроля и процессуального руководства расследованием, - могут ограничивать процессуальную независимость (самостоятельность) следователя лишь при условии их направленности на обеспечение законности, всесторонности и объективности расследования. С учетом этого постановления, письменные указания, и иные процессуальные решения руководителя следственного органа должны отвечать требованиям законности, обоснованности и мотивированности.
Одновременно в целях обеспечения процессуальной самостоятельности следователя автором признается необходимость совершенствования механизма обжалования следователем решений руководителя следственного органа путем регламентации порядка и сроков рассмотрения руководителем вышестоящего следственного органа такого обращения.
9. Предложение автора о наделении руководителя следственного органа полномочием поручать следователю-криминалисту рассматривать сообщения'о преступлении, давать правовую оценку материалов проверки сообщения о преступлении, изучать материалы уголовного дела, участвовать в производстве отдельных следственных действий, производить отдельные следственные и иные процессуальные действия без принятия уголовного дела следователем-криминалистом к своему производству.
10. Научно-обоснованные предложения автора о необходимости внесения дополнений и изменений в уголовно-процессуальное законодательство, сформулированные в виде проекта федерального закона, включающие в себя:
- дополнение ч. 4 ст. 7 УПК РФ положением о том, что постановления и иные процессуальные решения руководителя следственного органа должны отвечать требованиям законности, обоснованности и мотивированности;
- уточнение п. 1 ч. 2 ст. 37 и п. 3 ч. 1 ст. 37 УПК РФ в части распространения полномочий прокурора на стадию возбуждения уголовного дела, поскольку согласно действующей редакции ст. 37 УПК РФ полномочия прокурора реализуются только по возбужденному уголовному делу;
- расширение содержащихся в п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ полномочий руководителя следственного органа на стадии возбуждения уголовного дела
путем предоставления ему права поручать проведение проверки сообщения о преступлении следователю, изымать и передавать материалы проверки другому следователю;
— дополнение ч. 2 ст. 39 УПК РФ полномочием по участию руководителя следственного органа в производимых следователем и самостоятельному производству отдельных следственных и иных процессуальных действий без принятия уголовного дела к своему производству;
— изменение ч. б ст. 37 УПК РФ в части того, что требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, должны вноситься прокурором на имя руководителя следственного органа (одновременно требуется внесение соответствующих изменений в п. 10 ч. 1 ст. 39 и п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ);
— изменения, направленные на обеспечение единства нормативного правового регулирования единообразных по сути процессуальных отношений, предусматривающие предложение именовать постановления прокурора, выносимые как в порядке ч. 6 ст. 148, ч. 1 ст. 211 и ч. 1 ст. 214 УПК РФ, так и п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, требованиями об устранении нарушений федерального законодательства, предусмотрев единый алгоритм их возможного обжалования;
— дополнение п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ в части, касающейся правомочия руководителя следственного органа давать указания следователю о производстве не только следственных, но и иных процессуальных действий;
— дополнение ч. 3 ст. 39 УПК РФ в части, касающейся механизма обжалования следователем указаний руководителя следственного органа и видов возможных решений по его жалобе со стороны руководителя вышестоящего следственного органа. В том же контексте предложены изменения в п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, предоставляющие руководителю нижестоящего следственного органа возможность обжалования решений руководителя вышестоящего следственного органа;
— дополнение ст. 175 УПК РФ указанием на руководителя следственного органа как субъекта реализации полномочий по изменению и дополнению предъявленного следователем обвинения, а также по частичному прекращению уголовного преследования;
— изменение п. 2 ч. 5 ст. 439, п. 3 ч. 5 ст. 221 УПК РФ в части наделения руководителя следственного органа полномочием по согласованию решения следователя о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера (п. 2 ч. 1 ст. 439 УПК РФ).
Достоверность и обоснованность полученных результатов и изложенных в диссертации предложений по совершенствованию
законодательства, регламентирующего порядок расследования уголовных дел, обеспечены применением надлежащей методологии исследования, подбором и использованием монографической литературы, широкой нормативной правовой базой, репрезентативным, в качественных и количественных показателях, эмпирическим исследованием. Репрезентативность предложенного исследования как важнейшая предпосылка научной обоснованности и достоверности полученных результатов обеспечивалась его географией, количеством и качеством использованных статистических данных, изучением значительного массива уголовных дел, материалов доследственной проверки, актов прокурорского реагирования.
Теоретическая значимость результатов исследования. Исследование призвано внести необходимую теоретическую ясность в определение системы и взаимосвязи процессуальных полномочий, реализуемых руководителем следственного органа в свете законодательных новелл 2007 — 2012 гг. Результаты исследования и сформулированные в нем предложения теоретического, нормативного и организационного характера послужат дополнительным импульсом к развитию теоретического осмысления проблемных вопросов по созданию единого независимого федерального органа расследований как необходимого элемента продолжения судебно-правовой реформы в Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что диссертант, опираясь на систему разработанных теоретических выводов, материалы изучения следственной практики и анкетирования респондентов, сформулировал предложения по уточнению, изменению, дополнению уголовно-процессуального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов в части, касающейся деятельности руководителя следственного органа, следователя и прокурора в российском уголовном процессе. В работе даются конкретные практические рекомендации, направленные на совершенствование порядка производства предварительного следствия, способствующие оптимизации деятельности руководителей следственных подразделений, следователя, прокурора в досудебных стадиях.
Выводы и предложения автора могут быть использованы в процессе совершенствования уголовно-процессуального законодательства, при подготовке руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в ведомственном нормативном регулировании, в учебном процессе.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в 8 опубликованных работах автора, в том числе в 5 работах, опубликованных в рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, докладывались на
заседании кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России, на двух научно-практических конференциях. Основные результаты исследования нашли применение в преподавании курсов «Уголовно-процессуальное право» и «Прокурорский надзор»; спецкурсов «Предварительное следствие в органах внутренних дел» Академии управления МВД России и Волгоградской академии МВД России, научной деятельности Всероссийского научно-исследовательского института МВД России. Материалы исследования в виде подготовленных автором методических рекомендаций внедрены и используются в практической деятельности Следственного департамента МВД России, следственного управления УВД по Центральному административному округу ГУ МВД России по г. Москве и Главного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по г. Москве, о чем имеются акты о внедрении.
Структура и объем работы определены содержанием темы и задачами исследования. Диссертация выполнена в объеме, предусмотренном ВАК Минобрнауки России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность, степень разработанности темы, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, методология и эмпирическая база исследования, научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и структуре работы.
Первая глава - «Общая характеристика полномочий руководителя следственного органа в российском уголовном процессе» — состоит из трех параграфов.
В первом параграфе — «Понятие полномочий руководителя следственного органа и их общая характеристика. Функции руководителя следственного органа» — анализируется общее понятие статуса, полномочий и функций руководителя следственного органа в контексте законодательных новелл 2007 — 2012 гг., предусматривающих дифференциацию полномочий по процессуальному руководству предварительным следствием между прокурором и руководителем следственного органа.
В работе отстаивается позиция, согласно которой основой вектор введенных новелл следует связывать с приоритетным направлением судебно-правой реформы по обеспечению дальнейшей процессуальной независимости
(самостоятельности) как конкретного следователя, так и следственного органа в целом в целях повышения эффективности предварительного расследования.
Именно в этом контексте и с учетом содержания внесенных новелл автором уточняется процессуальный статус руководителя следственного органа, соотношение категорий «полномочия», «права и обязанности», «статус» указанного субъекта; делается упор на властно-распорядительной составляющей полномочий названного руководителя. Акцентируется внимание на том, что проблема определения статуса руководителя следственного органа неразрывно связана с двумя диалектически взаимосвязанными и дискуссионными вопросами: первый, - о функциях, реализуемых данным субъектом на досудебном этапе уголовного судопроизводства, и второй, - о допустимости совмещения в статусе руководителя следственного органа одновременно его процессуальных и организационных полномочий.
Анализируя позиции различных исследователей, диссертант солидарен с теми из них, которые полагают, что практическая деятельность руководителя следственного органа неразрывно связана с выполнением как сугубо процессуальных, так и организационных функций, ибо нередко процессуальные функции одновременно имеют и организационную составляющую (Л.О. Ураков, А.Б. Соловьев и др.). И, напротив, реализация организационных полномочий нередко направлена на решение сугубо процессуальных задач.
В работе обосновывается вывод о том, что именно процессуальное руководство органом предварительного следствия составляет суть и основное содержание деятельности руководителя следственного органа, является определяющим применительно к содержательной характеристике выполняемых им функций. Функция процессуального контроля является, соответственно, лишь средством для реализации указанной определяющей функции. При этом функции и процессуального руководства, и процессуального контроля в конечном итоге направлены на эффективное осуществление функции уголовного преследования (обвинения) как основополагающей для следственного органа в целом, для следователя и его непосредственного руководителя.
Автором проводится анализ имеющихся классификаций функций, реализуемых руководителем следственного органа (В.В. Кальницкий, Б.В. Асриев, М.В. Мешков, Л.А. Воскобитова), и обосновывается диалектика их взаимосвязи в практической следственной деятельности.
Выявляя на основе анализа содержания конкретных полномочий руководителя следственного органа взаимосвязь сугубо процессуального и организационного аспектов, автор полагает, что только в диалектике указанных
составляющих названный руководитель в состоянии обеспечить эффективную работу как конкретного следователя, так и следственного органа в целом.
На основе вышеизложенного формулируется авторское определение процессуальных полномочий руководителя следственного органа как совокупности предусмотренных уголовно-процессуальным законом организующих возможностей (прав и обязанностей), посредством осуществления которых им реализуются функции процессуального руководства расследованием и процессуального контроля в ходе досудебного производства.
Во втором параграфе - «Соотношение процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора в досудебном производстве» — прежде всего рассматриваются теоретические аспекты дискуссии, связанной с дифференциацией полномочий по процессуальному руководству и процессуальному контролю за следствием между прокурором и руководителем следственного органа. Принципиально разделяя позиции тех исследователей (Б.Я. Гаврилов, H.H. Ковтун, O.A. Малышева и др.), которые восприняли суть данных новелл как естественный, положительный и ожидаемый шаг к обеспечению процессуальной независимости следственных органов, созданию единого федерального органа расследований, автор вместе с тем на конкретных примерах и данных эмпирического исследования показывает, что новеллы законодателя в практической деятельности нередко нивелируются организационными возможностями прокуратуры.
При анализе материалов уголовных дел и контрольных наблюдательных производств диссертанту представляются необоснованными прежде всего складывающиеся на практике тенденции, согласно которым:
— значительное число требований прокурора (23 % от числа изученных) адресуется без учета правила инстанционности или субординации (либо напрямую следователю, либо сразу руководителю вышестоящего следственного органа без согласования по управленческой вертикали);
— нет единства практики применительно к требованиям прокурора об отмене состоявшихся постановлений следователя (в одних случаях формулируются требования об устранении нарушений закона, в других выносятся постановления об этом - 89 % и 11 %, соответственно);
— по значительному количеству изученных уголовных дел (64,5 %) прокурорами в требованиях сформулированы указания о производстве следователем конкретных следственных (процессуальных) действий или принятии определенных процессуальных решений.
Полагая подобное положение противостояния двух участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения в принципе
недопустимым, автор обосновывает тезисы, связанные именно с организацией взаимодействия двух равных в правовом отношении структур при сохранении процессуальной независимости следственного органа.
Считая принципиальным соблюдение правил субординации и инстанционности указанного взаимодействия, автор настаивает на том, что все направления возможного влияния прокурора на позицию следователя по уголовному делу должны осуществляться через руководителя следственного органа. Для чего предлагается согласовать ряд положений УПК РФ, в частности, предусматривающих направление прокурором материалов в следственный,орган для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), признание незаконным или необоснованным решения об - отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ) и др., путем последовательной замены термина «постановление» прокурора на «мотивированное требование», которое должно быть адресовано руководителю
следственного органа.
Принципиально для диссертанта и разграничение компетенции руководителя следственного органа и прокурора применительно к нормам ст.ст. 221 - 222 УПК РФ. В соответствии с отстаиваемыми выводами автор полагает, что в случае принятия прокурором решения о возвращении уголовного дела для дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо переквалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения или устранения иных выявленных недостатков, материалы уголовного дела с письменными требованиями прокурора подлежат направлению руководителю следственного органа, а последний принимает решение об их обжаловании либо об организации дополнительного следствия. Логичным также представляется обязательное согласование с указанным руководителем и решения следователя о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера (п. 2 ч. 1 ст. 439 УПК РФ).
При реализации норм Главы 51 УПК РФ автор полагает также необходимым дополнить ч. 5 ст. 439 УПК РФ положением о возможности обжалования следователем, руководителем следственного органа решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования или о прекращении уголовного дела.
В этом контексте также сформулированы и другие предложения, направленные на достижение оптимального соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Третий параграф - «Полномочия руководителя следственного органа как средство обеспечения процессуальной независимости (самостоятельности) следователя» - посвящен исследованию проблем, связанных с необходимостью обеспечения процессуальной независимости следователя в рамках тех или иных направлений взаимодействия с руководителем следственного органа. Диссертант полагает, что рассматриваемый аспект процессуального взаимодействия следует рассматривать не только как взаимную связь явлений, но и как взаимную поддержку указанных субъектов уголовно-процессуального взаимодействия.
Последовательно сравнивая как официальные статистические данные о деятельности следственного аппарата (до и после исследуемых новелл), так и данные других исследователей (Б.Я. Гаврилова, O.A. Малышевой и др.), автор обосновывает вывод о том, что и после передачи исследуемых полномочий от прокурора к руководителю следственного органа основные показатели законности в деятельности следственного аппарата не только не ухудшились, но и отмечается устойчивая тенденция к их улучшению. Вместе с тем, проанализировав нормативную основу процессуальной независимости следователя, диссертант настаивает на внесении ряда изменений и дополнений в нормы УПК РФ, призванных оптимизировать как статус следователя, так и механизм взаимодействия с ним руководителя следственного органа. По мнению автора, не только указания, но и иные процессуальные решения руководителя следственного органа по уголовному делу должны быть обоснованы и сформулированы в письменном виде. В частности, решения о поручении производства предварительного следствия, об изъятии уголовного дела у следователя и передаче его другому следователю, об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя обязательно должны содержать указания на основания принятого решения (п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).
При несогласии следователя с формой или содержанием указаний либо процессуальных решений руководителя следственного органа он может их обжаловать руководителю вышестоящего следственного органа. Законодатель оставил без нормативного регулирования последствия подачи и рассмотрения жалобы следователя руководителю вышестоящего следственного органа, что допускает возможность неверного разрешения подобного рода процессуальных споров.
В этой связи диссертантом предложен алгоритм действий руководителя вышестоящего следственного органа по рассмотрению жалобы следователя на действия и решения его непосредственного руководителя, который предусматривает либо отмену указаний или решений нижестоящего
руководителя следственного органа в случае обоснованности жалобы, либо вынесение постановления < об отказе в её удовлетворении и возвращение материалов уголовного дела непосредственному руководителю следственного органа для организации дальнейшего расследования.
Обоснованы автором и иные предложения нормативного правового характера, призванные обеспечить процессуальную независимость следователя и его взаимодействие с руководителем следственного органа и прокурором.
Вторая глава - «Особенности реализации полномочий руководителя следственного органа в стадиях досудебного производства» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Особенности реализации полномочий руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела» -автор определяется в сути и содержании деятельности, реализуемой на этой стадии уголовного процесса. В итоге он полагает, что эта деятельность является уголовно-процессуальной, ее сущность и содержание составляет уголовно-процессуальное доказывание, а полномочия руководителя следственного органа в полном объеме распространяются и на этот этап.
Соответственно в диссертации обоснованы предмет и пределы проверочной деятельности, реализуемой следователем по правилам ст. 144 УПК РФ, и направления возможного взаимодействия с его непосредственным руководителем. Исследована и оптимальность нормативного регулирования полномочий указанных субъектов процессуальной деятельности. Результаты исследования, позволили диссертанту обосновать и сформулировать соответствующие предложения о внесении изменений и дополнений в УПК РФ.
В целях оптимизации механизма реализации полномочий руководителя следственного органа применительно к стадии возбуждения уголовного дела его право поручать проведение проверки сообщения о преступлении следователю, изымать и передавать не только материалы уголовного дела, но и материалы проверки, реализуемой по правилам ст. 144 УПК РФ, как представляется, должно быть сформулировано непосредственно в нормах п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ.
Поскольку согласно действующей редакции ч. 2 ст. 37 УПК РФ надзорные полномочия прокурора распространяются исключительно на стадию предварительного расследования, а его требования не обязательны для руководителя следственного органа на этапе возбуждения уголовного дела, то указанную норму, по мнению автора, следует уточнить, предусмотрев реализацию прокурором полномочий не только «по уголовному делу», но и в стадии его возбуждения.
Продолжено исследование соотношения полномочий руководителя следственного органа и прокурора на данной стадии, которые, по мнению диссертанта, реализуются применительно к требованиям и решениям прокурора, адресованным следователю или непосредственно руководителю следственного органа, и выражаются в формулировках:
- о законном и обоснованном возбуждении уголовного дела как по материалам общенадзорных проверок прокуратуры, так и по результатам рассмотрения отдельных обращений заявителей (граждан) в органы прокуратуры;
- об устранении нарушений закона или прав личности при осуществлении следователем деятельности по проверке заявления, сообщения о преступлении по правилам ст. 144 УПК РФ;
- об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, как не отвечающих требованиям законности и обоснованности;
- о признании незаконности действий (деятельности) или решений следователя или руководителя следственного органа, что отражается в заключении прокурора, поддерживаемого в рамках реализации оперативного судебного контроля по правилам ст. 125, ч. 4 ст. 144, ч. 5 ст. 148 УПК РФ;
об отмене по правилам ч. 4 ст. 146 УПК РФ постановлений о возбуждении уголовного дела, вынесенных следователями.
Анализируя указанные направления взаимодействия, автор формулирует систему выводов, призванных оптимизировать деятельность как руководителя следственного органа и следователя, так и прокурора.
Во втором параграфе - «Особенности реализации полномочий руководителя следственного органа в стадии предварительного расследования» - диссертант определяется в вопросе о том, что реализация руководителем следственного органа своих процессуальных полномочий в указанной стадии должна быть направлена на обеспечение всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств уголовного дела.
Далее на основе анализа правоприменительной практики обосновывается необходимость наделения руководителя следственного органа полномочиями участвовать в производстве подчиненным следователем отдельных следственных и иных процессуальных действий, а равно самостоятельно производить отдельные из них, без принятия уголовного дела к производству. Их реализация должна быть направлена на устранение выявленных в ходе процессуального контроля нарушений закона, восполнение пробелов в расследовании, для чего автором предложено внести соответствующие дополнения в ч. 2 ст. 39 УПК РФ.
Выражая согласие с позицией некоторых авторов (Н.А. Моругина и др.) о необходимости включения руководителя следственного органа в число субъектов доказывания, обладающих полномочием по признанию доказательств недопустимыми, диссертантом обосновывается предложение о наделении указанного субъекта полномочиями по изменению и дополнению предъявленного следователем обвинения, а также по частичному прекращению уголовного преследования лица в порядке ст. 175 УПК РФ. Предлагаемое расширение полномочий руководителя следственного органа позволит улучшить качество процессуального контроля, сделает его более действенным, в целом повысит эффективность работы органов предварительного следствия.
В контексте проблемы обеспечения процессуальных сроков расследования и сроков содержания обвиняемых под стражей проанализированы основные причины и условия, влекущие увеличение указанных сроков, и предложены рекомендации по их устранению.
Автором дается критическая оценка высказанным в юридической литературе предложениям отдельных авторов (Е.А. Новиков, Т.Ю. Попова и др.) о передаче прокурору полномочий по согласованию постановлений следователя о возбуждении перед судом ходатайств об избрании, о продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.
В третьем параграфе - «Особенности реализации процессуальных полномочий руководителя следственного органа и руководителя вышестоящего следственного органа» - на основе теоретических выводов и с учетом эмпирической составляющей исследования обосновывается предложение автора по использованию процессуального статуса «следователя-криминалиста» в целях повышения эффективности реализации полномочий руководителем следственного органа. Сформулировано предложение автора о наделении руководителя следственного органа правом поручать подчиненному ему следователю-криминалисту рассмотрение сообщения о преступлении, а также правовую оценку материалов проверки сообщения о преступлении, изучение материалов уголовного дела, участвовать в производстве отдельных следственных действий, производить отдельные следственные и иные процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству. При личном расследовании уголовных дел следователь-криминалист должен обладать полномочиями следователя или руководителя следственной группы.
Обосновывается тезис о необходимости наделения процессуальными полномочиями, аналогичными полномочиям следователя-криминалиста, сотрудников аппаратов следственных органов, в должностные обязанности
которых входит оказание практической помощи следователям нижестоящих следственных органов, изучение материалов уголовных дел, рассмотрение ходатайств о продлении процессуальных сроков, иных ходатайств и жалоб участников процесса, подготовка проектов процессуальных решений и т. п.
Далее рассматривается проблема разграничения процессуальной компетенции между непосредственным руководителем следственного органа и его заместителем. По мнению диссертанта, при анализе п. 38.1 ст. 5 УПК РФ закономерно возникают вопросы о тождестве пределов и объема процессуальных и организационных полномочий указанных выше субъектов. При этом проблема методологически точного разграничения их компетенции, прежде всего, обозначила себя при конкретизации посредством нормативного правового регулирования положений, содержащихся в ч. 5 ст. 39 УПК РФ.
Соответственно складывающимся на практике тенденциям автором ставятся и последовательно решаются практически ориентированные вопросы о том, кто именно из руководителей (какого уровня) следственного органа вправе:
- поручать производство предварительного следствия непосредственно заместителю руководителя следственного органа (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК);
- изымать уголовное дело у заместителя руководителя следственного органа и передавать его другому следователю (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК);
- проверять материалы уголовного дела (и давать указания) при условии, что заместитель руководителя следственного органа принял дело к своему производству (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК);
- отменять незаконные или необоснованные постановления заместителя руководителя следственного органа (п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК);
- давать заместителю руководителя следственного органа (принявшему уголовное дело к своему производству) письменные указания о направлении предварительного расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого (обвиняемого) меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения;
- давать согласие заместителю руководителя следственного органа как субъекту расследования на возбуждение перед судом ходатайств, требующих судебного «санкционирования» (п. 4 ч. 1 ст. 39, ч. 2 ст. 29 УПК);
- отстранять заместителя руководителя следственного органа от дальнейшего производства расследования (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК);
- давать согласие заместителю руководителя следственного органа (при условии, что он являлся руководителем следственной группы или принял дело к своему производству) на обжалование в порядке, установленном ч. 4 ст. 221
УПК РФ, решения прокурора, вынесенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ, и др.
Отдельно, с учетом сути и содержания правила инстанционности, в параграфе исследуются аспекты взаимодействия руководителя следственного органа с руководителем вышестоящего следственного органа. В частности, в целях достижения единства нормативного регулирования диссертант предлагает термин «вышестоящий руководитель следственного органа» заменить на более точный термин - «руководитель вышестоящего следственного органа» как в нормах ч. 1 ст. 67, ч. 3 ст. 152, п. 10 ч. 1 ст. 448 УПК РФ, так и в нормах ведомственных нормативных правовых актов.
В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, вытекающие из проведенного исследования, изложены наиболее значимые его результаты, которые в обобщенном виде представлены в виде положений, выносимых на защиту. Кроме того, сформулированы выводы о том, что :
• Современный статус руководителя следственного органа характеризуется полифункциональностью его положения в уголовном процессе. Во-первых, он - процессуальный руководитель функционально согласованной деятельности следователя по расследованию преступлений, реализуемой в форме предварительного следствия. Во-вторых, он же -административный начальник, призванный организовывать оптимальное функционирование следственного органа как структуры, в соответствии с ее функциями и непосредственными процессуальными задачами.
• В данной связи методологически верными являются подходы законодателя, посредством новелл 2007-2012 гг. соединившего в статусе руководителя следственного органа как его процессуальные полномочия, так и те, которые диалектически соединяют в себе и процессуальную, и организационно-управленческую природу.
• Использование законодателем термина «полномочие» подчеркивает именно властный (управленческий) элемент предоставленных руководителю следственного органа прав и обязанностей. При этом ни по сути, ни по регулирующему воздействию категории «полномочие» и «права и обязанности» руководителя следственного органа не являются идентичными.
• Необходимость уголовно-процессуального взаимодействия между руководителем следственного органа, прокурором и следователем в изменившихся процессуальных условиях обусловлена разграничением их полномочий по реализации каждым из указанных субъектов своих целевых функций.
• Реализацию функции по надзору за соблюдением законов со стороны прокурора и функции процессуального руководства расследованием со стороны
руководителя следственного органа следует рассматривать не в контексте противостояния указанных участников уголовного процесса, а с точки зрения их процессуального взаимодействия по достижению назначения уголовного судопроизводства. При этом основным средством реагирования прокурора при осуществлении надзора в ходе досудебного уголовного производства является требование к следственным органам об устранении нарушений федерального законодательства, которое в силу принципа единоначалия и субординации должно быть адресовано руководителю следственного органа.
• Дифференциация властно-распорядительных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа по процессуальному руководству расследованием и процессуальному контролю за деятельностью следователя обеспечила улучшение качественных и количественных показателей следственной деятельности и, соответственно, повышение уровня процессуальных гарантий участников уголовного процесса.
• Предложения диссертанта о внесении дополнений и изменений в УПК РФ по расширению процессуальных полномочий руководителя следственного органа и его непосредственному участию в расследовании уголовных дел, позволят улучшить качество процессуального контроля, сделают его более действенным и в целом повысят эффективность работы органов предварительного следствия.
В приложениях к диссертации систематизированы результаты эмпирического исследования материалов уголовных дел и проверок сообщений и заявлений о преступлениях, анкетирования руководителей следственных органов и следователей органов внутренних дел и Следственного комитета Российской Федерации. Представлен проект разработанного автором федерального закона о внесении изменений и дополнений в УПК РФ.
Основные положения диссертации опубликованы в 8 научных статьях общим объемом 2,73 п.л., из них 5 статьей - в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, объемом 2,01 п.л.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Чечулин, И.В. Общая характеристика функций руководителя следственного органа в новых процессуальных условиях / И.В. Чечулин // Пробелы в российском законодательстве. - 2010. - № 2. - С. 244-247. - 0,31 п.л.
2. Чечулин, И.В. О процессуальном взаимодействии руководителя следственного органа и прокурора в изменившихся процессуальных условиях / И.В. Чечулин // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2010. — № 2. -С. 130-132.-0,4 п.л.
3. Чечулин, И.В. Особенности процессуального взаимодействия руководителя следственного органа и прокурора в ходе досудебного производства / И.В. Чечулин // Российский следователь. - 2010. - № 11. - С. 12-15. - 0,3 п.л.
4. Чечулин, И.В. О процессуальных полномочиях руководителя следственного органа, реализуемых в рамках контрольных судебных процедур на этапе предварительного следствия / И.В. Чечулин // Труды Академии управления МВД России. -2011. - № 1(17). - С.22-25. - 0,5 п.л.
5. Чечулин, И.В. О полномочиях руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела / И.В. Чечулин // Российский следователь. - 2013. — № 21. — С.25-29. — 0,5 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных печатных изданиях:
6. Чечулин, И.В. Проблемы разграничения полномочий руководителя следственного органа и его заместителя / И.В. Чечулин // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. — М.: Академия управления МВД России; сборник. - 2010. - Ч. 3. - С. 454-458. - 0,3 п.л.
7. Чечулин, И.В. Соотношение полномочий руководителя следственного органа и прокурора в стадии возбуждения уголовного дела / И.В. Чечулин // Материалы Всероссийской научно-практической конференции,- М.: Академия управления МВД России: сборник. — 2011. - Ч. 2. — С. 364-367. — 0,2 п.л.
8. Чечулин, И.В. Руководитель следственного органа и следователь-криминалист: вопросы компетенции и взаимодействия / И.В. Чечулин '// Следователь. - 2013. - № 9. - С.21-23. - 0,22 п.л.
ЧЕЧУЛИН Игорь Витальевич
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ДОСУДЕБНОМ
ПРОИЗВОДСТВЕ
Подписано в печать «31» октября 2013 г. Усл. печ. л. 1,5.
Тираж 100 экз. Заказ №1015
Отпечатано в типографии: Издательства РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева 127550, г. Москва, ул. Тимирязевская,44 Тел.: 977-00-12,977-40-64
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Процессуальные полномочия руководителя следственного органа и их реализация в досудебном производстве»
Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации
На правах рукописи
04201365790
ЧЕЧУЛИН ИГОРЬ ВИТАЛЬЕВИЧ
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
Специальность: 12.00.09 - уголовный процесс
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Заслуженный юрист Российской Федерации Гаврилов Борис Яковлевич
Москва-2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава I. Общая характеристика полномочий руководителя следственного органа в российском уголовном процессе
§ 1. Понятие полномочий руководителя следственного органа и их общая характеристика. Функции руководителя следственного органа 19
§ 2. Соотношение процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора в досудебном производстве 53
§ 3. Полномочия руководителя следственного органа как средство обеспечения процессуальной независимости (самостоятельности) следователя 92
Глава II. Особенности реализации полномочий руководителя следственного органа в стадиях досудебного производства
§ 1. Особенности реализации полномочий руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела 125
§ 2. Особенности реализации полномочий руководителя следственного органа в стадии предварительного расследования 147
§3. Особенности реализации процессуальных полномочий руководителя следственного органа и руководителя вышестоящего следственного органа 173
Заключение 200
Список литературы 205
Приложения
228
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Проблемы повышения качества и эффективности досудебного уголовного производства являются одними из наиболее острых, дискуссионных и востребованных в условиях продолжающейся в Российской Федерации судебно-правовой реформы. Особую значимость эти проблемы имеют для предварительного следствия, во-первых, в силу того, что эта процессуальная форма является основной для стадии предварительного расследования; во-вторых, именно она содержит в себе максимум процессуальных гарантий для достижения социально-нормативного назначения российского уголовного судопроизводства.
Между тем официальные статистические данные об основных показателях следственной работы объективно свидетельствуют о том, что по целому ряду критериев, определяющих эффективность деятельности следственного аппарата, вне зависимости от его ведомственной принадлежности, досудебное производство не соответствует предъявляемым требованиям. Свидетельством тому является количество уголовных дел, возвращенных в 2008 - 2012 г.г. прокурором для дополнительного расследования и судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ для устранения недостатков предварительного следствия (ежегодно - от 3,5 % до 6 % от числа направленных прокурору и в суд уголовных дел)1.
Значительным остается и количество нарушений законности и прав участников процесса, выявляемых прокурорами в ходе реализации надзорных полномочий и руководителями следственных органов, - при осуществлении процессуального контроля за расследованием уголовных дел. Если в 2011 г. прокурорами в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ внесено 83,2 тыс. требований об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, то в 2012 г. количество таких требований увеличилось почти на 40 %, составив 115,6
1 Приложение № 4. Статистические данные о результатах следственной работы по форме 1-Е, утвержденной постановлением Росстата от 31 марта 2006. № 12.
тыс. При этом доля положительно удовлетворенных руководителями следственных органов требований прокуроров остается на прежнем уровне -около 97 % . Эта же тенденция сохраняется и в 2013 г.1
В целях повышения эффективности следственной работы законодателем в период 2007-2012 гг. предложен комплекс нормативных,
'у
правовых и организационных новелл , призванных прежде всего обеспечить приоритетную защиту прав и свобод участников уголовно-процессуальной деятельности, процессуальную самостоятельность следователя, деятельность которого должна служить основным средством достижения социально ориентированного назначения уголовного судопроизводства. Дифференцируя властно-распорядительные полномочия по осуществлению процессуального руководства расследованием между прокурором и руководителем следственного органа, законодатель, как представляется, преследовал цель, с одной стороны, обеспечить баланс процессуальной самостоятельности следователя и одновременно эффективного руководства его деятельностью, а с другой - сохранил в УПК РФ процессуальные средства прокурорского реагирования, позволяющие в целом эффективно влиять на основные направления и итоговые результаты следственной деятельности. Об определенной эффективности указанных законодательных мер свидетельствуют сравнительные статистические показатели состояния законности, согласно которым удельный вес оправданных судами граждан в 2012 г. по сравнению с 2006 г. сократился по уголовным делам,
1 Приложение № 4. «Статистические данные о результатах деятельности органов предварительного следствия».
О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24, ст. 2830; О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 15; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: Федеральный закон от 28.12.2010 № 404-ФЗ (в ред. Федерального закона от 07.12.2011 № 420-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 16; Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14.01.2011 № 38 (в ред. Указа Президента РФ от 21.11.2012 № 1563) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 48, ст. 6662 и др.
направленным в суды следователями органов внутренних дел, на 35 % и по уголовным делам, расследованным следователями Следственного комитета Российской Федерации, - в три раза.
Одновременно диссертант отмечает, что указанные проблемы продолжают оставаться предметом острых научных дискуссий, в том числе о том, насколько оправдана и, главное, результативна оказалась проведенная дифференциация процессуальных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа, о соотношении в полномочиях указанного руководителя функций процессуального руководства расследованием и процессуального контроля, а также вопросы о том, насколько реализация указанных полномочий согласуется с требованием процессуальной независимости (самостоятельности) следователя.
Не меньшую дискуссию вызывают также вопросы: сохранились ли у прокурора действенные средства реагирования на выявленные нарушения закона и прав личности в уголовном процессе, следует ли возвращать прокурору утраченные властно-распорядительные полномочия по отношению к следственным органам. Важное практическое значение имеют и проблемы законодательной регламентации процессуальных полномочий руководителя следственного органа по выполнению отдельных следственных действий без принятия уголовного дела к своему производству и реализации процессуальных полномочий руководителей вышестоящих следственных органов по отношению к следователю и нижестоящему руководителю.
Таким образом, отмеченные выше обстоятельства во многом определили выбор темы, предмета и основных направлений исследования, а также свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости поставленных задач и конвенциальной новизне его итоговых результатов.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение статуса руководителя следственного органа (ранее - начальника следственного отдела) большинством исследователей проводилось, как правило, применительно к его взаимоотношениям со следователем и
прокурором в рамках исследования процессуального контроля и прокурорского надзора. Данный аспект исследования разрабатывался такими отечественными учеными, как A.B. Агутин, А.И. Бастрыкин, P.C. Белкин, Ю.Н. Белозеров, В.П. Божьев, H.A. Власова, Э.И. Воронин, Б.Я. Гаврилов, С.И. Гирько, В.Н. Григорьев, A.B. Гриненко, А.П. Гуляев, И.М. Гуткин, A.C. Есина, 3.3. Зинатуллин, H.H. Ковтун, Л.Д. Кокорев, В.А. Лазарева, A.M. Ларин, П.А. Лупинская, В.А. Михайлов, В.В. Нечаев, И.Л. Петрухин,
A.B. Победкин, Р.Д. Рахунов, В.М. Савицкий, А.Б. Соловьев,
B.А. Стремовский, В.Ф. Статкус, М.С. Строгович, Х.С. Таджиев, Ф.Н. Фаткуллин, А.Г. Халиулин, Г.П. Химичева, О.В. Химичева, B.C. Чистякова, A.A. Чувилев, С.А. Шейфер, С.Ф. Шумилин, П.С. Элькинд, H.A. Якубович и др.
Известны также и работы процессуалистов, которые обращались к изучению непосредственно вопросов деятельности руководителя следственного органа, в том числе в контексте указанных законодательных новелл (Б.В. Асриева, В.П. Ашитко, Д. А. Влезько, А. Д. Турина, А.П. Дубровина, В.В. Кальницкого, H.H. Кулагина, М.В. Мешкова, П.И. Минюкова и др.).
Однако необходимо учитывать, во-первых, что данные исследования проводились в основном до вступления в действие УПК РФ; во-вторых, без учета положений Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и последующих диалектически взаимосвязанных с ним правовых новелл.
В диссертационных исследованиях, проведенных после вступления в силу указанного закона А.Д. Гуриным (2008 г.), С.А. Табаковым (2009 г.), Е.А. Новиковым (2009 г.), H.A. Моругиной (2010 г.), О.В. Колесниковым (2011 г.), Т.Ю. Поповой (2012 г.), В.А. Шабуниным (2013 г.), процессуальные и организационные полномочия руководителя следственного органа либо рассматривались в рамках изучения более широких проблем процессуального и ведомственного контроля, либо, наоборот, отдельные процессуальные полномочия указанного субъекта уголовно-процессуальных
отношений исследовались в рамках обсуждения и решения частных проблем. Однако в целом система процессуальных полномочий руководителя следственного органа, с учетом как внесенных новелл, так и поставленных выше вопросов, детальному комплексному исследованию не подвергалась.
В данной связи предпринятое автором исследование - это всесторонняя, комплексная и оригинальная работа монографического характера, предметом которой является анализ широкого круга актуальных проблем, связанных с исследованием содержания и особенностей реализации процессуальных полномочий руководителя следственного органа в современном уголовном процессе России.
Цель и задачи исследования. Целью исследования явилась комплексная разработка концептуальных, теоретически и практически значимых положений о месте и роли руководителя следственного органа в системе обеспечения законности и повышения эффективности предварительного следствия.
Достижение указанной цели исследования предполагается решением непосредственных задач, к которым отнесены:
- анализ общего понятия и статуса руководителя следственного органа как участника уголовного судопроизводства; исследование сути и содержания его процессуальных полномочий;
- систематизация и структурный анализ функций руководителя следственного органа в новых процессуальных условиях;
- определение оптимальной системы процессуальных полномочий руководителя следственного органа по процессуальному руководству расследованием и процессуальному контролю за деятельностью следователя;
- анализ соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора, определение наиболее эффективных форм их процессуального взаимодействия в досудебном производстве;
- выявление степени влияния процессуальных полномочий руководителя следственного органа на процессуальную независимость
(самостоятельность) следователя и эффективность его следственной деятельности;
- выявление особенностей реализации полномочий руководителем следственного органа в стадиях досудебного производства;
- определение наиболее эффективных способов процессуального взаимодействия следователя и руководителя следственного органа с руководителем вышестоящего следственного органа;
- разработка научно обоснованных и востребованных практикой предложений теоретического, нормативного правового и организационного характера, направленных на совершенствование системы полномочий руководителя следственного органа.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в ходе досудебного производства по уголовным делам между руководителем следственного органа и иными взаимодействующими с ним участниками уголовного судопроизводства.
Предмет исследования составляют нормативная правовая регламентация процессуальных полномочий руководителя следственного органа в российском досудебном производстве; закономерности, складывающиеся в процессе их реализации руководителем следственного органа, в том числе во взаимоотношениях со следователем, прокурором и другими участниками уголовного процесса.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическая основа исследования базируется на положениях общенаучного диалектического метода познания социально-правовых процессов и явлений, что позволило провести анализ и оценку состояния законодательства и правоприменительной практики в области реализации руководителем следственного органа полномочий в досудебном производстве.
В качестве частнонаучных методов были использованы: формальнологический метод, заключающийся в выявлении и исследовании элементов,
составляющих понятие и сущность правового статуса руководителя следственного органа; статистический метод, включающий сбор и оценку данных о результатах деятельности органов предварительного следствия и реализации руководителями следственных органов своих процессуальных полномочий; конкретно-социологический метод, который применялся при анкетировании и опросе сотрудников следственных подразделений органов внутренних дел и Следственного комитета Российской Федерации. Метод юридико-технического анализа позволил сформулировать предложения по совершенствованию норм уголовно-процессуального законодательства, которые направлены на повышение эффективности предварительного следствия.
Нормативная база исследования. Итоговые выводы и предложения диссертанта основываются на положениях Конституции Российской Федерации и международных правовых актах в области обеспечения прав личности в уголовном судопроизводстве, на нормах уголовно-процессуального законодательства с учетом содержания постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов, относящихся к предмету и задачам исследования.
Теоретическая база исследования. Теоретической базой исследования явились труды вышеназванных отечественных ученых, посвященные средствам обеспечения законности и эффективности деятельности следователя и руководителя следственного органа; прокурорскому надзору, процессуальному контролю, процессуальному и организационному руководству деятельностью следственного органа; проблемам взаимодействия руководителя следственного органа и следователя с иными участниками уголовного судопроизводства.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты социологических исследований, проведенных автором. В ходе
исследования по разработанным анкетам проведен опрос 448 руководителей следственных органов, что составляет 11,2 % их штатной численности, а также 184 следователей органов внутренних дел г. Москвы, Московской, Калининградской, Кемеровской, Нижегородской, Тверской и Тульской областей, Республики Адыгея, Алтайского края, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, на долю которых приходится 26 % всех расследованных в стране уголовных дел. В процессе исследования в период с 2009 по 2012 гг. изучены материалы 285 уголовных дел и 145 проверок сообщений о преступлениях, в которых отражена деятельность руководителей следственных органов по процессуальному руководству й контролю за деятельностью следователей. Исследовалась практика Верховного Суда Российской Федерации, судов г. Москвы, Московской, Нижегородской, Владимирской областей, а также статистические показатели, характеризующие результативность, качество и законность следственной работы органов внутренних дел, Следственного комитета и надзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации за период 2002 - 6 мес. 2013 гг.
При изучении правоприменительной практики использовался метод включенного наблюдени�
