АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США»
На правах рукописи
(Ьм-
Соловова Екатерина Владимировна
Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США
Специальность 12.00.04 - Финансовое право; налоговое право; бюджетное
право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 8 НОЯ 2013
Москва - 2013
005539635
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»,
заведующая кафедрой правового обеспечения экономической деятельности Ашмарина Елена Михайловна
кандидат юридических наук, доцент Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ИЗиСП
заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Поветкина Наталья Алексеевна
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная
юридическая академия»
Защита состоится
2013 г. в часов в ауд. на
заседании Диссертационного-еовета Д 209.002.05 (юридические науки) при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке им. И.Г. Тюлина Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России и на официальном сайте www.mgimo.ru.
Автореферат разослан «/..О щЩ^Ц/Ш^ 2013 г.
Ученый секретарь л
диссертационного совета «=^-"7*"/ К Малиновский А. А.
доктор юридических наук, доцент /
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Публичный кредит представляет собой один из ключевых элементов финансовой системы любой современной страны, выступая в качестве важного инструмента государственной экономической политики и являясь одним из способов мобилизации и аккумулирования, формирования и использования денежных ресурсов в форме централизованных денежных фондов (бюджета) государством.
Дополнительные денежные средства необходимы не только в целях покрытия бюджетного дефицита и погашения ранее размещенных займов и процентов по ним, но и для финансирования различных правительственных, целевых инвестиционных и социально - экономических программ, решения стоящих перед государством задач.
Аспекты, связанные с понятием государственного (муниципального) долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью изучаются уже много веков подряд, но по-прежнему остаются актуальными, о чем свидетельствуют размеры публичных заимствований, которые в ряде стран колоссальны и продолжают увеличиваться, так, например, государственный долг США превышает 17 триллионов долларов США. Несмотря на тот факт, что российские показатели в несколько сот раз меньше, это не снижает значимости указанных положений для российских реалий, поскольку вопросы привлечения заемных средств и, как их следствие, бюджетного дефицита (его размер в 2013 году составил более 500 млрд. руб) имеют особое значение в контексте дальнейшего развития страны.
Привлечение и эффективное управление заемными средствами сказывается на благополучии всего государства, его финансовой устойчивости, что свидетельствует о необходимости оптимизации как долговой политики страны в целом, так и применимого законодательства,
поскольку именно нормативные акты являются базой для упорядочивания и построения системы государственных долгов.
Изучение не только российского, но и зарубежного опыта, в частности, США, позволяет более подробно и глубоко проанализировать указанные аспекты, а также сформировать рекомендации и возможные пути дальнейшего развития рассматриваемого института.
Принимая во внимание вышесказанное, представляется важным и целесообразным определение понятия института публичного кредита и долга, изучение его исторического пути развития, анализ современных механизмов привлечения и погашения государством заемных средств в России, а также рассмотрение некоторых аспектов зарубежной практики на примере США, что в своей совокупности позволит сформировать представление относительно места и роли указанного института в финансовой системе страны, а также предложить возможные пути его совершенствования и дальнейшего развития.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Вопросы, связанные с понятием государственного (муниципального) долга и кредита, анализировались как зарубежными, так и российскими учеными на протяжении нескольких веков. Одними из первых работ, затрагивающих некоторые аспекты привлечения государством заемных средств в форме кредита, были представлены следующими зарубежными авторами: Адам Смит, Анн Тюрго, Давид Генрих Pay, Давид Рикардо, Джон Мейнард Кейнс, Карл Дитцель, Томас Ман, Уильям Петти, Франсуа Кенэ.
В то же время институт публичного долга и кредита анализировался и российскими авторами на разных этапах развития государства.
В период дореволюционной России соответствующие аспекты рассматривались следующими учеными: М. Алексеенко, М.И. Боголеповым, Н. Брежским, И. Горловым, А. Запасником, С.И. Иловайским,
П.П. Мигулиным, И.Х. Озеровым, М.И. Слуцким, JI.B. Ходским, И.И. Янжулом.
В последовавший советский период вопросы привлечения и погашения государством заемных средств по-прежнему оставались актуальными и анализировались такими учеными как: Д.А. Аллахвердян, В.Н. Твердохлебов, С.Д. Цыпкин.
Современные авторы также внесли большой вклад в развитие теоретической базы института публичного долга и кредита в России, среди них могут быть выделены следующие: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, А.М. Балтина, О.В. Болтинова, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Данилов, В.Г. Залевский, Е.В. Покачалова, А.К. Саркисов, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева.
Также изучению проблем регулирования отношений в сфере предоставления, обслуживания и погашения государством и муниципальными образованиями кредитов уделено внимание и в ряде диссертационных исследований1.
В то же время следует отметить, что данная диссертация представляет собой одно из немногих сравнительных исследований института публичного долга и кредита в России и в США.
Проведение подобного анализа потребовало обращения к работам иностранных авторов, таким, например, как: Carmen Reinhart, Cooke HJ., D. Andrew Austin, Donald R. Stabile, Harvey E. Fisk, Jeff Сох, Jeffrey A. Cantor, Kenneth Rogoff, Mindy R. Levit, Musgrave P.B., Peter Tanous, Гитман Л.Дж., Джонк М.Д., Уильям Ф. Шарп, и других.
Целью настоящей работы является развитие финансово-правовой теории института публичного кредита н долга в России на современном этапе с учетом тенденций его формирования в США, а также выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию и дальнейшей
1 Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001; Радченко Е.Б. Государственные ценные бумаги России и США (сравнительно-правовое исследование). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.2003; и другие.
разработке вопросов привлечения и погашения государством заемных средств на основании комплексного исследования данного института в обозначенных странах. Достижению данной цели способствует решение следующих задач:
- рассмотрение исторического пути становления и развития института публичного кредита и долга, в том числе на примере Российской Федерации и США, а также законодательства в данной сфере, начиная с возникновения первых экономических школ во второй половине XV века и до настоящего времени;
- анализ основных определений, предлагаемых различными авторами, а также действующим законодательством, рассмотрение публичного долга и кредита как экономической и правовой категории, выделение выполняемых задач, формулировка рекомендаций по дополнению существующих дефиниций и выработке новых, как, например, разграничение понятий государственного займа и государственного кредита;
- изучение основных признаков и функций государственного (муниципального) кредита и долга;
- исследование различных видов публичного кредита, рассмотрение оснований для классификации, анализ основных механизмов и форм привлечения государством заемных средств исходя из положений действующего законодательства, выработка рекомендаций относительно использования новых способов привлечения денежных средств на основе проведенного сравнения регулирования отдельных положений в российской и американской практике;
- характеристика современных концепций понятия института публичного кредита и долга, его структуры, правового регулирования, в том числе рассмотрение основных направлений государственной долговой политики в России;
проведение сравнительно-правового анализа некоторых теоретических вопросов касательно понятия института публичного кредита и долга в Росси и США;
рассмотрение отдельных вопросов привлечения органами государственной власти и муниципальными образованиями заемных средств путем выпуска различных видов долговых инструментов в США, а также некоторых положений касательно их погашения;
- предложение рекомендаций относительно дополнения отдельных положений применимого российского законодательства, в том числе с учетом проведенного анализа ряда аспектов на примере США.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом данного исследования является деятельность органов государственной власти и муниципальных образований по регулированию отношений, возникающих в сфере предоставления, обслуживания и погашения государственного (муниципального) кредита и долга.
Предметом является законодательство России и США, регулирующее вопросы привлечения органами публичной власти заемных средств, юридические доктрины, посвященные проблемам государственного (муниципального) кредита и долга, а также статистические данные.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные теоретические методы (анализ и синтез, дедукция и индукция, системно-структурный и др.), так и отраслевые юридические методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, социолого-правовой).
Теоретическая основа исследования.
Основные теоретические выводы данной диссертации были сделаны на основе исследования работ как отечественных, так и зарубежных авторов: Е.Ю.Грачевой, Е.В.Покачаловой, Н.И.Химичевой, Ю.А.Данилова, Д.Л. Хейло, Уильяма Ф. Шарпа, Carmen Reinhart, Cooke H.J., D. Andrew Austin, Donald R. Stabile, Harvey E. Fisk, Jeff Cox, Jeffrey A. Cantor, Kenneth
7
Rogoff, Mindy R. Levit, Musgrave P.B., Peter Tanous и других. Кроме того, использовались статистические данные, материалы периодической печати, а также информация, публикуемая на официальных сайтах государственных органов России и США.
Правовую основу работы составили: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, подзаконные акты, в том числе акты органов исполнительной власти, а также законодательство США.
Научная новизна исследования.
Научная новизна настоящей диссертационной работы заключается в том, что на основе системного исследования института публичного кредита и долга в России и США были выявлены основные принципы, общее и особенное в финансово-правовом регулировании вопросов государственных и муниципальных заимствований в названных странах. Изучение зарубежного и российского опыта позволило сформировать комплексное представление о сущности и содержании рассматриваемого явления в современных условиях развития общества, месте института в системе финансового права России, а также сформулировать выводы и рекомендации по совершенствованию российского законодательства в сфере финансов.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, отражающие новизну диссертационного исследования:
1. Вопросы, связанные с регулированием института публичного кредита и долга как в России, так и в США, нашли свое закрепление в нормативных правовых актах различных отраслей права, что свидетельствует о комплексном характере анализируемого явления и что проявляется в применении в данной сфере положений не только финансового, но и иных отраслей права, в частности, гражданского. Несмотря на это, определяющим является финансовый характер возникающих отношений. В то же время, большая концентрация в одном нормативном акте ключевых норм, регулирующих вопросы выдачи и погашения органами государственной
власти и местного самоуправления кредита, способствует достижению системности в регулировании рассматриваемых отношений, а также направлена на сокращение количества нормативных актов, посвященных исследуемой сфере, что, в свою очередь, способствует устранению пробелов, дублирования и коллизий в финансовом законодательстве.
2. В юридической доктрине США отмечаются различные подходы к определению понятия публичного долга и кредита, что обусловлено отсутствием соответствующих правовых норм. На настоящий момент в российских нормативных актах также не сформулированы понятия государственного и муниципального кредита и займа. В целях устранения пробелов в бюджетном законодательстве предлагается дополнить положения Бюджетного кодекса РФ дефиницией государственного и муниципального кредита. Кроме того, предлагается дополнить формулировку понятий государственных и муниципальных заимствований, содержащуюся в Бюджетном кодексе РФ, определив их как долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, в целях устранения противоречий с положениями Гражданского кодекса РФ, посвященных договору государственного (муниципального) займа, согласно положениям которого договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения государственных (муниципальных) ценных бумаг, в то время как бюджетное законодательство, определяя государственные и муниципальные заимствования через категорию займа, указывает на возможность их возникновения и в иных формах.
3. На устранение противоречий в финансовом законодательстве и теории финансового права направлена унификация дефиниций, включая термин «публичная гарантия», объединяющий два близких как по содержанию, так и по основным характеристикам понятия - государственную и муниципальную гарантию. Указанный термин может быть использован наряду с таким, как публичный долг/кредит. Данное утверждение
9
обусловлено участием публичного образования в рассматриваемых отношениях, а также тем, что указанные отношения возникают по поводу публичных финансов и имеют целью общий интерес. Предлагаемое для введения в научный оборот понятие «публичная гарантия» в полной мере соотносится с такими терминами, как: публичные обязательства, публичные нормативные выплаты, публичные сервитуты, публично-правовое образование, содержащимися в Бюджетном кодексе РФ.
4. Увеличение размера публичного долга свидетельствует не только о необходимости поиска новых и совершенствовании уже имеющихся механизмов привлечения дополнительных денежных средств, но и о повышении эффективности управления заемными средствами. Для достижения названной цели могут быть использованы новые методы, как, например: замена ранее выпущенных долговых обязательств на новые облигации при истечении срока погашения, их обмен на собственность, «обратный выкуп долга» самим заемщиком на особых условиях. Опыт США, где применяются такого рода методы, свидетельствует об эффективности их использования, в том числе в целях нивелирования негативных последствий кризисных явлений.
5. Для закрепления общих пределов полномочий органов публичной власти в сфере управления государственным и муниципальным долгом и повышения эффективности их реализации предлагается дополнить положения Бюджетного кодекса РФ определением такого понятия, как «управление государственным (муниципальным) долгом».
6. Дальнейшему развитию института публичного кредита и долга способствует создание оптимальных условий инвестирования для кредиторов. Совершенствование финансового законодательства по следующим направлениям содействует достижению указанной цели:
- детализация ответственности органов публичной власти при просрочке исполнения либо неисполнении своих обязательств по выплате предоставленных в кредит средств;
- структурирование условий досрочного погашения обязательств;
- повышение требований к заемщикам в виде наличия более высоких рейтингов ведущих международных рейтинговых агентств для субъектов Федерации;
- разработка норм, регулирующих порядок заключения кредитных соглашений и соглашений о предоставлении бюджетного кредита, их одобрения и расторжения;
- расширение спектра финансовых инструментов для удовлетворения потребности широкого круга инвесторов, для чего в данной работе рассмотрен опыт США в сфере выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг. Внедрение в России новых видов финансирования, как, например, используемые в США защищенные от инфляции ценные бумаги Казначейства, и их закрепление в законодательстве, создаст условия для расширения круга потенциальных кредиторов.
7. Использование публичного кредита представляет собой механизм антикризисной политики государства, позволяющий регулировать объем денежной массы, находящейся в обращении, а также получать дополнительные денежные средства из бюджетов различных уровней в случаях, когда доступ к рыночным ресурсам осложнен, тем самым влияя на экономические процессы, происходящие в стране, способствует снижению уровня инфляции. Закрепление нормами бюджетного законодательства механизмов привлечения заемных средств в зависимости от различных экономических показателей и критериев позволит повысить эффективность их применения.
Теоретическая и практическая значимость данной работы заключается в ее ориентированности на развитие финансово- правовой теории института публичного кредита и долга.
Проведенное исследование источников правового регулирования института публичного долга и кредита в США и введение их в научный
И
оборот представляется важным для дальнейшего изучения американского опыта регулирования исследуемой сферы.
Сформулированные автором выводы и предлагаемые рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях совершенствования правового регулирования института публичного долга и кредита в России.
Кроме того, настоящее диссертационное исследование может применяться в научной и учебной деятельности в рамках подготовки курсов по финансовому и бюджетному праву России и зарубежных стран.
Апробация результатов исследования проводилась в различных формах, включая международную научно-практическую конференцию молодых ученых и семинары. Отдельные положения нашли свое отражение в пяти опубликованных статьях. Данная диссертация выполнена и прошла обсуждение на кафедре административного и финансового права МГИМО (У) МИД РФ.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, а также логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются его цели и задачи, анализируется степень разработанности и новизны исследования, объект и предмет, а также практическая значимость работы, формулируются основные положения и выводы, выносимые на защиту.
Глава первая «Общетеоретические вопросы понятия института публичного долга и кредита и процесс его становления» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Основные этапы развития публичного кредита и долга как института финансовой системы» отмечается, что актуальность исследования данной правовой категории предопределяется его значимостью
12
для экономики любого современного государства, поскольку государственный и муниципальный кредит является наравне с иными бюджетными поступлениями одним из источников финансирования публичных денежных фондов, привлекаемые заемные средства необходимы в целях финансирования различных правительственных, целевых государственных инвестиционных и социально - экономических программ, реализации стоящих перед государством целей и задач, в том числе для решения проблем, непосредственно связанных с бюджетным дефицитом, погашением ранее размещенных займов и процентов по ним, поддержкой социальной сферы.
В данном параграфе анализируется исторический путь становления рассматриваемого института, акцентируется внимание на многообразии взглядов и концепций, предлагаемых учеными на различных этапах его развития. Отмечается, что вопросы, связанные с понятием государственного и муниципального долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью, изучаются уже много веков подряд, изменяясь, углубляясь и трансформируясь со временем в зависимости от политического и экономического положения того или иного периода, укрепления или ослабления экономики отдельных государств, а также развития финансовых отношений между странами.
Отмечается, что возникновение института государственных заимствований обусловлено экономико-политическим развитием государств, которое привело к формированию новых и усложнению существующих механизмов привлечения дополнительных средств, в том числе внутренних либо внешних заимствований.
Во втором параграфе «Правовые аспекты понятия института публичного долга и кредита» анализируется вопрос соотношения понятий публичного долга и кредита, приводятся классификации основных видов данных категорий, рассматриваются их особенности, признаки, отличительные черты, выполняемые функции.
Автором поддерживается концепция, согласно которой указанные категории являются взаимозависимыми явлениями и соотносятся как причина и следствие. Основываясь на различных позициях ученых, анализируется соотношение понятий государственного и муниципального долга и кредита.
Несмотря на различные подходы к пониманию обозначенных категорий, отмечается, что большинством специалистов выделяются общие черты, согласно которым государственный и муниципальный долг представляют собой возникшую сумму задолженности, включая начисленные на нее проценты, предоставление / получение которой происходит согласно волеизъявлению публичной власти на установленных условиях, а также урегулированные соответствующими нормами права отношения, связанные с предоставлением и возвратом заемных средств. При этом органы государственной власти и местного самоуправления являются обязательными участниками рассматриваемых отношений, выступая в роли должника, кредитора или гаранта.
В параграфе дано авторское определение понятия публичного долга, а также государственного и муниципального кредита. Основываясь на различных позициях ученых, анализируется соотношение понятий публичного кредита и займа. Несмотря на отсутствие на настоящий момент четких дефиниций, позволяющих выделить их характерные черты и особенности, провести четкую однозначную черту между рассматриваемыми понятиями, отождествление данных понятий, по мнению автора, нельзя считать в полной мере корректным. Обосновывается вывод о том, что понятие публичного кредита несколько шире, чем понятие публичного займа, поскольку охватывает собой не только отношения, в которых государство или муниципальное образование выступает в роли должника, но и отношения, когда публичная власть выступает в роли кредитора.
Проведенный анализ наглядно демонстрирует сложность и многоаспектность рассматриваемого института, обуславливающих наличие
14
разнообразных взглядов, а также урегулированность возникающих отношений рядом отраслей права, в том числе и гражданским правом, что, в свою очередь, не влияет на обоснованность утверждения о том, что публичный долг и кредит представляют собой именно финансово-правовую категорию. Комплексный характер исследуемого института обуславливает наличие различных концепций и подходов к рассмотрению его составляющих.
Вторая глава «Институт публичного долга и кредита в России: исторический путь развития и современное положение» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Правовые основы этапов становления института публичного долга и кредита в России» рассматриваются основные стадии развития данного института в России, а также подходы к анализу ряда аспектов публичных заимствований в работах ученых различных периодов времени, в том числе относительно вопросов необходимости и допустимости привлечения дополнительных средств в форме займов, соотношение таких понятий как государственный и банковский кредит и их отличительные признаки, а также положения терминологии. Кроме того, исследуются особенности указанного института на различных ступенях его формирования с выделением ключевых составляющих, присущих данному явлению в тот или иной период времени.
По итогам анализа ключевых этапов делается вывод о том, что становление института публичного долга и кредита в России прошло долгий и сложный путь своего развития, преобразовываясь от принудительных примитивных форм заимствований к более сложным механизмам привлечения дополнительных денежных средств, явившихся базой для становления современных способов получения кредита органами публичной власти. Цели кредита также трансформировались с течением времени, выходя за рамки удовлетворения личных нужд монарха. Постепенно кредит становится публичным, то есть предоставляется государству и направлен на
финансирование общенациональных целей и задач, привлекаемые займы начинают использоваться не только для финансирования чрезвычайных расходов, но и для текущих, в том числе для производительных целей. Отмечается постепенное развитие и совершенствование применимого законодательства, система привлечения дополнительных средств приобретает более организованный вид.
Таким образом, с течением времени изменялись механизмы, используемые органами публичной власти в целях привлечения дополнительных средств, устанавливались новые цели и области финансирования, возникали ранее не существующие финансовые инструменты (как, например, ассигнации, облигации, еврооблигации и т.д.), развивалась как общетеоретическая, так и законодательная база, на основе которой анализируются такие вопросы как целесообразность, допустимость использования рассматриваемого инструмента привлечения дополнительных средств, основные принципы, характерные признаки.
Во втором параграфе «Институт публичного долга и кредита в современной России: основы правового регулирования» анализируются вопросы правового регулирования рассматриваемого института. Отмечается особая роль публичных заимствований в достижении баланса доходов и расходов бюджета страны. Кроме того, особо подчеркивается возможность использования публичного кредита в качестве механизма антикризисной политики.
Основываясь на общетеоретических выводах, сделанных в предыдущих параграфах, исследуются основные виды публичного долга, способы прекращения долговых обязательств, положения относительно структуры государственного и муниципального долга.
Анализируются дальнейшие перспективы развития института публичных заимствований в России, в частности, поддерживается идея повышения требований к заемщикам, а также исследуются вопросы повышения эффективности управления заемными средствами.
На основе анализа действующего законодательства делается вывод о наличии ряда противоречий в нормах, регулирующих вопросы привлечения органами публичной власти заемных средств, в частности, установленный нормами Гражданского кодекса РФ запрет на изменение условий выпущенного в обращение займа и закрепленная Бюджетным кодексом возможность реструктуризации, согласно которой допускается прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предполагающими другие условия обслуживания и погашения. В этой связи автор делает вывод о том, что нормы Гражданского кодекса могут быть дополнены положением, согласно которому из общего правила законодательством могут быть предусмотрены некоторые исключения.
Отмечается особая роль вопросов применения норм гражданского права к отношениям, субъектом которых является государство или муниципальное образование. В данном аспекте автор поддерживает концепцию, согласно которой институт публичного долга и кредита является смешанным и к нему применимы положения не только финансового, но и иных отраслей права, в частности, гражданского, что, в свою очередь, не отменяет финансовый характер возникающих отношений.
В работе рассматриваются некоторые виды привлечения заемных средств органами публичной власти. На основе анализа действующего законодательства сформулирован ряд предложений по развитию норм, посвященных исследуемому вопросу.
В работе отдельно анализируются вопросы государственной и муниципальной гарантии, при этом автор предлагает использование такого понятия как публичная гарантия, определение которого сформулировано в тексте диссертации.
Кроме того, исследуется ряд аспектов, посвященных обслуживанию и управлению публичным долгом. Акцентируется внимание на многообразии взглядов на рассмотрение обозначенных аспектов. Предлагается дефиниция
17
такого понятия как управление государственным (муниципальным) долгом. Рассмотрен ряд методов управления публичным долгом, в том числе используемые зарубежными странами, на основе анализа которых сформулирован ряд предложений по совершенствованию отечественного законодательства в обозначенном направлении.
Проведенный анализ положений, касающихся регулирования государственного и муниципального долга, акцентирует внимание на сложной структуре и комплексности рассматриваемого вопроса, что свидетельствует об актуальности постоянного развития и изучения регулирования исследуемых отношений.
Третья глава «Публичный долг и кредит в США: этапы становления и правовое регулирование» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Процесс становления института публичного долга и кредита в США» выделяются и анализируются основные этапы формирования указанного института в американской теории и практике. По итогам их рассмотрения делается вывод о том, что современное регулирование публичного кредита и его форма обусловлены историческими факторами его развития. Отмечается особая роль постепенного совершенствования применимого законодательства в зависимости от актуальных на соответствующий момент времени потребностей государства в привлечении заемных средств.
Подчеркивается, что вне зависимости от стадии становления исследуемого института, цели органов, занимающихся управлением возникающим долгом, остаются неизменными и включают в себя обеспечение финансовых потребностей государства, минимизацию расходов, создание эффективного рынка, а также удержание рисков на приемлемом уровне.
Акцентируется внимание на том, что современная структура финансовой системы США представляет собой результат длительного исторического развития, характеризующегося множеством реформ,
18
проводимых под влиянием экономических, политических, социальных и иных факторов, а также совершенствования как национального, так и общемирового рынков, межгосударственных отношений, что, в свою очередь, отражалось и на формировании применимого законодательства.
По итогам анализа ключевых этапов делается вывод, что история становления публичного долга и кредита США тесно связана с историей развития рынка государственных и муниципальных ценных бумаг в данной стране.
Во втором параграфе «Институт публичного долга и кредита в теории и законодательстве в США» подчеркивается сложность вопросов привлечения органами публичной власти заемных средств в США, их урегулированность множеством нормативных актов.
Отмечается разделение долга на государственный и муниципальный, при этом отдельно подчеркивается, что, в отличие от российской теории и практики, где выделяют федеральный, муниципальный и долг субъектов, к муниципальному долгу в США относятся долги всех органов государственной власти, за исключением федеральных.
Рассматриваются различные концепции определения понятия государственного долга в США, в частности, анализируются такие категории как «государственный долг», «долг, учитываемый на правительственных счетах», «общественная задолженность», «совокупный федеральный долг».
Делается вывод о том, что общий размер государственного долга увеличивается двумя путями. Во-первых, размер долга повышается в случае, если государство реализует долг среди публичного сектора, во-вторых, размер долга увеличивается в случае, когда федеральное правительство формирует долг по определенным правительственным счетам.
Помимо прочего, в работе рассмотрены вопросы отчетности, а также ограничения предельного размера государственного долга на примере России и США.
По результатам проведенного анализа публичного долга в США сделан вывод о том, что основную его сумму составляют выпущенные государством (муниципальными образованиями) ценные бумаги. Рассмотрена классификация и основные виды финансовых инструментов, выпускаемых органами публичной власти, их основные параметры, правовое регулирование и характеристика.
Отмечается особая роль федеральных агентств, уполномоченных выступать эмитентами облигации, многие выпуски которых защищены гарантией Правительства США.
Акцентируется внимание на многообразии финансовых инструментов, формирующих муниципальный долг, рассматривается их классификация.
Кроме того, анализируется возможность американских граждан передавать Правительству США денежные средства и имущество в целях погашения государственного долга.
Помимо вопросов привлечения государством денежных средств, исследованы положения, касающиеся управления долгом, формируемым в результате кредитования. Выкуп ценных бумаг с долгим сроком обращения и выпуск новых с более коротким сроком позволяет регулировать срок погашения портфеля ценных бумаг в общем, что способствует сокращению расходов на обслуживание долга.
Таким образом, опыт зарубежных стран, в частности США, является важным предметом для изучения, поскольку выступает основой для разработки новых моделей привлечения органами государственной власти и муниципальными образованиями денежных средств, их эффективного использования и своевременного погашения.
В заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, обобщаются его ключевые результаты.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора общим объемом 2,55 п.л.
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК России:
1. Соловова Е. В. Некоторые вопросы определения понятий публичного долга и кредита / Е.В.Соловова // Государство и право. - 2012. - № 12 -
0.7.п.л.;
2. Соловова Е. В. Классификация видов публичного долга н кредита / Е.В.Соловова // Актуальные проблемы российского права. - 2012. -№3(24).-0,57 п.л.;
3. Соловова Е. В. Некоторые аспекты секьюритизированной формы публичных заимствований в США / Е.В.Соловова // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 10. — 0,65 п.л.
II. Статьи в иных изданиях, тезисы выступлений на международно-практических конференциях:
1. Соловова Е. В. Основные этапы развития государственного кредита как института финансовой системы государства / Е.В.Соловова // Традиции и новации в системе современного российского права: материалы международной научно-практической конференции молодых ученых. Москва. МПОА, 2012.-0,12 п.л.;
2. Соловова Е. В. Выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг как способ привлечения заемных средств в США / Е.В.Соловова // Финансовое право и управление. - 2013. - № 1.-0,51 п.л.
Подписано в печать: 07.11.2013 Объем: 1,5 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 216 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
04201451688 СОЛОВОВА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА
ПУБЛИЧНЫЙ КРЕДИТ КАК ИНСТИТУТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И США
Специальность - 12.00.04 «Финансовое право, налоговое право, бюджетное
право»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор Грачева Е.Ю.
Москва - 2013
Оглавление
Введение...................................................................................................................3
Глава I. Общетеоретические вопросы понятия института публичного долга и кредита и процесс его становления...................................................14
§ 1. Основные этапы развития публичного кредита и долга как института финансовой системы.........................................................................................14
§ 2. Правовые аспекты понятия института публичного долга и кредита...34
Глава II. Институт публичного долга и кредита в России: исторический путь развития и современное положение.......................................................71
§ 1. Правовые основы этапов становления института публичного долга и кредита в России...............................................................................................71
§ 2. Институт публичного долга и кредита в современной России: основы правового регулирования.................................................................................95
Глава III. Публичный долг и кредит в США: этапы становления и правовое регулирование..................................................................................136
§ 1. Процесс становления института публичного долга и кредита в США ...........................................................................................................................136
§ 2. Институт публичного долга и кредита в теории и законодательстве в США.................................................................................................................155
Заключение...........................................................................................................188
Приложение 1.......................................................................................................196
Список использованной литературы.................................................................199
Введение
Актуальность темы исследования.
Публичный кредит представляет собой один из ключевых элементов финансовой системы любой современной страны, выступая в качестве важного инструмента государственной экономической политики и являясь одним из способов мобилизации и аккумулирования, формирования и использования денежных ресурсов в форме централизованных денежных фондов (бюджета) государством.
Дополнительные денежные средства необходимы не только в целях покрытия бюджетного дефицита и погашения ранее размещенных займов и процентов по ним, но и для финансирования различных правительственных, целевых инвестиционных и социально - экономических программ, решения стоящих перед государством задач.
Аспекты, связанные с понятием государственного (муниципального) долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью изучаются уже много веков подряд, но по-прежнему остаются актуальными, о чем свидетельствуют размеры публичных заимствований, которые в ряде стран колоссальны и продолжают увеличиваться, так, например, государственный долг США превышает 17 триллионов долларов США. Несмотря на тот факт, что российские показатели в несколько сот раз меньше, это не снижает значимости указанных положений для российских реалий, поскольку вопросы привлечения заемных средств и, как их следствие, бюджетного дефицита (его размер в 2013 году составил более 500 млрд. руб) имеют особое значение в контексте дальнейшего развития страны.
Привлечение и эффективное управление заемными средствами сказывается на благополучии всего государства, его финансовой
устойчивости, что свидетельствует о необходимости оптимизации как долговой политики страны в целом, так и применимого законодательства, поскольку именно нормативные акты являются базой для упорядочивания и построения системы государственных долгов.
Изучение не только российского, но и зарубежного опыта, в частности, США, позволяет более подробно и глубоко проанализировать указанные аспекты, а также сформировать рекомендации и возможные пути дальнейшего развития рассматриваемого института.
Принимая во внимание вышесказанное, представляется важным и целесообразным определение понятия института публичного кредита и долга, изучение его исторического пути развития, анализ современных механизмов привлечения и погашения государством заемных средств в России, а также рассмотрение некоторых аспектов зарубежной практики на примере США, что в своей совокупности позволит сформировать представление относительно места и роли указанного института в финансовой системе страны, а также предложить возможные пути его совершенствования и дальнейшего развития.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Вопросы, связанные с понятием государственного (муниципального) долга и кредита, анализировались как зарубежными, так и российскими учеными на протяжении нескольких веков. Одними из первых работ, затрагивающих некоторые аспекты привлечения государством заемных средств в форме кредита, были представлены следующими зарубежными авторами: Адам Смит, Анн Тюрго, Давид Генрих Pay, Давид Рикардо, Джон Мейнард Кейнс, Карл Дитцель, Томас Ман, Уильям Петти, Франсуа Кенэ.
В то же время институт публичного долга и кредита анализировался и российскими авторами на разных этапах развития государства.
В период дореволюционной России соответствующие аспекты рассматривались следующими учеными: М. Алексеенко, М.И. Боголеловым, Н. Брежским, И. Горловым, А. Запасником, С.И. Иловайским, П.П. Мигулиным, И.Х. Озеровым, М.И. Слуцким, JI.B. Ходским, И.И. Янжулом.
В последовавший советский период вопросы привлечения и погашения государством заемных средств по-прежнему оставались актуальными и анализировались такими учеными как: Д.А. Аллахвердян, В.Н. Твердохлебов,
C.Д. Цыпкин.
Современные авторы также внесли большой вклад в развитие теоретической базы института публичного долга и кредита в России, среди них могут быть выделены следующие: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, A.M. Балтина, О.В. Болтинова, JI.K. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Данилов, В.Г. Залевский, Е.В. Покачалова, А.К. Саркисов, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева.
Также изучению проблем регулирования отношений в сфере предоставления, обслуживания и погашения государством и муниципальными образованиями кредитов уделено внимание и в ряде диссертационных исследований1.
В то же время следует отметить, что данная диссертация представляет собой одно из немногих сравнительных исследований института публичного долга и кредита в России и в США.
Проведение подобного анализа потребовало обращения к работам иностранных авторов, таким, например, как: Carmen Reinhart, Cooke H.J.,
D. Andrew Austin, Donald R. Stabile, Harvey E. Fisk, Jeff Cox, Jeffrey A. Cantor,
1 Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001; Радченко Е.Б. Государственные ценные бумаги России и США (сравнительно-правовое исследование). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.2003; и другие.
Kenneth Rogoff, Mindy R. Levit, Musgrave P.B., Peter Tanous, Гитман Л.Дж., Джонк М.Д., Уильям Ф. Шарп, и других.
Целью настоящей работы является развитие финансово-правовой теории института публичного кредита и долга в России на современном этапе с учетом тенденций его формирования в США, а также выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию и дальнейшей разработке вопросов привлечения и погашения государством заемных средств на основании комплексного исследования данного института в обозначенных странах. Достижению данной цели способствует решение следующих задач:
- рассмотрение исторического пути становления и развития института публичного кредита и долга, в том числе на примере Российской Федерации и США, а также законодательства в данной сфере, начиная с возникновения первых экономических школ во второй половине XV века и до настоящего времени;
- анализ основных определений, предлагаемых различными авторами, а также действующим законодательством, рассмотрение публичного долга и кредита как экономической и правовой категории, выделение выполняемых задач, формулировка рекомендаций по дополнению существующих дефиниций и выработке новых, как, например, разграничение понятий государственного займа и государственного кредита;
- изучение основных признаков и функций государственного (муниципального) кредита и долга;
- исследование различных видов публичного кредита, рассмотрение оснований для классификации, анализ основных механизмов и форм привлечения государством заемных средств исходя из положений действующего законодательства, выработка рекомендаций относительно использования новых способов привлечения денежных средств на основе
проведенного сравнения регулирования отдельных положений в российской и американской практике;
- характеристика современных концепций понятия института публичного кредита и долга, его структуры, правового регулирования, в том числе рассмотрение основных направлений государственной долговой политики в России;
проведение сравнительно-правового анализа некоторых теоретических вопросов касательно понятия института публичного кредита и долга в России и США;
рассмотрение отдельных вопросов привлечения органами государственной власти и муниципальными образованиями заемных средств путем выпуска различных видов долговых инструментов в США, а также некоторых положений касательно их погашения;
- предложение рекомендаций относительно дополнения отдельных положений применимого российского законодательства, в том числе с учетом проведенного анализа ряда аспектов на примере США.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом данного исследования является деятельность органов государственной власти и муниципальных образований по регулированию отношений, возникающих в сфере предоставления, обслуживания и погашения государственного (муниципального) кредита и долга.
Предметом является законодательство России и США, регулирующее вопросы привлечения органами публичной власти заемных средств, юридические доктрины, посвященные проблемам государственного (муниципального) кредита и долга, а также статистические данные.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные теоретические методы (анализ и синтез, дедукция и индукция, системно-структурный и др.), так и отраслевые юридические методы (формально-
юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, социолого-правовой).
Теоретическая основа исследования.
Основные теоретические выводы данной диссертации были сделаны на основе исследования работ как отечественных, так и зарубежных авторов: Е.Ю.Грачевой, Е.В.Покачаловой, Н.И.Химичевой, Ю.А.Данилова, Д.Л. Хейло, Уильяма Ф. Шарпа, Carmen Reinhart, Cooke H.J., D. Andrew Austin, Donald R. Stabile, Harvey E. Fisk, Jeff Cox, Jeffrey A. Cantor, Kenneth Rogoff, Mindy R. Levit, Musgrave P.В., Peter Tanous и других. Кроме того, использовались статистические данные, материалы периодической печати, а также информация, публикуемая на официальных сайтах государственных органов России и США.
Правовую основу работы составили: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, подзаконные акты, в том числе акты органов исполнительной власти, а также законодательство США.
Научная новизна исследования.
Научная новизна настоящей диссертационной работы заключается в том, что на основе системного исследования института публичного кредита и долга в России и США были выявлены основные принципы, общее и особенное в финансово-правовом регулировании вопросов государственных и муниципальных заимствований в названных странах. Изучение зарубежного и российского опыта позволило сформировать комплексное представление о сущности и содержании рассматриваемого явления в современных условиях развития общества, месте института в системе финансового права России, а также сформулировать выводы и рекомендации по совершенствованию российского законодательства в сфере финансов.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, отражающие новизну диссертационного исследования:
1. Вопросы, связанные с регулированием института публичного кредита и долга как в России, так и в США, нашли свое закрепление в нормативных правовых актах различных отраслей права, что свидетельствует о комплексном характере анализируемого явления и что проявляется в применении в данной сфере положений не только финансового, но и иных отраслей права, в частности, гражданского. Несмотря на это, определяющим является финансовый характер возникающих отношений. В то же время, большая концентрация в одном нормативном акте ключевых норм, регулирующих вопросы выдачи и погашения органами государственной власти и местного самоуправления кредита, способствует достижению системности в регулировании рассматриваемых отношений, а также направлена на сокращение количества нормативных актов, посвященных исследуемой сфере, что, в свою очередь, способствует устранению пробелов, дублирования и коллизий в финансовом законодательстве.
2. В юридической доктрине США отмечаются различные подходы к определению понятия публичного долга и кредита, что обусловлено отсутствием соответствующих правовых норм. На настоящий момент в российских нормативных актах также не сформулированы понятия государственного и муниципального кредита и займа. В целях устранения пробелов в бюджетном законодательстве предлагается дополнить положения Бюджетного кодекса РФ дефиницией государственного и муниципального кредита. Кроме того, предлагается дополнить формулировку понятий государственных и муниципальных заимствований, содержащуюся в Бюджетном кодексе РФ, определив их как долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, в целях устранения противоречий с положениями Гражданского кодекса РФ, посвященных договору государственного (муниципального) займа, согласно положениям которого договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения государственных
9
(муниципальных) ценных бумаг, в то время как бюджетное законодательство, определяя государственные и муниципальные заимствования через категорию займа, указывает на возможность их возникновения и в иных формах.
3. На устранение противоречий в финансовом законодательстве и теории финансового права направлена унификация дефиниций, включая термин «публичная гарантия», объединяющий два близких как по содержанию, так и по основным характеристикам понятия - государственную и муниципальную гарантию. Указанный термин может быть использован наряду с таким, как публичный долг/кредит. Данное утверждение обусловлено участием публичного образования в рассматриваемых отношениях, а также тем, что указанные отношения возникают по поводу публичных финансов и имеют целью общий интерес. Предлагаемое для введения в научный оборот понятие «публичная гарантия» в полной мере соотносится с такими терминами, как: публичные обязательства, публичные нормативные выплаты, публичные сервитута, публично-правовое образование, содержащимися в Бюджетном кодексе РФ.
4. Увеличение размера публичного долга свидетельствует не только о необходимости поиска новых и совершенствовании уже имеющихся механизмов привлечения дополнительных денежных средств, но и о повышении эффективности управления заемными средствами. Для достижения названной цели могут быть использованы новые методы, как, например: замена ранее выпущенных долговых обязательств на новые облигации при истечении срока погашения, их обмен на собственность, «обратный выкуп долга» самим заемщиком на особых условиях. Опыт США, где применяются такого рода методы, свидетельствует об эффективности их использования, в том числе в целях нивелирования негативных последствий кризисных явлений.
5. Для закрепления общих пределов полномочий органов публичной власти в сфере управления государственным и муниципальным долгом и повышения эффективности их реализации предлагается дополнить положения Бюджетного кодекса РФ определением такого понятия, как «управление государственным (муниципальным) долгом».
6. Дальнейшему развитию института публичного кредита и долга способствует создание оптимальных условий инвестирования для кредиторов. Совершенствование финансового законодательства по следующим направлениям содействует достижению указанной цели:
- детализация ответственности органов пу�
