Разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления»

На правах рукописи

Костикова Галина Викентьевна

РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

005044000

1 7 МДМ 2012

Москва - 2012

005044000

Работа выполнена на кафедре конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук Гранкин Игорь Васильевич

Официальные оппоненты: Бялкина Татьяна Михайловна

доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», профессор кафедры

административного и муниципального права

Старостина Инга Анатольевна кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Самарский государственный университет»

Защита состоится «Л9г> 2012 года в /£ часов на заседании

диссертационного совета Д 170.003.01 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69А, ауд. 910.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета

^ С.П. Ломтев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы - исследования обусловлена тем, что продолжающаяся в Российской Федерации муниципально-правовая реформа инициирует активный поиск оптимального сочетания деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Необходимость нахождения эффективного механизма разграничения компетенций между различными уровнями государственной власти в сфере местного самоуправления вызвана тем, что, во-первых, в статье 72 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года закреплено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такой подход к разграничению компетенции обусловлен федеративной природой российского государства. Несмотря на это, реализация данного направления характеризуется отсутствием равных возможностей для органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации для содействия развитию местного самоуправления.

Во-вторых, в условиях процесса формирования сложного и многоуровневого механизма разграничения компетенции в Российской Федерации возникает необходимость законодательного закрепления таких понятий, как «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», научное определение и единообразное применение которых в законодательных и иных нормативных правовых актах является первостепенным в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации.

В-третьих, анализ проблем разграничения компетенции между различными уровнями государственной власти в сфере местного самоуправления позволяет более детально оценить эффективность правового регулирования местного самоуправления, а также предложить меры по его

совершенствованию, в целях активного привлечения граждан Российской Федерации к решению вопросов местного значения.

В-четвёртых, в современных условиях возрастают требования, предъявляемые к экономической составляющей органов местного самоуправления. В рамках анализа конституционно-правового регулирования муниципальных общественных отношений преобладающим является влияние федеральных органов государственной власти на органы местного самоуправления, у большинства субъектов Российской Федерации отсутствуют имущественные и финансовые ресурсы для его развития. Существенным недостатком является отсутствие сбалансированной системы местных бюджетов в муниципальных образованиях.

Всё это отрицательно сказывается на самостоятельности функционирования муниципальных образований, и предопределяет необходимость исследования вопросов, связанных с разграничением компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

Изложенное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Проблематика разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления привлекает внимание многих современных исследователей.

Особенностям формирования компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления посвящены работы: С.А. Авакьяна, Л.В. Андриченко, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, М.В. Глигич-Золотаревой, И.В. Гранкина, В.Г. Ермакова, В.В. Ершова, В.Д. Зорькина, Е.Ю. Киреевой,

4

Е.М. Ковешникова, O.E. Кутафина, JI.B. Лазарева, ДА. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, В.Е. Сафонова, И.А. Старостиной, Ю.А Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В. А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Е.В. Чурсиной, Ю.Л. Шульженко, Е.С. Шугриной.

Отдельные аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривались в диссертационных исследованиях следующих учёных: Т.В. Бережной, А.Н. Ерёгина, М.Ю. Карпечкиной, В.П. Миронова, Н.Б. Столповской, Е.В. Рябова. Изучению вопросов, касающихся правового регулирования местного самоуправления, уделено внимание внаучных работах П.А. Астафичева, Т.М. Бялкиной, В.Э. Волкова, Е.В. Гриценко, Н.Л. Пешина, A.A. Сергеева, Н.С. Тимофеева.

Обобщенный анализ научных трудов, по вопросам разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления показал, что большинство из них в основном посвящены определению предметов ведения органов власти и оптимизации соответствующих полномочий, не охватывая все аспекты рассматриваемой темы. Вопросы разграничения компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления пока не получили должного освещения в самостоятельных научных исследованиях в современный период.

Учитывая значительный научный интерес к проблемам разграничения полномочий между уровнями публичной власти Российской Федерации процесс комплексного анализа конституционно-правовых аспектов компетенции федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации в сфере местного самоуправления нельзя считать

5

завершённым, что обусловило необходимость проведения новых исследований в данной области.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе формирования компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

Предметом исследования выступают нормы Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, регулирующие вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также научные труды по теме диссертации.

Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного анализа конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов с учетом особенностей полномочий соответствующих органов государственной власти в сфере местного самоуправления.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- сформулировать понятие и раскрыть сущность разграничения компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления;

- раскрыть принципы разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- исследовать этапы становления российского законодательства в сфере местного самоуправления в контексте разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации;

- проанализировать федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления;

выявить особенности правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации;

- систематизировать и обобщить причины и факторы, подтверждающие необходимость совершенствования федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления, в части разграничения полномочий органов государственно власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретическую основу настоящей работы составили научные труды отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права: A.B. Автономова, A.A. Акмаловой, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, Ю.Н. Милыпина, A.B. Мадьяровой, В.В. Оноховой, В.В. Пылина, A.C. Саломаткина, A.A. Уварова, С.Е. Чанова, JI.B. Четвериковой.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания, общенаучные методы (исторический, логический, анализ, синтез, индукция и дедукция), частно-научные методы (статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой).

Формально-юридический метод использовался при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания; сравнительно-правовой, позволил проанализировать федеральные и региональные, муниципальные правовые нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. Собранный материал, методика научного изучения обеспечивают достаточный уровень обоснованности и достоверности научных выводов, формулируемых в настоящем диссертационном исследовании.

Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы

7

Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют результаты анализа официальных документов, характеризующих деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления в современный период.

Изучены материалы мониторинга реализации законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе обоснованы новые теоретические подходы к определению понятий «полномочия», «предметы ведения», «компетенция», как правовых категорий применительно к деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, раскрыты общие тенденции и особенности формирования компетенции органов публичной власти, определены наиболее важные направления оптимизации механизма разграничения компетенции с учетом проводимой в настоящее время муниципальной реформы.

Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:

1. Автором выработана следующая модель разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации:

закрепление перечня собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации, закрепление перечня собственных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления прав на осуществление полномочий, не закрепленных в качестве собственных;

- передача полномочий органов государственной власти Российской Федерации для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением права делегирования указанных полномочий органам местного самоуправления;

- передача полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления органам местного самоуправления.

2. Выявлены и обоснованы этапы правового регулирования разграничения компетенции федеральных и региональных органов государственной власти в сфере местного самоуправления, характеризующие конституционные аспекты их деятельности.

Первый этап (1990-1993 гг.), характеризует влияние правовой системы СССР на определение компетенции местных органов управления, выполняющих функцию органов государственной власти на местах.

Второй этап (1993-1995 гг.) представлен анализом новой правовой модели системы органов государственной власти, где в соответствии с Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления.

Третий этап (1995 - 2003 гг.) актуализируется принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в впервые на законодательном уровне были закреплены положения о разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов

государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

Четвёртый этап начинается со дня принятия Федерального закона от 06 октября 2003 года Лг2 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и продолжается в настоящее время. Он характеризуется процессом сокращения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, который приводит к снижению их влияния на организацию местного самоуправления.

3. Обоснован вывод о том, что материальную и финансовую основу деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления на современном этапе составляют государственная собственность Российской Федерации и федеральный бюджет, что вызвано концентрацией основных имущественных и финансовых ресурсов на федеральном уровне. Этим обусловлен приоритет федерального регулирования организации местного самоуправления, и соответственно ограничено влияние на эту сферу общественных отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. В работе приведены аргументы подтверждающие, что разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять путём предоставления федеральным органам государственной власти полномочий по закреплению права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, по установлению налогов и других источников формирования местных бюджетов на основе федеральных социальных стандартов.

5. Диссертантом выработано предложение о предоставлении органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по определению вопросов местного значения, установлению на базе федеральных региональных социальных стандартов жизнеобеспечения

ю

населения муниципальных образований, дополнительных источников поступлений в местные бюджеты, а также полномочий по государственной регистрации уставов муниципальных образований.

6. Для совершенствования правового регулирования местного самоуправления обосновывается целесообразность внесения в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующих изменений:

- в целях обеспечения участия субъектов Российской Федерации в установлении общих принципов организации местного самоуправления статью 6 дополнить положением, закрепляющим право органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять общие принципы организации местного самоуправления. Такое изменение обусловлено необходимостью приведения вышеназванного Закона в соответствие с пунктом «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации;

- главу 1 дополнить нормой, закрепляющей принципы разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации сфере местного самоуправления, на основе которых следовало бы определять пределы федерального регулирования муниципальных отношений в рамках предметов совместного ведения;

- для укрепления экономической основы местного самоуправления в статье 18 предусмотреть, что расширение перечня вопросов местного значения допускается при условии одновременного внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство и закрепления за местными бюджетами дополнительных доходных источников.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сформулированными выводами. Материалы диссертационного исследования расширяют представление о • конституционно-правовой природе разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и

11

органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, а также её правовой регламентации в действующем законодательстве, уточнены используемые в конституционном и муниципальном праве категории и понятия.

Аргументированы подходы к решению проблемы формирования компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, которые могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области муниципального права.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании могут применяться при совершенствовании федерального законодательства, в частности, Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, разработке новых законодательных актов, касающихся вопросов разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления в современной России. Результаты исследования представляют также определенный интерес при разработке учебных курсов и программ, учебно-методических пособий по муниципальному праву России, а также в процессе преподавания других отраслевых юридических наук.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в 17 научных публикациях автора, а также нашли своё отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах. Внедрение результатов исследования заключается в их использовании в учебном процессе Центрального филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

(г. Воронеж) при проведении семинарских занятий по дисциплине «Муниципальное право».

Диссертация выполнена и рецензирована на кафедре конституционного права Российской академии правосудия.

Структура работы. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность выбранной темы, проанализирована степень её научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, охарактеризованы теоретическая, методологическая и правовая основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены сведения о результатах их апробации.

Первая глава — «Теоретико-правовые основы разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления» — состоит из трех параграфов.

Первый параграф - «Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях федеративного государства» - раскрывает конституционные положения, закрепляющие основы разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти.

Конституционная модель разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами является основой для формирования компетенции по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления. Она обусловлена существованием Российской Федерации как федеративного государства.

13

Одним из способов обеспечения самостоятельности федерального, регионального и муниципального уровней власти и механизмом предотвращения необоснованного вмешательства в компетенцию другого уровня власти является принцип разграничения полномочий. Указание в Конституции Российской Федерации на самостоятельность местного самоуправления означает, что государство федеральным законом определяет перечень вопросов местного значения, которые могут быть переданы населению и формируемым им органам местного самоуправления для самостоятельного решения, и всеми доступными способами -законодательными, экономическими, организационными - стимулирует их деятельность.

В диссертации показано, что в условиях формирования сложного и многоуровневого механизма разграничения полномочий в Российской Федерации возникает необходимость законодательного закрепления понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция». Научное определение данных терминов, их единообразное использование в законодательстве и иных нормативных актах может стать важным шагом в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации. На основании исследования вышеизложенного понятийного аппарата, даны определения следующих дефиниций: «компетенция», «полномочия органов местного самоуправления», «предметы ведения муниципальных образований», «разграничение компетенции».

Во втором параграфе - «Принципы разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - рассматриваются конституционные принципы с точки зрения формирования правовых основ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере совместного ведения. Особое внимание уделяется принципам, непосредственно связанным с построением федеративных

отношений, которые содержатся в нормах статей 4, 5, 11, 12, 15, 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации.

Формирование и развитие современной правовой основы местного самоуправления осуществляется на основе следующих общих принципов: законности, признания и гарантированности свободы действий органов муниципальной власти. в тех пределах, которые установлены для них государственной властью, гласности, организационной самостоятельности органов местного самоуправления, ограничения распространения местного самоуправления территориальным уровнем муниципальных образований, финансовой обеспеченности местного самоуправления, непосредственного участия государственной власти в осуществлении местного самоуправления, невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти.

К принципам разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации относятся:

- принципы, закрепленные в конституционных нормах: верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, сочетание законодательного и договорного способов разграничения полномочий, равноправия субъектов Российской Федерации, согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Федерации;

- принципы, закрепленные в федеральных законах: позитивного обязывания, опережающего правового регулирования, рамочного федерального регулирования, бюджетной обеспеченности полномочий, сотрудничества;

- принцип, не закрепленный нормативно, получивший развитие в зарубежном законодательстве, трудах российских ученых (доктринальный принцип) - субсидиарное™.

На основании анализа вышеуказанных принципов сформулированы принципы разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления. Отмечено, что закрепление принципов, определяющих пределы правового регулирования для каждого уровня государственной власти по конституционно установленным предметам совместного ведения, способствует оптимизации законодательства в сфере местного самоуправления.

Третий параграф - «Этапы становления конституционных основ российского законодательства в сфере местного самоуправления» — включает в себя исследование этапов становления российского законодательства регулирующего организацию местного самоуправления, в контексте разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в вышеуказанной сфере.

Обосновывается вывод о том, что периоды децентрализации регулятивных полномочий в сфере местного самоуправления сменились периодом их централизации. Анализ содержания законодательных актов Союза ССР и Российской Федерации, регламентирующих организацию местного самоуправления в постсоветский период (после 1990 года), позволили выделить четыре этапа становления законодательства в сфере местного самоуправления.

Первый этап (1990 - 1993 гг.) - влияние правовой системы СССР на законодательный уровень определения компетенции местных органов управления. Местные Советы являлись органами государственной власти.

Второй этап (1993 - 1995 гг.) - конституционный период, определивший новую модель децентрализации власти, разграничив компетенцию между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, и признавший самостоятельность местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Третий этап (1995 - 2003 гг.) - принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложило основы рамочного регулирования организации местного самоуправления. Названным Законом был дан импульс на децентрализацию власти, выразившийся, в частности, в сужении федерального вмешательства в компетенцию местного самоуправления.

Четвертый этап (2003 г. - настоящее время) - с принятием Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появилась тенденция к централизации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. Органы местного самоуправления сохранили свои прежние компетенционные возможности.

В диссертации отмечено, что при решении вопроса законодательного регулирования компетенции местного самоуправления необходимо оптимальное сочетание централизации и децентрализации власти, которое соответствует конкретным условиям и задачам, поставленным государством при регулировании организации местного самоуправления, а именно развития местного самоуправления в форме, предусмотренной российским законодательством, как «самостоятельного решения населением вопросов местного значения» (ч.1 ст. 130 Конституции Российской Федерации).

Вторая глава - «Конституционно-правовое разграничение компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления» - состоит из трёх параграфов.

В первом параграфе — «Правовое регулирование местного самоуправления федеральными органами государственной власти» -проводится исследование полномочий федеральных органов государственной власти по правовому регулированию муниципальных

отношений и практики их реализации. Выявлены уровни регулирования местного самоуправления федеральными органами государственной власти.

На основании анализа законодательства сделан вывод, что в настоящее время на федеральном уровне установлены не только единые принципы местного самоуправления, но одинаковые организационные, территориальные, экономические основы местного самоуправления. Именно федеральное законодательство определяет пределы компетенции муниципального образования перечнем вопросов местного значения. Таким образом, на федеральном уровне не только устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, но и определены конкретные нормы, регулирующие названную сферу общественных отношений непосредственно. Однако в соответствии со статьёй 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с чем, имеется основание полагать, что федеральный законодатель вышел за пределы федеральной компетенции и тем самым ограничил компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации. Данное положение исключает поиск оптимальной модели местного самоуправления с учётом социально-экономических потребностей и возможностей субъектов Федерации.

Во втором параграфе — «Особенности правового регулирования местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации» - определено, что помимо федеральных нормативно-правовых актов для разграничения полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления немаловажное значение имеют и нормативные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации.

В ходе исследования выявлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать отношения с органами местного самоуправления только в пределах, определенных Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации

18

местного самоуправления в Российской Федерации», а именно: определять полномочия органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах своих полномочий — по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов; передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия и осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении данных государственных полномочий.

В большинстве субъектов Федерации приняты нормативно-правовые акты, которые обеспечивают реализацию федерального законодательства в сфере местного самоуправления. Показано, что наиболее важными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления являются следующие: возложение на органы государственной власти субъектов Российской Федерации правомочий по определению границ муниципальных образований, изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, определение порядка проведения муниципальных выборов на основе федерального законодательства, передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, установление в Федеральном законе № 131-ФЭ от 06 октября 2003 года № 131-Ф3«0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка осуществления субъектами Российской Федерации их полномочий в сфере местного самоуправления свидетельствует о тенденции к централизации законодательства на федеральном уровне.

В третьем параграфе — «Совершенствование федерального и регионального законодательств в сфере местного самоуправления» определены некоторые направления совершенствования правового

регулирования местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти.

В течение последних лет федеральным законодателем был значительно расширен перечень вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Так, число вопросов местного значения поселений было увеличено с 22 до 33; вопросов местного значения муниципальных районов - с 20 до 31; городских округов - с 27 до 40. Однако необходимые доходные источники за местными бюджетами закреплены не были. В связи с этим предлагается внести изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрев, что расширение перечня вопросов местного значения допускается при условии одновременного внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство и закрепления за местными бюджетами дополнительных доходных источников. Для совершенствования экономической основы местного самоуправления автором приведены аргументы о нецелесообразности исключения норм, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления из иных федеральных законов, и тем более из кодексов (Бюджетного, Земельного, Жилищного, Градостроительного и иных), поскольку это нарушит целостное правовое регулирование данной группы общественных отношений.

В процессе исследования экономической составляющей местного самоуправления сделан вывод, что сбалансированной системы местных бюджетов в настоящее время в муниципальных образованиях пока не создано.В этой связи, статью 50 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следовало бы дополнить нормой, предоставляющей муниципальным образованиям право иметь в собственности не только имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению

вопросов местного значения, но и имущество необходимое для решения иных вопросов, обусловленных потребностями населения.

Сделан вывод о том, что совершенствованию федерального и регионального законодательств в сфере местного самоуправления будет способствовать: организационная и консультативная помощь муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; принятие федеральной программы подготовки и переподготовки муниципальных кадров ввиду недостатка квалифицированных специалистов по муниципальному управлению, особенно на поселенческом уровне; распространение опыта субъектов Федерации по принятию и реализации закона «О мониторинге нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации», ведение мониторинга муниципальных правовых актов.

В Заключении обобщены итоги проведенного исследования, изложены выводы по основным теоретическим и практическим результатам исследования.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие

работы:

I. В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Костикова Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. -2011.-№9.-0,4 п.л.

2. Костикова Г.В. Основы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. -2010. — № 11.-0,3 п.л.

3. Костикова Г.В. Пределы вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в организацию и деятельность органов местного самоуправления // Бизнес в законе. - 2009. - № 4. - 0,6 п.л.

21

4. Костикова Г.В. Реализация отдельных государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления// Российская юстиция. - 2009. - № 10. - 0,4 пл.

II. В иных научных изданиях:

5. Костикова Г.В. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Общество, право, правосудие : сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции : в 2 ч. / ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», Центральный филиал. - Воронеж, 2010. — Ч. 1.-0,3 п.л.

6. Костикова Г.В. Некоторые проблемы взаимодействия федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета И.А. Бунина. Вып. 11.- Елец : ЕГУ им. Бунина, 2010. - 0,3 п.л.

7. Костикова Г.В. Особенности публично-властной природы местного самоуправления // Модернизация российского общества на современном этапе : юбилейный межвузовский сборник научно-практической конференции 19 октября 2010 г. - Воронеж : ВФ МГЭИ, Типография Воронежского ЦНТИ, 2010.-0,18 п.л.

8. Костикова Г.В. Конституционно-правовая характеристика предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Общество, право, правосудие : сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Воронеж: ООО Типография «ЛИО», 2009. -4.1.-0,3 п.л.

9. Костикова Г.В. Конституционное разграничение норм для каждого уровня государственной власти в регулировании вопросов местного самоуправления // Конституция Российской Федерации и ее роль в формировании российской правовой системы. Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого

государственного университета И.А. Бунина. — Елец : ЕГУ им. Бунина, 2009. — 0,25 п.л.

10. Костикова Г.В. Становление современной правовой системы регулирующей вопросы местного самоуправления // Конституция Российской Федерации 15 лет спустя: теория и практика. Материалы межрегиональной научно-практической конференции 24 апреля 2009 г. — Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2009.-0,5 п.л.

11. Костикова Г.В. Теории моделирования взаимоотношений государства и местного самоуправления // Вестник Елецкого государственного университета. — Вып. 19. — серия «Право». — Елец ЕГУ им. Бунина, 2008. - 0,3 п.л.

12. Костикова Г.В. Исторические аспекты взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. — Часть 1. — вып. 9. — Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2008. - 0,3 п.л.

13. Костикова Г.В. Федеральная и региональная правовые системы, регламентирующие вопросы МСУ // Общество, право, правосудие: история, теория, практика : Сборник материалов Межвузовской научно-практической конференции. — Воронеж: ООО Типография «ЛИО», 2008. — Ч. 1. — 0,4 п.л.

14. Костикова Г.В. Разграничение компетенции и взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. — № 2 — 0,3 п.л.

15. Костикова Г.В. Вопросы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления // Вестник Елецкого государственного университета. — Вып. 15 серия «Право». — Елец ЕГУ им. Бунина, 2007. - 0,4 п.л.

16. Костикова Г.В. Правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации //

23

Правосудие: история, теория, практика : Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Воронеж: ООО «Лио», 2007. — Ч. 2. — 0,4 п.л.

17. Костикова Г.В. Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления // Актуальные вопросы государственного права: сб. науч. трудов по мат-лам Общерос. науч.-практ. конф. 6 декабря 2007г. - Тамбов : Изд. Дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. - 0,3 п.л.

Подписано в печать 28.04.2012 г. Формат 60x90/16. Заказ 1557. Тираж 100 экз. Усл.-печ. л. 1,0. Печать офсетная. Бумага для множительных аппаратов. Отпечатано в ООО "ФЭД+", Москва, Ленинский пр. 42, тел. 774-26-96

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления»