АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции (1917-1931 гг. )»
с
АКАДЕМИЯ МВД РФ
На правах рукописи
УВАРОВ Игорь Анатольевич
РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ФИНАНСОВОГО И МАТЕРИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИЙСКОЙ МИЛИЦИИ
; (1917—1931 гг.)
Специальность 12.00.01.
Теория и история государства и права;
история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -1993
Чь]ь С
А К А Л ЕМ И Я МВД РФ
Специализированный совет Д-052.01.04
На правах рукописи
УВАРОВ ИГОРЬ АНАТОЛЬЕВИЧ
РАЗВИТИЕ ОРГЛШШПТОШГО-ПРАВОШХ ОСНОВ ФИНАНСОВОГО I! МЛТКГНЛ.ШЮГО ОПКСПКЧПШ
российской милиции
(1917-1931 гг.)
Специальность 12.00.01. Теория и история государства и права; история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 1993
Работа выполнена на кафедре государет -венно-правових дисциплин Академии МВД РФ .
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Мулукаев P.C.
Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Ильинский Н.И., кандидат юридических наук, доцент Власенков В.В.
Ведущая организация -Никагородская высшая школа МВД РФ.
Зашита диссертации состоится _ 1993 г.,
в (ь час.,в ауд.М на заседании специализированного совета по присуждению ученой степени доктора и кандидата философских и юридических наук Д-052.01.04 Академии МВД РФ (125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, 8).
С диссертацией мояно ознакомиться в библиотеке Академии МВД РФ.
Автореферат разослан " _ 1993 г.
г*
Ученый секретарь специализированного совета Д-052.01.04 Академии МВД РФ кандидат юридических наук, доцент
А.Я.Малыгин
0и4ля .{лрактерист;е;.л работы
Актуатыюсть тгкм. Процесс глубокого рсформироое-ния всех сторон чизни нашего обществе. предполагает решение целого ряда задач, а их числе одной из наиболее сложных и злободчерн! х является реорганизация органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в соответствии с запросами современного этапа обдественного развития.
В связи с этим, как никогда, опушается потребность в правдивом освещении истории российской милиции, поскольку обобцение и^анализ исторического опчта сездя^т с^к^нио предпосылки для изыскания путей оптимизации се деятельности и способствуют недопущении возможных ошибок. Исторический подход к любой проблеме помогает как к-ожно глубже уяснить се сущность и как можно быстрее и квалифицированнее найти наиболее приемлемые варианты ее решения.
На сегодняшний день одной из наиболее острых проблем, стояцих в процессе реорганизации российской милиции, выступает потребность кардинального улучшения ее финансового и материального обеспечения.' Для успешного разрешения ягой проблемы необходимы научно обоснованное определение источников финансирования органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, разработка механизма их материально-технического снабжения I роенного обеспечения, . создание эффективной системы материального стимулирования труда работников. Анализ накопленного в этой сфере исторического опыта, как представляется, поможет учесть ошибки, допущенные в прошлом, и использовать все позитивное, осуществлял на этой основе разработку планов на будущее.
Не случаен выбор периода, охватываемого диссертаци- • онным исследованием. Научная методология требует начинать изучение любого явления с момента возникновения я с учетом его дальнейшего формирования я развития. После Октябрьского переворота 1917 Р. была создана рабочая милиция, положившая начало формированию органов охраны общественного порядка к борьбы с преступностью Россия советского периода.
В современных условиях особую актуальность и значимость представляет обращение к периоду проведения новой экономической политики. Это обусловлено тем, что, во-первых, при всей непоследовательности и противоречивости про. цессов, связанных с введением 1Ша, правоохранительные органы, и милиция в том числе, не могли не испытать на себе воздействия рынка. Наиболее рельефно его ьлияние проявилось в организации финансового и материального обеспечения милиции.
Во-вторых, в ¿0-е - начале 30-х годов органы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью содержались за счет средств местных органов власти. Создание милиции общественной безопасности (местной милиции), проводящееся сегодня в соответствии с Законом РСФСР о милиции , требует изучения и учета не только зарубежного опыта, который в силу своеобразия экономической А финансовой ситуации, сложившейся в Российской Федерации, далеко не полностью монет быть приемлем, но и в.большей мере отечественного исторического опыта.
Именно двумя последними обстоятельствами объясняется то, что глава диссертации, посвященная организации м правовому регулированию финансового и материального обеспе- • ' чеимя милиции в 1922-1931 гг , по своему объему занимает основное место в работа и отличается по своей структуре от предыдущей главы. Если глава I строится по хронологическому принципу, то необходимость более детального изучения рассматриваемой проблемы в период проведения новой экономической политики привела автора к решению о построении главы П по проблемному принципу.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1917 г. по 1931 г. Выбор вышеуказанных хронологических рамок диссертации объясняется следующими обстоятельствами. После победы Октябрьской революция 1917 года изданием Постановления НКВД 'о рабочей милиции" была заложена правовая рснова создания органов охраны общественного порядка Советской России. С этого момента началось формирование системы финансового и материального обеспечения российской милиции.
Важной вехой в развитии органов милиции и уголовного розыска'явилось Положение о Рабоче-крестьянской милиции ',
и
принятое СЛК СССР 25 нал 1931г. Принятие этого Положения коренным образом изменило сами основы финансирования и снабжения органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и открыло новый этап развития финансового и материального обеспечения милиции,требующий отдельного изучения.
в ходе работы над диссертацией была предпринята попытка определить основные периоды развития организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции в пределах хронологических рамок исследования. В основу предлагаемой периодизации положены изменения источников финансирования органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, оказывавшие определяющее влияние на уровень их финансового и материального обеспечения.
Первый этап - октябрь 1917г. - октябрь 1913г. Для него характерно отсутствие правовой Основы финансирования милиции, четко определенного механизма ее снабжения Я самого центрального снабженческого аппарата. Это - период, когда накапливался опыт.
В свою очередь, первый этап можно подразделить 'еще на два периода: I) период с октября 1917г. по январь 1918г., когда создание и содержание милиции относилось исключительно на местные средства; .
2) период с января 1918г. по октябрь 191йг., корда на ' содержание милиции частично привлекались средства государственного бюджета (в январе- марте 1918г. по кассовым расписаниям НКДД, в апреле-июне по смете НКВД и в ивле-октяб- ' ре вновь по кассовым расписаниям).
Второй этап - октябрь 1918г. - апрель 1919г., когда с принятием инструкции НКВД я НКГ от 12 октября 1918г. "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции" юридически были закреплены источники содержания милиции, меха-низы ее материально-технического снабжения и военного обеспечения,был создан центральная финансовнй я снабженческий аппарат.
Третий этап - апрель 1919г. - /конец 1922г. -.начало 1923г./. Принятым йй РСФСР 3 апреля 1919г. Декретом'"с
советской Рабоче-крестьянской милиции содержание органов охраны общественного порядка и борьбы с преступность» было целиком отнесено на средства общегосударственного ,
бюджета. Б этот период была разработана обширная нормативная базе финансового и материального обеспечения милиции, сложилась система ее материально-технического и военного снабжения через хозяйственные органы военного ведомства.
Четвертый этап - (конец 1922 г. - начало 1023 г.) - май' 1931 г. tía этом этапе общегосударственная милиция содержалась исключительно за счет средств местного бюджета. Для него характерно значительное влияние рыночных отношений на финансовое и млтериальное обеспечение милиции, которое выразилось в переводе ее снабжения на коммерческую основу.
Объектом диссертационного исследования является процесс развития организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции. Предметом исследования - разносторонние мероприятия, определявшие уровень ее финансового и материального обеспечения в рассматриваемый период.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, , чтобы показать развитие организационно-правовых ос-'нов финансового и материального обеспечения российской милиции в период с октября Ш7 г. по 1931 г.
Названная цель предопределила .следующие задач*:
- провести исторкко-правовой анализ нормативных актов, регулировавших финансовое и материальное обеспечение российской милиции в I9I7-I93ÚT. ;
- охарактеризовать источники финансирования милиции, проследить причины, вызывавшие их изменения, и последствия, к которым эти изменения приводили;
- проследить изменение уровня материального положения работников милиции в связи с переменами в источниках финансирования органов охраны общественного порядка к борьбы с рреступностью; • .
- выявить связь иечщу уровнем финансового и материального обеспечения органов охраны общественного порядка и
борьбы с преступностью и результатами их деятельности; >
б
- обобщить исторический опыт развития организационно-правовых осноб финансового и материального обеспечения российской милиции в 1917-1931 гг. и на этой основе высказать соображения о путях и средствах его учета в современных условиях.
Степень разработанности проблемы. Общие проблемы экономического и нлхюдиохозяЯствеипого развития страны в рассматриваемый период освещаются в работах руководителей пар- ' тии и государства, экономистов того времени, таких,как Н.Бухарин, Е.Преображенский, Г.Сокольников, Н.Кондратьев, А.Чаянов, А.Чслинцев и др.
Обилием статистического материала и неординарным подходом к его анализу обращает на себя внимание работа М.А^ь-ского "Паши финансы за вррмя гражданской воины и исаа". .
Из современных работ, посвященных истории развития финансовой системы России в послеоктябрьский период, следует ввделить многотомную Историю социалистической экономики СССР, работы В.П.Дьячепко и М.А.Исаева.
Современные подходы к рассмотрению вопросов формирования финансовой политики, развития экономики страны в первые полтора десятилетия советской власти содержатся в коллективных монографиях "История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства", "Иного не дано", "Осмыслить культ Сталина", "Драка обновления", "Право и власть", "История и сталинизм", "Трудные вопросы истории", "Новые "ку- ' миры" и "старые" авторитеты'' и др., книгах Г.А.Бордююва I/ Альский М. Наши финансы за время гражданской войны и
НЭПа. - М., 1923. 2/ История социалистической экономики СССР: В 7 т. ; . ..
Дьяченко В. П. Советские финансы в первой фазе развития
социалистического государства.-Ы. .1947: Он же. История финансов СССР (1917-1960гг.).-М.,1978; Исаев М.А.Ста-новление хозяйственно-правовой мысли в СССР (20-е годы) .-Ь!., 1986 и др. 3/ Наше Отечество (опыт политической истории). Часть П,-Ы.,1991; История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства.-М. ,1991; Иного ие дано.-М.,198в; Осмыслить культ Сталинаг М.,1939;
II В.А.Козлова "История и конъюнктура", ^В.Г.Сироткина "Вехи отечественной истории. Очерки и публицистика" ', В.II.Наумова, В.Р.Рябова и Ю.И.Филиппова "Об историческом пути КПСС. Поиски новых подходов"3', М.Ы.Горинова "НЭП: поиски путей развития^ и др.
В последние даа десятилетия заметно активизировалось научное исследование истории милиции. Вшел ряд коллективных монографк.1. . Некоторые аспекты финансового и материального обеспечения милиции затрагиваются в работах С.В.Би-ленко, к.И.Еропкина, Т.И.Желудкорой, В. Ii. Курицына, А.Я.Малыгина, Р.С.,Мулукаева и др. , а также раде каедпдатских
Драма обновления.-М. ,1990; Право и власть.-Ы. ,1990; История и сталинизм.-Ы.,1991; Новые "кумиры" и "старые" . авторитеты.-М., 1990; Трудные вопросы истории.-Ы. ,1991. I/ Боддюгов Г.А.. Козлов В.А. История и конъюнктура.-
M.;i992. •
2/ Сироткин В.Р. Вехи отечественной истории. Очерки и
публицистика .-U. ,1991. 3/ Наумов В.П., и др. 00 историческом пути КПСС. Поиски новых подходов.-Ы., 1990. 4/ Горинов М.М. ШП: поиск путей развития,-М.,1990. б/ Истории советской милиции. T.ItM.,1977; Советская милиция: история и современность.-Ы.,1907; Московская краснознаменная милиция. Страницы историиг'М.,1988 и др. б/ Еропкин Ы.И. Краткий очерк развития организационных форм советской милиции (1917-1930гг.).-М.,1959; Ом же. Развитие органов милиции в Советском государстве -М., 1967; Делудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка; Она же.Становление и развитие института участкового инспектора милиции в период строительства социализма (октябрь 1917 Г. - 1936 >г.) // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка: Труды/Академий МВД СССР ~Ы.,1985; Кури, цын В.М. Становление социалистической законности,— M.,I9ö3; Он же.Переход к НЭПу и революционная законность Ы.,1972; Малыгин А.Я..Ыулукаев P.C. Развитие системы
• подбора, расстановки к обучения кадров в органах вкут-#
Ü
диссертаций ^
При написании диссертации автор учитывал содержание трудов по истории органов внутренних дел республик, входивших в состав СССР 2'
Следует отметить, что большинство указанных работ по истории милиции написаны с позиции врзмени "руководящей
ренних дел.- М.,1973; Мулукае о Р.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920гг. 1979; Биленко С.В.Советская милиция России.-М., 1975 я др.
I/ Малыгин'>А.Н. Развитие кадровой функции органов милиции в период строительства социализма в СССГ IICI7 1936гг.): Автореферат диссертации...канд.юр.наук.-М.,1978; Черников В.В. Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции (октябрь 1917г.- декабрь 1930. г.): Автореферат диссертации... канд.юр.паукЫ.,Ii75; Суслов В.М. Профилактическая функция советской милиции: становление и развитие: Автореферат диссертации..., канд. юр. наук ,-М. ,1901 ;Вла-■ сенкоп в.В..Деятельность милиции РСФСР м охране общественного порядка в период строительства социализма (1917-193бгг.); Автореферат диссертации... . кацд.чр.наук.-М. ,1981. . .
2/ Апиян Н.А". На страде правопорядка, и законности .-Ереван, 1979; Аттшев А. Создание п деятельность ссвет-скоЯ милиции в Казахстане. - Караганда, 1974; Всегда на страже. Страницы истории Азербайджанской милиция -Баку, 1980; Джалиыов Т.А. Верные отчизне: из истории рабоче-крестьянской милиции Туркестана (1917-1924гг.).-Ташкент, 1968; fL история милиции Ссвотской Украияы.-Киев,1965; Очерки истории милиция Белорусской ССР (1917-1987гг.).-Ияиск,1987; Курялев И.В. Боевой путь милиция Чечено-ИнгушетииГрозкый,1976; Муха-медов A.M. 50 лет на переднем крае.-Ашхабад, 1967 л др.
• . ' - < \
'' 9
роли КПСС". Кроме того, рассмотрение финансового и материального обеспечения органов охраны общественного порад-. ка и бор1бы с преступностью играет в них чисто вспомогательную роль и сводится главным образом к констатации 1 тяжелого материального положения работников милиции и уголовного розыска.
В этом плане исключение составляет кр..чдиДатскг.я диссертация А.Я.Малыгина, два параграфа которой специально посвящены материальному обеспечению работников милиции в 20-е гг. - первой полошше 30-х гг., где содержатся обширный фактический материал и анализ большого количества нормативных актов.
Од.чако 'обобщающих работ, исследующих историю развития организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения милиции, не имеется.
Источникое&я база исследования. В процессе исследования в качестве источников автором использовались законодательные акты, содержащиеся в Собрании Законов СССР (СЗ СССР), Собрании узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР (СУ РСФСР), а также ведомственные нормативные акты, содержащиеся в Сборниках приказов . Главного управления милиции ПКЦЦ РСФСР, сборниках действующих распоряжений по милиции. Бюллетене НКВД РСФСР , статистических сборниках и др.
При написании диссертации широко использовалиЬь материалы Российского центра хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХДЦ1М), Центрального государственного архива Октябрьской революции высших органов государственной власти и государственного управления РФ (ЦГАОР РФ), Центрального государственного архива народного хозяйства (ЦГАНХ РФ), Государственного архива Московской области (ГАМО) и ряда государственных архивов других областей Российской Федерации.
Научная новизна представляемой работы состоит в том, .что она является Первым монографическим исследованием развития организационно-правовых основ финансового и материально
пого обеспечения милиция в 1917-1931 гг.
О научной новизне диссертации сввдвтельствует и то обстоятельство, что вперите исследуются многие вопросы, вошедшие п соответствующие разделы работы: зарождение организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения милиции; организация и празовое регулирование, ее материально-технического и военного снабжения в условиях гражданской войны; место расходов на содаржание милиции в государственном и местном бюджете в 1917- 1931гг. и его зависимость от государственной финансовой политики; воздействие уровня финансового и материального обеспечения оргамоз общественного порядка и борьбы с преступностью на результаты их деятельности.
Положения, выпоенные на защиту.
1. На протяжении всего рассматриваемого периода для российской милиции был характерен низкий уровень финансового и материального обеспечения. Однако- если до 'конца 1922 года это было обусловлено главным образом объективными причинами (наличием гражданской войны, экономическим и финансовым хаосом в стране и др.), то в дальнейшем этот уровень был ниже объективно возможного, что объяснялось позицией руководства Коммунистической партии и государства, которая выражалась в отношении милиций как к органу, расходы па содержание которого "не связаны с непосредственным поддержанием существования пролетарского государства?. В силу такого подхода органы охраны общественного порядка
и борьбы с преступностью (равно как и другие государственные органы, обеспечивающие насущные права и интересы человека -юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и др.) были, ослаблены в результате передачи их содержания па крайне скудный местный бюджет.
2. Недостаток средств, отпускавшихся иа содержание милиция, повлек за собой целый ряд негативных последствий, как то:
- чрезмерное сокращение штатов;
II
- низкий уровень материального обеспечения работников милиции и уголовного розыска,вызвавший: а) хронический некомплект личного состава; б) высокий уровень текучести кадров; в) низкий общеобразовательный и культурный уровень работников; г) высокий процент преступности в милицейской среде;
- недостаточное материально-техническое снабжение и военное обеспечение милиции;
- слабое развитие системы ведомственных учебных заведений.
Совокупность этих последствий привела к тому, что милиция была не в состоянии удовлетворительно выполнять возлагавшиеся на нее обязанности.
3. Содержание общегосударственной милиции исключительно за счет средств местных органов власти лишило центральный орган отраслевого управления ОЩЦ, РСФСР) рычагов экономического воздействия на подведомственные ему местные органы, что привело к неэффективности ведомственных нормативных актов, регулировавших организацию и деятельность милиции и уголовного розыска.
4. В условиях острого дефицита денежных средств, отпускавшихся на содержание милиции из бюджетных источников,
'возникли и получили юридическое закрепление формы привлечения денежных средств государственных и ряда частных предприятий и организаций на охрану общественного порядка и борьбу с преступностью.
5. Позитивную роль в улучшении материального положения и условий труда работников милиции и уголовного розыска играли профессиональные союзы, создание которых сопрово-вдалось широкой дискуссией о возможности их деятельности
в органах охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.
Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный и обобщенный в нем материал может ис-Яользоваться при подготовке нормативно-правовых актов,
регламентирующих финансовое и материальное обеспечение милиции. Кроме того, он может быть использован в курсах истории государства и права, истории органов внутренних дел, соответствующих разделах целого ряда отраслевых дисциплин, преподаваемых в учебных заведениях системы ЫйД РФ (организация хозяйственной и финансовой деятельности органов внутренних дел, финансовое право, управление органами внутренних дел и др.).
апробация работы. Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии МДД РФ,'межвузовской научной конференции "Роль органов внутренних дел в формировании правового государства". Основные выводы и положения диссертации нашли свое отражение в двух статьях. Материалы диссергацпйш.о. исследования используются в процессе преподавания истории органов внутренних дел слушателям Академии ЫЦЦ РФ, Белгородской высшей школы ЫхЩ РФ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы и источников.
содержание работы
. Во введении дается обоснование актуальности темы, определяются объект, цели и задачи исследования, анализируются литература и источники, использованные в работе, излагаются основные положения, выносимые на защиту. "•
В главе первой - "Становление организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции (1У17-1922гг.)" - говорится о том, что в на- шей историко-правовой и исторической литературе дан подробный анализ вдей, легших в основу создания милиции Со- • ветского государства. ' Прав Р.С.Мулукаев, говоря о ток, что пришедшие к власти в октябре 1917г. большевики не имели четкого плана строитольства органов охраны обществен-
I/ • См., например: История советской ыилиции. T.IrM.,1977. С.25-30; Мулукаев P.C. Организационно-правовые основы становления советской милиции.-¡4. ,1975.С.29-30;
ного порядка и борьбы с преступность» ^ В полной перс этот вывод относится и к вопросу о финансовом и ыатериачь-ном обеспечении милиции, В работах ¿З.И.Ленина, главы первого правительства Советской России,написанных им в период с феьраля по октябрь 1917г., vu можем найти только общие указания на то, что "...за службу в милиции должны платить капиталисты"*"/ и что оплата милиции должна производиться "не по-барски, а по-рабочеку" à'.
île разрешило опрос об источниках финансирования милиции и механизма ее материального обеспечения и постановление Н1Щ4 от 2U октября 1917г. "О рабочей милиции V ti этом постановлении прямо не говорится о каком-либо источнике финансирования учреждаемой рабочей милиции. Однако из содержащегося в нем положения о том, что "рабочая милиция находится всецело и исключительно (подчеркнуто нами.-1гКУ.) в ведении Совета Рабочих и Солдатских депутатов"^, можно сделать вывод о том» что и ее содержание также возлагалось "всецело и исключительно" на средства местных Советов, т.е. на средс/ва, которых практически не существовало, и даже сак статус которых в правовом отношении не был определен. Только в декабре 191Вг. местные бюджеты получили законодательное оформление с утверждением Положения о денежных средствах и расходах местных Советов '. ^ В данном случае расчет делается на широко распространенное в то время "революционное сознание".
Соколов Р., Разаренов Ф. В.И.Ленин о пролетарской милиции в период подготовки Октябрьской социалистической революции (февраль-октябрь 1917г.)//Труды высшей школы 1.ЩД СССР. Вып.П.-М. ,1957.С.205-238.
. I/ 4 Мулукаев Р.С.Указ.работа.С.29.
2/ Ленин В.И. Полн.собр.соу.Т.31.С.239.
3/ Там же. С.288.
4/ СУ РСФСР. 1917. № I.Ст. 15.
',5/ Там же.
6/ ЦГАОР Pfc.fc.393. 0п.9.Д.12.Л.З.
ik был урегулирован Постановлением о рабочей милиции и вопрос о ее материально-техническом снабжении и военном обесшчении. ü постановлении говорилось линь об обязанности военных и гражданских властеЯ "содействовать (подчеркнуто нами.- <l,j£j) вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенны« оружием" ii чем должно било заключаться это содействие и каков должен быть его механизм,постановлением не определялось.
Такая неопределенность значительно затрудняла деятельность Советов по формированию рабочей милиции. Особенно ярко это проявилось на фоне критического состояния местных бюджетов,на средства которых должны были содержаться органы общественного порядка.
ii диссертации подчеркивается, что наиболее характерной организационной чертой рабочей милиции являлось то, что она создавалась в виде вооруженных формирований трудящихся и в большинстве случаев строилась либо на основе привлечения к службе в ней, либо путем введения Советами повинности. Члены вооруженных отрядов рабочей милиции, как правило, не получали специального вознаграждения, за ними сохранялась оплата по месту основной работы. Однако уже в первые месяцы Советской власти зарождалась и штатная организация, ' где денежное содержание получали люди, исполнявшие обязанности по охране порядка и борьбе с преступностью. Так, в начале 1918г. в Старооскольском уезде Курской губернии красногвардейцам выплачивалось денежное содержание от 50 до 76 рублей в месяц '.
К ведне ISIcir. руководству государства стало очевидно, что обеспечить общественный порядок в стране за счет всеобщего вооружения народа невозможно.
Наиболее последовательные практические шаги по созданию агатной милиции начались в августе I9Idr.. после принятия
V СУ РСФСР. 1917. * I. Ст.15.
2/ Государственный архив Белгородской области (ГАБО). i.IM. 0п.1.Д.сЮ.ЛЛ15.
I Всероссийским съездом председателей губисполкомов и заведующих отделами управления постановления об организации советской Рабоче-крестьянской милиции - специального штатного государственного органа охраны общественного порядке До этого времени "...не местах в уездах, за исключением городов, да и то не во всех, милиции совершенно не существовало; в тех же местах, где она была,- находились в самом неудовлетворительном виде, была совершенно безоружна,недисциплинированна - в общем это был сплошной хаос"
Организационно-правовые '{-орк.и построения милиции как штатного органа были установлены Инструкцией НКВД и ^¡Ю об организации советской Рабоче-крестьянской милиции , утверзденноП 12 октября 19 Ыг.'^
В соответствии с инструкцией расходы на содержание уездной и городской милиции должны были оплачиваться как из средств, ассигнуемых из государственного бюджета по смете »МЦЦ, так и из сумы, отпускаемых Советами из местных источников.
Инструкция Н1ЩЦ и ¡111а) от 12 октября 1916г. определение окладов содержания работников милиции относила к компетенции местных Советов. Выработанные ими нормы подлежали утверждению губернских исполнительных комитетов и Народного комиссариата внутренних дел. Отсутствие в этот период учета и статистической отчетности не позволяет дать полной характеристики материального положения работников милиции. Однако отдельные факты свидетельствуют о том, что материальное обеспечение личного состава милиции, особенно в окраинных аграрных регионах, было неудовлетворительным '.
Большую роль в разрешении вопросов материального обеспечения работников милиции играли профсоюзные организации.
I/- ' РДХИД1М. Ф.19. 0п.1.Д.194.Л.20. 2/ Власть Советов. 1919. № II.С.31. 3/ СУ РСФСР. 1918.№ 75.Ст.613. 4/ ЦГАОР РФ.Ф.393.0П.9.Д.15Л.14;
Мулукаев Р.С.Указ.работа.С.6$ и др.
Профессиональные союзы в милиции начали возникать с >сени 1917г. Они образовались в первую очередь в крупных ■•ородг-х. Так, создание Петроградского профессионального со-зза милиционеров началось в ко^иссяриг.тлх милиции уже в юябре 1917г.
Профессиональные организации органов милиции принимали :вои уставы. Несмотря на значительную их заидеологизирован-юсть (дань времени), ос|Ювной задачей в этих уставах ввд-шгалась работа по улучшению материального положения чле-юв союза.
Профсоюзы заботились о нормировании рабочего времени I заработной платы, о своевременной выплате жалования мили-кионерам, обеспечении их обувью и одеждой, о выплате посо-!ий семьям погибших в борьбе с преступностью.
Принятый 3 апреля 1919г. (Ж РСХР Декрет о совете-:оЙ Рабоче-крестьянской милиции ^ внес коренные изменения в |рГанизацию финансового и материального обеспечения милиции, I соответствии с этим декретом содержание всех видов мили-;ии, находикаейся в ведении 11ародного комиссариата внутрен-[их дел,принималось на государстве-шый счет.
Положение о Рабоче-крестьянской милиции, утвержденное ЩК 10 июня 1у20г., подтвердило содержание милиции из редств государственного бюджета Согласно Положешю на 'лавное управление милиции возлагалось доставление через фи-ансовыЯ отдел Народного комиссариата внутренних дел пред-тапление на утвер-адение смет и отчетов по милиции.
Таким образом, декретом СНК от 3 апреля 1913г. и По- . ожением о Рабоче-крестьянской милиции был законодательно за-реплен бюджетно-сметный порядок Финансирования милиции, та мера была направлена: а) на укрепление милиции как спе-иального штатного государственного органа охраны обцествек-ого поредка; б) на обеспечение милиции кадрами, на улучше-ие их качественного состава; в) на повышение эффективности еятельности милиции по охране общественного порядка, прежде сего, в области борьбы с уголовной преступностью.
/ СУ РСФСР. 1919. * 13. Ст.133. / СУ РСФСР. 1920. * 79.Ст.371.
Однако юридическое оформление перевода содержания милиции на средства общегосударственного бюджета отнюдь не означало фактической реализации этого решения. Анализ архивных материалов и других источников показывает, что значительную (а часто и основную) долю расходов но содержание милиции несли на себе местные органы власти.
tin основании изучения обширного архивного материала в диссертации делается вывод о том, что цели, преследовавшиеся переводом содержания милиции на государственный бюджет,
а именно - укрепление личного состава милиции и обеспечение успешной борьбы с преступностью - достигнуты не были. Да они и не могли бить достигнуты. В условиях гражданской войны все крайне скудные экономические ресурсы государства направлялись на поддержание боеспособности армии.
Важно подчеркнуть, что начиная с середины 1921г. руководство НКВД РСФСР и Главного управления милиции проводило твердую политику, направленную на улучпение финансового и материального положения милиции, что рассматривалось непреложным условием повышения эффективности деятельности органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Такал позиция руководства НКВД и ГУМ находила поддержку в правительстве, о чем свидетельствует принятие рада нормативных актов, регулировавших снабжение милиции продовольствием, вооружением, обмундированием, материальное обеспечение ее работников. Кроме того, в ходе разработки нового государственного бюджета в 1922г. в марте месяце этого-года комиссия по распределению бюджета по процентам между всеми государственными учреждениями определила НКВД всего 2% в бюджете республики. Указанное постановление было обжаловано, и по указанию Совнаркома для НКВД этот процент был увеличен в 2,5 раза.^
Расходы на содержание милиции в 1922г. составляли основную часть бюджета НКВД. Эта расходная статья составляла 70% всей сметы наркомата.*^.
1/1 V Всероссийский Съезд работников милиции. .С.61. 2/ 1 Тем ке.
Id
Предпринятые do второй половине Iv¿lr. и е 1922г. меры по улучшению материального положения милиции дгиж свои результаты и в первую очередь позволили несколько снизить текучесть кгдров и стабилизировать личный состав
Однако уровень материального обеспечения милиции оставался крайне низким. К октябрю Iv¿¿r. милиция РСФСР была обмундирована на 4b-bO£, вооружена на но в основном оружием старых образцов ^ Работника).! милиции крайне неаккуратно ввдавались жалование и паек.
Таким образом, в IvI9-I9¿2rr. уровень финансового материального обеспечения российской шлиции оставался крайне низким, иднако, как это ни парадоксально звучит, его 1.ожно признать удовлетворительным, так как милиция в этом отношении находилась в одинаковых условиях с рабочими и служащими других государственных предприятий и учреждений. Объективно экономическое состояние государства не могло обеспечить более высокого уровня Финансовой и материальной обеспеченности.
Со второй половины 1921г. наметилась тенденция улучшения материального положения милиции, что выразилось в увеличении доли расходов на ее содержание в государственном бюджете и принятии ряда нормативных актов, направленных на ' улучшение снабжения органов милиции и повышение реальной заработной платы ее работников.
rio второй главе - "Организация и правовое регулирование финансового и материального обеспечения российской ми- ' лиции в 1922-1931гг." - анализируются организационно-правовые основы содержания органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью из средств местного бюджета.
В этой главе говорится, что перевод содержания милиции и уголовного розыска на средства местных органов власти был проведен в конце 1922 - начале 1923 годов в рамках мероприятий по сокращению государственных расходов. В соответствии с
Т7~ ЩХИДНИ.ФЛ7.0п.84.Д.344.Л.4.
2/ Там же. Д.295. Л. 44. ' .'.:
Резолюцией XI съезда РЖ(б) о финансовой политике в 1922-1923гг. число учреждений, состоящих на государственной бюджете, вместе с их штатами сократилось до минимума. 1£сли в 1921г. на госбюджете находилось более 20 млн человек, то в начале 1922г. - вместе с армией 6 млн , а в конце 1922 г. - 3 млн , из которых административно-управленческий аппарат насчитывал 1320 тыс.человек
14а местный бюджет было переведено содержание здравоохранения, народно! J образования, органов социального обеспечения. К началу 1923г. за счет местных средств содержалось большинство местных органов НКВД (коммунальное хозяйство, пожарная охрана, места заключения, кроме имеющих государственное значение). Было отнесено на местный бюджет и со- ' держание милиции.
С переходом содержания милиции на местные денежные средства ее материальное положение значительно ухудшилось.В журнале "Власть Советов"' в январе 1923г. писалось: "Рельефно-начинают отмечаться результаты перевода милиции на местные средства. Многие губернии и области очутились в критическом материальном положении, не имея возможности удовлетворить потребности всего аппарата в самых минимальных пределах". Такое положение объяснялось в первую очередь дефицитностью местного бюджета, заложенной в самой системе местных финансов В соответствии с существовавшим законодательством ые- . стный бюджет базировался на доходах от коммунального хозяйства, имущества и предприятий, отчислений от государственного промыслового налога и надбавок к нему, от рада местных * налогов и сборов.
Несоизмеримость доходных источников местного бюджета с перечней расходов, возложенных на него, привела к огромному дефициту, который в 1922-1923 бюджетном году составу Д13 юга 272 тыс. 100 руб. золотом,или более 2Ъ% местного бюдао Дефицитность местного бюджета сохранялась на протяжении всего рассматриваемого периода. Положение о местных финансам 1926г. хотя несколько расширило доходную базу мест-
I/ - Альский Ы. Наши финансы за время гражданской войны
ж НЭПаг Ы.,1923.С.12. 2/ Власть Советов. 1923.№ 1.С.Ю6. •3/ •ч'цГАНХ.Ф.7733.0п.1.Д.25;Л.б4.
кого бюджета, тем не менее сохранило соотношение мевду доходами и расходами в пользу последних. Составленные уже на основе этого Положения бюджеты 1927-192(3, 192(3-1929 и 1929-1930гг. имели дефицит соответственно в 67,Ь, 63,1 и 57,1 млн руб./
Крайне отрицательно сказывалось на уровне финансового обеспечения милиции л уголовного розыска то обстоятельство, что процентное отчисление из местного бюджета на их содержание совершенно не регулировалось законодательством. Установленный порядок составлений и утверждения местных бюджетов ставил определение доли каждой статьи расходов в местном баджете в полную эаьлсимость от решения местного Совета н Наркомата финансов. Ь таких условиях НКВД практически был лишен возможности прямого влияния на уровень финансового обеспечения своих местных органов.
3 диссертации делается вывод о том, что недостаток средств, вызванный финансированием из местного бюджета и проводившейся политикой постоянного сокращения расходов на содержание'правоохранительных органов, привел к целому £яду негативных последствий, отрицательно сказавшихся на деятельности милиции в уголовного розыска. Основываясь на анализе большого количества архивных материалов,автор выделяет и подробно ¡описывает наиболее характернее из них:
1) значительно урезанные местными органами власти штаты милиции п уголовного розыска по сравнению с нормами, выработанными НКВД; '
2) низкий уровень материального обеспечения работников милиции и- уголовного розыска, повлекший за собой:
а) хронический некмоплект личного состава; . б) высокий уровень текучести кадров;
в) низкий общеобразовательный и культурны? уровень работников;
г) относительно высокий процент преступности' в милицейской среде;
I/ - ЦГАОР РВ.«.393.0п.84.Л.2б.Л.10-13.
3) недостаточное материально-техническое снабжение и военное обеспечение милиции и уголовного розыска;
4) слабое развитие системы ведомственных учебных заведений;
5)'чрезмерную децентрализацию управления органами милиции и уголовного розыска.
Вышеназванные негативные последствия перевода содержания милиции и уголовного розыска на местные денежные средства, особенно значительное сокращение штатов общегосударственной милиции, вызванное острым дефицитом денежных средств на местах и усугубленное хроническим некомплектом личного состава, привели к такой ситуации, когда милиция не могла в полной мере выполнять возложенные на нее обязанности. Кроме того, с развитием НЭПа и восстановлением экономики страны функции милиции по охране имущества государственных и рада частных предприятий и организаций значительно расширились. В этих условиях требовалось большое увеличение ее численности, чего за счет дефицитных местных бюджетов добиться было невозможно. Поэтому требовалось привлечение дополнительных.источников финансирования милиции.
Примерно с конца 1922г. губернские и уездные исполкомы по собственной инициативе начали создавать особые формирования милиции, содержащиеся за счет охраняемых ими предприятий.
На состоявшемся в сентябре 1923г. совещании представителей НКВД, Реввоенсовета республики, 0ГТ1У, ВСНХ и НК11С этот опыт был одобрен и послужил основание« для внесения в Совнарком РСФСР законопроекта о создали« ведомственной милиции; 6 февраля 1924г. СНК своим постановлением юридически закрепил этот новый вид милиции. Л
Однако основная тяжесть задач по охране общественного поредка и борьбе с дреступностью лежала все же на общегосударственной милиция к добиться серьезного црогресса в этой важнейшей сфере деятельности государства можно было только
I/ « СУ РСФСР.1924. * 7.Ст.13.
нуте« кардинального улучшения ее финансового и материального обеспечения.
Ь диссертации рассматривается ряд мер, предпринимавшихся в 2.0—с годы для решения этой задачи, и делается вывод о том, что коренное улучшение материального положения милиции произошло в начале 30-х годив, что автор связывает со складыванием в это время командно-административной системы, Предполагавшей, с одной стороны, полную централизацию управления всеми областями государственной деятельности я, с другой — наличие сильного рецессивного аппарата. Оба эти условия существования административно-командной системы настоятельно требовали централизации расходов на содержание милиции и уголовного розыска. В начале 30-х годов был издан рад нормативных актов, законодательно оформивших эту централизацию.
Однако подчеркнем, что перевод содержания милиции на государственный бюджет, какими бы причинами он вызван ни был, объективно способствовал решению остро стоявшей в то время проблемы финансового и материального обеспечения милиции. За счёт финансирования из государственного бюджета и принятия ряда законодательных актов, регулировавших материальное обеспечение работников милиции, ее материально- ' техническое снабжение и военное обеспечение, удалось в короткие сроки во многом избавиться от негативных явлений, Присуцмс милиции в 20-е годы. Уже в 1931-1932гг. значительно была расширена сеть ведомственных учебных заведений, Повышен уровень материального обеспечения работников мили-, циш, улучшено ее снабжение.
• выводы И 0редло1£2щ
В заключении сформулированы общие итоги исследования ^ сделаны выводы.
I. В 19Г7-1931гг. уровень финансового я материального обеспечения российской милиции был крайне низок. В 19171921гг. вто объяснялось условиями гражданской войны, хозяй-
ственной разрухой в стране, кризисом финансовой систем. Б эти годы основная доля* государственных ресурсов направлялась на создание и поддержание арыии, а обеспечение органов охраны общественного порядка и борьбы с преступности) (как л других государственных учречщснгй и предприятий) поддерживалось на минимально необходимом уровне, В 20-е годы низкий уровень финансового и материального обеспечения милиции объяснялся в основном причинами политического характера отношением к милиции со стороны руководства коммунистической партии и государ!тва как к второстепенному органу. Б силу такого подхода органы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью были значительно ослаблены и не могли удовлетворительно выполнять возлагавшиеся на н.;х обязанности.
2. Поучение архивных материалов, других источников показало, что основной причиной большой текучести милицейских кадров, их низкого общеобразовательного я культурного уровня, высокого процента преступности в милицейской среде являлось неудовлетворительное материальное положение работников милиции.
3. Отнесение содержания общегосударственной милиции исключительно па средства местного бюджета создало ситуацию, в которой центральный орган отраслевого управления потерял возможность экономического воздействия на свои местные органы. И, наоборот, местные органы власти почувствовали себя полными "хозяевами" милиции я уголовного розыска, что часто приводило к необенованному вмешательству местных Советов в деятельность следственных органов я оперативных подразделений.
4. В условиях недостаточности бюджетных ясточников финансирования в рассматриваемый период подучила развитие практика привлечения внебюджетных средств на финансирование милиции« Возникнув по инициативе местных органов власти, эта практика получила юридическое оформление созданием института ведомственной милиция.
5. Профсоюзные организации играли положительную роль
в решейип проблемы улучшения материального положения работ-
никои милиции, ццнако формирование в страж- конандно-адмннлстратньпОЙ систем управления государством и обществом наложило свой отпечаток на деятельность профессиональных союзов в органах охраны общественного порядка и борьбы с преступное пю. К концу рассм&трнпдемого периода профсоюзы были практически освобождены от учястия ь регулировании трудовых отношений лиц строевого и гдь.иннстративього состава милиции. Их; роль сводилась к участию в проведении политико-воспитательной и культурно-иассороЛ работы.
6. li условиях нестабильности финансово-бюджетной системы местные бюджеты не могут выступать самостоятельными источниками финансирования саганов охраны общественного порядка я борьбы с преступностью. Как показывает исторический опыт, местные органы власти р целях экономии зачастую необоснованно сокращали средства, отпускавшиеся на содержание милиции, что отрицательно сказывалось на результатах ее деятельности.
7. ù целях недопущения необоснованного вмешательства местных органов власти в деятельность следственных я оперативных подразделений их содержаншг целесообразно относить
на государственный бюджет, а привлечение к этому средств местного бюджета возможно только на возмездной основе.
По "теме диссертации опубликованы следующие работы автора:
1. Организация и правовое регулирование материального обеспечения работников милиция за счет бюджетов местных советов (1923-1931гг.) // Роль органов внутренних дел в фор-«мрованни,правового государства: Межвузовский сборник научив трудов. U.I ЫВШМ МВД СССР,- 1991. - 0,25 п.л.
2. Поиск путей удушения материального обеспечения ра-Sothmkob милиция в 1922-1931гг.// Проблемы развития право->хракяте*ьных органов: Сб.научных трудов/Академия МВД Р5.~
- M.,1993. - 0,3 п.л. (в печати).
