АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Развитие регионализма в странах Европы»
4844584
На правах рукописи
Ореховнч Александра Владимировна
РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛИЗМА В СТРАНАХ ЕВРОПЫ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 8 АПР 2011
Москва - 2011
4844584
Диссертация выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Защита диссертации состоится 12 мая 2011 года в 16.00 на заседани диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственно университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991 Москва, ГСП-1, Ленински горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факульте аудитория 826.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московског государственного университета имени М.В. Ломоносова (2-й корпус гуманитарны факультетов).
Автореферат разослан « апреля 2011 г.
Ученый секретарь
Официальные оппоненты:
Научный руководитель:
Ведущая организация:
Кененова Ирина Павловна
кандидат юридических наук, доцент Васильева Татьяна Андреевна доктор юридических наук, доцент, (Институт государства и права РАН) Виноградов Вадим Александрович доктор юридических наук, профессо (Российская правовая академия Министерств юстиции Российской Федерации) Московская государственная юрндическа академия имени O.E. Кутафина
диссертационного совета
И.Ф. Мачин
л
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопросы территориальной организации публичной власти являлись обязательным объектом конституционного регулирования на всех этапах его развития.
Крупномасштабные изменения, происходившие на рубеже ХХ-ХХ1 веков в общественной жизни европейских государств, непосредственно связаны с трансформацией в сфере территориального устройства государств. Для современного периода характерно наличие двух, на первый взгляд, взаимоисключающих друг друга процессов - глобализации и децентрализации: государства на всех континентах либо объединяются в более крупные союзы, даже некие прототипы «империй» (Европейский Союз), либо, наоборот, распадаются в череде межэтнических и политико-экономических противостояний (СССР, ЧСФР, СФРЮ, Сербия и Черногория). Под влиянием процессов интеграции и децентрализации многие «классические» полномочия государства, направленные на осуществление его основных функций (защита своей территории, экономическое планирование, социальные гарантии), передаются наднациональным структурам (НАТО, ЕС, МВФ, ВТО, и др.).
При этом практически все государства, вовлеченные в процесс глобализации, подвержены и внутренним трансформациям, происходящим в системе организации публичной власти, выражающимся в перераспределении полномочий внутри самого государства и передаче большего объема полномочий на региональный уровень.
Интеграция и регионализация - процессы, взаимосвязанные настолько, что исследователи расходятся во мнениях о том, что же является причиной, а что -следствием. Однако влияние данных процессов на трансформацию не только отдельных элементов государственных систем, но также на роль и значимость национального государства в целом неоспорима.
Неопределенность путей развития мировой системы «от собрания отдельных, территориально целостных, суверенных, юридически равных государств к иным,
более иерархичным и во многих отношениях более сложным структурам'» при признании, тем не менее, «в отдаленном, но обозримом будущем2» за государством роли основного субъекта международных публично-правовых отношений, порождает активные дискуссии. Ученые и политики полемизируют о роли и значимости национального государства, о концепции государственного суверенитета, а также о тех необходимых мерах, которые предпринимают государства для сохранения баланса и соблюдения равновесия в обеспечении как собственных интересов, так и интересов входящих в его состав территориальных образований, а также наднациональных организаций.
В этой связи изучение опыта государств, которые на современном этапе развития столкнулись с процессами интеграции и регионализации, с целью исследования механизмов конституционно-правового регулирования, которые используются для сохранения, с одной стороны, целостности, а с другой стороны, учета желаний и стремлений своих регионов, представляется целесообразным и необходимым. Думается, что изучение такого опыта может представлять практическую ценность для всех государств, для которых характерно развитие регионализации на современном этапе. Кроме того, следует принимать во внимание, что происходящие изменения, связанные с трансформацией системы организации публичной власти в государствах, и появлением феномена многоуровневого управления, на современном этапе требуют от государств проведения все новых масштабных конституционно-правовых реформ, изучение механизмов и результатов которых заслуживает особого внимания.
Между тем, в отечественной конституционно-правовой науке существует потребность в определении необходимых для более углубленного исследования регионализма дефиниций, в сравнительно-правовом анализе истории и практики развития данного процесса в Европе, в изучении проблематики, возникающей в связи
И. ваи Кревельд. Расцвет и упадок государства. - М., 2006. С. 11
2 Фельдман ДМ. К оценке государства как актора мировой политики// «Приватизация» мировой
политики: локальные действия - глобальные результаты». / Под ред. Лебедевой М.М. - М., 2008. С 68
с его влиянием на организацию системы публичной власти различных европейских стран. Большинство конституционно-правовых трудов, посвященных изучению данного круга вопросов, касались лишь отдельных государств, либо отдельных проявлений регионализма.
Изложенные обстоятельства предопределяют актуальность и своевременность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Изменениям, происходящим на современной стадии развития государств, связанным с трансформацией системы организации публичной власти, уделяют внимание многие правоведы. Многоаспектность данной тематики стала причиной того, что ее изучение происходило как в юриспруденции (прежде всего в науке конституционного и международного права), так и в рамках экономической теории, социологии, политологии, даже философии.
Общетеоретическую основу исследования составили работы в области теории государства и права и конституционного права зарубежных государств. Среди них труды как российских ученых: С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, С.Д. Вапентей, В.А. Виноградов, A.A. Галкина, М.В. Глигич-Золотаревой, Д.Н. Замятина, Н.Ю. Замятиной, A.A. Захарова, А.Б. Зубова, И.В. Конюховой, В.Я. Любовного, A.C. Макарычева, А.Н. Медушевского, В.В. Маклакова, Б.В. Межуева, А.Г. Трифонова, Б.А. Страшуна, В.Е.Чиркина, так и зарубежных исследователей: П. Кинга, Д. Ная, В. Осятыньского, С. Пиччотто, Д. Пучальг, Р. Робертсона, П. Тэйлора, К. Хессе , Д. Элазара и др.
История развития регионализма также изучалась рядом исследователей: Х.К. Атъенза, Ю.В. Василенко, Х-М. Галан, С.П. Пожарской, И.Б. Твердохлебовым, Г.В. Савенко, М.Н. Смеловой, С.М. Хенкиным и многими другими.
В политологии, социологии, исторической науке изучению проблем развития глобализации и децентрализации посвящен ряд исследований C.B. Бирюкова, И.М. Бусыгиной, H.A. Бородулиной, Гаман-Голутвиной, А. В. Глуховой,
A.B. Дмитриева, И.Д. Звягельской, M.B. Ильина, С.И. Каспэ, К. Колхауна,
A.C. Кузьмина, Н.Дж. Мелвина, А. И. Ландабасо, В.В. Маркина, А.Ю. Мельвиля, М.Г. Миронкжа, А, Момена, В.Д., Нарочницкой Е.А., Нечаева, A.A. Орлова,
B.Н. Петрова, Ю.А. Полунина, Е.Г. Пономаревой, Г.А. Пядухова, О.В. К. Райнхарда, А. Самохвалова Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева,. Соловья В.Д М.А. Троицкого, П.А. Федосова, Р. Уилсона, А. Этциони, Д. Эрвё-Леже и др.
Весомый вклад, как в изучение теоретических основ, так и практических аспектов развития регионализма в странах Европы внесли и такие правоведы, ученые-конституционалисты, как Г.Н. Андреева, К.П. Андрее, А.Н. Аринина, А.Е. Артемьев, Д. Блуменвитц, Т.А. Васильева, Х.Т. Вийаройа, Е. Висенс, Р. Гиллеспи, Е. Гриценко, Х.Л. К.В. Калинина, Г.И. Королева-Конопляная, Карро Фернандес-Балмайор, С.И. Коданева, В.Н. Лысенко, A.A. Мацнев, М. Моммзен, Т.Г. Морщакова, P.M. Романов, Т. де да Куадра Сальседо, Ж.М. Коломер, М.А. Лаврик, Л.М. Ретортильо, В. Садурский, Д.Д.Х, Санчо, К.С. Серрано,
C. Тиерней, X. Пинель, Ж. Саура, П.А. Федосов, С.М. Хенкин, Х.А. Хунко, Э. Хюбнер, Р. Щтурм.
В ряде работ указанных авторов рассматривается процесс регионализации в отдельных странах Европы и его влияние на изменение системы организации публичной власти в государствах3.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных работ, посвященных явлению регионализма, комплексного конституционно-правового
3 См., например: Коданева С.И. Британский регионализм. Конституционная реформа. - М., 2004;
Васильева Т.А. Современные формы государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных странах//Сравнительное конституционное обозрение. - 2010. №2.; Пинель X. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы// Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. №3; Contreras Casado, Manuel. Las reformas de los estatutos de autonomía. Viejos y nuevos tiempos en la construcción del estado autonomico/ZAnuario jurídico de la Rioja. - 2006, №11; Cruz Villalon, Pedro. La reforma del estado de las autonomías// Revista Valenciana d'Estudis autonomisc.- 2007. №5; Diez-Picazo L-M. Ley autonómica y Ley estatal// Revista Española de derecho constitucional. - 1989.Num.25; Solazabal Echavirra J.J. Estado autonomico y tribunal constitucional//Revista de estudios politicos. - 1991. Num. 13; Fernandez Vatmayor J.L. Contenido y alcance de la competencia del estado definido en el articulo 149-1-1 de la Constitución// Revista Española de derecho constitucional. - 1981.№1. Vol.l; García Canales M. La reforma de los estatutos y el principio dispositivo// Revista Española de derecho constitucional. - 1988. Num.22; García de Eníerria, Eduardo. El systema autonomico Español: formación y balance/ZGuadernos de pensamiento político. - 2006. №7. и др.
исследования проблем развития регионализма в странах Европы пока не проводилось.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является систематизация и комплексный анализ научной информации о процессах развития регионализма на территории европейских государств, определение и раскрытие основной конституционно-правовой проблематики европейского регионализма, а также тенденций дальнейшего изменения конституционно-правовой природы и территориальных форм государств Европы, последствий такого изменения, влияния на российские институты публичной власти европейских тенденций, выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с проявлениями регионализма в Российской Федерации.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих
задач:
- изучить научные подходы к разработке понятийного аппарата в исследуемой сфере, выработать соответствующие определения на основе проведенного исследования;
- определить критерии и дать классификацию феномена регионализма на основе выработанных критериев;
- определить сущность процесса регионализации и его влияние на развитие системы организации публичной власти в государстве, рассмотреть основные факторы, влияющие на развитие регионализации;
- определить основной круг проблем конституционно-правового характера, с которыми сталкивается государство, имеющее тенденции к регионализации;
- проанализировать опыт европейских государств в сфере правового регулирования и реализации конституционно-правовых реформ в данной области. Для реализации указанной задачи и с целью проведения основательного анализа с учетом факторов общего и особенного в развитии регионализма представляется целесообразным отдельно рассмотреть вопросы развития регионализма и механизмов
его конституционного регулирования в рамках конкретного государства -Королевства Испания, опыт которого, по мнению автора, наиболее актуален для России;
- на основе проведенного анализа определить основные тенденции и возможные перспективы развития европейских государств;
- предложить научно-практические рекомендации по повышению эффективности распределения полномочий и совершенствованию правового регулирования отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации.
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы трансформации и конституционно-правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу и в связи с развитием регионализации и регионализма в различных государствах Европы.
Выбор в качестве объекта исследования феномена регионализма именно европейских государств не случаен. Представляется, что в настоящее время Европейский Союз является самой мощной трансграничной организацией, оказывающей большое влияние на изменение правовой природы национального государства. В этой связи думается, что отечественное конституционное право может найти новый «угол зрения» для более точного восприятия ряда внутренних российских конституционно-правовых проблем (федеративных отношений, миграционных процессов, ответственности разных уровней публичной власти). Как следствие, выводы, полученные в ходе такого исследования, могут быть применены как в ходе дальнейшего углубленного изучения зарубежной конституционно-правовой тематики, так и в отечественной политической и правовой практике.
Предметом исследования являются: - научные подходы к определению основных понятий в исследуемой сфере: «регион», «регионализация», «регионализм», «региональное государство», классификация различных проявлений феномена регионализма;
- правовые модели и правовые нормы, регулирующие отношения национальных государств, территориальных образований и наднациональных образований в контексте развития регионализации;
- исторический опыт развития процесса регионализации и правового регулирования соответствующих отношений;
научные подходы к изучению вопроса о проблематике и перспективах развития государств, чье территориальное устройство претерпевает изменения ввиду взаимодействия процессов интеграции и регионализации на соответствующих территориях.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания в сочетании с другими методами: историческим, сравнительно-правовым, формально-юридическим, социологическим, системно-структурным, правового моделирования и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты рассматриваемой проблемы, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие вопросы понятия, содержания и развития регионализма в различных странах.
Эмпирическую основу диссертационной работы составляют:
- анализ практики развития процессов регионализации в странах Европы, влияния указанного развития на нормы конституционного права;
исследование конкретных конституционно-правовых механизмов, используемых государствами с целью отражения происходящих процессов регионализации и сохранения в условиях развития этих процессов суверенитета;
опубликованная практика рассмотрения Конституционными судами государств Европы (в частности, Испании, Италии и др.) вопросов, связанных с процессами регионализации и автономизации, и как следствие, с разграничением предметов ведения между центральной властью и автономными образованиями, входящими в состав государства.
Научная новизна диссертации. Новизна данной работы обусловлена целесообразностью систематизации научных подходов к определению базового понятийного аппарата конституционно-правового исследования регионализма, проведения подробного анализа этапов развития регионализма с целью выявления общих тенденций и перспектив развития европейских государств.
На основе проведенного исследования автором предпринята попытка дать круг определений, которые необходимы для дальнейшего рассмотрения развивающихся в государствах процессов регионализации. В диссертационной работе представлены также результаты анализа, того, какое отражение нашли процессы регионализации в Конституциях и конституционных актах отдельных государств. Кроме того автором сделана попытка установить алгоритм использования государствами конкретных конституционно-правовых механизмов сохранения собственного суверенитета в условиях регионализации.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:
1. Регион в наиболее общей форме как междисциплинарное понятие - это относительно обособленная по национальным и территориальным признакам социальная общность в динамике, трансформирующей социальное регулирование в цепи: межгосударственное - трансграничное4 - государственное - региональное -местное. В конституционно-правовом измерении регион - это государствоподобное или территориальное образование, обладающее различной степенью самостоятельности (автономное образование, субъект федерации), которое характеризуется в аспекте его взаимодействия с государственной властью (центральной или федеральной).
При этом в рамках конституционного права сложились два аспекта понимания данного термина - нормативный и доктринальный. Нормативный аспект заключается
4 Как будет показано далее, трансграничное регулирование - это также разновидность «регионального»,
но в его внешнем проявлении.
в непосредственном закреплении и определении термина регион в Конституциях и правовых актах отдельных государств, таких как Франция и Бельгия. В свою очередь, доктринальное понимание термина регион представлено в научных исследованиях, где он в зависимости от контекста может быть определен и как синоним субъекта федерации, и автономного образования, (в том числе такого, статус которого находится в переходном состоянии от автономной единицы к субъекту федерации), и даже единицы местного самоуправления или их группы. Обобщая данные подходы представляется, что в доктринальном аспекте регион можно определить как государствоподобное или территориальное образование в состоянии изменения конституционно-правового статуса. Именно с этой неустойчивостью статуса, которая может сохраняться, как показывается практика государственного строительства различных стран Европы, на протяжении длительного периода времени, связана необходимость введения условного термина «регион»,
обозначающего «переходное»_правовое состояние государственного или
территориального образования.
2. В свою очередь, регионализм это термин, характеризующий особый комплекс взаимосвязанных явлений общественной жизни, свидетельствующих о «переменном», неустойчивом состоянии политико-территориальной организации государства, которое связано с процессом перераспределения публичной власти. Иначе говоря, под регионализмом понимается феномен политической и конституционно-правовой действительности, проявляющий себя как нестабильное, переходное состояние общественных отношений, которые регулируются нормами института политико-территориального устройства государства.
Соответственно, регионализация - это процесс перераспределения ресурсов публичной власти (в том числе властных полномочий) между различными уровнями и центрами публичной власти в двух направлениях: от государства - к его внутренним образованиям (автономиям, субъектам федерации), а также от государства - к трансграничным структурам и международным центрам публичной власти (транс-
европейским регионам, международным организациям, транснациональным корпорациям).
3. Выделяются различные виды регионализма. В частности, руководствуясь критерием времени, выделяют старый (до распада «социалистического лагеря») и новый регионализм. В свою очередь, новый (современный) регионализм в зависимости от территориальной направленности по отношению к национальному государству, как уже было отмечено, можно подразделить на внешний и внутренний регионализм.
В частности, в рамках Европейского Союза тенденция регионализации выражается в создании 75 «еврорегионов», появившихся в странах ЕС на уровне территориальных образований (например, «Балтика», «Буг», «Неман»).
Создание упомянутых регионов является выражением внешнего регионализма, которое представляет интерес для конституционного права, в первую очередь потому, что остро ставит проблему суверенных прав государства в отношении территорий еврорегионов, свободно взаимодействующих в международной сфере.
4. При этом для внутренней регионализации характерен процесс перераспределения властных полномочий от государства на уровень территориальных образований (автономных образований, субъектов федерации). В данном контексте следует четко определить регионализацию в соотношении к такими процессами как деволюция и децентрализация, каждый из которых выражается в передаче полномочий от центра к регионам. Но в отличие от децентрализации, при которой центральная власть сохраняет за собой возможность возвращения переданных полномочии, деволюция предполагает помимо предоставления широкой, автономии регионам гарантии сохранения переданных полномочий5. Регионализация при этом охватывает как деволюцию, так и децентрализацию независимо от формы политико-
5 О различиях между терминами «децентрализация» и «деволюция» см.: Васильева Т.А. Современные формы государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных странах//Сравнительное конституционное обозрение. - 2010. №2.
территориального устройства тех государств, в которых данные процессы получили свое распространение.
5. В то же время, внутригосударственные образования, на основании полученных от государства полномочий, становясь все более самостоятельными как в экономической, так и в правовой сфере, стремятся «выйти» на мировую арену и стать полноправными членами международных объединений наравне с национальными государствами, а не в их составе.
Таким образом, развитие процесса внешней регионализации в еще большей степени активизирует развитие внутреннего регионализма, что приводит к трансформации организации территориального устройства, и, в конечном итоге, к перераспределению публичной власти между тремя основными уровнями: национальным, наднациональным и региональным.
6. В связи с активизацией процессов регионализации в ряде стран Европы, таких как Великобритания, Италия, Германия, Франция, Бельгия, Испания, возникла необходимость проведения конституционно-правовых реформ, связанных с преобразованием политико-территориального устройства и перераспределением компетенции между центром и регионами.
В ходе таких реформ, государство, перераспределяя властные полномочия в одной сфере, предпринимает попытку в рамках этих же реформ, урегулировать и ограничить полномочия своих территориальных единиц, в других сферах. Таким образом, указанные реформы следует рассматривать как механизм, используемый государством для сдерживания центробежных сил и, в то же время - сохранения баланса интересов соответствующих уровней публичной власти.
И хотя зачастую конституционно-правовые реформы не приводят к разрешению проблем, породивших противоречия между центром и регионами, но в ряде случаев снижают социальное напряжение и уменьшают пагубные последствия развития социальных конфликтов.
В этом аспекте следует подчеркнуть особую важность своевременного использования необходимых конституционно-правовых средств - то есть, до начала
фазы кульминации конфликта, после которой их применение уже не дает положительного результата.
7. Катализаторами развития регионализма могут служить целый ряд факторов: экономический, политический, исторический, географический, религиозный, культурный. Вместе с тем, влшние этнокультурного фактора в процессе децентрализации европейских государств представляется наиболее заметным. Правильное понимание роли данного фактора предполагает учет следующих обстоятельств: в ряде европейских государств оформились так называемые «вымышленные этничности» - это локальные сообщества, которые уже давно утратили свои этнические особенности в процессе этнонациональной консолидации (например, французские нормандцы, испанские андалузцы, наваррцы, валенсийцы и т.д.).
Их региональное самосознание усилилось на современном этапе, с одной стороны, под влиянием развития внешнего регионализма, с другой, в силу внутреннего несовершенства управленческого механизма, созданного центральной властью.
Представляется, что этот процесс не следует воспринимать как индикатор грядущей неизбежной дезинтеграции не только наций, но и крупных этносов. Скорее речь идет о попытке конструирования искусственной этничности, как реакции на ризис государственного управления6, непосредственно связанный с развитием регионализма.
8. С учетом выявленных тенденций развития регионализма в европейских странах и влияния данных тенденций на изменение содержания ряда конституционно-правовых институтов упомянутых государств, представляется целесообразным обратиться к опыту развития регионализма в Королевстве Испания как наиболее актуальному в сравнительно-правовом аспекте.
6 Иарочтщкая, Е. А. Этнические конфликты и государство в западноевропейских демократиях/
Европейский союз на рубеже веков сб. статей/ Ред. Т.Г. Пархалина. - М. : Изд-во ИНИОН, 2000. СЛ38
Испания, за последние десятилетия реализовала крупномасштабные реформы в сфере политико-территориальной организации с целью стабилизации и сохранения хрупкого баланса сил и интересов различных уровней (центров) публичной власти: центрального (государственного), регионального, наднационального.
Исходя из результатов изучения практики и правового регулирования развития регионализма в Королевстве Испания, представляется, что в региональном государстве у автономных сообществ (регионов), есть возможность оказывать влияние на развитие конституционных основ государственного устройства в части изменения собственной компетенции (что характерно только для федеративных государств и их субъектов), хотя формально Конституция Испании не предоставляет регионам специальной правовой основы для осуществления таких изменений. Однако испанские автономии в последнее время пытаются реализовать возможность расширения собственной компетенции без внесения поправок в Конституцию - путем реформирования собственных статутов. То есть, на практике регионы получили реальный шанс решать вопрос о круге своих полномочий самостоятельно.
9. По результатам проведенной систематизации основных проблем, связанных с процессом регионализации Европы и имеющих конституционно-правовое значение, представляется, что помимо уже упоминавшейся тематики изменения политико-территориального устройства европейских государств, в этот круг входят и иные вопросы. В частности, имеется ввиду проблема сосуществования богатых и бедных регионов в условиях, когда национальное государство уже перестает быть единственным центром притяжения для регионов, а также надежным гарантом безопасности для их населения. В данном аспекте приобретает особую актуальность вопрос о государственном суверенитете. Еще одна проблема, связанная с регионализацией Европы - это иммиграция населения. В условиях старения «коренных» европейских народов массовая иммиграция заметно меняет этнический состав Европы и его политико-правовую идеологию. Особый интерес для конституционалистов в данной сфере представляют конфликты между принимающим и иммигрантским населением. В этой связи, по мнению автора,
заслуживает внимания сформулированный в отечественной научной литературе вывод от том, что данные конфликты должны теперь рассматриваться не только в аспекте защиты прав меньшинств, но и в связи со стремлением иммигрантов активно участвовать в управлении обществом, в том числе определять содержание основополагающих правовых норм «принимающих государств» в соответствии со своим «культурным кодом».7 Здесь также стоит упомянуть о проблеме утраты институтом территориальной автономии роли инструмента для удовлетворения потребностей этнической группы в саморазвитии, а также для разрешения межэтнических конфликтов.
10. По результатам анализа моделей преобразования европейской зоны в соответствии с вызовами времени: от модели «Европы регионов» до «Европы ста флагов», представляется уместным вывод о том, что на современном этапе развития европейского общества прогнозы о создании единого европейского пространства, уничтожения государства-нации, являются преждевременными.
По мнению автора, процесс регионализации, происходящий на современном этапе, приведет не к уничтожению национальных государств, а скорее к их трансформации на пути возникновения новых форм взаимодействия между уровнями публичной власти.
Научная и практическая значимость работы заключается в возможности использования содержащихся в диссертации научных выводов и предложений для дальнейшего развития конституционного права как одной из отраслей отечественной правовой науки. Содержащиеся в работе результаты исследования, сформулированные на основе всестороннего анализа и обобщения научных данных и материалов практики, могут быть полезны в процессе определения перспектив развития государства, при совершенствовании правового регулирования отношений между различными уровнями власти России, в развитии практики государственного управления и определении способов ее совершенствования.
См. об этом подробнее: Соловей В.Д. Кровь и почва русской историй. - М. 2008. С386.
Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы при преподавании курса конституционного права зарубежных стран в юридических вузах, а также в ходе проведения специальных семинаров.
Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для последующих научных изысканий в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, где произошло ее рецензирование и обсуждение.
По теме диссертации опубликовано три печатные работы, в том числе три в ведущем рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК.
Структура работы определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов, заключения, списка нормативных и литературных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяется цель исследования, научно-практическое значение, формулируются положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Процесс регионализации в европейских государствах: сущность и конституционно-правовые последствия» посвящена как общетеоретическим вопросам, связанным определением содержания основных понятий, используемых в исследовании, так и рассмотрению практики конституционно-правового регулирования развития процессов регионализации в странах Европы.
Первая глава представлена четырьмя параграфами.
В первом параграфе «Сущность н развитие регионализма, а также процессов регионализации. Конституционно-правовой аспект содержания понятий
«регионализм», «регион», «регионализация» рассматриваются общетеоретические вопросы: понятия «регионализм», «регион», «регионализация», «региональное государство» используемые как в отечественной, так и в зарубежной науке.
При этом, рассмотрение сущности регионализации, позволяет сделать вывод о том, что многообразная тематика, связанная с развитием этого процесса, имеет и междисциплинарный характер. Исследования политологов, социологов, географов, специалистов в области международного права, конституционалистов, содержательно переплетаясь, создают достаточно пеструю картину.
Отдельно рассматривается взаимосвязь и место термина «регион» в ряду понятий «государство», «субъект федерации», «автономное образование», «единица, на территории которой осуществляется местное самоуправление». Рассматривая вопрос о возможности отождествления понятий «регион», «субъект федерации», «уровень организации местного самоуправления», автором выявлены критерии, позволяющие разграничить указанные термины.
По результатам проведенного анализа выявлен конституционно-правовой смысл понятий регион, регионализация, регионализм. Регион - это государствоподобное или территориальное образование, обладающее различной степенью самостоятельности, характеризуемое в аспекте его взаимодействия с центральной (высшей) государственной властью, наделенное объемом властных полномочий, которые осуществляются системой региональных органов публичной власти. В свою очередь, регионализация определяется как процесс перераспределения управленческих полномочий между уровнями публичной власти. Тогда как под регионализмом следует понимать феномен, проявляющий себя как динамическая составляющая тех общественных отношений, которые регулируются нормами института политико-территориального устройства государства.
В параграфе втором «Виды европейского регионализма» приводится классификация данного явления, а также устанавливаются критерии такой классификации.. Регионализм может быть подразделен по времени и периоду, в течение которого он развивался на:
1) «старый» (термин «регионализм» употреблялся в период холодной войны для отражения существующей на тот момент времени геополитической обстановки);
2) «новый» регионализм.
В свою очередь, «новый» регионализм по критерию территориального распространения разделяется на:
- внутренний (имеются ввиду внутригосударственные аспекты данного явления);
- внешний (имеются в виду международные аспекты данного явления).
Внутренний регионализм разделяется на:
- административный;
- политический.
В данном параграфе рассмотрены специфические характеристики каждого вида регионализма.
Параграф третий «Факторы, влияющие на развитие регионализма» посвящен рассмотрению и анализу причин, послуживших катализаторами обособлению одних территорий и «тяготению» их к другим территориям. В частности, среди таких факторов можно выделить следующие: физико-географический, экономический, исторический, культурный, этнический. В рамках данного параграфа. прослежено влияние каждого из данных факторов на развитие регионализма.
При этом автором отмечается особая роль этнического фактора, так как в настоящее время процесс регионализации, охвативший Европу, в первую очередь связывают с определенной этнической мотивацией тех социальных групп, которые способствуют его развитию. Подробное рассмотрение данного вопроса обусловлено также тем обстоятельством, что само понятие этничности не имеет определенного содержательного наполнения: исследователи, изучая тот или иной этнос, зачастую не могут определить, совокупность каких признаков позволяет четко идентифицировать данную группу людей в качестве этноса.
В рамках рассмотрения данного вопроса, наряду с влиянием так называемых «классических» этнических групп, отмечается также роль «искусственной»
этничности в процессе регионализации. Ссылаясь на мнение исследователя Е.А. Нарочницкой, автор приходит к выводу о том, что возникновение данных группы не следует воспринимать как естественный этнический подъем, знак грядущей дезинтеграции наций. Скорее речь идет о попытках конструирования искусственной (или вымышленной) этничности, как форме, которую принимает реакция на кризис государственного управления и возникшие потребности в территориальной реорганизации социально-экономического регулирования8.
В параграфе четвертом «Регионализм в унитарных и федеративных государствах и конституционно-правовые реформы, регулирующие процесс регионализации» рассматриваются конституционно-правовые аспекты правового регулирования эволюции территориального устройства ряда европейских государств.
На основании проведенного анализа делается вывод о том, что, если в унитарных государствах регионы совпадают по своим границам с границами установленных законодательством территориальных единиц, то во многих федеративных государствах такое совпадение может отсутствовать.
Так, например, изучая развитие регионализма в Германии, исследователи отмечают, что наряду с землями, которые также можно называть регионами ввиду происходящих изменений, связанных с регионализацией в стране, выделяются также иные регионы, которые выходят за пределы одной земли и объединяют части территорий нескольких земель.
В частности, среди таких регионов Германии выделяются следующие: Шлезвиг-Гольштейн, Ганзейские города, Нижняя Саксония, Северный Рейн, Саар, Гессен, Ренланд-Пфальц, Баден-Вюртемберг, Бавария, Саксония, Саксония-Ангальт, Тюрингия, Мекленбург, Бранденбург, Берлин.
Примечательно, что в Германии «внеконституционные»- экономические регионы не выступают с требованиями правового закрепления своей автономии и самостоятельной компетенции. Таким образом, указанное разделение страны на
8 Нарочницкая Е.А. Этнические конфликты и государство в западноевропейских демократиях/
Европейский союз на рубеже веков сб. статей/ Ред. Т.Г. Пархалина. - М.: Изд-во ИНИОН, 2000. С.138
регионы носит условный характер и пока применяется только в теории (за исключением региона Саар). Регионы Германии возникли естественно, в силу особенностей исторического пути. Эта «естественность», по мнению исследователей, отсутствует в основе создания земель (субъектов). В частности, по оценкам специалистов, «немецкий федерализм, каким мы его знаем сегодня - это в большей части послевоенное производство союзников9, хотя и созданный с опорой на исторические традиции...». В свою очередь названные регионы являются исторически сложившимися территориями, объединенными общностью социального, экономического политического развития.
При этом, как правило, для унитарных государств, затронутых процессом регионализации, характерно наличие трансформации публичной власти в территориальном аспекте, т.е. унитарным государствам присуще, развитие регионализма, в то время как в федеративных государствах реализуемый процесс перераспределения властных ресурсов пока не привел к необходимости такой трансформации.
Видимо, это объясняется тем, что для федеративных государств процесс регионализации более «естественен» - государство само по себе является составным, обладая подвижной структурой, в то время как унитарное государство позиционирует себя в качестве единого, не включающего в себя какие-либо составные части. В этой связи в унитарных государствах гораздо сложнее юридически обозначить наличие регионов на своей территории, не нарушив ту тонкую грань, которая разделяет унитарное составное государство от федеративного, что требует крайне осторожного проведения конституционных реформ.
В этой связи автором подробно рассматриваются конституционно-правовые реформы, являющиеся, с одной стороны, следствием развития процесса регионализации, а с другой - правовым механизмом, с помощью которого государство сохраняет свою целостность, сдерживая таким образом центробежные силы.
Бусыгина ИМ.. Регионы Германии. - М..2000. С.67
Помимо общих характеристик процессов регионализации в европейских государствах отмечаются и отдельные особенности, которые присущи некоторым из этих стран. Так, обращая внимание на опыт Бельгии, можно сделать заключение о том, что это федеративное государство с развитым регионализмом, представляет собой одновременно проекцию государственного устройства всего Европейского союза.
Стремительное развитие регионализма происходит в рассматриваемых европейских государствах не только во внутреннем аспекте, (когда перераспределяется компетенция от «центра» к субъектам федерации, а в унитарном государстве - автономным образованиям и иным территориальным сообществам), но и во внешнем, что обусловлено интеграцией государств в Европейский Союз. Последняя тенденция выражается в передаче национальными государствами части своей компетенции наднациональным образованиям. Данная ситуация и далее будет «провоцировать» правительства национальных государств на реализацию реформ в сфере перераспределения властных полномочий между различными уровнями публичной власти.
Вторая глава «Регионализм в Испании: тенденции изменения конституционно-правовой природы государства» состоит из трех параграфов и посвящена специфике развития и конституционно-правового регулирования регионализации в Испании.
Обращение к опыту развития регионализма именно в Королевстве Испания как наиболее актуальному в сравнительно-правовом аспекте не случаен.
Испания, за последние десятилетия реализовала крупномасштабные реформы в сфере политико-территориальной организации с целью стабилизации и сохранения хрупкого баланса сил и интересов различных уровней (центров) публичной власти: центрального (государственного), регионального, наднационального.
Опыт Испании особенно ценен в связи с тем, что именно в настоящее время это государство переживает еще один этап трансформации публичной власти, который характеризуется трудностями, в основном экономического характера, связанными с
проявлением внешнего регионализма, что обусловлено, в свою очередь членством Испании в Европейском союзе. Ряд регионов Испании в такой ситуации выражает стремление взаимодействовать с наднациональными структурами управления напрямую, в обход государства, тем самым, ставя под сомнение его значение, влияние и суверенитет.
Интерес представляет то, какие меры предпринимаются в Испании для того, чтобы, с одной стороны, сохранить ту степень автономии регионов, благодаря которой Испании удается оставаться целостным (формально унитарным) государством и обеспечивать необходимый баланс в расстановке политических сил, а с другой - не позволить автономиям, воспользовавшись своими широкими правами, в том числе в рамках международного сотрудничества, поднять вопрос о вхождении в Европейский Союз в качестве самостоятельных государств.
Примечательно, что конституционно-правовые средства, используемые в Испании, способствуют не столько разрешению конфликта по существу (это в Испании оказывается невозможным уже на протяжении нескольких столетий), сколько приобретают особое значение как инструменты снижения его накала, разрушительной силы и социальной опасности. Именно в этом плане опыт испанского конституционализма особенно важен и заслуживает пристального внимания и изучения.
Первый параграф второй главы «Становление и развитие государственности Испании: истоки регионализма» посвящен исследованию этапов длительного процесса автономизации в Испании.
В становлении регионализма в Испании можно определить два основных периода - доконституционный и конституционный. Каждый из этих периодов, в свою очередь следует подразделять на этапы, руководствуясь критерием исторического характера. В качестве такого критерия выступают наиболее важные вехи в становлении и развитии государственности, а также движения за укрепление самостоятельности регионов. Эти вехи знаменуют переход от одного этапа к другому.
Представляется, что тщательное исследование указанных этапов даст возможность не только проследить, как зарождался, развивался и получал свое конституционно-правовое регионализм, но и понять логику и причины тех реформ и процессов, которые происходят в настоящее время в Испании.
Во втором параграфе второй главы «Развитие регионализма в Испании на современном этапе» раскрывается уникальность модели взаимоотношений между центром и регионами, закрепленной действующей Конституцией Испании 1978 года.
Уникальность этой модели в том, что она дает возможность регионам постепенно обретать самостоятельность, «забирая» себе по мере готовности все большее количество полномочий. При этом Испания продолжает оставаться унитарным государством: согласно статье 2 Конституции Испании «Конституция основана на нерушимом единстве испанской Нации10, едином и неделимом Отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, а также солидарность между ними»".
Разделом VIII Конституции Испании установлены три уровня территориальной организации государства: муниципии, провинции и учреждаемые автономные Сообщества. При этом каждому из этих уровней гарантирована автономия при ведении своих дел.
Статьей 148 Конституции Испании установлен перечень полномочий, которыми обладают автономные сообщества и в рамках которого они самостоятельны. Он состоит из 22 пунктов, однако, этот перечень не является исчерпывающим. Этот перечень скорее можно было бы определить в качестве перечня «гарантированных полномочий» регионов.
В соответствии с частью 2 статьи 148 Конституции автономные сообщества могут вносить поправки в свои уставы и таким образом дополнять список
10 В данном случае, представляется, что понятие «нация» закрепляется Конституцией за населением всей Испании и собственно Испанией как единым государством..
11 Constitución Espanola'/Электронный ресурс. Режим flocTyna:http:/constitucionTediris.es/legis/1978/1978.html
полномочиями «в пределах, установленных статьей 149»12, то есть принимать на себя полномочия, не отнесенные к исключительной компетенции государства.
Таким образом, сразу после принятия Конституции Испании начался период постконституционной автономизации Испании, поскольку частью 2 статьи 148 Конституции Испании было установлено право автономий на расширение своих полномочий через пять лет. В конечном итоге в 90-х годах 20 века все 17 автономных сообществ получили одинаковую автономию с точки зрения количества полномочий.
Таким образом, реализация положения части 2 статьи 148 Конституции Испании, изначально принятого фактически для решения территориальных проблем Страны Басков и Каталонии, постепенно стало доступно всем остальным регионам государства.
Вместе с тем, в Испании существует целый ряд принципов при разграничении полномочий между центром и регионами: «остаточный принцип», «принцип превосходства», «принцип дополнения», сущностные характеристики которых рассмотрены в рамках вышеназванного параграфа.
Таким образом, следует отметить, что действующая Конституция Испании, закрепляя столь сложную систему территориального устройства страны, содержит целый ряд принципов и механизмов, позволяющих сохранить целостность государства, и в то же время соблюсти баланс между интересами центра и регионов Испании. Некоторые исследователи высказывают мнение, что «по ряду параметров Испания уже обогнала такие государства Европы с классическим федеральным устройством, как, например, Германия»13.
Третий параграф второй главы «Конституционно-правовые реформы в Испании в условиях процессов глобализации и интеграции» посвящен тем конституционно-правовым механизмам, которые реализуются в Испании для того, чтобы с одной стороны, удовлетворить притязания наиболее активных регионов на
12 Constitución езрапоЫ/Электронный ресурс. Режим доступа: http:/constitucion.rediris.es/leg¡s/1978/1978.html
13 Пинель, Хулио. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы// Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. №3;С.139
получение большей автономии, а с другой стороны, чтобы сохранить целостность и суверенитет государства.
Автором проанализирована роль Конституционного суда Испании в урегулировании споров о компетенции между центром и регионами. В частности, рассмотрены последние решения Конституционного суда по данным вопросам, в том числе по плану Ибарричче, а также решение, касающееся автономного статута Каталонии.
Также рассмотрен процесс реформирования автономных статутов регионов Испании, активно развивающийся в Испании с 2006 года. Среди упомянутых документов одним из самых радикальных по своему содержанию, стал статут Каталонии. В параграфе подробно рассмотрены положения, которые изначально включались в реформированный текст статута и те изменения, которые претерпели некоторые из этих положений ввиду несоответствия их Конституции.
В целом исследование, проведенное во второй главе, позволило сделать выводы о тех правовых механизмах, которые закрепляются и реализуются государством в условиях активно развивающегося процесса регионализации.
Третья глава «Конституционные аспекты регионализации в странах Европы: перспективы и возможные модели развития» состоит их трех параграфов и посвящена рассмотрению перспектив развития государств, подвергшихся влиянию развития регионализма, а также исследованию возможности практического применения опыта данных государств для развития формы государственного устройства в России.
В первом параграфе третьей главы «Конституционно-правовые проблемы развития регионализма в странах Европы» рассматриваются основные трудности, с которыми сталкиваются европейские государства в процессе развития регионализма: проблемы сосуществования богатых и бедных регионов, иммиграция населения, и связанная с ней проблематика мультикультурализма, и одна из ключевых проблем, носящих конституционно-правовой характер, - ослабление государственного суверенитета.
Указанные изменения, происходящие на рубеже ХХ-ХХ1 веков, связанные с глобализацией и регионализацией государств, вызывают такие значительные трудности при их функционировании, которые составляют серьезную угрозу самому существованию национальных государств, в прежнем качестве.
Данные обстоятельства порождают дискуссии о будущем европейских государств - сохранят ли они свой суверенитет или на смену «государству-нации» придет «государство-регион», границы национальных государств «сотрутся» и Европа станет единым «пространством коммуникаций»?
В этой связи второй параграф третьей главы «Основные концепции развития европейских государств в условиях регионализации» посвящен рассмотрению основных моделей развития европейских стран, предлагаемых рядом исследователей: «Единой Европы», «Европы регионов», «Европы национальных государств», «Европы ста флагов», «Пространства коммуникаций».
На основе анализа данных моделей, а также принимая во внимание те реформы, которые реализованы европейскими государствами за последние 10 лет, автор приходит к выводу о том, что современные государства нельзя недооценивать как самостоятельный и по-прежнему влиятельный, субъект публичной власти. А предположение о том, что наличие процесса регионализации неизбежно приведет к их распаду и фрагментации, в настоящее время представляется несколько преждевременным. Государство - прочный механизм, стимулирующий и координирующий как развитие входящих в его состав территориальных образований, так и их дальнейшее взаимодействие с трансграничными образованиями.
Кроме того, именно благодаря усилиям государства и в его правовом поле появляются новые развитые регионы, способные к интеграции в единое европейское пространство. Таким образом, национальное государство — пока основное звено в цепочке «регион — Европейский союз», которое в настоящее время обеспечивает необходимые механизмы для развития регионального сотрудничества, оберегая при этом европейское пространство от возникновения хаоса, который был бы неизбежен в случае утраты государством его влияния.
Однако нельзя недооценивать значение центробежных сил, зачастую стимулируемых региональными общностями. Их наличие и ослабление роли государства в современном мире могут привести к нарушению хрупкого баланса интересов различных уровней территориальных образований. Подобные нарушения баланса интересов уже привели к распаду и фрагментации ряда стран Восточной Европы. На сегодняшний день благодаря реформам, проведенным и продолжаемым в странах Европейского союза, удается сохранить и развивать эффективность сотрудничества территорий на всех уровнях.
Принимая во внимание то, что конституционно-правовые аспекты основных проблем регионализма в странах Европы, а также предполагаемые «сценарии» развития территориальных форм европейских государств в условиях регионализации имеют значение и для отечественного конституционализма, диссертантом в третьем параграфе третьей главы «Значение опыта регионализации в государствах Европы применительно к развитию формы государственного устройства в России» выдвигается ряд предложений по совершенствованию отношений между федеральным центром и субъектами, в том числе связанных с изменениями территориального устройства государства.
Кроме того, предлагается принять во внимание опыт стран Европы в сфере перераспределения полномочий между различными уровнями власти. Например, для России актуален вопрос о необходимости передачи ряда полномочий в законодательной сфере на региональный уровень с целью предоставления субъектам федерации возможности правового регулирования тех областей жизни, которые наиболее близки данному уровню власти. Как следствие, результатом такой передачи станет повышение эффективности правового регулирования, приближенность принимаемых правовых норм к существующим реалиям, насущным проблемам и нуждам населения.
В Заключении подводятся итоги исследования и еще раз перечисляются основополагающие выводы, обоснование которых было раскрыто по тексту диссертации.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:
1. Регионализм в Испании: тенденции изменения правовой природы государства // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 13. (1,8 п.л.)
2. Основные этапы децентрализации и изменения конституционно-правового статуса "государства автономий" в процессе развития регионализма в Испании // Конституционное и муниципальное право.2009. №4. (0,8 пл.).
3. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2008. №3. (0,3 пл.).
Подписано в печать: 08.04.11
Объем: 1,5 усл.п л. Тираж: 100 экз. Заказ № 785 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского,39 (495) 363-78-90; www reglet ni
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Орехович, Александра Владимировна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ПРОЦЕСС РЕГИОНАЛИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ: СУЩНОСТЬ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ.
§ 1. Сущность и развитие регионализма, а также процессов регионализации. Конституционно-правовой аспект содержания понятий «регионализм», «регион», «регионализация».
§ 2. Виды европейского регионализма.
§ 3. Факторы, влияющие на развитие регионализма.
§ 4. Регионализм в унитарных и федеративных государствах и конституционно-правовые реформы, регулирующие процесс регионализации.
ГЛАВА II РЕГИОНАЛИЗМ В ИСПАНИИ: ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ГОСУДАРСТВА.
§ 1. Становление и развитие государственности Испании: истоки регионализма.
§ 2. Развитие регионализма в Испании на современном этапе.
§ 3. Конституционно-правовые реформы в Испании в условиях развития процессов глобализации и интеграции.
ГЛАВА 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ВОЗМОЖНЫЕ МОДЕЛИ
РАЗВИТИЯ.
§ 1. Конституционно-правовые аспекты проблем развития регионализма в странах Европы.
§ 2. Основные концепции развития европейских государств в условиях регионализации.
§ 3. Значение опыта регионализации в государствах Европы для развития формы государственного устройства в России.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Развитие регионализма в странах Европы"
Актуальность диссертационного исследования. Вопросы территориальной организации публичной власти являлись обязательным объектом конституционного регулирования на всех этапах его развития.
Крупномасштабные изменения, происходившие на рубеже ХХ-ХХ1 веков в общественной жизни европейских государств, непосредственно связаны с трансформацией в сфере территориального устройства государств. Для современного периода характерно наличие двух, на первый взгляд, взаимоисключающих друг друга процессов - глобализации и децентрализации: государства на всех континентах либо объединяются в более крупные союзы, даже некие прототипы «империй» (Европейский Союз), либо, наоборот, распадаются в череде межэтнических и политико-экономических противостояний (СССР, ЧСФР, СФРЮ, Сербия и Черногория). Под влиянием процессов интеграции и децентрализации многие «классические» полномочия государства, направленные на осуществление его основных функций (защита своей территории, экономическое планирование, социальные гарантии), передаются наднациональным структурам (НАТО, ЕС, МВФ, ВТО, и др.).
При этом практически все государства, вовлеченные в процесс глобализации, подвержены и внутренним трансформациям, происходящим в системе организации публичной власти, выражающимся в перераспределении полномочий внутри самого государства и передаче большего объема полномочий на региональный уровень.
Интеграция и регионализация - процессы, взаимосвязанные настолько, что исследователи расходятся во мнениях о том, что же является причиной, а что - следствием. Однако влияние данных процессов на трансформацию не только отдельных элементов государственных систем, но также на роль и значимость национального государства в целом неоспорима.
Неопределенность путей развития мировой системы «от собрания отдельных, территориально целостных, суверенных, юридически равных государств к иным, более иерархичным и во многих отношениях более сложным структурам1» при признании, тем не менее, «в отдаленном, но обозримом будущем2» за государством роли основного субъекта международных публично-правовых отношений, порождает активные дискуссии. Ученые и политики полемизируют о роли и значимости национального государства, о концепции государственного суверенитета, а также о тех необходимых мерах, которые предпринимают государства для сохранения баланса и соблюдения равновесия в обеспечении как собственных интересов, так и интересов входящих в его состав территориальных образований, а также наднациональных организаций.
В этой связи изучение опыта государств, которые на современном этапе развития столкнулись с процессами интеграции и регионализации, с целью исследования механизмов конституционно-правового регулирования, которые используются для сохранения, с одной стороны, целостности, а с другой стороны, учета желаний и стремлений своих регионов, представляется целесообразным и необходимым. Думается, что изучение такого опыта может представлять практическую ценность для всех государств, для которых характерно развитие регионализации на современном этапе. Кроме того, следует принимать во внимание, что происходящие изменения, связанные с трансформацией системы организации публичной власти в государствах, и появлением феномена многоуровневого управления, на современном этапе требуют от государств проведения все новых масштабных конституционно-правовых реформ, изучение механизмов и результатов которых заслуживает особого внимания.
Между тем, в отечественной конституционно-правовой науке существует потребность в определении необходимых для более
1 М. вам Кревельд. Расцвет и упадок государства. - М., 2006. С. 11
2 Фельдман Д.М. К оценке государства как актора мировой политики// «Приватизация» мировой политики: локальные действия - глобальные результаты». / Под ред. Лебедевой М.М. - М., 2008. С 68 углубленного исследования регионализма дефиниций, в сравнительно-правовом анализе истории и практики развития данного процесса в Европе, в изучении проблематики, возникающей в связи с его влиянием на организацию системы публичной власти различных европейских стран. Большинство конституционно-правовых трудов, посвященных изучению данного круга вопросов, касались лишь отдельных государств, либо отдельных проявлений регионализма.
Изложенные обстоятельства предопределяют актуальность и своевременность настоящего диссертационного исследования. Степень научной разработанности темы исследования. Изменениям, происходящим на современной стадии развития государств, связанным с трансформацией системы организации публичной власти, уделяют внимание многие правоведы. Многоаспектность данной тематики стала причиной того, что ее изучение происходило как в юриспруденции (прежде всего в науке конституционного и международного права), так и в рамках экономической теории, социологии, политологии, даже философии.
Общетеоретическую основу исследования составили работы в области теории государства и права и конституционного права зарубежных государств. Среди них труды как российских ученых: С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, С. Д. Валентей, В.А.Виноградова, A.A. Галкина, М.В. Глигич-Золотаревой, Д.Н. Замятина, Н.Ю. Замятиной, A.A. Захарова, А.Б. Зубова, И.В. Конюховой, В.Я. Любовного, A.C. Макарычева,
A.Н. Медушевского, В.В. Маклакова, Б.В. Межуева, А.Г. Трифонова, Б.А. Страшуна, В.Е.Чиркина, так и зарубежных исследователей: П. Кинга, Д. Ная,
B. Осятыньского, С. Пиччотто, Д. Пучалы', Р. Робертсона, П. Тэйлора, К. Хессе , Д. Элазара и др.
История развития регионализма также изучалась рядом исследователей: Х.К. Атъенза, Ю.В. Василенко, Х-М. Галан,
С.П. Пожарской, И.Б. Твердохлебовым, Г.В. Савенко, М.Н. Смеловой, С.М. Хенкиным и многими другими.
В политологии, социологии, исторической науке изучению проблем развития глобализации! и'децентрализации посвящен ряд исследований C.B. Бирюкова, И.М. Бусыгиной, H.A. Бородулиной, Гаман-Голутвиной, А. В. Глуховой, A.B. Дмитриева; И.Д. Звягельской, М.В.' Ильина, С.И. Каспэ, К. Колхауна, A.C. Кузьмина, Н.Дж. Мелвина, А. И. Ландабасо, В.В. Маркина, А.Ю. Мельвиля, М.Г. Миронюка, А. Момена, В.Д. Нарочницкой, Е.А. Нечаева, A.A. Орлова, В.Н. Петрова, Ю.А. Полунина, Е.Г. Пономаревой, Г.А. Пядухова, О.В. К. Райнхарда, А. Самохвалова JI.B. Сморгунова, А.И. Соловьева,. Соловья В.Д М.А. Троицкого, П.А. Федосова Р. Уилсона, А. Этциони, Д. Эрвё-Леже и др.
Весомый вклад, как в изучение теоретических основ, так и практических аспектов развития регионализма в странах Европы внесли и такие правоведы, ученые-конституционалисты, как Г.Н. Андреева, К.П. Андрее, А.Н. Аринина, А.Е. Артемьев, Д. Блуменвитц, Т.А. Васильева, Х.Т. Вийаройа, Е. Висенс, Р. Гиллеспи, Е. Гриценко, Х.Л. К.В. Калинина, Г.И. Королева-Конопляная, Карро Фернандес-Балмайор, С.И. Коданева, В.Н. Лысенко, A.A. Мацнев, М: Моммзен, Т.Г. Морщакова, P.M. Романов, Т. де да Куадра Сальседо, Ж.М. Коломер, М!А. Лаврик, Л!М. Ретортильо, В. Садурский, Д.Д.Х. Санчо, К.С. Серрано, С. Тиерней, X. Пинель, Ж. Саура, П.А. Федосов, С.М. Хенкин, Х.А. Хунко, Э: Хюбнер, Р. Щтурм.
В ряде работ указанных авторов рассматривается процесс регионализации в отдельных странах Европы и его влияние на изменение системы организации публичной власти в государствах3.
3 См., например: Коданева С.И. Британский регионализм. Конституционная реформа. - М., 2004;
Васильева Т.А. Современные формы государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных странах//Сравнительное конституционное обозрение. - 2010. №2.; Пинель X. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы// Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. №3; Contreras Casado, Manuel. Las reformas de los estatutos de autonomía. Viejos y nuevos tiempos en la construcción del estado autonomico//Anuario jurídico de la Rioja. - 2006, №11; Cruz Villalon, Pedro. La reforma del estado de las autonomías// Revista Valenciana d'Estudis autonomisc.- 2007. №5; Diez-Picazo l-M.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных работ, посвященных явлению регионализма, комплексного конституционно-правового исследования проблем развития регионализма в странах Европы пока не проводилось.
Научная новизна диссертационного исследования.
Новизна данной работы обусловлена целесообразностью систематизации научных подходов к определению базового понятийного аппарата конституционно-правового исследования регионализма, проведения подробного анализа этапов развития регионализма с целью выявления общих тенденций и перспектив развития европейских государств.
На основе проведенного исследования автором предпринята попытка дать круг определений, которые необходимы для дальнейшего рассмотрения развивающихся в государствах процессов регионализации. В диссертационной работе представлены также результаты анализа, того, какое отражение нашли процессы регионализации в Конституциях и конституционных актах отдельных государств. Кроме того автором сделана попытка установить алгоритм использования государствами конкретных конституционно-правовых механизмов сохранения собственного суверенитета в условиях регионализации.
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы трансформации и конституционно-правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу и в связи с развитием регионализации и регионализма в различных государствах Европы.
Выбор в качестве объекта' исследования феномена регионализма именно европейских государств не случаен. Представляется, что в настоящее время Европейский Союз является самой мощной трансграничной организацией, оказывающей большое влияние на изменение правовой
Ley autonómica у Ley estatal// Revista Española de derecho constitucional. - 1989.Num.25; Solozabal Echavirra J.J. Estado autonomico y tribunal constitucional//Revista de estudios políticos. - 1991. Num. 13; Fernandez Valmayor J.L. Contenido y alcance de la competencia del estado definido en el articulo 149-1-1 de la Constitución// Revista Española de derecho constitucional. - 1981.№1. Vol.l; García Canales M. La reforma de los estatutos y el principio dispositivo// Revista Española de derecho constitucional. - 1988. Num.22; García de Enterria, Eduardo. El systema autonomico Español: formación y balance//Guadernos de pensamiento político. - 2006. №7. и др. природы национального государства. В этой связи думается, что отечественное конституционное право может найти новый «угол зрения» для более точного восприятия ряда внутренних российских конституционно-правовых проблем (федеративных отношений, миграционных процессов, ответственности разных уровней публичной власти). Как следствие, выводы, полученные в ходе такого исследования, могут быть применены как в ходе дальнейшего углубленного изучения зарубежной конституционно-правовой тематики, так и в отечественной политической и правовой практике.
Предметом исследования являются:
- научные подходы к определению основных понятий в исследуемой сфере: «регион», «регионализация», «регионализм», «региональное государство», классификация различных проявлений феномена регионализма;
- правовые модели и правовые нормы, регулирующие отношения национальных государств, территориальных образований и наднациональных образований в контексте развития регионализации;
- исторический опыт развития процесса регионализации и правового регулирования соответствующих отношений; научные подходы к изучению вопроса о проблематике и перспективах развития государств, чье территориальное устройство претерпевает изменения ввиду взаимодействия процессов интеграции и регионализации на соответствующих территориях.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является систематизация и комплексный анализ научной информации о процессах развития регионализма на территории европейских государств, определение и раскрытие основной конституционно-правовой проблематики европейского регионализма, а также тенденций дальнейшего изменения конституционно-правовой природы и территориальных форм государств Европы, последствий такого изменения, влияния на российские институты публичной власти европейских тенденций, выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с проявлениями регионализма в Российской Федерации.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- изучить научные подходы к разработке понятийного аппарата в исследуемой сфере, выработать соответствующие определения на основе проведенного исследования;
- определить критерии и дать классификацию феномена регионализма на основе выработанных критериев;
- определить сущность процесса регионализации и его влияние на развитие системы организации публичной власти в государстве, рассмотреть основные факторы, влияющие на развитие регионализации;
- определить основной круг проблем конституционно-правового характера, с которыми сталкивается государство, имеющее тенденции к регионализации;
- проанализировать опыт европейских государств в сфере правового регулирования и реализации конституционно-правовых реформ в данной области. Для реализации указанной задачи и с целью проведения основательного анализа с учетом факторов общего и особенного в развитии регионализма представляется целесообразным отдельно рассмотреть вопросы развития регионализма и механизмов его конституционного регулирования в рамках конкретного государства - Королевства Испания, опыт которого, по мнению автора, наиболее актуален для России;
- на основе проведенного анализа определить основные тенденции и возможные перспективы развития европейских государств;
- предложить научно-практические рекомендации по повышению эффективности распределения полномочий и совершенствованию правового регулирования отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания в сочетании с другими методами: историческим, сравнительно-правовым, формально-юридическим, социологическим, системно-структурным, правового моделирования и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты рассматриваемой проблемы, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие вопросы понятия, содержания и развития регионализма в различных странах.
Эмпирическую основу диссертационной работы составляют:
- анализ практики развития процессов регионализации в странах Европы, влияния указанного развития на нормы конституционного права;
- исследование конкретных конституционно-правовых механизмов, используемых государствами с целью отражения происходящих процессов регионализации и сохранения в условиях развития этих процессов суверенитета;
- опубликованная практика рассмотрения Конституционными судами государств Европы (в частности, Испании, Италии и др.) вопросов, связанных с процессами регионализации и автономизации, и как следствие, с разграничением предметов ведения между центральной властью и автономными образованиями, входящими в состав государства.
Положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:
1. Регион в наиболее общей форме как междисциплинарное понятие -это относительно обособленная по национальным и территориальным признакам социальная общность в динамике, трансформирующей и социальное регулирование в цепи: межгосударственное - трансграничное4 -государственное - региональное - местное. В конституционно-правовом измерении регион — это государствоподобное или территориальное образование, обладающее различной степенью самостоятельности (автономное образование, субъект федерации), которое характеризуется в аспекте его взаимодействия с государственной властью (центральной или федеральной).
При этом в рамках конституционного права сложились два аспекта понимания данного термина - нормативный и доктриналъный. Нормативный аспект заключается в непосредственном закреплении и определении термина регион в Конституциях и правовых актах отдельных государств, таких как Франция и Бельгия. В свою очередь, доктринальное понимание термина регион представлено в научных исследованиях, где он в зависимости от контекста может быть определен и как синоним субъекта федерации, и автономного образования, (в том числе такого, статус которогонаходится в переходном состоянии от автономной единицы к субъекту федерации), и даже единицы местного самоуправления или их группы. Обобщая данные подходы представляется, что в доктринальном аспекте регион можно определить как государствоподобное или территориальное образование в состоянии изменения конституционно-правового статуса. Именно с этой неустойчивостью статуса, которая может сохраняться, как показывается практика государственного строительства различных стран Европы, на протяжении длительного периода времени, связана необходимость введения условного термина «регион», обозначающего «переходное» правовое состояние государственного или территориального образования.
2. В свою очередь, регионализм это термин, характеризующий особый комплекс взаимосвязанных явлений общественной жизни, свидетельствующих о «переменном», неустойчивом состоянии политико
Как будет показано далее, трансграничное регулирование - это также разновидность «регионального», но в его внешнем проявлении. территориальной организации государства, которое связано с процессом перераспределения публичной власти. Иначе говоря, под регионализмом понимается феномен политической и конституционно-правовой действительности, проявляющий себя как нестабильное, переходное состояние общественных отношений, которые регулируются нормами института политико-территориального устройства государства.
Соответственно, регионализация - это процесс перераспределения ресурсов публичной власти (в том числе властных полномочий) между различными уровнями и центрами публичной власти в двух направлениях: от государства - к его внутренним образованиям (автономиям, субъектам федерации), а также от государства - к трансграничным структурам и международным центрам публичной власти (транс-европейским регионам, международным организациям, транснациональным корпорациям).
3. Выделяются различные виды регионализма. В частности, руководствуясь критерием времени, выделяют старый (до распада «социалистического лагеря») и новый регионализм. В свою очередь, новый (современный) регионализм в зависимости от территориальной направленности по отношению к национальному государству, как уже было отмечено, можно подразделить на внешний и внутренний регионализм.
В частности, в рамках Европейского Союза тенденция регионализации выражается в создании 75 «еврорегионов», появившихся в странах ЕС на уровне территориальных образований (например, «Балтика», «Буг», «Неман»).
Создание упомянутых регионов является выражением внешнего регионализма, которое представляет интерес для конституционного права, в первую очередь потому, что остро ставит проблему суверенных прав государства в отношении территорий еврорегионов, свободно взаимодействующих в международной сфере.
4. При этом для внутренней регионализации характерен процесс перераспределения властных полномочий от государства на уровень территориальных образований (автономных образований, субъектов федерации). В данном контексте следует четко определить регионализацию в соотношении к такими процессами как деволюция и дег^нтрализация, каждый из которых выражается в передаче полномочий от центра к регионам. Но в отличие от децентрализации, при которой центральная власть сохраняет за собой возможность возвращения переданных полномочии, деволюция предполагает помимо предоставления широкой автономии регионам гарантии сохранения переданных полномочий5. Регионализация при этом охватывает как деволюцию, так и децентрализацию независимо от формы политико-территориального устройства тех государств, в которых данные процессы получили свое распространение.
5. В то же время, внутригосударственные образования, на основании полученных от государства полномочий, становясь все более самостоятельными как в экономической, так и в правовой сфере, стремятся «выйти» на мировую арену и стать полноправными членами международных объединений наравне с национальными государствами, а не в их составе.
Таким образом, развитие процесса внешней регионализации в еще большей степени активизирует развитие внутреннего регионализма, что приводит к трансформации организации территориального устройства, и, в конечном итоге, к перераспределению публичной власти между тремя основными уровнями: национальным, наднациональным и региональным.
6. В связи с активизацией процессов регионализации в ряде стран Европы, таких как Великобритания, Италия, Германия, Франция, Бельгия, Испания, возникла необходимость проведения конституционно-правовых реформ, связанных с преобразованием политико-территориального устройства и перераспределением компетенции между центром и регионами.
В ходе таких реформ, государство, перераспределяя властные полномочия в одной сфере, предпринимает попытку в рамках этих же
5 О различиях между терминами «децентрализация» и «деволюция» см.: Васильева Т.А. Современные формы государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных странах//Сравнительное конституционное обозрение. - 2010. №2. реформ, урегулировать и ограничить полномочия своих территориальных единиц, в других сферах. Таким образом, указанные реформы следует рассматривать как механизм, используемый государством для сдерживания центробежных сил и, в то же время - сохранения баланса интересов соответствующих уровней публичной власти.
И хотя зачастую конституционно-правовые реформы не приводят к разрешению проблем, породивших противоречия между центром и регионами, но в ряде случаев снижают социальное напряжение и уменьшают пагубные последствия развития социальных конфликтов.
В этом аспекте следует подчеркнуть особую важность своевременного использования необходимых конституционно-правовых средств - то есть, до начала фазы кульминации конфликта, после которой их применение уже не дает положительного результата.
7. Катализаторами развития регионализма могут служить целый ряд факторов: экономический, политический, исторический, географический, религиозный, культурный. Вместе с тем, влияние этнокультурного фактора в процессе децентрализации европейских государств представляется наиболее заметным. Правильное понимание роли данного фактора предполагает учет следующих обстоятельств: в ряде европейских государств оформились так называемые «вымышленные этничности» - это локальные сообщества, которые уже давно утратили свои этнические особенности в процессе этнонациональной консолидации (например, французские нормандцы, испанские андалузцы, наваррцы, валенсийцы и т.д.).
Их региональное самосознание усилилось на современном этапе, с одной стороны, под влиянием развития внешнего регионализма, с другой, в силу внутреннего несовершенства управленческого механизма, созданного центральной властью.
Представляется, что этот процесс не следует воспринимать как индикатор грядущей неизбежной дезинтеграции не только наций, но и крупных этносов. Скорее речь идет о попытке конструирования искусственной этничности, как реакции на ризис государственного управления6, непосредственно связанный с развитием регионализма.
8. С учетом выявленных тенденций развития регионализма в европейских странах и влияния данных тенденций на изменение содержания ряда конституционно-правовых институтов упомянутых государств, представляется целесообразным обратиться к опыту развития регионализма в Королевстве Испания как наиболее актуальному в сравнительно-правовом аспекте.
Испания, за последние десятилетия реализовала крупномасштабные реформы в сфере политико-территориальной организации с целью стабилизации и сохранения хрупкого баланса сил и интересов различных уровней (центров) публичной власти: центрального (государственного), регионального, наднационального.
Исходя из результатов изучения практики и правового регулирования, развития регионализма в Королевстве Испания, представляется, что в региональном государстве у автономных сообществ (регионов), есть возможность оказывать влияние на развитие конституционных основ государственного устройства в части изменения собственной компетенции (что характерно только для федеративных государств и их субъектов), хотя формально Конституция Испании не предоставляет регионам специальной правовой основы для осуществления таких изменений. Однако испанские автономии в последнее время пытаются реализовать возможность расширения собственной компетенции без внесения поправок в Конституцию — путем реформирования собственных статутов. То есть, на практике регионы получили реальный шанс решать вопрос о круге своих полномочий самостоятельно.
9. По результатам проведенной систематизации основных проблем, связанных с процессом регионализации Европы и имеющих конституционно
6 Нарочницкая, Е. А. Этнические конфликты и государство в западноевропейских демократиях/
Европейский союз на рубеже веков сб. статей/ Ред. Т.Г. ГТархалина. - М.: Изд-во ИНИОН, 2000. С. 138 правовое значение, представляется, что помимо уже упоминавшейся тематики изменения политико-территориального устройства европейских государств, в этот круг входят и иные вопросы. В частности, имеется ввиду I проблема сосуществования богатых и бедных регионов в условиях, когда национальное государство уже перестает быть единственным центром притяжения для регионов, а также надежным гарантом безопасности для их населения. В данном аспекте приобретает особую актуальность вопрос о государственном суверенитете. Еще одна проблема, связанная с регионализацией Европы - это иммиграция населения. В условиях старения «коренных» европейских народов массовая иммиграция заметно меняет этнический состав Европы и его политико-правовую идеологию. Особый интерес для конституционалистов в данной сфере представляют конфликты между принимающим и иммигрантским населением. В этой связи, по мнению автора, заслуживает внимания сформулированный в отечественной научной литературе вывод от том, что данные конфликты должны теперь рассматриваться не только в аспекте защиты прав меньшинств, но и в связи со стремлением иммигрантов активно участвовать в управлении обществом, в том числе определять содержание основополагающих правовых норм «принимающих государств» в соответствии со своим «культурным кодом». Здесь также стоит упомянуть о проблеме утраты институтом территориальной автономии роли инструмента для удовлетворения потребностей этнической группы в саморазвитии, а также для разрешения межэтнических конфликтов.
10. По результатам анализа моделей преобразования европейской зоны в соответствии с вызовами времени: от модели «Европы регионов» до «Европы ста флагов», представляется уместным вывод о том, что на современном этапе развития европейского общества прогнозы о создании единого европейского пространства, уничтожения государства-нации, являются преждевременными. > 7
См. об этом подробнее: Соловей В.Д. Кровь и почва русской истории. - М. 2008. С386.
По мнению автора, процесс регионализации, происходящий на современном этапе, приведет не к уничтожению национальных государств, а скорее к их трансформации на пути возникновения новых форм взаимодействия между уровнями публичной власти.
Научная и практическая значимость работы заключается в возможности использования содержащихся в диссертации научных выводов и предложений для дальнейшего развития конституционного права как одной из отраслей отечественной правовой науки. Содержащиеся в работе результаты исследования, сформулированные на основе всестороннего анализа и обобщения научных данных и материалов практики, могут быть полезны в процессе определения перспектив развития государства, при совершенствовании правового регулирования отношений между различными уровнями власти России, в развитии практики государственного управления и определении способов ее совершенствования.
Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы при преподавании курса конституционного права зарубежных стран в юридических вузах, а также в ходе проведения специальных семинаров.
Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для последующих научных изысканий в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, где произошло ее рецензирование и обсуждение.
По теме диссертации опубликовано четыре печатные работы, в том числе три в ведущем рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов, заключения, списка нормативных и литературных источников.
