АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реализация экологической функции государства в законодательной деятельности Парламента Республики Беларусь»
НАЦИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ НАУК БЕЛАРУСИ .. ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ИРАНА
: "■: • МО
> ДК ¡349.6+342.53:349.6+502.34:352] (476)
КАРПОВИЧ Наталья Александровна
РЕАЛИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
12.00.06 — прнродоресл рснос и рано; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МИНСК -2000
Работа выполнена в Отделе сельскохозяйственного и экологического права Института государства и права Национальной академии наук Беларуси.
Научный руководитель -
доктор юридических наук, профессор член-корреспондент HAH Беларуси Сторожев Николай Васильевич
Официальные оппоненты - доктор юридических наук
Тиковенко Анатолий Герасимович
кандидат юридических наук, доцент Ласвская Елена Владимировна
Оппонирующая организация - Академия МВД Республики Беларусь
Защита состоится 6 декабря 2000 г. на заседании Совета по шипи с
диссертаций Л 01.45.01 при Институте государства и права Национальной академии наук Беларуси по адресу: 220072, г. Минск, ул. Сурганова, 1/2. аудитория 810. ■г.284-29-27, 284-27-40
С диссертацией можно ознакомиться в Цешральной научной библиотеке им. Я.Коласа HAH Беларуси.
Автореферат разослан _» ноября 2000 г.
Ученый секретарь
Совета по защите диссертаций
доктор юридических наук
Л.Н. Мороз
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Совершенствование реализации экологической функции государства является актуальной проблемой фундаментального характера, важное научное и практическое значение которой становится все более очевидным в связи с прогрессирующим ухудшением состояния окружающей среды, в том числе в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, и четкого осознания обществом необходимости сохранения благоприятных параметров среды обитания человека для его жизнедеятельности.
Включение в число конституционных положений нормы о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 46 Конституции), определение условий и механизмов реализации указанного права (ст. ст. 1, 3-5, 13, 34, 44, 55, 60 и др. Основного Закона) соответствуют изменениям в содержании экологической функции государства, а также предопределяют наличие новых подходов к формированию и исполнению требований экологического законодательства. При этом основанная на положениях Конституции законодательная база реализации экологической функции представляет собой совокупность экологически ориентированных актов высших органов государственной власти. Прежде всего к ним относятся законы Республики Беларусь, издаваемые Парламентом - Национальным собранием Республики Беларусь (ст. 90 Конституции). Проблема заключается в создании такой системы законодательных актов, которая на основе учета всех закономерностей формирования и функционирования соответствующей отрасли права предусматривала бы устранение пробелов в правовом регулировании экологических отношений, а также создание правопорядка, исключающего вред здоровью людей и окружающей среде, обеспечивающего условия для рационального природопользования.
По причине относительной неразработанности теоретических и прикладных вопросов реализации основных функций государства непосредственно в деятельности его органов до сих пор не имелось единого подхода, на основе которого определялись бы процесс, условия, направленность деятельности Парламента по созданию правовой базы реализации экологической функции, что приводило к недостаточной эффективности осуществления законодательной власти в рассматриваемой сфере общественных отношений. В связи с этим появилась необходимость научного обоснования и выработки концепции создания основополагающих законодательных актов в области реализации экологической функции государства, направленной на коренное реформирование общественных отношений. Несмотря на значимость проведенных исследований, проблемы совершенствования законодательного процесса по принятию экологических законопроектов, особенно в их практическом проявлении в Республике Беларусь, разработаны недостаточно, что отрицательно сказывается на эффективности норм экологических законов.
Актуальность темы диссертации также обусловлена необходимостью всестороннего научного анализа соответствующих нормативных правовых и научных материалов, имеющихся практических данных с целью определения путей решения
совокупности теоретических, методологических, практических и прикладных проблем, возникающих в процессе реализации экологической функции государства при осуществлении законодательной деятельности Национального собрания.
Отсутствие комплексных научных разработок по рассматриваемой проблематике предопределило выбор темы настоящего исследования, а также его цель, задачи, структуру и содержание.
Связь работы с крупными научными программами, темами. Тема диссертации связана с Программой ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП), Программой Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, другими международными и республиканскими программами в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также государственными программами подготовки проектов нормативных правовых актов и планом законотворческой деятельности по Своду законов Республики Беларусь.
Исследование является неотъемлемой частью общенаучных разработок Отдела сельскохозяйственного и экологического права Института государства и права HAH Беларуси.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в уяснении сущности экологической функции государства, порядка и условий ее реализации в деятельности Парламента, а также в разработке и научном обосновании концептуальных положений, теоретических основ, выводов и рекомендаций для их практической реализации в процессе издания экологически значимых законодательных актов. Одновременно в исследовании делается попытка проанализировать общие источники проблем, возникающих в процессе реализации экологической функции государства его уполномоченными органами.
Для достижения указанных целей в работе решались следующие задачи:
• определение понятия и раскрытие содержания экологической функции государства, уяснение соотношения экологической функции с функцией законодательного регулирования экологических отношений, а также с функциями управления природопользованием и охраны окружающей среды;
• обоснование концептуальных подходов по реализации экологической функции государства и осуществления законодательной деятельности в данной сфере;
• установление круга полномочий Национального собрания по регулированию экологических отношений и выяснение организационно-правового механизма осуществления законодательной деятельности в области упорядочения общественных экологически значимых отношений, определение путей дальнейшего совершенствования деятельности Парламента;
• выявление специфики и средств экологизации законодательного процесса, в рамках которого осуществляется деятельность органа представительной и законо-
дательной власти по реализации экологической функции государства;
• разработка теоретических положений и практических рекомендаций по реализации Парламентом его природоохранных полномочий и правового статуса в системе иных государственных органов с учетом оптимизации экологических и экономических интересов общества;
• анализ и классификация экологических норм законов Республики Беларусь как правовой формы выражения деятельности Парламента, а также роли этих форм в реализации экологической функции;
• изложение выводов и рекомендаций по совершенствованию системы законодательных актов, регулирующих экологические отношения, как важнейшего фактора обеспечения реализации экологической функции государства.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются сущность, понятие и содержание экологической функции государства и реализация указанной основной функции в процессе издания Парламентом законов, содержащих экологические нормы.
Предмет исследования включает в себя нормы законодательных актов, характеризующих объект исследования, в том числе складывающиеся отношения по реализации экологической функции. Предмет исследования также составляют законодательный процесс, место и роль экологических законов в правовой системе Республики Беларусь, научные достижения, идеи, практические материалы, иные данные, характеризующие объект настоящего исследования.
Гипотеза. Содержание экологической функции государства конкретизировано в положениях Конституции. На основе и во исполнение указанных положений осуществляется предметная и процессуальная деятельность всех органов государства, и прежде всего Национального собрания как представительного органа, призванного выражать наиболее существенные перспективные интересы граждан Республики Беларусь. При этом экологически значимые законы, издаваемые Парламентом, должны представлять собой систему, основанную на соответствующих конституционных положениях. При издании законов, содержащих экологические нормы, следует учитывать необходимость усиления роли права в регулировании экологических отношений и высокую значимость законодательной функции Национального собрания как основообразующего фактора системы экологического законодательства государства.
Методология и методы исследования. Методология настоящего исследования основана на имеющихся идеях, доктринах, гипотезах, опытных данных о наиболее существенных закономерностях взаимодействия общества и природы, их развитии и взаимообусловленности. Методологическую базу составляют положения Конституции, нормы законов, декретов и указов Президента, иных актов законодательства по вопросам охраны окружающей среды и рационального природо-
пользования, а также регулирующих порядок осуществления законодательного процесса. Важные положения для характеристики объекта исследования содержат Концепция государственной политики в области охраны окружающей среды и Национальная стратегия устойчивого развития Республики Беларусь, которые представляют собой комплекс научно обоснованных направлений решения национальных проблем, связанных с мировым развитием, определяют цели и приоритеты долгосрочных экологических преобразований на основе социально-экономического развития, экологизации хозяйственной деятельности, предусматривающей устранение-первопричин -деградации-окружающейсреды.-Восновеисследования также — лежат выступления, обращения, послания Президента, председателей палат Парламента, Конституционного Суда Республики Беларусь, определяющие возможный подход к решению поднимаемых проблем.
В процессе работы была изучена и творчески переосмыслена соответствующая юридическая литература по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования, конституционного и государственного права. Вследствие избранного аспекта исследования, проведенного главным образом с позиций науки экологического права, автор опирался на положения, содержащиеся в работах Г.А.Аксененка, В.И.Андрейцева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, В.С.Броновец, С.А.Балашенко, Г.Е.Быстрова, А.К.Голиченкова, И.В.Гущина, Б.В.Ерофеева, Ю.Г.Жарикова, В.М.Зарькова, Т.Н.Зацепиной, И.А.Иконицкой, М.И.Козыря, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, О.И.Крассова, П.Ф.Кулинича, Е.В.Лаевской, В.Е.Лубовского, Л.Н.Мороза, Н.Р.Малышевой, Н.Б.Мухитдинова, В.В.Петрова, Н.Т.Разгельдеева, Б.Г.Розовского, Н.В.Сторожева, Н.Г.Станкевич, Н.А.Сыродоева, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка и других ученых-правоведов.
Важное место в теоретическом аспекте исследования занимали работы по теории государства и права, конституционного и государственного права, других отраслей правовых знаний С.С.Алексеева, А.М.Абрамовича, А.В.Баркова, Г.А.Василевича, В.А.Витушко, А.А.Головко, С.Г.Дробязко, В.Н.Дубовицкого, В.П.Изотко, В.А.Кодавбовича, В.А.Круталевича, А.В.Матусевича, В.И.Семенкова,
A.Г.Тиковенко, В.Г.Тихини, Р.О.Халфиной, В.М.Хомича, В.Ф.Чигира,
B.И.Шабайлова, Н.Г.Юркевича, И.А.Юхо и других правоведов.
Использованы данные стенографических отчетов сессий палат Парламента за 1996 - 2000 годы, статистические данные, материалы периодической печати, материалы сравнительных правовых исследований, данные, характеризующие порядок реализации экологической функции государства и течение законодательного процесса в странах СНГ и зарубежных странах.
Научная новизна полученных результатов. Диссертация является первым в отечественной юридической литературе комплексным исследованием теоретических и практических аспектов реализации экологической функции государства в деятельности его представительного и законодательного органа. Впервые проведено специальное системное исследование полномочий и организационно-
правовых проблем деятельности Парламента в области обеспечения реализации одной из функций государства. Разработана новая правовая модель организующей деятельности парламентских структур в реализации экологической функции государства. Сформулирован ряд выводов и предложений по совершенствованию компетенции и организации работы субъектов законодательного процесса по принятию законов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Научная новизна полученных результатов состоит в следующих положениях и выводах.
1. Уяснена социально-правовая сущность категории «экологическая функция государства Республика Беларусь», выявлено ее содержание и дано определение. Указанная функция является важнейшим условием и фактором обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, обеспечения устойчивого развития общества.
2. Разработаны концептуальные основы реализации законодательным путем экологической функции государства Республика Беларусь как демократического социального правового государства, заключающиеся в выражении через законы государственной воли по достижению оптимального баланса экономических, социальных и экологических потребностей и интересов общества, а также по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду.
3. Сделаны выводы о необходимости максимального согласования организационных, технико-юридических и иных аспектов экологизации деятельности участников законодательного процесса с общими и специальными принципами конституционного устройства общества.
4. Определены иерархическое положение и роль законов в системе других правовых форм, средств и методов упорядочения экологических отношений. Законодательная регламентация последних должна конституировать условия подзаконного нормотворчества в области природопользования и охраны окружающей среды.
5. Изучены общие и специфические аспекты законотворческого процесса, которыми обусловлена структурно-содержательная специфика разработки и принятия экологических законопроектов, подчиненная целям и задачам природопользования и охраны окружающей среды.
6. Предложены возможные пути, организационно-правовые формы и способы повышения действенности законодательного регулирования в области реализации экологической функции государства. Законодательные акты, предусматривающие прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, в обязательном порядке должны содержать экологические нормы по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов, сохранению природного равновесия.
7. Разработана совокупность теоретических выводов и практических рекомендаций, предусматривающих совершенствование и повышение эффективности деятельности субъектов законодательного процесса по рассмотрению законопроектов, содержащих экологические нормы. Внесены предложения по организации пла-
нирования и финансирования такой деятельности. В основу новелл положен тезис о том, что реализация функций субъектов законодательного процесса должна базироваться на положении о необходимости повышения роли экологических норм законов, решать задачу обеспечения соответствия законодательной базы государства современным потребностям охраны окружающей среды и рационального природопользования, перспективам развития отношений в системе «природа - общество».
8. Внесены предложения по оптимизации правового регулирования осуществления законодательной деятельности по принятию экологических законопроектов, направленные на разграничение компетенции ее участников, обеспечение сбалансированного сочетания правотворческой и правоохранительной функций в деятельности субъектов законодательного процесса. Указанные предложения основаны на презумпции дальнейшего развития белорусской государственности и необходимости учета пределов возможного воздействия заинтересованных лиц на формирование законодательной базы, обеспечивающей реализацию экологической функции государства.
9. Намечены направления дальнейших научных исследований общеправовых проблем реализации основных функций государства его органами.
Личный вклад соискателя. Диссертация представляет собой монографическое исследование. Содержащиеся в нем положения, выводы, предложения и рекомендации разработаны автором самостоятельно, включая сбор и обработку практических материалов.
Практическая значимость полученных результатов. Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные автором, могут быть использованы в процессе формирования ежегодных планов законотворческих работ, при определении экологически значимых общественных отношений, требующих законодательного урегулирования, а также для совершенствования законодательного процесса в Парламенте, направленного на принятие экологических законопроектов. Значение диссертации определяется высокой степенью внедрения полученных результатов. Изложенные рекомендации в силу специфики предмета исследования имеют важное значение для повышения эффективности правового регулирования общественных отношений, элементами которых являются природопользование и воздействие на окружающую среду. Результаты настоящего исследования могут быть применены субъектами права законодательной инициативы при внесении экологических законопроектов, иными участниками законодательного процесса, при проведении новых научных исследований по проблемам экологического права, теории государства и права, конституционного права, других областей правовых знаний, исследований по различным биологическим, социальным, экономическим и иным аспектам экологических проблем, а также в процессе преподавания курсов, предметом изучения которых являются соответствующие дисциплины.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Экологическая функция государства как социально-правовое явление представляет собой основанную на юридических нормах многогранную разноплановую и разномасштабную деятельность государственных органов по определению политики, принципов, условий, оснований и порядка рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений. Содержание этой функции образует совокупность организационных, технических, экономических и других урегулированных правом мероприятий природоресурсного и природоохранного целеполагания и характера.
2. Экологическая функция государства как комплексное системное образование состоит из базисных элементов и дополняющих их вспомогательных компонентов. К вспомогательным компонентам применительно к экологической функции государства относится функция законодательного регулирования, в рамках которой издаются основополагающие нормы в рассматриваемой сфере.
Осуществление функции законодательного регулирования является необходимым элементом реализации экологической функции государства, посредством которого устанавливается система экологических приоритетов и принципов, а также регламентируется порядок использования правовых мер по их обеспечению и охране.
Главное назначение функции законодательного регулирования в области охраны окружающей среды и рационального природопользования заключается в закреплении нормативными правовыми актами наибольшей юридической силы государственной политики в сфере экологии и создании конституирующих начал для деятельности всех государственных органов по реализации экологической функции государства.
3. Система экологических приоритетов и принципов, а также правовых мер по их обеспечению и охране устанавливается посредством осуществления законодательной деятельности Парламента. При этом на специфику и объем полномочий Национального собрания оказывают влияние условия, определяющие правовой статус Парламента в системе высших органов государства, которые, как правило, находят свое выражение в особенностях законодательной процедуры, а также условия, определяющие объем и направленность регулирования законами экологический отношений.
Парламент как государственный орган решает стоящие перед ним задачи в сфере реализации экологической функции государства путем создания надлежащей правовой базы в процессе осуществления им специфической деятельности по изданию законов. Процедурные рамки законодательной деятельности должны обеспечивать свободу и сотрудничество субъектов законодательной деятельности в пределах их компетенции, а также оптимальное их взаимодействие в ходе принятия экологических законов.
В процессе осуществления законодательной деятельности должны выявляться закономерности общественного развития, наиболее существенные тенден-
ции и явления объективной действительности в целях правовой формализации наиболее типичных общественных действий и привнесения в эти действия новых правил поведения участников экологических отношений, обеспечивающих решение экологически значимых проблем.
4. Экологическое право представляет собой комплексную отрасль права. Экологические нормы содержатся не только в законодательных актах, непосредственно регулирующих вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования, но и в актах иных отраслей права. Роль экологического права как ^омгшексной отрасли-должна выражаться во взаимодёйствии с иными отраслями права, в том числе посредством проведения обязательной экспертизы экологически значимых норм законодательства.
Указанная тенденция экологизации законодательства в деятельности Парламента должна найти свое выражение в виде включения в регламенты палат Парламента положений о порядке оценки каждого рассматриваемого законопроекта на предмет его соответствия экологическим требованиям.
В этих целях следует устранить недостатки в законодательном регулировании экологических отношений, среди которых основными являются отсутствие единства терминологии, четких критериев соответствия содержания законов экологическим потребностям общества, недостаточная финансовая обеспеченность экологических мероприятий.
Реформирование системы законодательных актов в сфере экологии, представляющей собой неразрывную совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды, рациональному природопользованию и другие отношения в сфере взаимодействия природы и общества, требует целенаправленного подхода, основанного на осознании законодателем необходимости преобразования имеющихся экологических реалий в соответствии с содержанием экологической функции государства. При этом деятельность по изданию экологически ориентированных законов, как и деятельность по изданию иных актов законодательства, независимо их от уровня должна осуществляться в соответствии с научно выработанной единой концепцией.
Апробация результатов диссертации. Теоретические и прикладные положения диссертационного исследования, практические выводы автора непосредственно используются в работе Главного экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, в функции которого входит предоставление надлежащего правового обеспечения заинтересованным субъектам на всех этапах законодательного процесса. Таким образом, ряд идей, выдвинутых диссертантом, нашел отражение в процедуре принятия большого количества законов Республики Беларусь, а также в содержании законов.
В частности, предложения автора по экологизации нормативных правовых предписаний, названий, структуры и содержания, совершенствованию методики и
основанной на ней процедуры рассмотрения экологических законопроектов были использованы при принятии ряда законодательных актов, среди которых необходимо отметить Кодекс о недрах, Водный, Земельный и Лесной кодексы, Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, законы «О государственной экологической экспертизе», «О налогах за пользование природными ресурсами (экологический налог)», «Об отходах производства и потребления», «Об особо охраняемых природных территориях и объектах», «Об охране и использовании животного мира», «Об охране атмосферного воздуха», «О радиационной безопасности населения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О питьевом водоснабжении», «О гидрометеорологической деятельности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О нормативных правовых актах» и др.
Предложения автора по методике подготовки проектов нормативных правовых актов, касающиеся нормотворческой техники, определения формы проекта нормативного правового акта, его структурного деления и оформления учтены в тексте проекта новых Методических правил подготовки проектов нормативных правовых актов, разработанных Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.
Опубликованность результатов. Основные положения диссертации отражены в семи опубликованных работах общим объемом около 3,5 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация объемом 117 страниц состоит из введения, общей характеристики работы, четырех глав, заключения и списка использованной литературы, включающего 167 наименований.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении очерчивается круг проблем, нуждающихся в научном изучении, определяются основные направления диссертационного исследования. Отмечается, что необходимость государственного регулирования процессов взаимодействия человека и природы выдвигается в число первоочередных задач, наравне с задачами преодоления экономического кризиса, повышения материального уровня и качества жизни граждан Республики Беларусь.
В общей характеристике работы обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цели, задачи, предмет и объект исследования, гипотеза, методология и методы проведенного диссертационного исследования, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, апробация результатов диссертации, а также формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В главе 1 «Теоретические, методические и методологические основы диссертационного исследования» отмечается, что процесс реализации экологической функции государства в деятельности органа его законодательной власти имеет неоднозначную правовую сущность. Ее комплексность предопределяет необходимость вычленения и изучения ряда самостоятельных групп вопросов, позволяющих в совокупности осветить основные аспекты проблемы, решение которой является
целью настоящего исследования. Одна из этих групп вопросов касается непосред-__
ственно реализации экологической функции государства как совокупности основных направлений его деятельности; другая группа призвана определить объем полномочий Парламента по реализации экологической функции государства и особенности процедуры ее осуществления; следующая группа направлена на выявление места функции законодательного регулирования в системе управления общественными экологически значимыми процессами. В связи с этим при написании диссертационной работы использовалась юридическая литература по охране окружающей среды и рационального природопользования, в том числе по специальным вопросам формирования экологического законодательства и по проблемам правотворчества в целом, посвященная различным аспектам деятельности государственных органов и вопросам государственного управления.
На основе анализа научных трудов автор приходит к выводу, что, несмотря на их значимость, существенным недостатком представляется отсутствие комплексных научных разработок, касающихся реализации функций государства в деятельности его органов. Названное обстоятельство обусловило выбор темы диссертационного исследования, охватывающего теоретические и практические аспекты проблем, возникающих при реализации экологической функции государства в деятельности Национального собрания, в первую очередь по изданию законов, содержащих экологические нормы. Главное внимание обращается при этом на всесторонний, комплексный подход к указанным вопросам, взаимосвязь и взаимообусловленность различных факторов, предопределяющих эффективность деятельности Парламента в рассматриваемой сфере.
В главе 2 «Социально-правовая сущность реализации экологической функции государства в законодательной деятельности» указывается, что властное направленное преобразующее воздействие государства на сравнительно однородные сферы общественных отношений в целях достижения объективно либо субъективно определенных результатов составляет содержание функции государства. Содержание функции обусловлено целью, к которой стремится данное общество в процессе своего развития, и поэтому во многом определяется типом и формой государства, а также претерпевает значительное воздействие субъективного фактора. Содержание функций находит выражение в общеобязательных велениях и проявляется в деятельности практически всех звеньев аппарата управления. Поэтому рассматриваемое явление отражает сущность государства, его социальное назначение.
Экологическая функция государства реализуется в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду посредством улучшения условий жизни, охраны и восстановления природных богатств, возмещения вреда, причиненного нарушением этого права. Для достижения указанных целей и решения соответствующих задач оказывается государственное властное воздействие на процессы природопользования и охраны окружающей среды путем осуществления правовых и организационных мер. К ним можно отнести следующие: наделение государства правомочиями собственника всех видов природных ресурсов, в том числе земель сельскохозяйственного назначения; проведение системы мероприятий по охране окружающей среды, объектов живой и неживой природы, особо охраняемых природных территорий; осуществление государственного контроля за состоянием окружающей среды, охраной и использованием природных ресурсов, безопасностью промышленной и сельскохозяйственной продукции для окружающей среды и здоровья населения; проведение государственной экологической экспертизы проектируемых, строящихся и эксплуатируемых хозяйственных объектов; привлечение к делу охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием широких слоев населения, общественных объединений и движений; внедрение экономического механизма обеспечения охраны окружающей среды; применение мер гражданской, уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения, обеспечение условий для возмещения потерь виновными в загрязнении окружающей среды на внутригосударственном и межгосударственном уровнях; участие Республики Беларусь в решении глобальных экологических проблем.
Законотворческая деятельность в сфере природопользования и охраны окружающей среды и управленческая деятельность, направленная на обеспечение государством исполнения всеми субъектами общественных отношений соответствующих норм законодательных актов, представляют собой основные элементы разноуровневого, но целостного процесса реализации единой экологической функции государства. Главное назначение функции законодательного регулирования рассматриваемых отношений заключается в закреплении в актах наибольшей юридической силы государственной политики в сфере реализации экологической функции.
Роль функции законодательного регулирования отношений природопользования и охраны окружающей среды состоит в установлении правовых основ осуществления указанных общественных отношений, деятельности законоисполнитель-ных государственных органов, в том числе деятельности по изданию подзаконных нормативных правовых актов. Основополагающей для регулирования экологических отношений в Республике Беларусь является норма ст. 46 Конституции, предусматривающая, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды. Термин «благоприятная окружающая среда» подразумевает такое состояние
окружающей среды, при котором возможны достойная жизнь и хорошее здоровье человека при его нормальном образе жизни. Основным Законом в качестве конституционной гарантии на охрану здоровья прямо предусмотрены в числе иных мер и меры по оздоровлению окружающей среды (ст. 45 Конституции). Указанные конституционные положения как базовые для экологических правоотношений, должны быть конкретизированы в законах Республики Беларусь.
Провозглашенному праву каждого на благоприятную окружающую среду
корреспондирует обязанность,, вытекающая из нормы ст. 55 Конституции о том,-что-
охрана природной среды - долг каждого. Обязанность охраны естественной среды обитания человека, адресованная всем, кто находится на территории Республики Беларусь, требует высокой моральной ответственности за качество принимаемых экологически значимых решений, так как природная среда - всеобщее условие жизнедеятельности, и ее негативное изменение имеет значение для всех участников правоотношений. Ухудшение благоприятных параметров окружающей среды влечет нарушение конституционных прав иных участников правоотношений. Правовые экологические нормы, закрепленные в Конституции, реализуются в рамках ее общих норм, что в значительной степени предопределяется местом и ролью Основного Закона в системе источников права Республики Беларусь, а также характером законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов как комплексной отрасли права. Конституционно определенным субъектом издания законов в экологической сфере является Парламент.
Глава 3 «Организационно-правовой механизм реализации Парламентом Республики Беларусь экологической функции государства» посвящена исследованию условий, определяющих правовой статус Парламента в системе высших органов государства, которые, как правило, находят свое выражение в особенностях законодательной процедуры, а также условий, определяющих объем и направленность регулирования законами экологических отношений. Полномочия Национального собрания реализуются на основе разграничения соответствующей компетенции его палат в формах и пределах, определенных Конституцией и законодательными актами, а также регламентами палат Парламента. Отмечается, что законодательная деятельность по изданию экологических законов является сложным, строго формализованным, многоэтапным процессом, основанным на вышеназванных нормах Конституции, обеспечивающим выполнение основных принципов законотворческого процесса. Движущим началом законотворчества в указанной сфере являются значимые социальные интересы, направленные на правовую формализацию экологических потребностей общества и государства, находящихся в рамках содержания экологической функции.
В законодательном процессе выполняются задачи, стоящие перед Национальным собранием в сфере реализации экологической функции государства. При этом представительный характер Парламента и демократичный характер законодательного процесса в значительной степени должны обеспечивать выработку пра-
вильных и взвешенных решений по принятию экологически ориентированных законов. Существенным резервом экологизации законодательства Республики Беларусь могло бы быть введение обязательной экспертизы всех без исключения рассматриваемых законопроектов на предмет соответствия их экологическим требованиям.
В главе 4 «Закон как основная правовая форма реализации Парламентом Республики Беларусь экологической функции государства» подчеркивается, что экологические нормы законов являются основополагающими элементами отрасли экологического права, обладающей специфическими функциями, системным построением и предусматривающей специальные способы правового воздействия на субъектов экологических отношений. При этом эколого-правовые нормы, как и нормы иных отраслей права, призваны определять общеобязательные правила поведения субъектов общественных отношений. Они охраняются государством посредством контроля за их соблюдением и применения мер ответственности за их нарушение.
Одной из главных характеристик экологического права как отрасли права является его комплексность. С осознанием необходимости первоочередного решения экологических проблем повышается уровень экологизации законодательства. В этом процессе особая роль принадлежит таким источникам экологического права, как законы. На законодательном уровне определяются основы взаимодействия общества и природы, согласно положениям законов решаются экологические проблемы, возникающие в различных сферах общественных отношений, регулируемых соответствующими отраслями права. При этом законы как источники экологического права в целях их комплексного изучения могут быть классифицированы по различным основаниям.
С формальной точки зрения законодательная деятельность должна рассматриваться как процесс издания актов высшей юридической силы Парламентом, Президентом, а также путем референдума. Однако при изучении совокупности законодательных актов становится очевидным, что в области регулирования экологических отношений главное место принадлежит актам, принимаемым Парламентом. При этом предметом законов могут быть отдельные виды отношений в экологически значимой сфере (например, отношения по охране окружающей среды) либо отношения в иных сферах деятельности, при регулировании которых определяются экологические требования к их участникам.
Актуальной является проблема целенаправленного научно обоснованного подхода к проблеме совершенствования системы законодательных актов Республики Беларусь в области экологии в целом, как совокупности нормативных правовых актов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды, отношения в области рационального природопользования и другие аспекты взаимодействия природы и общества. При этом деятельность по изданию экологически ориентированных законов, как и деятельность по изданию иных актов законодательства, независимо от их юридической силы должна осуществляться в соответствии с научно вырабо-
тайной единой концепцией. Согласно Конституции задача охраны и восстановления окружающей среды как естественной среды обитания человека выражает единство конечной цели государственного регулирования рационального использования природных ресурсов с конечной целью издания иных природоохранных нормативных правовых актов, в частности, направленных на предупреждение вредных антропогенных воздействий в связи с осуществлением хозяйственной и иной деятельности, сохранения природных комплексов и экосистем, отдельных видов животных
и растений. ___________
Оптимальный объем и научно обоснованная направленность законодательного регулирования являются необходимым условием развития экологического законодательства Республики Беларусь, а также предпосылкой успешной реализации экологической функции государства.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование приводит к следующим выводам и заключениям, учет которых обеспечит оптимизацию реализации экологической функции государства в деятельности Парламента.
1. Целью реализации экологической функции государства является обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду. Достижение указанной цели видится возможным посредством улучшения естественных условий жизнедеятельности, охраны и восстановления природных богатств, обеспечения возмещения реального вреда, причиненного в связи с наличием неблагоприятных параметров среды обитания человека на основе осуществления правовых и организационных мер направленного воздействия на процессы природопользования и охраны окружающей среды. К таким мерам относятся: осуществление государством правомочий собственника всех видов природных ресурсов, в том числе земель сельскохозяйственного назначения; охрана и восстановление окружающей среды, объектов живой и неживой природы, особо охраняемых природных территорий; государственный контроль за состоянием окружающей среды, рациональным использованием природных ресурсов, качеством продуктов питания, безопасностью промышленной и сельскохозяйственной продукции для окружающей среды и здоровья населения; многоступенчатая государственная экологическая экспертиза проектируемых, строящихся и эксплуатируемых хозяйственных объектов; привлечение к делу охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием населения, общественных объединений и движений; экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды; установление гражданской, уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения; обеспечение условий для возмещения потерь в связи с загрязнением окружающей среды; участие Республики Беларусь в решении глобальных экологических проблем [1].
2. Именно в рамках функции законодательного регулирования осуществля-
ется издание основополагающих норм в экологической сфере. Законодательная деятельность Парламента является основным элементом содержания функции законодательного регулирования, направленной на издание актов высшей юридической силы, закрепляющих систему экологических приоритетов и принципов, а также систему правовых мер по их обеспечению и охране. При этом эффективность реализации экологической функции государства представительным и законодательным органом обусловлена факторами, определяющими его правовой статус в системе высших государственных органов, которые, как правило, находят свое выражение в особенностях законодательной процедуры, а также факторами, определяющими объем и направленность регулирования законами Республики Беларусь экологических отношений [2; 6].
3. Реализация экологической функции государства Парламентом в соответствии со специальными экологическими нормами, закрепленными в Конституции, осуществляется в рамках ее общих норм, что в значительной степени предопределяется местом и ролью Конституции в системе источников права Республики Беларусь, а также характером законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов как комплексной отрасли права. Конституция, являясь источником права Республики Беларусь в целом, как источник правового регулирования экологических отношений характеризуется закреплением принципов и норм, имеющих общий правоустанавливающий характер для всех сфер общественных отношений, а также специальных экологических принципов и норм, предопределяющих развитие экологических отношений либо непосредственно направленных на создание основ правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, в том числе отношений собственности на природные ресурсы. Основополагающими конституционными принципами правовой концепции реализации экологических отношений являются принципы, вытекающие из ст. I Конституции, которые определяют, что Республика Беларусь является демократическим социальным правовым государством. Содержание провозглашенных общих принципов раскрывается в соответствующих положениях Конституции, в том числе находит свое преломление в специальных экологических нормах. При этом разделение государственной власти в Республике Беларусь на законодательную, исполнительную и судебную ветви как принцип правового государства, закрепленный в ст. 6 Конституции, лежит в основе разграничения компетенции уполномоченных органов по реализации задач в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов [5].
4. При взаимодействии с другими органами и организациями Национальное собрание самостоятельно осуществляет свои полномочия в области реализации экологической функции государства. Процесс принятия законов в Парламенте является строго формализованной процедурой. Законодательный процесс по принятию экологически значимых законов на разных его этапах должен обеспечивать выявление и учет мнений всех заинтересованных государственных органов, обще-
ственных организаций, граждан, которые оказывают непосредственное влияние на формирование текста принимаемого закона. Целью совершенствования законодательной процедуры рассмотрения экологических законопроектов должно быть прежде всего обеспечение комплексного и всестороннего подхода к решениям, принимаемым Парламентом в соответствии с его ролью как представительного органа государственной власти [2; 4].
5. Экологическое законодательство, основанное на нормах соответствую___щих-законов,—в должной мере не обеспечивает создание правовых"условий для
научно обоснованного подхода к решению проблем охраны окружающей среды и рационального природопользования, в том числе для осуществления мероприятий по охране и восстановлению нарушенных природных систем, реализации конституционных прав граждан на возмещение экологического вреда и соответствующего материального ущерба, компенсации морального вреда, нанесенного экологи чески неправомерными действиями, создания надлежащего экологического пра вопорядка в Республике Беларусь.
Формирование системы законодательных актов в сфере экологии, как и системы экологического законодательства, требует целенаправленного подхода, основанного на субъективном осознании законодателем необходимости преобразования имеющихся экологических реалий в соответствии с содержанием экологической функции государства. При этом основополагающие вопросы реализации экологических отношений должны регулироваться законами, а не другими нормативными правовыми актами.
Деятельность по изданию экологически ориентированных законов, как и деятельность по изданию иных актов законодательства, независимо от их уровня должна осуществляться в соответствии с научно выработанной единой концепцией. В основе указанной концепции должен находиться соответствующий принцип, который закреплен в Основном Законе как норма о том, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Конституционной гарантией указанных прав является осуществление государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды [5; 7].
Роль экологического права как комплексной отрасли должна выражаться во взаимодействии с иными отраслями права, в том числе посредством проведения обязательной экспертизы экологически значимых норм законодательства.
Для формирования современного законодательства об окружающей среде и рациональном природопользовании принципиальным является вопрос полноты государственного регулирования.
Поскольку отношения в области охраны окружающей среды и рационального природопользования имеют сложный, многогранный характер, то без четко го уяснения задач и целей издания закона невозможно охватить всю требуемую совокупность общественных отношений [3; 4].
Учет указанных выводов и предложений в практике законодательного регулирования экологических отношений в значительной степени позволит повысить эффективность реализации экологической функции государства в законодательной деятельности Парламента.
СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Карпович H.A. Экологическая функция в системе функций государства // Вестн. молодеж. науч. общества. - 2000. — №1. -С.65-74.
2. Карпович H.A. Законодательная деятельность как форма реализации экологической функции государства // Вестн. молодеж. науч. общества. - 2000. - №2. -С.79-85.
3. Карпович H.A. Формирование экологического законодательства Республики Беларусь // Информ. бюл. Администрации Президента Респ. Беларусь. - 2000. -№6 (49). -С.80-86.
4. Карпович H.A. Глобальный экологический кризис как реальность сегодняшнего дня // Мир: события, факты, комментарии: Информ.-аналит. бюл. - 2000. -№5(8). -С.9-14.
5. Карпов1ч H.A. Канстытуцыя Рэспублш Беларусь як крышца прававога рэгулявання экалапчных адносш // Becni Нац. акад. навук Беларусь - 2000. - № 3. -С.22-28.
6. Карпович H.A. Соотношение экологической функции государства с функциями законодательного регулирования и государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды // Вестн. молодеж. науч. общества. -2000. - №3. - С.97-103.
7. Карпович H.A. О развитии экологического законодательства в период осуществления экономических реформ в Республике Беларусь // Правовое обеспечение экономических реформ в Республике Беларусь: Тез. докл. междунар. науч. -практич. конф. / Бел. гос. экон. ун-т; Под общ. ред. В.Г.Тихини. - Минск, 2000. - С. 132-133.
РЕЗЮМЕ
Карпович Наталья Александровна Реализация экологической функции государства в законодательной деятельности Парламента Республики Беларусь
Закон, законодательная деятельность, законодательный акт, законодатель--
ный процесс, Конституция, основные функции государства, охрана окружающей среды, Парламент, рациональное природопользование, система законодательства, функция, функция законодательного регулирования, экология, экологическая функция.
Объектом исследования является реализация экологической функции государства в процессе издания Парламентом экологически значимых законов. Предмет исследования включает нормы актов законодательства, в которых находят свое отражение содержание экологической функции государства и складывающиеся отношения по ее реализации. Предмет исследования также составляют законодательный процесс, место и роль экологических законов в правовой системе Республики Беларусь, имеющиеся в данной области научные достижения, идеи, практические материалы, иные данные, характеризующие объект исследования.
Цель работы состоит в уточнении порядка и условий реализации экологической функции государства в деятельности Парламента, анализе общих источников проблем, возникающих в процессе реализации экологической функции уполномоченными государственными органами, а также в разработке и обосновании теоретических основ, концептуальных положений, выводов и рекомендаций для их практической реализации в процессе издания экологически значимых законов.
Методология исследования основана на научных гипотезах, опытных данных о наиболее существенных закономерностях взаимодействия общества об и природы, их развитии и взаимообусловленности.
Диссертация является первым комплексным исследованием, в котором системно освещены теоретические и практические аспекты реализации экологической функции государства как одной из основных функций в деятельности его представительного и законодательного органа, в том числе в совокупности основных организационно-правовых проблем, встающих в ходе принятия экологических законов.
Полученные выводы и предложения могут быть применены субъектами права законодательной инициативы для оптимизации осуществления их права на внесение экологических законопроектов, иными субъектами законодательного процесса, при проведении научных исследований по проблемам экологического права, конституционного права, государственного права, а также в процессе преподавания курсов, предметом изучения которых являются соответствующие дисциплины.
РЭЗЮМЭ
Карпсшч Наталля Аляксандрауна Рэал1зацыя экалапчнай функцьп дзяржавы у заканадаучай дзейнасш Парламента РэспублЫ Беларусь
Закон, заканадаучая дзейнасць, заканадаучы акт, заканадаучы працэс, Канстытуцыя, асноуныя функцьп дзяржавы, ахова навакольнага асяроддзя, Парламент, рацыянальнае прыродакарыстанне, с1стэма заканадауства, функцыя, функция заканадаучага рэгулявання, экалопя, экалап'чная функция.
Аб'ектам даследавання з'яуляецца рэагнзацыя экалапчнай функцьп дзяржавы у працэсе выдання Парламентам экалапчна значных законау. Прадмет даследавання уключае нормы актау заканадауства, у ямх знаходзяць сваё адлюстраванне змест экалапчнай функцьй дзяржавы 1 адносшы па яе рэал1зацьп, ямя складваюцца. Прадмет даследавання таксама складаюць заканадаучы працэс, месца I роля экалапчных законау у прававой а'сгэме Рэспубл1к1 Беларусь, наяуныя у дадзенай гал1не навуковыя дасягненн1, \ДЭ1, практычныя матэрыялы, ¡ншыя даныя, як\я характарызуюць аб'ект даследавання.
Мэта працы заключаецца у вызиачэшп парадку 1 умоу рэал1зацьн экалаг1чнай функцьп дзяржавы у дзсйнасц1 Парламента, анал1зе агульных крышц праблем, як\я уз1пкаюць у працэсе рэал1зацьн экалаг1чнай функцьп упаунаважаным1 дзяржауным1 органам!, а таксама у распрацоуцы ! абгрунтаванн! тэарэтычных асноу, капцэптуальных палажэнняу, вывадау ! рэкамендацый для ¡х практычнай рэал!зацьп у працэсе выдання экалапчна значных законау.
Метадалопя даследавання заснавана на навуковых ппотэзах, доследных даных аб найбольш значных заканамернасцях узаемадзеяння грамадства ! прыроды, ¡х разв!цц1! узаемаабумоуленасщ.
Дысертацыя з'яуляецца першым комплексным даследаваннем, у ямм с!стэмна асветлены тэарэтычныя ! практычныя аспекты рэал!зацьн экалаг!чнай функцьп дзяржавы як адной з яе асноуных функцый у дзейнасц! яе прадстаушчага ! заканадаучага органа, у тым л1ку сукупнасц! асноуных аргашзацыйна-прававых праблем, як\я уз1пкающ. пры прыняцщ экалапчных законау.
Атрыманыя вывады ! прапановы могуць прымяняцца суб'ектам! права заканадаучай ¡гпцыятывы з мэтай аптым!зацьп ажыццяулення !х права на унясенне экалаг!чных законапраектау, ¡ншым! суб'ектам! заканадаучага працэсу, пры правядзенш навуковых даследаванняу па праблемах экалаг!чнага права, канстытуцыйнага права, дзяржаунага права, а таксама у працэсе выкладання курсау, предметам як!х з'яуляюцца адпаведныя дысцыпл!ны.
SUMMARU
Natalya Aleksandrowna Karpowich Implementation of an ecological function of the state in statutiry activity of Parliament of Republic Belarus
The law, statutory activity, legislative act, legislative process, Constitution, function of statutory regulation, environmental, Parliament, rational management of nature, system of the local law, function, trial functions of the state, ecological function, ecology.
Object of research is the implementation of an ecological function of the state during issuing by Parliament of the ecological significant laws. The object of research actuates the norms of the acts of the local law, in which one finds the reflection the contents of an ecological function of the state and piling relations on its implementation. The object of research also is made legislative process, place and role of ecological laws in legal system of Republic Belarus, by scientific achievements, available in the given area, ideas, practical materials, diverse data describing object of research.
The purpose of activity consists in finding - out about and conditions of implementation of an ecological function of the state in activity of Parliament, analysis of general sources of problems arising during implementation of an ecological function of the state by his authorized bodies, and also in mining and substantiation of fundamental theory, conceptual rules, conclusions and guidelines for their practical implementation during issuing the ecological significant laws.
The methodology of research grounded on available hypotheses, test datas about the most essential legitimacies of interplay of the society and nature, their development and interconditionality.
The thesis is the maiden complex research, in which one the idealized and practical aspects of implementation of an ecological function of the state, as by one of trial functions, in activity of his body of legislation, including set of the main organization-legal problems rising during acceptance of ecological laws are system lighted.
The obtained conclusions and proposals can be applied by the subjects of law of the legislative leadership for optimization of their right on depositing of the ecological bills, diverse subjects of legislative process, at realization of scientific researches on problems of the ecological right, constitutional law, state law, and also during teaching of courses, a subject of analysis which one are the applicable disciplines.
