АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реализация права граждан на равный доступ к государственной слежбе конституционной и административно-правовой анализ»
SI,(il - CIIMK'IV
.чл::к \ :i.4,).ii.in mini tri ci in ni:.'i im.iii .i.) moimi. V .111111:4.11111.1 1:11 1111)11:11!.Willi
i 1: (I .1 ф a (I o i \
oiiimIii .10 mi 1 1:11 и и 11 и vu :oiu:<lii .10111111 i i:il i.111 иiiui 1: miin.iriicdn \ .ioiiii.hii.kIi:) 1.10 1 •.iHH'ilii 0011 пони л 1111 ли им - TO'OO'Zl 4 isoH'iiii'.itiinii j
i .lili'VIIV 1.!<М!()И\<Ш-()ШМП V«11. iHSIHIVl V II
iii4iiiionti\ i иия())1 :;iM.MC\ir.) noiuriH 1,>аМ л )(> i .>; Il\IЛ(Я, IIIMIUIV«! \ II IIVlDKVd.l VHVJII KllllVÍIur\ M
i : 11 : i ■ )111 -11.11 : j i 1:1111 .11: | \ || Ш »IO.W ).! 11
a::
ii.mihi i \(l \i:ni:dn ::ц
Работ выполнена 11:1 кафедре государственною управлении и прапонш о обеспечения Iосударствспной службы Российском академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководи гель - доктор юридических ниук
Кул на: Мамед-Иаша Руфитович
Официальные оппоненты: - доктор юридических паук, профессор
Елисеев Борис Петрович - кандидат юридических наук, ¡аслулсешши юрист Российский Федерации Рожко Иван Николаевич
Недутаи организации - Московский государственный
социальный университет, кафедра конституционного, административного и муниципального нрава.
Защита состощеи 17 декабри 1998 года в 16 час. на злееда диссертационного совета Д - 151.04.27 но юридическим наукам н Росснйс академии государственной службы при Президенте Российской Федерации адресу: 117606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корн. 1, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться на кафедре государствен!! управления и правового обеспечения государственной службы (корн. 1, ауд. 231 Автореферат разослан 17 ноябри 1998 юда.
Ученый секретарь диссертационного совета
II.М. Казанцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Действие принятой всенародным голосованием Конституции Российской Федерации 1993 года ставит в центр жизнедеятельности общества, наряду с другими, проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в области государственной службы. В соответствие со ст. 32 ч. 4 "Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе"1 каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без установленных законом ограничений имеет право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе.
Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российской государственности, урегулирования отношений на уровнях "гражданин - государство", "органы власти - личность государственного служащего", "гражданин - должностные лица государственного аппарата".
Безусловно, все это разные плоскости единой проблемы комплексной реализации права граждан на равнодоступность государственной службы. Конституционные и административно-правовые решения анализируемой проблематики в целом отражают демократическую природу России. Они в значительной мере предопределяют доступность гражданам государственной службы, огромный потенциал предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей в рассматриваемой сфере.
Конституция Российской Федесвдит.
- М„ 1598.
Состояние научной разработки проблемы. Надо отметить, что многоплановая тема развития государственной службы v положения в ней государственного служащего находилась v находится в центре внимания научно-теоретических, правоведче-ских и социологических исследований. В разработку различных ее аспектов внесли вклад известные русские юристы, ученые деятели науки: H.A. Бердяев, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Н.М Коркунов, современные ученые-юристы С.С. Алексеев, Г.В Атаманчук, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Вишняков В.Г., В.Н. Гулиев Д.А. Керимов, O.E. Кутафин, Е.А. Лукашова, Г.В. Мальцев, Т.Д Матвеева, О.О. Миронов, М.С. Строгович, Б.Н. Топорнин, В.А Туманов и другие.
Основные идеи административно-правового направлена исследования статуса государственного служащего сформулиро ваны в публикациях Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина В.М. Манохина, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, И.Н. Рожко i др. Ряд ученых, признавая публично-правовой характер государ ственной службы, рассматривают ее с позиций как администра тивного, так и трудового права. К ним относятся А.М. Куренной Б.М. Лазарев, Ю.А. Розенбаум, Ю.А. Старилов, Д.М. Овсянко i др. Интересные идеи в данную проблематику внесены Н.И Глазуновой, В.Н. Ивановым, А.И. Ионовой, Н.М. Казанцевым, Е.В Охотским, В.И. Патрушевым и другими учеными.
В условиях строительства демократической России возник ли новые вопросы правового решения проблемы доступ ноет государственной службы гражданам Российской Федерации. П существу предстоит разработать новую концепцию реализаци конституционного права граждан на равный доступ к государст венной службе, учитывая практику большинства государств.
Анализ данного права в значительной мере обусловлен и современным мышлением, развивающим гуманистическую сущность прав человека, в том числе его творческую роль в формировании рыночной экономики и правового государства. Перечисленные и другие обстоятельства оказали решающее влияние на выбор темы диссертационного исследования, предопределили его теоретическое содержание и практическую направленность.
Объект исследования составили общественные отношения, возникающие по поводу и в сфере реализации права на равный доступ граждан к государственной службе, нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также механизмы равнодоступности службы, ее защиты.
Предмет исследования образуют формы и процедуры осуществления права граждан на равный доступ к государственной службе, закрепленные в теоретических работах, законодательстве и практике государственного аппарата.
Отсюда вытекают цель и задачи исследования. Цель состоит в том, чтобы на основе достижений юридической науки последних лет, их критического анализа разработать современные подходы к реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, раскрыть его природу, степень обусловленности становлением гражданского общества; пути обогащения этого демократического права системой гарантий, механизмами их реализации, охраны, гармоничного сочетания с обязанностями и ответственностью перед обществом и государством.
В работе ставятся следующие задачи:
- раскрыть содержание права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, показать условия и факторы его практической реализации;
- осветить вопросы профессиональной подготовленности граждан различных социальных групп к занятию государственных должностей в органах государственной власти; формирования у них правовой культуры, уважительного отношения к законам и правопорядку; активной жизненной позиции;
- показать современные правовые механизмы реализации и защиты права граждан на равный доступ к государственной службе, в том числе и с точки зрения их демократизма.
Методология научного анализа темы. Исследование выполнено на основе диалектической методологии с использованием исторического, сравнительно-правового, системно-структурного, конкретно-социологического, формально-логического и юридического подходов. Нормативная часть диссертации включает положения Конституции Российской Федерации и текущего законодательства, международные пакты о правах человека. Эмпирическую базу работы составили архивные данные, материалы социологических исследований, проведенных с участием диссертанта.
Исходя из российской практики, опыта Великобритании, Канады, КНР, Польши, США, Франции, ФРГ, изучены и обобщены обширные источники реализации прав граждан на равный доступ к государственной службе и информация о правонарушениях в этой сфере. Это позволило раскрыть основные направления и пути приращения потенциала демократизации государственного аппарата.
При проведении исследования диссертант использовал достижения философской, обществгнно-политической, юридиче-
ской, исторической, педагогической и других наук в той степени, в какой они затрагивают различные аспекты конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, формирование мировоззрения, правовой культуры и высокого правосознания государственных служащих.
Научная новизна исследования заключается в раскрытии содержания и организационно-правовых механизмов реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе в условиях современной России. На защиту вынесены следующие выводы, рекомендации и предложения:
- конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе представляет собой урегулированную правом возможность претендовать на государственную должность и замещение ее в соответствии с профессиональной подготовкой, опытом и уровнем собственного развития;
- содержание конституционного права на равный доступ к государственной службе и механизмы его практической реализации закреплены в системе законов и иных нормативных правовых актов, определяющих правовой статус и функционирование государственной службы Российской Федерации; необходимо соответствие конституционного права и административно-правовых процедур его осуществления, законодательная гаран-тированность данного права;
- система административно-правовых институтов, обеспечивающих равный доступ граждан на государственную службу, должна включать в себя: справедливую оценку уровня качеств и подготовки кандидатов на государственную службу; законодательное определение ограничений при поступлении на государственную службу; четкую квалификационную характеристику государственных должностей с тем, чтобы конституционное
право связывалось с эффективностью исполнения последних; основания судебной защиты претендентов на замещение государственных должностей;
- особое значение в обеспечении конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе принадлежит правовым технологиям, соединяющим интересы граждан и органов государственной власти, права и свободы, с одной стороны, обязанности и ответственность, с другой, уровень подготовки с требованиями по должности, интенсивность развития с карьерой, качество исполнения должностей со стимулированием за это, а также решающим другие вопросы государственной службы. Тем более, что нельзя процессы, происходящие в государственной службе, рассматривать изолированно от процессов в обществе. Последние глубоко влияют на реализацию рассматриваемого конституционного права;
- конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе получает специфическое преломление в государственной службе субъектов Российской Федерации. В ряде из них нормативно и практически действуют разные ограничения, усложняющие для некоторых категорий граждан реализацию их конституционного права на равный доступ к государственной службе. В то же время судебные механизмы защиты такого права порой недостаточны. Актуально усиление роли органов конституционного правосудия за обеспечением прав и свобор граждан в области государственной службы.
Научная и практическая значимость работы. В диссертации исследуются проблемы осуществления важного вида правоотношений - реализация, защита и охрана конституционного праве граждан на равный доступ к государственной службе. Это позво ляет проследить характер и глубину процессов демократизацм
российского государственного аппарата, проанализировать происходящие здесь перемены, обнаружить позитивные и негативные изменения, зафиксировать определенные тенденции.
Разработка диссертантом концепции правового статуса гражданина-кандидата на государственную службу выходит на решение вопросов развития основ правового положения человека и гражданина в государственном аппарате, на взаимосвязи этого аппарата и общества и в конечном счете - на проблемы рациональности и эффективности государственной власти.
Исследование имеет определенное значение для совершенствования учебного процесса в академиях государственной службы, высших юридических учебных заведениях, для обогащения содержания и форм распространения правовых знаний среди различных социальных групп.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Результаты исследования отражены в публикациях диссертанта, используются при составлении и чтении учебных курсов "Административное право", "Государственная служба" и "Правовое обеспечение государственной службы" в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и Центре переподготовки кадров Московской области. Они изложены автором на проблемных семинарах РАГС, в аналитических материалах, издаваемых аппаратом Московской областной Думы.
Структура диссертации включает введение, три главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных правовых актов и научной литературы, приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во ВВЕДЕНИИ обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи диссертации, методология анализа, характеризуется разработанность проблемы, излагаются научная новизна, практическая значимость и апробирован-ность диссертации, формируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - "Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе: сущность реализации и методология анализа" - посвящена, в одном направлении, исследованию содержания и действия данного права как предмета конституционного и административного регулирования, а в другом, -анализу форм и методов участия граждан в практической реализации государственно-служебных отношений. Речь идет о конституционно-правовом установлении государственной службы, осуществляемом в форме равнодоступности государственных должностей для граждан России и реализуемом посредством отношений и процедур, форм и методов участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности.
В диссертации раскрывается право и статус граждан-участников отношений, определенных в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 32, ч. 4) Конституции Российской Федерации и соответствующих главах конституций и уставов субъектов Федерации. Здесь зафиксировано вступление России на демократический путь развития и возможности гражданина в управлении делами государства.
На многочисленных примерах показано, как в процессе реализации законодательства о государственной службе закладываются основы действия права граждан на равный доступ к
государственной службе. Обосновывается необходимость принятия федеральных законов прямого действия: о денежном содержании, пенсионном обеспечении, дисциплинарной ответственности и другие. Разрабатываются особенности принципов правового регулирования, реализации и защиты права граждан на равный доступ к государственной службе, демократические институты их обеспечения. Раскрытие этих принципов и институтов достигается в работе путем исследования сущности и направлений реформирования государственной службы, обоснования теоретической модели укрепления конституционных основ правового статуса лиц, поступающих на государственную службу. По мнению диссертанта, предлагаемая модель может быть успешно конкретизирована и закреплена в текущем законодательстве, неразвитость и пробельность которого осложняет предъявление необходимых требований к соискателям государственных должностей.
Приоритетное значение имеют также дополнения норм законодательства, регулирующих отношения на уровне "граждане -государственная служба - субъект Федерации". Важно сделать^ более публичными и доступными гражданам федеральные и региональные законы, закрепляющие права граждан при поступлении на государственную службу. Надо учитывать, что основная часть государственных служащих России сосредоточена не в федеральных структурах власти, а в субъектах Федерации. И здесь особо актуально идентичное, согласованное правовое регулирование с тем, чтобы специфические особенности тех или иных субъектов Федерации не нарушали конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе. Ведь Конституция Российской Федерации (ст. 15, ч. 1) имеет прямое действие и применяется на всей территории России. Существуют
пределы специфики правового регулирования на разных уровнях, которые определяются правовым статусом человека и гражданина.. Никто, нигде и ни при каких условиях не имеет права переходить через такой предел и ущемлять права и свободы человека и гражданина. Эта правовая аксиома, которая, однако, в нашем нормотворчестве усваивается с трудом. Отсюда - и нарушения рассматриваемого конституционного права.
В работе сделан вывод о том, что предварительный отбор кандидатов на государственные должности должен осуществляться компетентными органами после соответствующего уведомления о вакантных должностях и проведения испытания (экзаменов, например, в Великобритании) или тестирования (Канада), конкурса (Россия, Франция), проверки компетентности претендентов, их личных качеств (КНР), а также применения испытательного срока и конкретных условий допуска к государственным должностям (Великобритания, КНР и др.).
Диссертант полагает, что реализация права граждан на профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов представляет собой одну из функций государственной службы в правовом государстве. Она заключается в приведении объема и содержания всей совокупности прав и обязанностей граждан-участников процесса поступления на государственную службу в полное соответствие с требованиями государственного управления на определенном этапе исторического развития.
Исследуя федеральные и региональные нормы о государственной службе, автор выявляет как позитивные моменты, так и недостатки, и, в частности, пробелы, коллизии в законодательстве, ведущие к трудностям в правоприменительной практику.
Кризис в политической, экономической и социальной сферах, отсутствие полноценного федерального ведомства государственной службы отрицательно сказываются не только на положении личности, регламентации ее отношений с государственным аппаратом, но и на трактовке концептуальных вопросов статуса государственного служащего. Очевидна необходимость в критической оценке прежних разработок, затрагивающих конституционные и административно-правовые основы такого статуса, и в выходе на новые рубежи исследования названного публичного социально-правового института. Исходные позиции современной концепции правового статуса граждан, поступающих на государственную службу, определяются тем, что существуют объективные условия для всестороннего и полного регулирования отношений между гражданами и государством, его органами по форме и содержанию. В первую очередь, среди них обращается внимание на гуманизацию правовой политики государства в области прав личности и граждан, отвечающую уровню преобразований, происходящих в общественной жизни. Предлагается введение института научной экспертизы внесенных на рассмотрение органов представительной власти проектов законов, затрагивающих право граждан на равный доступ к профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Подчеркивается необходимость' уважения прав и достоинства граждан, поступающих и работающих в системе государственной службы, установления социальной справедливости в их взаимоотношениях с другими индивидуумами и органами государства. , К этому, на взгляд автора, сводятся наиболее существенные изменения правового статуса гражданина как кандидата, будущего государственного служащего. Они должны найти
воплощение и в конституционном законодательстве, и в нормах административного права, и в трудовом законодательстве. В диссертации уделено также первостепенное внимание действию Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации"1 с точки зрения его влияния на реализацию граиоданами их конституционного права на равный доступ к государственной службе.
Очевидным является комплексность подхода к рационализации механизмов и процедур поступления на государственную службу, их правовое обеспечение и доступность гражданам. Отныне недостаточно трактовать понятие, структуру правового положения личности как совокупность прав и обязанностей, предоставленных субъекту определенного вида правоотношений. Безусловно, названные слагаемые важны и необходимы в статусе государственного служащего, но не исчерпывают его. В диссертации обоснован вывод о том, что упомянутая структура должна включать в себя и такие элементы, как гражданство, дееспособность, подготовленность к реализации полномочий, гарантии прав и законных интересов, ответственность государства, его органов, должностных лиц за невыполнение (нарушение) обязанностей по осуществлению тех или иных элементов правового статуса граждан, поступающих на государственную службу.
По мнению диссертанта, статус граждан, реализующих свое право на равный доступ к государственной службе - это урегулированная конституционным и текущим законодательством система отношений между гражданами и органами государственной власти. Наделение гражданина этим правом и возложение на него соответствующих обязанностей составляют предпосылку
' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
выражения им своей общественной сущности через свободу воли, возможность делать достоянием общества и государства свои мысли, убеждения и суждения о состоянии государственного управления. Достижение данной цели требует взаимодействия всех слагаемых структуры правового статуса, которая охватывает основные виды правового положения граждан. Суть одного из них зафиксирована в конституциях, определяющих основы правового положения человека и гражданина, а другая - в организации государственной службы и правовом положении государственного служащего. Не менее важным является недопустимость постоянно неработающих норм, нетворческого отношения к использованию элементов правового положения всех участников государственно-служебных отношений.
Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе определяет исходное, основополагающее состояние личности, включая в себя комплекс политических, социальных, правовых и иных возможностей, которыми потенциально располагает она в отношениях с государством, его органами. В таком понимании правовой статус лица, поступающего на службу государству, является показателем реализации свободы личности, ее ценности в обществе, закрепляемой нормами конституционного, административного и иных отраслей законодательства. В этой связи диссертант рассматривает равнодоступность государственной службы как многоплановое правовое явление. Без этого невозможно полно и четко исследовать и понять статус государственного служащего в различных сферах общественной и государственной жизни.
Во второй главе - "Провозглашенность и реальность равного доступа граждан к государственной службе в Российской Федерации" - анализируются законность и правопорядок как
предпосылки реализации данного права, изменение нормативной базы его действия в условиях рынка труда и административных преобразований; рациональность правового регулирования доступности гражданам государственной службы.
В диссертации раскрываются принципы поступления граждан на государственную службу: законность, справедливость, уважение прав и достоинств личности, ответственность. Только режим законности и прочный правопорядок могут обеспечить необходимые условия для урегулирования таких взаимоотношений. На примере защиты свободы граждан при проведении конкурса на вакантные государственные должности показаны связи законности и правопорядка с различными структурными элементами правового статуса кандидата на государственную службу. Среди этих элементов - права, интересы, гарантии, ограничения по закону, обязанности, ответственность и т.д. Например, в Польше - это состояние здоровья, обладание "безупречным характером", прохождение стажировки и др. Автором ставится вопрос о разработке основ правовой защиты доступа граждан РФ к государственной службе. Выдвигается идея взаимосвязи фактов и проявлений недоступности гражданам государственной службы с правовым нигилизмом в деятельности органов государственной власти.
Законность, правопорядок благоприятствуют демократизации и гуманизации отношений равнодоступности, совершенствованию механизма защиты права гражданина на равный доступ к государственной службе. В то же время подчеркивается, что равный доступ означает лишь равенство "стартовых" возможностей. Во всем мире существует иерархия должностей и соответствующих "пирамид" должностных лиц. Именно режим законности обеспечивает гарантированные государством отсутствие дискри-
минации, обязательность для государственного служащего граяеданства РФ и защиту неприкосновенности граждан-участников правовых отношений равнодоступности, их имущества и жилища, тайны переписки и телеграфных сообщений. Повышению эффективности механизмов административно-правовой и судебной защиты права граждан на равный доступ к государственной службе способствует прокурорский надзор за правильным и единообразным исполнением законов, определяющих и закрепляющих правовой статус граждан на различных стадиях обеспечения им равнодоступности государственных должностей.
В работе особое место занимает обоснование целесообразности введения в научный оборот понятий "равенство возможностей при трудоустройстве", "организация и деятельность по защите права граждан на государственную службу". Речь идет о роли в этом процессе законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, одной из важнейших функций которых является исключение самой возможности искажения воли соискателей государственных должностей и злоупотреблений при замещении этих должностей, эффективное противодействие бюрократизму. На примере нормативных актов, регулирующих государственную службу в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятии, Саха (Якутии), в Воронежской и Московской областях, г. Москве выделяются наиболее надежные гарантии защиты конституционного права граждан на равный доступ к профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом указывается на невостребованность существующей системы правовой защиты в ряде субъектов Федерации.
Неукоснительное исполнение законов, соблюдение правового порядка, дисциплины предопределяются не только знанием законодательства, но и уровнем правовой культуры, правосознания граждан - участников государственно-служебных отношений. Все это во главу угла поставила практика обновления российского общества, в котором важное место занимают вопросы правомерного, законопослушного поведения тех граждан, которые намерены служить в государственном аппарате.
В работе обоснован вывод о повышении творческой роли права, закрепляющего статус будущего служащего, путем усиления парламентского контроля в сфере праводоступности государственной службы, координации действий гражданина и должностных лиц на основе принципов демократизма, гуманизма, равноправия, сочетания убеждения и принуждения.
Демократизм ничего общего не имеет с невыполнением обязанностей субъектов государственно-служебных отношений, вседозволенностью, проявлениями экстремизма, неуважительного отношения к исполнению законов, дисциплине, правопорядку, нормам морали. Их реализация и соблюдение охватываются не только конституционными правами граждан России, поступающих на государственную службу, но и международно-правовым механизмом действия гарантий прав человека. Здесь узконациональная трактовка отступает на второй план, ибо приоритет отдается международным юридическим документам.
Обязанность граждан на любом этапе подготовки к государственной службе использовать предоставленные им права и свободы таким путем, чтобы не нарушались интересы общества и других граждан (статьи 10, 14, 22 Федерального закона об основах государственной службы). Невыполнение названного долга и обязанности поводи I к конфликтам ме- сду действиями
гражданина и нормами права, то есть к противоправному, отклоняющемуся поведению. Поэтому процесс становления гражданского общества детерминирован в значительной мере развитием личности служащего, его участием в управлении, начиная от конкурса на замещение вакантной государственной должности, поступления, нахождения на службе и кончая обеспечением ее эффективности.
В диссертации существенное место отведено рассмотрению различных видов неправового поведения как граждан, реализующих право на доступ к государственной и муниципальной службам, так и отдельных органов управления субъектов Федерации, нарушающих законность, погрязших в коррупции и чиновничьем произволе. Выявляются связи равнодоступности государственной службы с борьбой граждан против бюрократизма, взяточничества и других наиболее тяжких отклонений государственных служащих от своих обязанностей, независимо от ранга или должностной группы.
В исследовании, исходя из требований статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (поступление на госслужбу) обосновываются научно-практические рекомендации, имеющие своей целью предупредить нарушения права граждан на равный доступ к государственной службе, повысить эффективность борьбы с противоправным поведением руководителей, обладающих правом приема. Наиболее значимые из рекомендаций следующие: разработать законодательные и иные правовые акты, направленные на обеспечение равной доступности гражданам государственной службы; улучшить содержание действующих законов, которые определяют физические и моральные качества госслужащих. Не менее необходимо конкретизировать в данной
сфере ту часть правового регулирования, которая связана с детализированием правоограничений, предусмотренных статьей 11 Федерального закона об основах государственной службы.
Административная реформа, намечаемая в России, требует укрепления единства прав и обязанностей, равно как и всего конституционного режима, повышения роли и авторитета законов, регулирующих различные сферы государственной службы и кадровой политики. С этой целью необходимо повысить авторитет судебных органов в системе институтов государственной власти, усилить правовую защищенность не только граждан, поступающих на госслужбу, но и самих государственных служащих этих органов.
Для поднятия роли и престижа государственной службы в I системе демократии предлагается разработать и принять наряду с Кодексом государственной службы, Федеральную программу борьбы с коррупцией на государственной службе и аналогичные программы в субъектах Федерации. Необходимо обеспечить, предупреждение рецидивной преступности. Чтобы на практике реализовать разнообразные социально-правовые, нравственные и материальные стимулы, которые благоприятствуют повышению профессионального мастерства, служебной активности работников управления, нужна высокая ответственность руководителей за надлежащее выполнение ими долга, обязанностей перед гражданами, поступающими на службу государству. Доказывается, что неукоснительному соблюдению законов, повышению политической и правовой культуры будет способствовать утверждение таких качеств граждан, как честность, принципиальность, неподкупность, преданность государственным интересам.
В работе обращается внимание на укрепление организационно-правовой основы правовоспитательной работы с начинаю-
щими государственными служащими, создание надлежащих условий для раскрытия их творческого потенциала. В связи с этим подчеркивается объективная необходимость повышения социально-правовой активности государственных и общественных институтов, формирующих правовую культуру и правосознание граждан, стремящихся заниматься профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Положения третьей главы - "Доступность гражданам государственной службы: проблемы правового закрепления и реализации" - раскрывают основы создания механизмов доступности и оптимизации системы применения права граждан на равный доступ к государственной службе, включая взаимосвязь правовой информации с ответственностью в действующей системе1. Доступность в данном аспекте означает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Подчеркивается, что правовая трактовка рассматриваемого вопроса никак не принижает значения государства, его авторитета как выразителя интереса общества и утвердившихся в нем отношений, касающихся регулирования права граждан на равный доступ к государственной службе. Достигается тем самым главная цель правового государства в гражданском обществе -обеспечение действительной свободы, охрана прав граждан самой государственной службой. Отсюда вытекает и неразрыв-
1 См.: Указы Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. (с последующими изменениями в 1994-1995 г.г.) "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе"; от 30 января 1993 г. " О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"; от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" .//Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №2. Ст. 76; 1995. №3. Ст. 174, №33. Ст. 3358; 1996. №4. Ст. 2868; 1996. №6. Ст. 533 и др.
ная связь между созданием современной государственной службы, гуманизацией ее правоотношений с гражданами, которая должна найти свое выражение в механизме доступности государственной службы для гражданина. На всестороннем анализе данных отношений сосредоточено внимание в диссертационном исследовании. Это позволило выявить тенденции, характерные для оптимизации системы применения права граждан на равный доступ к государственной службе по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
В частности, составными и неотъемлемыми элементами данного механизма должны стать серьезное обновление и гуманизация процесса сотрудничества граждан, нуждающихся в юридической помощи в процессе реализации доступности государственной службы. Здесь отдается приоритет соблюдению международных актов о правах и свободах человека; приведению национального законодательства в соответствие с ними; установлению при трудоустройстве на государственную службу льготных условий для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов, представителей национальных меньшинств (на опыте США). Раскрывается система контроля в реализации праводоступности отношений граждан с государственной службой. Речь идет о социальной справедливости, полноте закрепления в законодательстве правового положения граждан, участвующих в конкурсе на вакантные государственные должности.
Особо выделены в работе вопросы о взаимосвязи и взаимообусловленности информационных процессов, действии демократического принципа ответственности, который не сводится к формальному обладанию общей правоспособностью и ответственностью. Большое значение имеет информация о пользовании правами, свободами человека и гражданина, их
приоритетность и непосредственное действие. Но не менее существенным моментом является обладание равными обязанностями, исполнительностью и ответственностью. В диссертации намечаются, в целях недопущения каких-либо привилегий, правовые средства исключения неравенства граяедан перед законом и судом, осуществления реальной гарантированности им профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Правовая информация в сфере реализации права граждан на государственную службу должна осуществляться по ряду основных направлений. Во-первых, - конкретизация действующего комплекса прав и обязанностей. Во-вторых, закрепление новых прав, свобод, обязанностей и ответственности, а также гарантий их реализации, которые обусловливают разработку новых технологий управления и юридических процедур. Наконец в решении этой задачи важнейшая роль отводится материальным и юридическим гарантиям. Без них невозможно представить реальную ответственность гражданина даже на подступах к государственно-служебной системе.
В целом же, как полагает диссертант, углубление информации об исполнительности и ответственности граждан, поступающих на госслужбу, достигается различными путями: а) информационно-нормативное закрепление приоритета правовой защищенности таких граждан; б) обновление и обогащение информации о традиционных правах на труд и личную безопасность; в) закрепление в законодательстве новых возможностей реализации этих прав (например, права знать обо всем, что происходит на рабочем месте служащего, получать информацию о характере функционирования органов государственного управления; лично и через своих представителей высказывать мнения об эффек-
тивности деятельности государственных служащих и т.п.); г) коренное обновление всей системы реальных гарантий прав и законных интересов граждан, поступающих на государственную службу; д) расширение правоохранной функции органов правосудия и превращение судов в действенный инструмент социальной защиты права граждан на равный доступ к государственной службе; е) повышение роли и значимости прокурорского надзора как гаранта прав, свобод и законных интересов граждан.
В диссертации обосновывается необходимость пересмотреть отношение к обязанностям будущих государственных служащих как с научной, так и практической точек зрения. Имеется в виду, что надлежащее их выполнение напрямую выходит на проблемы укрепления дисциплины, законности и правопорядка, не говоря уже о взаимосвязи с профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
В ЗАКЛЮЧЕНИИ сделан вывод о целесообразности выработать, принять и последовательно реализовать конкретные программы развития правового и управленческого образования граждан. В частности, "Экономические стимулы к правообеспече-нию государственной службы", "Правовая культура и активность государственных и муниципальных служащих" и др. Такого рода программы могут быть и федеральными, и региональными, утверждаться органами и законодательной, и исполнительной власти. Целесообразно признать праводоступную и правозащитную проблематику служебно-правовой сферы в качестве приоритетной части национальных программ научных исследований. Не менее важными является разработка положения о парламентском контроле, а также региональных законов, направленных на правовое обеспечение равного доступа граждан к профессио-
нальной деятельности по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов.
♦ * *
* *
Основные положения диссертации содержатся в следующих публикациях автора:
1. Государственная служба и рынок: проблемы развития правовых отношений. - М., 1997. - 2 п.л.
2. Правовые проблемы развития государственной службы в рыночных условиях. - М., 1997. - 2,5 п.л.
3. Организация управления в субъектах Российской Федерации и развитие правореализационных отношений.//В кн.: Субъект Федерации: проблемы управления и реализации права. -М„ 1998.-2,6 п.л.
4. Нормореализационная деятельность государственной службы субъекта Российской Федерации и ее правозащитная роль.//В кн.: Субъект Федерации: проблемы управления и реализации права. - М., 1988. - 2,8 п.л.
5. Проблемы налогообложения правообладателей объектов интеллектуальной собственности (в соавторстве).//Анапитический журнал "Налоги". - 1998. №1. - 0,4 п.л.
