АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реформирование формы правления и государственного устройства Российской империи 1906-1917 гг.»
На правах руко
ТАРАБАН ГАЛИНА ВИКТОРОВНА
РЕФОРМИРОВАНИЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
1906-1917 гг. (историко-правовой аспект)
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 2005
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов.
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Алексей Васильевич Стремоухов
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Сергей Борисович Глушаченко кандидат юридических наук, кандидат исторических наук Илья Валентинович Питеркин
Ведущая организация:
Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого
Защита состоится « л» оз _ 2005 года в « » часов на заседании диссертационного совета К 602 004 02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук в Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15)
Автореферат разослан
« /6 » _2005 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор исторических наук, у,
кандидат юридических наук, Б.П. Белозеров
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Форма правления и форма государственного устройства, будучи важнейшими элементами формы государства, являются одновременно одними из наиболее значимых категорий теории государства и права. В современных условиях преобразования российского общества и государства пока еще не найдено оптимальных форм правления и государственного устройства: обсуждаются возможности перехода России к парламентской форме правления; предлагается пересмотр основ федеративного государственного устройства и т.д.
В этой связи весьма полезным для теории и практики государственного строительства может оказаться обращение к истории отечественного государства и права, к насыщенному с юридической точки зрения периоду начала XX века.
Ровно сто лет тому назад, с событий 9 января, известных как «кровавое воскресенье», началась первая русская революция. Одним из важнейших результатов этой революции стало утверждение 23 апреля 1906 г. Императором Николаем II новой редакции Основных государственных законов Российской Империи, которые были встречены обществом неоднозначно, так как они закрепляли возникновение принципиально нового дня Российской империи законодательного органа - Государственной Думы1.
Основные государственные законы 1906 г. и созыв 1 Государственной Думы 27 апреля 1906 г. существенно изменили форму правления в России. В юридической литературе дореволюционного, советского и настоящего времени не достигнуто единого мнения по поводу гого, какой именно стала форма правления с 1906 г, причем спектр мнений колеблется от признания того, что Россия как была, так и осталась абсолютной (самодержавной монархией) - до признания становления конституционной монархии.
Помимо вышеназванного есть необходимость обращения и к вопросу о государственном устройстве России начала XX века. В юридической литературе до сих пор бытует мнение о том, что в дореволюционной России существовало унитарное централизованное государство. Однако, наличие земского и городского самоуправления, и особенно политической автономии в Финляндии2 и протекторатов России (Бухарское ханство, Хивинский эмират, Тува3) - позволяют говорить об относительно децентрализованном государственном устройстве России. Правовой статус национальных окраин России в рассматриваемый период, который существенно отличался в зависимости о г географического расположения (западные окраины:
1 См • Чистяков О И Предисловие //Государственный строй Российской Империи накануне крушения. М , 1995. С. 6.
2 Автономный статус Финляндии был подтвержден в ст 2 Основных государственных законов 1906 г. См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. // Отв. ред. О И. Чистяков. Т.9. М„ 1994. С. 136
3 В рассматриваемый в диссертации период, а именно 101/1 -. территориальное приобретение России - Тува, получившая
Прибалтика, Польша, Литва, Белоруссия, Украина, Бесарабия и восточные окраины: Кавказ, Туркестан, места расселения коренного населения Сибири, Дальнего Востока, других регионов России). Исследование правового положения национальных окраин имеет практическое значение в плане заимствования положительного опыта регулирования национальных отношений в современной России и, соответственно отказа от неоправдавших себя правовых положений того времени.
Хронологические рамки исследования ограничены в основном периодом с 1906 по 1917 гг., т.е. временем действия Основных государственных законов Российской Империи в редакции от 23 апреля 1906 г.
Степень разработанности темы.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений и других отраслей юридической науки' С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Г.К. Артамоновой, Б.П. Белозерова, В.К. Бабаева, Ю.А. Баскина,
A.A. Вихрова, С.Б. Глушаченко, П.П. Глущенко, Э.П. Григониса, Р.И. Дусаева, H.H. Жильского, A.B. Зиновьева, И. А. Исаева, И Ю. Козлихина, А И. Королева,
B.М. Курицына, В.В. Лазарева, К.Е. Ливанцева, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, Е.А. Скрипилева, Л.И. Спиридонова, A.B. Стремоухова, О.И. Чистякова, Н.И. Уткина и других.
Использовались труды русских ученых-юристов начала XX в.: В.Н. Гессена, П.Е. Казанского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, Н.И. Лазаревского, Б.Э. Нольде, Н.С. Таганцева, Г.Ф. Шершеневича, а также воспоминания известных государственных деятелей: П. А. Валуева, С.Ю. Витте, А.И. Гучкова, М.В. Родзянко.
В отношении исследований формы правления и государственного устройства Российской империи можно заключить следующее - в юридической литературе до сих пор изучались лишь отдельные аспекты проблематики, связанной с формой правления и государственного устройства России в рассматриваемый исторический период. Ряд работ посвящен Государственной Думе Российской Империи4, значительно реже исследовался Государственный Совет в качестве верхней палаты парламента3. Имеются работы, посвященные отдельным органам государственной власти Российской Империи6. Вопросы государственного устройства в рассматриваемый период исследовались в
4 См.: Демин В.А Государственная Дума России (1906-1917): механизм формирования М., 1996, Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906-1917 гт историко-правовой очерк. М., 1998.
5 См ■ Юртаева Е А Преобразованный Государственный Совет в системе органов государственной власти Российской Империи М., 1995
6 См.- Ефремова НН Министерство юстиции Российской Империи 1802-1917 гг. (историко-правовое исследование) Автореф. дис. ..канд. юрид. наук М , 1983; Ильин А В Особые совещания Российской Империи: их место и роль в государственном механизме (1915-1917 гг.). Автореф. дис .канд. юрид наук. Л., 1989.
основном в связи с правовым статусом окраин Российской Империи и преимущественно на уровне журнальных статей7.
Объект исследования: общественные отношения, сложившиеся в России в период дейсгвия Основных государственных законов Российской Империи 1906 г. в сфере правового регулирования форм правления и форм государственного устройства.
Предмет исследования: Основные государственные законы Российской Империи от 23 апреля 1906 г. и другие нормативные правовые акты, регулировавшие формы правления и государственного устройства Российской Империи.
Цель исследования: создание георетико-правовой концепции форм правления и государственного устройства Российской империи в хронологических рамках 1906-1917 гг. и формулирование рекомендаций по совершенствованию современного российского законодательства, регулирующего форму российского государства - Российской Федерации.
Для достижения данной цели автор диссертации поставила перед собой следующие задачи:
• проанализировать форму государственного правления Российской Империи и проекты ее реформирования в 1802 -1906 гг.;
• сформулировать идеологию и принципы имперской политики формирования государственного устройства Российской Империи в XIX веке;
• проанализировать становление и развитие законодательных органов государственной власти Российской империи в период с 1906 по 1917 гг. (Государственной Думы и Государственного Совета);
• охарактеризовать правовой статус Совета Министров в начале XX века;
• определить форму правления Российской империи в период с 1906 по 1917 гг.;
• исследовать вопросы административно-территориального устройства Российской империи в начале XX века, в том числе, земского и городского самоуправления;
• установить правовой статус Великого княжества Финляндского в составе Российской империи в начале XX века;
• установить особенности правового статуса территорий национальных окраин Российской империи;
» определить форму государственного устройства Российской империи в начале XX века.
• сформулировать предложения по совершенствованию формы российского государства.
Методологическая база исследования. Методологической основой диссертации является общий диалектический метод научного познания и
7 См : Четвертаков А. М К вопросу о правовом положении западных национальных районов в составе Российской империи в первой четверти XIX века // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1986. № 6. С. 64-70.
связанные с ним принципы историзма и объективности исследования. Широко применялись общенаучные методы: анализ, синтез, абстрагирование и др. Помимо общенаучных методов применялись и специальные (частнонаучные)-сравнительно-исторический, конкретно-социологический, системный, структурно-функциональный, формально-логический и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертационном исследовании произведен комплексный историко-правовой анализ проблем, связанных с формой правления и государственного устройства России в 1906-1917 гг., ранее исследованию в своей совокупности не подвергавшихся.
В диссертации определены и предложены с позиций общей теории и истории государства и права формы правления и формы государственного устройства Российской Империи в рассматриваемый исторический период.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Процесс реформирования системы органов государственной власти, оформленной Основными государственными законами Российской Империи в редакции от 23 апреля 1906 г., в которую вошли вновь созданная Государственная Дума, реорганизованные Государственный Совет и Совет Министров, был вызван революционными событиями 1905 гг Но в целом реформы 1905-1906 гг. были обусловлены всем ходом общественно-политического развития России в течение предшествующего XIX в., в том числе и опытом государственно-правовых реформ (образование министерств в 1802 г., создание законосовещательного Государственного Совета в 1810 г., образование Совета Министров в 1861 г., а также судебная реформа 1864 г., в результате которой отчасти произошло обособление судебной власти). Теоретическими предпосылками реформ 1905-1906 гг. стали конституционные проекты М.М. Сперанского (Уложение государственных законов), П.А. Валуева, М.Т. Лорис-Меликова и др.
2. Государственная Дума Российской Империи являлась представительным органом, однако представительный характер ее был ограничен избирательным законодательством. При формировании Государственной Думы Российской Империи по Положению от 3 июня 1907 г. было усилено представительство русского населения и предпринимались меры к исключению представительства «инородцев».
3. Государственная Дума Российской Империи не была постоянно действующим органом, она могла быть распущена указом Императора, и тем же указом должны были быть назначены новые выборы в Думу и время ее созыва. Роспуск парламента, главным образом его нижней палаты, главой государства (монархом или президентом) с одновременным назначением новых выборов не является такой уж редкостью и в современной мировой практике, в том числе и в Российской Федерации (ч. 4 ст. 111, ч.ч. 3 и 4 ст 117 Конституции Российской Федерации).
4. Реформированный в 1906 г. Государственный Совет Российской Империи по порядку формирования имел много общих черт с порядком формирования верхних палат современных парламентов- назначаемость части
членов главой государства; представительство высшей аристократии (знати) и духовенства, выборность от различных корпораций; территориальное представительство (от губернских земских собраний и дворянских собраний по губерниям и областям) как в большинстве верхних палат современных парламентов. Также Государственный Совет выполнял все функции верхней палаш парламента, когда нижняя палата принимает законы, а верхняя палата утверждает их. Палаты могли поменяться местами: Государственный Совет превращайся в нижнюю палату, а Государственная Дума - в верхнюю палату, в случае если по ст. 110 ОГЗ: «Законодательные предположения, предначертанные по почину Государственного совета, рассматриваются в Совете и, по одобрению им, поступают в Думу». Это свидетельствует о равноправии палат, и уж никак не соответствует утверждениям о том, что Государственный Совет был поставлен над Думой.
5. «Учреждением Совета Министров» от 19 октября 1905 г. было предусмотрено два варианта назначения председателя Совета Министров: он назначался из числа действующих министров с оставлением за ним соответствующего министерского поста либо назначенный председатель не занимал пост какого-либо министра, а занимался исключительно руководством Советом Министров, становясь главой правительства и фактически вторым после Императора высшим должностным лицом в системе исполнительной власти.
6. По Основным государственным законам 1906 г. в России сложилась дуалистическая форма правления (дуалистическая монархия). Основными чертами этой формы правления были: осуществление законодательной власти двухпалатным парламентом (Государственным Советом и Государственной Думой) и сосредоточение всей полноты государственной власти в руках главы государства (монарха) при отсутствии коллегиального органа исполнительной власти - правительства. Совет Министров, члены которого были лично ответственны только перед монархом, правительством в классическом понимании не являлся.
7. В основании имперской политики со времени Александра III лежала «идеология», выражавшаяся в стремлении превратить Империю, несмотря на то, что в состав ее входили «различные инородцы», в «национальное государство» с определенной формой национально-государственного устройства. В целом такая государственная политика («Россия — Русское государство») сохранилась до падения Империи в 1917 г. Российской Империи, как унитарному государству угрожало не национальное «пробуждение» территорий, а отсутствие реальных интеграционных механизмов, которые не смог заменить жесткий законодательный прессинг, видевший в любом стремлении к развитию собственной культуры зародыш сепаратизма.
8. По состоянию на 1914 г. в составе России находилось 99 основных административно-территориальных единиц - губерний и областей. На той территории, которую в настоящее время занимает Российская Федерация, в то время находилось 50 административно-территориальных единиц. Эта цифра
может послужить ориентиром для определения наиболее оптимального количества субъектов современной Российской Федерации.
9. По форме государственного устройства Российская Империя в начале XX века была унитарным, относительно децентрализованным государством, в состав которого входила политическая автономия (Финляндия). По особенностям правового статуса, сложившимся в начале XX в., выделяются две группы национальных окраин Российской Империи: национальные окраины с особым управлением в виде генерал-губернаторств и наместничеств (Кавказское наместничество, Туркестанское, Степное и Варшавское генерал-губернаторства) и национальные окраины, находившиеся под обычным управлением, характерным для великорусских губерний, но с учетом местных особенностей (Прибалтийские губернии; земли, отошедшие к России в результате разделов Речи Посполитой; Бесарабия; территории коренного ^ населения Европейского Севера, Поволжья, Урала, Сибири).
Теоретическая значимость диссертации заключается в комплексности монографического исгорико-правового исследования проблем, связанных с формой правления и государственного устройства России в начале XX века. Результаты исследования вносят вклад в соответствующие разделы общей теории государства и права, истории государства и права, истории правовых учений, а также конституционного и административного права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности государства В сфере правотворчества результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке законопроектов, связанных с формой правления и государственного устройства.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке лекционных, методических и иных материалов по изучению соответствующих разделов дисциплин «Теория государства и права», «История отечественно! о права и государства».
Апробация результатов исследования. Диссертация подютовлена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.
Апробация результатов исследования была осуществлена также в публикациях по теме исследования и в выступлениях автора на межвузовской научно-практической конференции «Права человека и гражданина: международно-правовое и конституционное регулирование (к 55-летию Всеобщей декларации прав человека и 10-летию Конституции России)» (СПб., 2003); международной научно-практической конференции «Современные образовательные технологии в гуманитарной сфере» (СПб., 2004), межвузовской научно-практической конференции «10 лет российского конституционализма. Итоги и перспективы развития (СПб., 2004); межвузовской научно-практической конференции «Гуманитарные науки и гуманитарное образование (СПб., 2005).
Структура диссертации обусловлена объектом и предметом, а также целью и задачами исследования, и состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и литературы и приложений.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы; обозначаются хронологические рамки исследования и степень разработанности темы; определяются объект и предмет, цели и задачи исследования; излагаются методологические основы, нормативная и теоретическая база исследования; аргументируется его научная новизна; формулируются положения, выносимые на защиту; определяется теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся данные об апробации его результатов.
Глава 1 «Форма российского государства - Российской Империи в 1802-1906 гг.» состоит из двух параграфов: «Форма государственного пратеиия Российской империи и проекты ее реформирования» (параграф 1.1.); «По читика формирования государственного устройства Российской империи» (параграф 1 2.)
В параграфе 1.1. установлено, что реформы 1905-1906 гг., изменившие форму правления в России, были подготовлены всем ходом историко-правового развития и развития политико-правовой мысли в течение всего предшествующего XIX в. Указанным реформам предшествовали следующие важные преобразования в системе органов государственной власти: образование министерств (1802), Совета Министров (1861), законосовещательного Государственного Совета (1810), а также выделение самостоятельной судебной власти (1864). Теоретической базой реформ 19051906 гг. стали конституционные проекты М.М. Сперанского (Уложение государственных законов), Г7.А. Валуева, М.Т. Лорис-Меликова и других. Наиболее радикальным оказался проект Государственной уставной грамоты (1820), который по степени законченности и детальности разработки превосходил не только предшествовавшие, но и последующие конституционные проекты.
Становлению новой системы органов государственной власти в России предшествовала правотворческая деятельность Императора и его приближенных, которую можно разделить на два этана: с февраля по октябрь 1905 г. и с октября 1905 по апрель 1906 г. Основными нормативными актами на первом этапе стали: высочайший рескрипт на имя Министра внутренних дел А.Г. Булыгина от 18 февраля 1905 г. и два акта от 6 августа 1906 г.: «Учреждение Государственной Думы» и Положение о выборах в Государственную Думу.
Важнейшими нормативными актами, изданными после октября 1905 г., непосредственно предшествующими новой редакции Основных государственных законов (ОГЗ) стали: Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу»; Указы «О мерах к
укреплению единства в деятельности министерств и главных управ ттений» и «Учреждение Совета Министров» от 19 декабря 1905 г.; Манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы»; Указ «О переустройстве учреждения Государственного Совета» и новое «Учреждение Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г.
Параграф 12. посвящен анализу политики формирования формы государственного устройства Российской империи в 1802-1906 гг.
Автор отмечает, что форма государственного устройства, так же как и форма правления - один из элементов формы государства. В теории государства и права встречается также понятие «устройство государства» по смыслу идентичное форме государства в целом.8 Большинство теоретиков государства и права отдают предпочтение термину «государственное устройство». Наиболее приемлемым представляется определение, в котором форма государственного устройства - это федеративное и (или) административно-территориальное устройство государства, характеризующееся взаимоотношениями между федеральными или центральными органами государственного власти и органами публичной власти в субъектах федерации и (или) в административно-территориальных единицах государства9.
Из данного определения четко выделяются две основные формы государственного устройства - федеративное и унитарное государство. Российская Империя не была федеративным государством, хотя такие проекты и обсуждались. Россия до 1917 г. была унитарным государством. Но унитарным государством особого типа, в котором в основании государственной политики со времени Александра III лежала «русская национальная идея», стремление превратить Империю, «несмотря на то, что в состав ее входят теперь различные инородцы»,10 во «вполне национальное государство», с определенной формой национально-государственного устройства."
Но так было не всегда - до 1831 г. российское правительство придерживалось имперской стратегии, призванной сохранить стабильность и культивировать политическую лояльность. Это была прагматическая ч гибкая стратегия. Но после 1831 г. появляются новые элементы в национальной политике российских властей, которые в 60-е гг. XIX в вырастают в курс на языковую и культурную ассимиляцию. Но при этом курс колебался между
8 См., например- Венгеров А.Б Теория государства и права М, 1998 С 1)8; Спиридонов ЛИ. Теория государства и права М., 1995. С. 49, См Комаров С А Общая теория государства и права М, 1995. С 48, Григонис Э Г1 Механизм государства (теоретико-правовой аспект) Дис.... д-ра юрид. наук СПб , 2000 С 148
9 См.' Фрунза Л.В Социодинамика государственного устройства и проблемы государственного суверенитета Дис. канд. юрид наук СПб, 2003 С 15
10 По ¡аконам Российской империи, как следует из ст 1 т IX Свода Законов, население страны делилось на природных подданных и инородцев Было установлено восемь ра»рядов инородцев См.-Коркунов Н.М Русское государственное право СПб, 1914, т.1, С 356
" См Сидоров А А Инородческий вопрос и идея федерализма в России М,1912 С 39
имперской и националистической ciparei иями, что было свойственно политике российского правительства до начала XX в.12
На рубеже ХТХ-ХХ вв имперские власти все же сдетали ставку именно на принудительную аккультурацию и ассимиляцию, Tie исчерпав потенциал других механизмов интеграции.13
Русификаторская политика властей не только усилила национализм окраинцев, например, поляков и литовцев и придала ему вполне отчетливую антирусскую ориентацию, но и породила явно враждебный России украинский национализм.
Русификация оказалась той мерой, которая не объединила, а разобщила этносы Империи. И даже в отношении тех регионов, где процессы русификации носили административную, но не культурную направленность, такая политика не имела ощутимого успеха. Примером может послужить «объединительная политика» в отношении Вепикого княжества Финляндского, восторжествовавшая с конца XIX в. Причем, автономная Финляндия с ее всеобщим избирательным правом, большими экономическими успехами, достигнутыми в трудных условиях, была живым отрицанием Российской империи, примером для других окраин и «инородцев».'3
Автор отмечает то, что имперская политика по отношению к национальным территориям с эпохи Александра ÎTI начинает основываться на следующих принципах: полная централизация управления империи, которая отвечала задачам укрепления позиций самодержавия в национальных регионах; административная (унификация) и культурная русификация системы управления, суда, законодательства и образования; распространение православия, обращение в него нерусских народов и запрещение ряда неправославных христианских конфессий и сект; усиленная колонизация национальных окраин; главным был принцип «Россия — Русское государство», т.е признание в качестве идеальной цели государственной политики -превращение Империи в мононациональное государство.
Глава 2 «Реформирование формы правления Российской империи по Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г.» состоит из трех параграфов: «Государственная Дума как новый представите чы/ыи орган в системе органов государственной вюстт (параграф 2 1 ): «Государственный Совет и Совет Министров» (параграф 2 2 ); «Форма правления Российской империи нос че реформы» (параграф 2.3.)
В параграфе 2.1. отмечено, что Государственная Дума Российской Империи являлась представительным органом, однако представительный характер ее был ограничен избирательным законодательством. Выборы в нее были многоступенчатыми (в губерниях и областях) и двухступенчатыми (в ряде крупных городов), но, во всяком случае, не прямыми. Выборы в
12 Kappeler A. Opt cit S 175-228
13 Rothschild J Ethnopolitics A Conceptual Framework NY 1981 P 108-111
14 Cm • Szporluk R Dlaczego upadaja Imperia (Cesarstwo Rosvjskie i zwiazek radzieski) // Eurasia. 1996 № 2
и Аврех А Я П А Столыпин и судьбы реформ в России M , 1991 С И7
Государственную Думу не были всеобщими: вводились имущественные и иные цензы (например, квартирный ценз в городах); избирательных прав были лишены целые группы населения и целые административно-территориальные единицы с «инородческим населением». Выборы в Т Государственную Думу к тому же были неравными (несколько голосов могли иметь избиратели, обладающие несколькими цензами в двух и более уездах и городах и т.д.).
При формировании Государствешюй Думы Российской Империи по Положению от 3 июня 1907 г. было усилено представительство русского населения, и предпринимались меры к исключению представительства «инородцев» Специальное лрсдставительсгво от русского, а также православного населения устанавливалось в губерниях, прежде входивших в Речь Посполитую (от русского населения Виленской и Ковенской губерний, .
города Варшавы, православного населения Люблинской и Седлецкой губерний). Выборы вообше не происходили в двенадцати административно-территориальных единицах, расположенных на территориях современных Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, а также в некоторых губерниях и областях Дальнего Востока. Иными причинами было вызвано неучасше в выборах Государстветшой Думы населения Великого княжества Финляндского, а именно нежеланием участия в работе российских законодательных органов самих финнов, имевших свой законодательный орган - Сейм.
Государственная Дума Российской Империи не была постоянно действующим органом, работа ее была сессионной (вместо слова «сессия» употреблялось понятие «занятие») В соответствии с положениями ОГЗ она созывалась ежегодно указами Императора. Этими же указами определялись продолжительность ежегодных занятий и сроки их перерыва в течение года. Срок полномочий избранных членов Государственной Думы устанавливался в пять лет. Однако до истечения пятилетнего срока полномочий членов Государственной Думы, она могла быть распущена указом Императора, и тем же указом должны были быть назначены новые выборы в Думу и время ее созыва. Роспуск парламента, главным образом его нижней палаты, главой государства (монархом или президентом) с одновременным назначением новых выборов не является такой уж редкостью и в современной мировой практике, в том числе и в современной России (ч. 4 ст. 111, ч.ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции t
Российской Федерации).
Параграф 2.2. посвящен реформированным ор1анам государственной власти - Государственному Совету и Совету Министров Российской Империи.
Анализ организации и деятельности Государственного Совета позволил автору сделать вывод о том, что этот орган государственной власти, выполнял все функции верхней палаты парламента. Так, в ст. 110 ОГЗ было записано: «законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрению ею, поступают в Государственный совет». Таким образом, складывалась ситуация, характерная для любого двухпалатного парламента, когда нижняя палата принимает законы, а верхняя палата утверждает их. Интересно продолжение текста ст. 110 ОГЗ: «Законодательные предположения,
предначертанные по почину Государственного совета, рассматриваются в Совете и, по одобрению им, поступают в Думу». Таким образом, палаты могли поменяться местами: Государственный Совет превращался в нижнюю палату, а Государственная Дума - в верхнюю палату, что свидетельствует о равноправии палат, и уж никак не соответствует утверждениям о том, что Государственный Совет был поставлен над Думой.
Далее автором проанализирован нормативный акт -(Учреждение Совета Министров» от 19 октября 1905 г., которым было предусмотрено два варианта назначения председателя Совета Министров: он назначался из числа действующих министров с оставлением за ним соответствующего министерского поста либо назначенный председатель не занимал пост какого-либо министра, а занимался исключительно руководством Советом Министров, становясь, таким образом, главой правительства, относительно самостоятельной политической фигурой, фактически вторым после Императора высшим должностным лицом в системе исполнительной власти. Из семи председателей Совета Министров только трое не занимали одновременно других министерских постов (С.Ю. Вигте, И.Л. Горемыкин, Н.Д. Голицын), однако ни один из них не стал главой правительства' С.Ю. Витте ввиду того, что был председателем Совета Министров до созыва Государственной Думы; И.Л. Горемыкин ввиду того, что не пользовался доверием не только Думы, но и самого Совета Министров, Н.Д Голицын ввиду, того, что занимал свой пост только три месяца и к тому же был последним председателем Совета Министров.
В параграфе 2 3. отмечено, что в отечественной науке, в правосознании государственных и общественных деятелей до сегодняшнего дня не сложилось единого понимания относительно формы правления России по Основным государственным законам 1906 г. В дореволюционный период большинство юристов считало, что абсолютная (неограниченная) монархия в России сменилась конституционной (В.Н Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде, Г.Ф. Шершеневич и др.). Часть государственных деятелей считали, что монархия в России осталась неограниченной (В.Н. Коковцев, П.А. Столыпин и др.). Подчеркивалась также незавершенность ограничения монархии (С А. Котляревский) В советской литературе в основном утверждалось, чго абсолютная монархия в рассматриваемый период сохранилась (А.Я Аврех, Ф И. Калиньтчев, Н.П Еропгкин Н.П., С.М. Сидельников), и только в некоторых работах писалось об ограниченной монархии (A.M. Давидович, F Д. Черменский). В современной литературе в основном говоригся о конституционной монархии в России в рассматриваемый период (М.В. Баггтай, Б.Н. Габричидзе, H А. Михалева), либо о начале перехода к конституционной монархии (А.Б. Венгров). Во все периоды развития отечественной науки рядом авторов выделялась конкретная разновидность конституционной монархии - дуалистическая монархия (В.М. Гессен - в дореволюционный период, B.C. Дякин - в советский период, Э.П. Григонис, C.B. Левчук, В.А. Толсгик - в современный период).
Анализ взаимоотношений органов государственной власти между собой в России по ОГ'З 1906 г. позволил автору сделать вывод о том, что он вполне укладывался в рамки дуалистической формы правления, основанной на разделении властей. Законодательная власть стала осуществляться Государственной Думой и Государственным Советом, которые представляли собой, по существу, две палаты парламента. Вся полнота исполнительной власти принадлежала Императору, он не делил ее ни с кем, в том числе и с Советом Министров, который не являлся коллегиальным органом исполнительной власти, а каждый министр был ответственен лично только перед монархом. Император перестал быть законодателем, он лишь участвовал в законодательном процессе, утверждая законы, принятые обеими палатами парламента, как это характерно для любой формы правления, основанной на разделении властей. Россия стала дуалистической монархией, которая наряду с парламентской республикой является разновидностью конституционной (ограниченной) монархии.
По мнению автора, дуалистическая форма правления в России по ОГЗ 1906 г. имела определенное тяготение в сторону парламентского правления. Это выражалось, в частности, в том, что ст. 24 ОГЗ закрепляла правило скрепления (контрассигнации) актов монарха подписью председателя Совета Министров, министра либо главноуправляющего отдельной частью. Сам институт контрассигнации присущ парламентской форме правления. Кроме того, в годы Первой мировой войны сложился обычай, когда Император под давлением членов Государственной Думы вынужден был отправлять в отставку отдельных членов Совета Министров.
Далее соискатель отмечает, чго опыт современных государств показывает, что дуалистические формы правления могут существовать длительное время только в тех странах, в которых имеются устойчивые демократические традиции, установлен прочный демократический политический режим (США, Великое герцогство Люксембург). Дуалистические монархии, как правило, превращаются либо в парламентские монархии (Япония), либо в парламентские республики (Германия). Поскольку Россия в начале XX в. не имела и не могла иметь устойчивых демократических традиций, то можно прогнозировать, что в то время имелись все тенденции для установления в Росс™ парламентской формы правления (монархии и республики). Однако этот процесс был прерван революционными событиями февраля-октября 1917 г.
Глава 3 «Реформирование формы государственного устройства Российской империи в начале XX века» состоит из трех параграфов: «Адыинистративно-территориапьное устройство: общие положения» (параграф 3 1); «Великое кия жество Финляндское в составе империи» (параграф З.2.); «Территории национальных окраин» (параграф 3.3.).
В параграфе 3 1. отмечено, что основными административно-территориальными единицами Российской Империи были губернии и области. По состоянию на 1914 г. в состав Российской Империи входило 99 таких административно-территориальных единиц: 79 губерний, из них 49
самостоятелытых, 9 - в составе Варшавского генерал-губернаторства, 3 - в составе Иркутского генерал-губернаторства, 3 - в составе Киевского генерал-губернаторства, 1 - в составе Московского генерал-губернаторе гва, 8 - в составе Финляндского генерал-губернаторства, 6 - в составе Кавказского наместничества и 20 областей, из них 3 самостоятельные, 1 - в составе Иркутского генерал-губернаторства. 4 - в составе Приамурского генерал-губернаторства, 2 - в составе Степного генерал-губернаторства, 5 - в составе Туркестанского генерал-губернаторства, 5 - в составе Кавказского наместничества. На той территории, которую в настоящее время занимает современная Российская Федерация, находилось 50 административно-территориальных единиц. Эта цифра может послужить ориентиром для определения наиболее оптимального количества субъектов современной Российской Федерации.
В 43 самостоятельных губерниях России по состоянию на начало 1914 г. было введено местное самоуправление в виде земского самоуправления в губерниях и уездах и городского управления в городах. При этом наряду с земскими и городскими учреждениями действовали органы местного государственного управления: губернатор с подведомственными ему учреждениями в губернии, земской начальник в уездах, градоначальник, полицмейстер в городах, другие представители центральных государственных учреждений. В этой части Империи, с точки зрения классификации государств по форме государственного устройства сложилось относительное децентрализованное унитарное государство с сочетанием местного государственного управления и местного самоуправления на высшем (губернском) и среднем (уездном, городском) уровнях административно-территориального деления. На низовом (волостном) уровне местное самоуправление отсутствовало.
В рассматриваемый в диссертации период времени существенных изменений в управлении губерниями, так как оно сложилось в конце XIX в. не произошло. Однако, вопросы, связанные с его усовершенствованием, служили предметом острых дискуссий как в Государственной Думе и Государственном Совете, так и в общественно-политической мысли Так, в III Государственной Думе по инициативе П.А. Столыпина рассматривался законопроект о введении волостного самоуправления, который с некоторыми изменениями был одобрен Государственной Думой 13 мая 1911 г., но отклонен Государственным Советом 20 мая 1914 г.
Заметным явлением в развитии политико-правовой мысли в начале XX в. стала разработка проектов самоуправления в Сибири, разрабатываемые общественными организациями (например, Томское юридическое общество), отдельными общественно-политическими деятелями (И И. Попов, Е.Г. Шольц). Больпгинство сибирских проектов предусматривали создание общей для Сибири областной думы, которая бы наделялась законодательными полномочиями. В некоторых проектах предусматривалось создание не одной, а нескольких сибирских областных дум, но в территориальных единицах, больших, чем губерния. В сущности, любой вариант сибирских проектов
самоуправления предусматривал не местное самоуправление, а политическую (законодательную) автономию в составе Российской Империи.
Параграф 3.2 посвящен исследованию правового статуса Финляндии.
Автором отмечено, что к началу XX в. века автономный статус Великого княжества Финляндского в составе России характеризовался: наличием собственных органов государственной законодательной, исполнительной и судебной властей; использованием в государственных учреждениях местных языков - финского и шведского; собственной денежной единицей - финской маркой; собственной армией, которая могла использоваться за пределами княжества только в исключительных случаях; собственной полицией; использованием собираемых налогов и сборов только на нужды княжества; собственным гражданским и уголовным законодательством; таможенной границей с российскими губерниями и другими признаками.
20 июля 1906 г Императором был утвержден новый Сеймовый устав. По этому уставу было введено всеобщее избирательное право, в том числе впервые в Европе оно распространялось и на женщин. Сейм стал представительным однопалатным законодательным органом Великого княжества. Сеймовый устав 1906 г. продолжал действовать и после обретения Финляндией независимости в 1918 г. Только 13 января 1928 г. он был заменен на Акт об Эдускунте (парламенте).
В то же время предпринимались попытки ограничить автономию Финляндии. Основными из них явились: ликвидация финской армии и введение всеобщей воинской повинности для граждан Финляндии в 1901 г. (впоследствии заменена ежегодным «военным» налогом), предоставление чрезвычайных полномочий генерал-губернатору в 1903 г.; прохождение всех финляндских вопросов, докладываемых Императору, через Совет Министров, а не прямо через сттс- секретаря - гражданина Финляндии как ранее (1908 г.); принятие в 1910 1. закона о приведение финляндского законодательства в единую систему с общероссийским (не был одобрен финляндским Сеймом и не вступил в силу); принятие в 1912 I. закона, по которому всем поданным Российской Империи на территории Великого княжества Финляндского предоставлялись те же права, что и гражданам Финляндии. Эти и другие меры имперских властей, в принципе, не изменили существенным образом юридическую природу автономии Финляндии в составе России. /
Автор пришел к выводу, чю правовой сгатус Финляндии следует рассматривать с двух сторон. С одной стороны, Финляндия являлась политической (законодательной) автономией в составе Российской Империи, о чем свидетельствует наличие собственного законодательного органа - Сейма, формируемого с 1906 г. путем всеобщего избирательного права. С другой стороны, по форме правления Финляндия являлась конституционной парламентской монархией. Роль главы государства для Финляндии играл российский Император, функции которого, в основном, сводились к утверждению законов, принятых Сеймом, а исполнительная власть осуществлялась колле! иальным органом - правительством (Сенатом).
В начале параграфа 3 3 отмечено, что общая тенденция, которая прослеживалась в течение второй половины XIX в. относительно национальных окраин заключалась в стремлении к унификации управления ими, чем объясняется упразднение генерал-тубернаторств и наместничеств в рассматриваемый период. К началу XX в. они остались, в основном, только в регионах с многочисленным нерусским населением, отличающимся культурными, конфессиональными особенностями, прошлым опытом государственной независимости, сепаратистскими устремлениями национальных элит.
По особенностям правового положения, сложившимся в начале XX в., соискатель предлагает выделять две группы национальных окраин Российской Империи: национальные окраины с особым управлением в виде генерал-губернаторств и наместничеств (Кавказское наместничество, Туркестанское, Степное и Варшавское генерал-губернаторства) и национальные окраины, находившиеся под обычным управлением, характерным для великорусских губерний, но с учетом местных особенностей (Прибалтийские губернии; земли, отошедшие к России в результате разделов Речи Посполитой; Бесарабия; территории коренного населения Европейского Севера, Поволжья, Урала, Сибири).
Далее в диссертации отмечается, что правовой статус генерал-губернаторств строго определен не был. Полномочия генерал-губернатора в различные периоды и в различных регионах также не был одинаков. Генерал-губернаторская власть зачастую дублировала власть губернаторов, отраслевых органов министерств. Общим для всех reнepaл-гyбq)нaтopoв было то, что они соединяли в своих руках военную и гражданскую власть.
Наместник Кавказа в начале XX в. имел право решать все вопросы, которые не требовали издания новых законов. Ему принадлежали все права по определению к службе, перемещению и увольнению чиновников, их ответственности, производству в чины, награждению, назначению им пенсий (за исключением чинов Государственного контроля, Государственного банка и судебного ведомства). В чрезвычайных обстоятельствах он мог отменять постановления губернских и областных лиц Кавказского края.
В завершении параграфа отмечено, что особым статусом в начале XX в. обладали Бухарский эмират и Хивинское ханство в Средней Азии, а также Тува в южной Сибири. Они не были автономиями, поскольку официально не входили в состав Российской Империи. С точки зрения действовавшего в то время международного права они были независимыми государствами, находящимися под протекторатом России, а на самом деле полунезависимыми государствами, не обладавшими правом внешних сношений.
Автором формулируется общий вывод о том, что по форме государственного устройства Российская Империя в начале XX в. была унитарным относительно децентрализованным государством, в состав которого входила политическая автономия (Финляндия), на основной части Империи
действовало местное (земское и городское) самоуправление. Управление национальными окраинами строилось с учетом местных особенностей.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы, предложения и рекомендации.
В приложениях к диссертации приведены разработанные автором сравнительные таблицы- сравнительная таблица административно-территориальных единиц Российской Империи по состоянию на 1914 г. (без Финляндии и Польши) и современного федеративного устройства Российской Федерации (приложение 1) и сравнительная таблица федеративного устройства Российской Федерации и административно-территориального устройства Российской Империи по состоянию на 1914 г. (приложение 2).
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Вопросы национально-государсгвенного устройства России в программах российских политических партий в начале XX века // Государственно-правовая политика в России, проблемы и перспективы развития: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 20/2 /Под общ ред. В.П Салыгикова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004.
2. Система органов государственной власти по Основным государственным законам 1906 I. // Гуманитарные науки и гуманитарное образование: история и современность Материалы научной конференции /Ред. и сост. И.П. ВишнякоЕа-Вишневецкая. СПб.: СПбИГО, 2005.
3. Вопросы совершенствования правления и государственного устройства России в предоктябрьский период 1917 года (в соавторстве) // Правовая информатика: материалы выступлений секции 24 Международной конференции ¿Школьная информатика и проблемы устойчивого развития» в Санкт-Петербургском университете МВД России. Санкт-Петербург 27 апреля 2005 геда//Составитель А В. Никулин; Под ред. А.А Кабанова. СПб.: СПб университет МВД России, 2005.
4. Форма правления и государственного устройства России как предмет исследования (в соавторстве) // Высшее образование и проблемы формирования профессиональных навыков специалиста в условиях реформирования высшей школы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 20 мая 2005 года. СПб.: Институт правоведения и предпринимательства, 2005.
5 Государственный Совет Российской Империи по Основным государственным законам 1906 т. /' Правовая культура как средство формирования гражданского общества в Российской Федерации: Материалы ХШ ежегодной научной конференции студентов, аспирантов, соискателей и преподавателей юридическою факультета Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов 22-25 марта 2005 г. - СПб., 2005.
Подписано в печать 1 .08.2005. Формат бумаги 60x84 1/16. Бумага офсетная Печать ризографическая Усл. печ л 1,0.
Тираж 100 экз. Заказ 3640. Отпечатано в отделе оперативной полиграфии НИИХ СПбГУ. 198504, Санкт-Петербург, Старый Петергоф, Университетский пр.26
Uy?
о
РНБ Русский фонд
2006-4 15685
i
